PPP模式下水利工程项目建设管理的难点及应对措施

徐峰 徐凯滢

摘  要：PPP模式在水利项目中的实施可以减轻政府建设投资负担和投资风险，为社会和公众提供更多服务。我国水利工程建设具有公益性特点，在回报收益有限并且限期较长的情况下，PPP模式的实施存在相应的问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 。因此，文章主要针对水利项目PPP模式实施现状、期间存在的问题进行分析，并以此为基础制定了相应的解决对策，以期加强对社会资本参与水利工程建设运营的管理，促进水利工程公益性目标的实现。

Key： 水利工程;建设项目;PPP模式

引言

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership， PPP ），是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举 措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保 护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等 公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改 革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。既促进了投资主体的多元 化，有助于增加基础设施项目的资金来源，拓宽民间资本投资渠道;又有利于 政府部门和社会投资企业取长补短，发挥政府公共机构和社会投资机构各自的 优势。

1 水利工程 PPP 建设模式下面临的困难

1.1  目公司治理体系低效率与项目建设管理高效率冲突

项目公司治理体系的低效率主要原因有3个方面。一是社会投资人对 项目公司的控股管理需要平衡统一投资权益、工程承包商以及后续运营维 护承包商多重角色的综合效益，从而决定了社会投资人对项目公司的授权 与管理的的效率不高。二是政府的出资人代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 与PPP实施机构的 职责 岗位职责下载项目部各岗位职责下载项目部各岗位职责下载建筑公司岗位职责下载社工督导职责.docx 存在 部分交叉重叠问题。政府出资人代表在PPP项目股权结构和治理结构发挥 的股东作用与政府实施机构在特许经营、项目建设管理、行业监管等方面 发挥的行业管理作用，在一些重大问题和关键环节，不能够独立、平行行 使职责，而容易在某种程度上交叉重叠。因为PPP项目实施机构与政府出 资方代表在业务方面存在指导与被指导关系。这将导致本该项目公司治理 层面解决的问题，又变成了政府审批事项。三是PPP合同体系不公平性导 致社会投资人在项目公司治理体系中无限责任与有效权限矛盾，将增加项 目公司向两家股东的沟通难度，进而会降低项目公司治理效率。

1.2  实施机构的作用发挥程度不一

水利项目PPP模式的实施机构，如果能够正确发挥职能部门的监管监 督作用，项目公司充分采取市场化经营管理措施，则能构建高质量产品和 高质量服务的基本环境。但是在项目参与度上表现为有的项目实施机构干 预过多，乃至项目公司不能履行项目法人责任，实施机构在深入一线的过 程中自身的职能没有与真正的项目法人区别开来，难以提高项目实施效 率。而有的项目实施机构监管缺位，不能及时解决项目公司诉求，如加快 办理完善 规划 污水管网监理规划下载职业规划大学生职业规划个人职业规划职业规划论文 、土地、环评等批复，协调征地拆迁等。实施机构在协调规 划、自然资源、环保等部门的工作中未能起到应有作用，则会导致项目融 资、建设滞后。

1.3  水利工程优惠政策不能有效对接

目前我国PPP项目相关的政策文件带有较强的程序性和框架性，   PPP政 策文件一方面是为了吸引社会资本参与到水利工程建设和运营中来，另一 方面是在防范化解政府债务风险的前提下，规范化PPP实施和管理。然而 在抓手方面，例如，中央水利投资怎样优先支持所引入的社会资本项目，  如何对水利PPP项目在工程维修养护和管道经费等方面进行补贴，如何优 化利用国家PPP基金、专项债与PPP的组合等方面，没有做统一的研究和路 径设计。

2 应对措施

2.1  社会资本与施工单位招标

项目实施机构在开展社会资本方的招标时，招标文件主要条款要确 保与 实施方案 关于机房搬迁实施方案高中班级自主管理实施方案公交公司安全生产实施方案成立校园管乐队的实施方案中层管理人员竞聘上岗实施方案 一致。社会资本方在投标时要充分考虑投资回报率及融资能 力。必要時，实施机构可设置投资回报率最低限价，防止社会资本以超低

回报率中标后合同谈判不能正常开展，导致PPP模式失败，耽误工程工期 影响工程早日发挥效益。按发改农经〔 2015〕 488号文规定（已通过招标 方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可 以不进行招标），社会资本与项目施工总承包可以两标合一标开展招标。  但经实践证明，社会资本与项目施工总承包合并招标，不利于项目实施管 理（社会资本方招标工作根据可研阶段设计成果开展）。建议社会资本与 项目施工总承包分开招标，且应在确定社会资本方后，尽快组建项目公 司。而后由项目公司作为项目法人根据设计单位提供的设计招标资料开展 施工招标工作，这样便于工作的高度衔接，既避免了本应采用招标设计成 果进行施工招标而采用可研阶段成果就开展施工招标的不利影响，还有利 于以后的项目建设管理。

2.2  利用好水利工程的优惠政策，降低项目成本

设计PPP项目时需要充分考虑社会资本使用的成本问题。水利工程建 设项目前期投资成本较大，建设期投资强度大，资本金回收期较长，项目 财务内部收益率普遍不高，增加了水利工程建设项目的负担，不利于社会 资本参与。一是可以进一步增大财政部分对水利工程项目的资金支持，具 体做法可以采取提高政府方的股权，增加资本金出资份额等方式，对融资 结构进一步优化。二是可研究专项债与PPP项目有机结合的问题，需要设 计相关政策，允许政府方以专项债资金或者水利基金作为资本金，或者当 年的PPP项目支出，或者直接抵减项目公司的总投资，用于减小未来财政 的付费基数。三是制定政策利用好ABS与REITs，实现PPP项目的再融资。

2.3  政府要建立专项高效统一协调工作机制

水利工程项目不论采用PPP模式还是传统模式，其最终的归属仍然是 项目所属本级政府。项目推进的好坏除了影响社会投资人利益，最终还 是影响项目所属本级政府利益和当地人民的生活。因此，   PPP项目所属本 级政府的思想和态度，决定了项目推进的快慢和好坏。  PPP项目所属本级 政府决不能有以PPP模式将项目各项建设管理全部甩给项目公司的“甩包 袱”的思想。前文提到PPP模式下水利工程建设项目，政府的义务是由多 层次、多个横向部门共同履行的多任务代理制，缺一不可。一个任务推进 缓慢就会影响全局，比如各行政区内的征租地工作。因此，社会投资人和 项目公司要坚定不移推动PPP所属本级政府，切实树立项目主人翁意识，  全面扛起项目主人翁的责任担当，建立覆盖全面、协调有力、监督到位的 专项高效统一协调工作机制。该机制，不仅要刀刃向内，督导政府内部各 层级、各部门的工作，也要切实督导项目公司（社会投资人）的各项工作，  全面推进项目建设。

结束语

加强对社会资本参与水利工程建设运营的管理，有助于水利工程公 益性目标的实现。当然，最重要的是政府与社会资本双方，要以PPP合 同约定为准绳，诚信履约，以合作共赢的态度实现工程与服务产品可持 续性。以上就是笔者对水利项目PPP模式应用情况的分析，希望能进一 步提升水利工程PPP模式对社会和公众的服务水平，促使我国水利工程 建设平稳发展。

Reference：

[1]李香云.2019年我国PPP新政要点及对水利PPP模式发展的启示[J].水利发展研究，2020，20（3）：38-42+70.

[2]张萌.简析PPP模式在农村水利基础设施建设中的应用[J]. 河北水利，2019，（11）：20.

-全文完-