城市管理综合执法问题研究

城市管理综合执法问题研究 【摘要】:城市管理综合执法是解决多头执法、多层执法、执法扰民的一个主要途径。当前综合执法改革存在的主要问题是执法依据不充分、体制不规范、范围过于宽、人员素质差等问题。其主要原因是对综合执法及综合执法机构性质、功能、定位认识模糊。综合执法改革应遵循执法工作基本规律，坚持走规范化、专业化的路子。 【关键词】:行政执法 综合执法 规范化 专业化 我国正处于社会转型期，随着城市化进程的加快，城市管理问题进一步凸现。如何依法管好城市是摆在我们面前的一个重大课题。近年来各地积极开展城市综合执法改革试点，为我们加强城市管理探索了一条路子，提出了许多值得思考的问题。 一、城市管理综合执法的缘起与发展 城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。该法第一次明确规定了相对集中处罚权 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。在总结经验基础上，2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)，决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》(国办发〔2002〕56号)，决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市(地)、县(市)进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》(中央编办发〔2003〕4号)，就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了安排。至此综合执法试点工作在全国积极发展，呈现出良好态势。 考察总结城市管理综合执法试点工作，与传统的行业主管部门执法相比较取得了明显进步。一是执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变。执法力量集中，执法力度加大，执法效率有了提高。解决了长期存在“六个大盖帽”管不住一个“大草帽”的问题。二是执法方式从突击整治向长效管理转变。执法成效明显提高。三是执法队伍向专业化转变。执法队伍素质有了一定提高，执法形象得到改善。但我们也应清醒地意识到，城市管理综合执法目前面临着许多困难和问题，应该认真进行研究和解决，以推动城市管理综合工作健康发展。 二、城市管理综合执法存在的几个问题及其原因 (一)关于执法依据问题。实行城市管理综合执法的依据目前有两点。一是《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，经国务院批准或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的行政处罚权。二是《中华人民共和国地方各级人民代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、室等工作部门的设立，增加减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员 会备案。上述规定仅从法理上明确了综合执法机构执法主体资格。从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格的情况有两种，一种是省市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的批复中赋予，另一种是省市人大制定地方性法规明确赋予。现在的问题是，现行有关城市管理方面的法律、法规如:《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，这些法律、法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规，从 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构的执法依据显得不充分。 (二)关于综合执法范围问题，目前存在的主要问题是范围不统一。依据国务院文件精神，城市管理综合执法主要包括八个方面。1、市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能。2、城市规划管理方面法律、法规规定的全部或部分行政执法职能。3、城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政执法职能。4、市政管理法律、法规、规章规定的行政执法职能。5、环境保护管理方面法律、法规、规章的部分行政执法职能。6、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照摊贩的行政执法职能。7、公安、交通方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政执法职能。8、城市其他方面的行政执法职能。根据上述规定，除少数地方作了少于七方面的限制性规定，大多数作了扩张性规定。“沈阳市集中了土地、建筑市场、施工、房地产开发建设、建筑材料应用管理、殡葬、自来水、燃气、公共交通、出租车、文化市场、人防工程等方面的行政处罚权”?，“北京、广州执法范围涉及了公用事业管理、燃气管理、供水管理、节水管理、停厂管理、出租车管理、建筑施工现场管理、河湖管理、房屋国土管理、人防工程建设等全部或部分行政处罚权。深圳等地更是实行了跨系统、跨行业综合执法。执法范围包含了城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁、旅游市场、劳动管理、计划生育等七大领域”?。执法范围不统一造成的弊端非常明显。一是不利于法制统一。各地执法各自为政，影响了行政执法严肃性。二是没有统一的主管业务上级，不利于各地进行正常业务交流，以提高业务水平。三是一些地方执法范围过大，增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度，增加了工作强度，造成了执法不到位情况。同时肢解了行业管理职能，影响了整体行政管理效益。四是一些地方执法范围过窄，造成执法力量分散，执法覆盖面过小，增加了行政成本。 (三)关于综合执法体制问题。目前试点城市都设立了城市管理综合执法机构承担综合执法职能。其机构名称、性质、体制诸多方面存在较大差异，并带来诸多问题。具体表现:一是机构名称不规范。具体称谓有城市管理综合执法局、城市管理综合行政执法局、城市管理行政执法支队、城市管理综合行政执法支队等等。二是机构设置体系各异。一种是独立设置。具体又分几种情况。(1)只设城市管理综合执法局;(2)设城市管理综合执法局和城市管理综合执法支队，为一个机构两块牌子;(3)市设综合执法局，区只设综合执法大队。另一种是合署办公。城市综合执法局与城市管理委员会、城市管理办公室等行政机构合署办公。三是机构性质不统一。鉴于地方政府机构改革结束时间不长，由于受行政机构设置限额和行政编制总额的制约，大多数地方将城市综合执法机构分为综合执法行政机构和具体执法机构。关于综合执法行政机构，个别地方为政府组成部门，大多数部门列为政府直属行政机构，个别地方定为部门管理机构。其使用的编制一些地方明确为行政编制，纳入同级政府行政编制总数，一些地方笼统确定为行政执法编制。对具体执法机构定性比较模糊。除个别地方明确为事业单位外，大多数没有明确性质。对其使用编制大多数地方明确为事业编制，一些地方确定为行政执法编制。四是管理体制混乱。第一种是实行市区两级执法，以区为主的执法体制。区设立综合执法机构，为区政府组成部门，区执法机构受市执法局和区政府双重领导以区政府为主。第二种是实行市区两级执法，以市为主的执法体制。区设立综合执法机构，受市执法局和区政府双重领导，以市执法局为主。第三种基本上与第二种类似，不同处 就是明确区执法机构是市执法局派出机构。第四种实行市、区、街道三级执法体制。在街道设立综合执法机构，使执法重心进一步下移。 (四)关于综合执法部门与业务主管部门关系问题。综合执法的一项重要内容就是将制订政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，改变政府部门既管审批又管监督的体制。将监督处罚职能与技术检验职能相对分开，改变行政执法机构既管查处又管检验的体制。其主要目的是规范行政行为和权力运作方式，解决“裁判员与裁判委员会分开”?问题。由于政府职能转变不到位，配套制度没有及时跟进，在实践中造成综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。一是工作衔接不到位。业务主管部门没有了监督检查权，加之与综合执法部门信息共享渠道不畅，所做的一些行政许可事项往往与实际情况脱节。如一些行政部门不切实际地颁发大量书报亭、彩票亭等许可证，影响了市容市貌，给综合执法带来难度。同时，综合执法部门缺少了业务主管部门支持，对一些技术性、业务性较强工作往往力不从心。比如城市规划方面对“严重影响城市规划的建筑物”的认定，城市客运方面“非法营运”的认定等等。另外，城市规划区内由综合执法机构负责执法工作，区外由原业务主管部门负责执法工作，造成相同违法事项不同处理结果的情况出现，形成新的执法不公。二是多头审批与综合执法有矛盾。城市管理本是一个有机整体，规划、建筑、市容、环保等方面的审批事项亦应有机协调。执法综合后，审批没有相应综合，管理工作效率没有从根本上提高。三是综合执法部门的业务指导关系不顺。综合执法机构直接隶属于政府，与业务主管部门是平级关系。城市管理大部分法律、法规、规章都是由业务主管部门拟定的，行业主管部门在执法上更有经验，这种经验从体制上无法对综合执法部门产生作用。四是检验、 检测 工程第三方检测合同工程防雷检测合同植筋拉拔检测方案传感器技术课后答案检测机构通用要求培训 机构与综合执法机构配合不顺。检验、检测机构目前大多仍隶属于各业务主管部门，由于体制上原因与综合执法部门业务衔接不顺。五是综合执法缺乏有效监督。从理论上讲，综合执法机构的监督体系应该是比较健全的，政府监督，舆论监督、社会监督、政党监督等。但由于综合执法监督没有业务上级，整个监督效能大大打了折扣。我国行政管理体制是一种典型的集权主义体制，上级对下级负有重要的指导、管理、监督的责任。综合执法机构没有条条上的监督机构，不利于执法行为的规范。 (五)关于人员素质问题。现有综合执法机构人员大致由三部分构成。一是由原城管、市政园林、绿化等执法机构人员过渡移交。二是接收了一些复转军人。三是招考了部分工作人员。尽管各地在组建综合执法机构时都对工作人员素质提了一定要求，但为了解决现有执法人员的出路，各地大都进行了变通处理。综合执法机构人员主体仍是原专业执法机构人员。这些人员大都年龄偏大、文化程度偏低，习惯于打“集团战役”和“人海战术”，对综合执法要求的“阵地战”和“单兵战术”很不适应。“行政综合执法涉及的专业领域多，涉及的法律、法规200多项，对人员的素质要求也非常高，不仅要熟悉各专业领域的法律、规章，而且要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的检查技术”?。从目前情况看，人员素质显然不能适应工作需要。 出现上述问题的根本原因是我们对行政执法的本质认识不到位，对城市综合执法机构性质、功能、定位认识还不清，在处理综合执法与业务管理关系方面思路不开阔，致使实践中出现了许多问题。行政执法是行政管理的重要组成部分，它天然具有行政管理工作所具有的灵活、高效、自由裁量等方面特点。行政执法体制是行政管理体制的衍生物，行政执法体制应适应行政管理体制。但同时非常重要的是行政执法工作还具有自身特殊的规律，它与“法”紧密联系，客观上要求具有规范性、统一性和相对稳定性。随着依法行政进程加快，行政执法的这种特点会愈来愈突出。在研究城市综合执法改革时，我们不能过分强调各个城市在经济、文化、历史各方面的差异性，强调体制改革的创新性，放任进行五花八门的“创 新”，导致城市综合执法出现散乱现象。不管各个城市特点有多少差异，其本质和功能是一致的，在城市管理方面的共性占据了主导地位，在依法管理方面的共性更是非常显著。开展城市综合执法工作，必须遵循执法工作基本原则，必须走规范化专业化的路子。同时应积极改革行政管理体制，为此项改革创造良好外部环境。 三、城市管理综合执法改革的出路 城市管理综合执法是一项系统工程，牵一发而动全身，我们应该精心设计，统筹规划，兼顾长远目标和近期目标，采取标本兼治的办法积极推进这项改革。 (一)加强立法工作。尽快制定有关法律、法规，进一步明确城市综合执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任，重点要界定综合执法机构与各行政主管部门职权划分，从根本上理顺关系，清理修订现有关于城市管理方面的法律、法规、规章，消除和减少法律冲突及矛盾，建立健全城市管理法律、法规体系。加强立法解释工作，解决有法难依问题。 (二)合理界定综合执法范围。综合应包含两个层面的内容。从横向看，综合内容不宜搞成包罗万象的大杂烩，影响执法效果。应坚持以下原则。一是重点突出。以市容环境卫生执法为核心，适当集中其他方面的职权。二是具有关联性。综合执法内容之间在性质等方面应有内在联系。三是易于操作。专业性、技术性较强的执法工作不宜集中。“如违反建设规划许可证的规定进行建设的，影响城市规划的严重程序如何，该拆除还是该采取其他措施，处理起来就比较复杂，行政处罚该不该相对集中，如何集中，就需认真研究。再如，房地产管理中的执法，往往与房地产行政管理过程紧密联系，有没有必要成立专门的执法队伍或者由专门执法机构实施行政处罚权就值得认真研究”。“还如煤气、供热管理和设施的管理，问题也比较复杂，不能简单地集中行政处罚” ?。各地综合执法机构的执法范围宜相对统一，便于实施专业化规范管理。从纵向看，应重心下移，突出区执法机构在执法工作中的主力军作用。市、区执法机构职责权限应各有侧重，市级重点负责政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由区执法机构负责。 (三)逐步建立规范的综合执法管理体制。城市管理综合执法工作是我国行政执法体系的重要组成部分。城市管理综合执法直接面对广大人民群众和各种类型组织，拥有除限制人身自由之外的种种行政处罚权，其工作任务之重、影响之大、难度之强超过了其他专业执法。从工商、税务、技术监督、食品药检等行业的执法经验来看，必须走规范化、专业化路子。通过规范化、专业化建设，可以确保全国法制的统一，促进各地业务交流，提高执法水平，树立城市管理执法部门的良好形象。综合执法机构名称应规范。根据其承担的职责任务，综合执法不宜再划分为综合执法行政机关和具体执法队伍，一律应明确为行政机构。具体执法队伍可设为行政执法局内设机构或直属机构，实行队建制。市设综合执法局，列为市政府组成部门。区设综合执法分局，为市执法局派出机构，列入区政府组成部门，实行双重领导，以市综合执法局领导为主。另外，对工作任务特别大的，根据工作需要可按区域设置城市管理综合执法所，作为区综合执法分局的派出机构，承担所辖区域街道、社区的综合执法工作。考虑到行政编制紧缺，城市管理综合执法机构一律使用专项编制，由国家统一分配下达。在整个机构设置框架体系中，应坚持重心下移，市级应尽量精干、综合，重点突出加强区级综合执法机构建设。 (四)正确处理综合执法机构与行政主管部门关系。积极推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，转变政府管理社会事务的方式。推动政社分开，培育发展社会中介组织，将检验、检测工作逐步社会化。规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限。建立沟通协作机制。明确国务院、省政府业务主管部门对下一级城市综合执法机构的业务指导和监督职责，促进工作水平的提高。 (五)加强队伍建设，提高执法人员素质。抬高进人门槛，将城市管理综合执法人员一律纳入公务员管理。坚持宁缺勿滥原则，逐步补充符合条件的工作人员。建立符合现代城市综合执法需要的科学的培训、考核、奖惩、薪酬等项制度，全面提升综合执法人员的政治、业务素质。 城市执法管理模式及问题: (1) 职权交叉，相互扯皮，城市管理责任难以落实; (2) 重复执法，多头收费，群众合法利益难以维护; (3) 条块分割，政令不畅，政府工作难以贯彻到底; ) 投入不足，忽视管理，执法水平和队伍素质难以提高; (4 (5) 联合执法不具备执法主体资格。 城市综合执法的意义: (1) 实行城市管理综合执法，有利于明确职责，加大力度营造整洁有序的市容环境; (2) 实行城市管理综合执法，有利于政令畅通，有效接受社会监督和保护群众利益; (3) 实行城市管理综合执法，有利于建立一支高素质的城市管理队伍，树立良好的政府 形象。 实施城市管理综合执法应当解决的关键问题: (1) 要更新观念，敢于打破旧的模式; (2) 加强地方立法，使集中行使行政处罚权有法可依; (3) 加强组织建设; (4) 以人为本，重组一支廉洁、勤政、务实、高效的城市管理执法队伍; (5) 加强配套制度建设 浅析目前我国城市管理行政执法中存在的问题 摘要:随着改革的不断深入，在加快推进城市化发展的新形势下，城市管理工作尽管日益得到重视而有所改善，但依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。城市管理是当前城市化过程中出现的诸多矛盾的聚焦点，实现城市化、构建和谐社会必须加强城市管理体制的改革与创新，积极创新城市管理方式，完善城市管理体系和政策法规，优化城市管理执法环境。本文将主要针对当前我国城市管理行政执法中存在的问题，从人员素质、保障制度、执法方式等方面进行探讨，以求为城市管理行政执法提供比较系统的思想和措施。 关键词:城市化 人员素质 执法方式 执法环境 一、城市管理行政执法中所存在的主要问题 (一)执法人员的整体素质及法律意识不够高 执法人员的整体素质及法律意识直接关系到执法的质量问题。目前，我国城市管理执法中运用粗暴、野蛮手段以达到严格执法目的屡见不鲜，不按规定执法、徇私枉法现象层出不穷。导致公众对法律的歪曲认识，觉得法非为保护其权益而制定，而是强迫、压制其之根源。法律是对人们各种行为正确与否的衡量标尺，但并非要求使用暴力或不文明的手段来达到法律规定之要求，文明执法才是其根本之体现。 (二)不能严格按照程序执法、权责划分不明确 在城市管理行政执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵守法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法、人为剥夺当事人权利等现象，一些执法人员不亮证执法;扣押物品不开具清单;个别人员仍然习惯于图简单，撕张罚款单了事，没有填定预定格式的行政处罚决定书;极个别单位适用简写程序超过范围;罚款不给收据或者以其它白条代替;不制作行政处罚决定书就扣证扣照;不告知当事人享有申请听证的权利等，也有个别单位不按规定办事，擅自低价处理没收财物，同时有的地方存在执法不公正，没有做到法律面前人人平等。城市管理中不同等级的行政机关、同级行政机关的不同部门之间权责划分不明确，以致遇事相互推诿、相互扯皮，致使拖延解决问题的时间，导致执法效率、质量不高，严重影响城市管理的进行和城市的发展。 (三)城市管理行政执法缺乏有效监督 在行政执法中，就是行政执法权在随行政权扩张后，其权力的行使者即行政执法部门内缺乏自我约束机制，而外部监督又存在着约束不力的问题，导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能。客观地说，仅内部监督力量是不够的，往往是上级有号召，有要求才会去做。目前各地行政执法中不同程度地存在重视突击性的监督忽视经常性的监督，重视出了问题的时候监督，忽视预防性的事前事中监督，重视对实体法执行的监督，忽视对程序法执行的监督，重视对行政执法个人的监督，忽视对行政执法机关的监督现象。以致公众被不文明执法侵权或受损时不能通过有效的途径保护自己的合法权益，破坏了执法队伍的整体形象。 (四)执法人员的安全保障措施较为薄弱，被管理对象的救济途径不够畅通 城市管理行政执法是顺应市场要求的需要而进行的，其最根本的目的是促进城市的发展、保障人民群众的根本利益，但由于人们的法律意识不够高及其他原因，可能出现执法人员受到厉言威胁、人身攻击等现象。以致执法人员不能够放心大胆地投入工作，影响执法活动的效能。同时，对管理对象的救济途径也极度缺乏，在这些被管理者中绝大多数是生活无有保障的低收入人群，当他们的行为被禁止时可能他们真的就没有了其他的谋生方式，所以，我们应该健全相应的救济措施，帮助他们找到合法、适合的谋生方式。 (五)城市管理的要求标准与当前我国实际经济发展水平不太相符 随着改革开放的发展，我国的经济发展的确可以用突飞猛进来形容。人民群众的生活水平也相应地得到了提高，城市化的进程也在不断前进，但由于城市中有一大批劳动者是从农村进城打工谋生的农民，他们的文化素养、法律意识不高，能够从事的行业也非常狭窄， 因此，即使当他们触犯了法律时他们自身也可能意识不到。所以城市管理的标准应该根据不同的对象作出不同的要求，以求与我国的实际经济发展水平相符。 二、城市管理行政执法中存在问题的原因是多方面的 (一)执法对象的情况及素质问题 社会上流传着这样一段话:城管管的是穷人，工商管的是富人，公安管的是犯人。我觉得很有道理，城市管理中矛盾最突出的就是与穷人，或者说是弱势群体之间的冲突。如小摊贩、马路菜场的菜农以及小餐饮店经营者。不能说他们的素质差，穷人摆摊只是为了养家糊口，而罚款、没收商品等行为势必会直接危及到个人及其家庭的生存，当人的最基本的生存权受到威胁时，不管何等高素质的人都会采取不理性的行为，这是弱势群体的生存权与城市环境品位权之间矛盾的反映，这种矛盾冲突的产生势必影响到执法对象对执法工作的抵制和抗拒，也势必会导致执法环境的恶化。另外，社会上也确实存在一部分素质差的执法对象。他们往往利用公众对弱者的同情心理，故意虚张声势来对抗执法，导致集体暴力抗法恶劣现象的出现。 (二)执法人员的心理问题 、矛盾心理 在城市管理过程中，有的执法人员一方面对违法违规者的行为感到厌恶，1 另一方面看到其生活艰辛、赚钱艰难，觉得值得同情。但由于工作职责的要求，又不能不履行职责，因而在执法中有时会感情用事，优柔寡断，不能依法办事、公正执法、严格执法，长期以来极易造成违章违规现象放任自流，对城市管理工作极为不利。 2、急躁心理 有些执法人员在处理违章违规时，先入为主，凭主观臆断，不经过周密的调查取证和慎密分析就急于下结论，草率处理。由于他们出于对这些行为的憎恶，当出现违章违规行为时、便急于查处，往往容易造成失误，出现执法偏差，甚至执法不公;或在执法过程中方法简单，缺乏耐心，态度生硬，粗暴对待违章违规者，甚至不按法定程序办案，只求急于解决问题，忽视执法程序及文明执法，久而久之损害了整个队伍的形象。 3、消极心理 这种心理是执法人员在城市管理工作中所取得的成绩未能被群众和媒体、社会认可，甚至遭到非议、误解、批评和无端的指责时所发生，他们认为自己辛辛苦苦、没日没夜上路进行管理，不但得不到群众的肯定，反而要受到责骂，甚至各种威胁及下班途中的恐吓、跟踪，他们感到委屈和不解，考虑到自身及家人的安全，产生了多一事不如少一事、多管不如少管、少管不如不管的心理，他们一旦产生这种心理，就会对工作失去信心、缺乏热情，甚至产生厌烦情绪，不愿意从事城市管理工作，这种现象很容易影响其他队员，甚至削弱整个队伍的战斗力和凝聚力。 4、自卑心理 这是执法人员因自己的身份和所从事的工作没有被尊重，取得的成绩没有被社会或单位领导所肯定而产生的心态。特别是在经济高度发达的城市里，人们的金钱观念、名利观念非常强，他们会觉得从事城市管理执法工作没有意义、无所作为、难以发展，与公检法、国地税等执法人员相比，辛苦有余、受气有加，而地位、荣誉却不如人家，从而产生自卑感。 5、胆怯心理 城市管理执法工作量大，易变性强，执勤时间不固定，有一定风险，所管理对象文化水平和素质偏低、成分复杂，尤其是流动摊贩。有的少数民族，他们片面地夸大我国少数民族政策，与执法人员无理纠缠、横加阻挠，有些流动摊败经常采取“一哭、二闹、三躺倒”的伎俩，往往恶人先告状、歪曲事实，以博得一些不明真相的群众同情与支持，百般抵抗，阻挠执法人员的执法，甚至出现暴力抗法。执法人员碰到以上情况下，怕遭到打击执行，以致产生胆怯心理。 (三)信息不对称及缺乏危机应急管理制度 执法部门缺乏与公众、媒体的信息交流，致使公众只能从非主流渠道获取片面信息，易造成公众对客观事件的主观性误解。如:一些媒体上总是看到城管打人的报道，而没有城管人员挨打的报道，这是一个舆论的倾向性问题。公众缺乏对执法的了解，客观上造成了执法环境的恶化，问题不在于公众未能全面了解事情的真相而听信了执法对象的片面之词，而在于执法问题自身，在于执法部门没有运用各方面的信息、媒体与公众增进交流，未能主动创造机会去让公众了解执法工作，了解事件的真相。 执法部门在对待危机事件的应急处理上缺乏有效的管理机制，致使危机产生后任其自由发展，从而导致事态的进一步恶化，严重影响了执法部门的形象和执法环境。 (四)人治观念根深蒂固，法制观念不能深入人心 正如邓小平同志指出的旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法律传统“很少”，观念转变滞后，法治意识淡薄。受我国几千年残留下来的封建思想影响，人治观念没有得到根除，思想观念陈旧，轻法律法规重行政命令，轻依法办事重行政权利。 三、解决对策及发展方向 (一)提高执法人员的素质，倡导文明执法 城市管理行政执法部门，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。提高执法人员素质，领导干部要率先垂范，带头依法行政，树立法大于权、法高于行政的观念，就能对社会成员的法律意识和法律行为起着示范、导向和转化作用。录用城市管理行政执行人员要严格标准、公开竞争、择优录用，让那些素质好、懂法律和专业技术的人员进入执法队伍中，把那些不合格的人员清理出去，形成“强者上、平着让;庸者下、劣者汰”的良好竞争机制。于此同时，倡导文明执法，推行“人性化”执法“亲民型”管理的执法模式。“人性化”执法，就是坚持以认为本，认真听取行政相对人的意见建议，充分尊重其人格，切实维护其权利，给予其人文关怀，促使其自觉自愿参与城市管理。“亲民型”管理，就是以一切为了人民群众为出发点，以一切依靠群众，充分发动群众为工作方法。在争取大多数群众支持和认同的基础上，严格执法、规范执法、秉公执法、文明执法。 (二)坚持依法行政，强化管理，走法制化道路 追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主体依照法律管理城市的各项公共事务，同时也包括对管理主体的法律约束，城市管理的法治化，需要在严格执法和依法行政方面下功夫。一方面执法不严、管理力度不够，出现一些管理不规范的行为;另一方 面，执法主体和执法者的素质不高，影响依法行政和公正执法、文明执法，要纠正这些偏差，就应加强宣传和教育、强化执法力度、规范管理，做到管有依据、罚有力度、惩有程序。 (三)认清现状，理顺体制，完善监督机制 根据我国的基本国情，制定相应的城市管理标准，避免法律实施过程中的超范围执法。以法制为基础，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。实行建管并重，强化城市管理，充分认识搞好城市建设管理对促进经济发展，提高人民生活质量，保证社会稳定，把城市管理摆上重要位置，集中精力把城市规划好、建设好、管理好。与此同时，不断完善执法队伍内外的监督机制，使执法人员的执法行为更加文明、合法，使得人民群众取得自己合法权益的权利。 (四)加强行政执法保障 市场经济要求行政执法活动必须兼顾公开与效率，规范保障行政权力的运行，对控制约束行政权利的行使，其最终的目的是保障人民群众的根本利益。通过加强对行政执法行为的财政监督和司法监督，严禁收缴一条龙，杜绝坐收坐支现象，做到领导政绩与罚款额度彻底脱钩，行政机关的行政执法与经济利益彻底脱钩。健全对行政执法人员的人身保障，财产保障制度，明确城管执法人员在遭遇暴力抗法时的依照公务员制度，加大对威胁行政执法人员，财产安全的各种犯罪行为的打击力度，以使城管行政执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高行政执法活动的效能。 (五)采取适当的措施 由于城市管理行政执法中的行政相对人往往是那些贫穷的城市低保户或进城打工的农民，他们的就业面是非常狭窄的。我们政府应当采取有效措施帮助他们就业或创业。如:为他们提供低费或免费培训，使其掌握一定技术，从而另谋生计;为他们建造较有秩序的市场，为其提供买卖场所，如此等等。关注城市建设，同时也要关注人民群众的实际需求，使之协调发展，是行政执法之最终目的。 四、结束语 我国城市管理的问题不在于适用法律法规来规定，而在于缺乏真正从群众间自发自觉的意识的唤醒。文明不应该是规范出来的，而应该靠一个社会的自然向前发展的文明意识的萌发，法律法规只能起到规范人们的具体行为，而无法干预到人们文明意识的形成与存在。想要真正解决我国城市管理的问题，就应从提高全民素质开始，增强人们保护城市生活环境意识，此为治本之策。相信随着人们意识的提高，执法环境的优化，城市管理问题终究会被解决，我们的城市也一定会更加美丽、文明。