我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究——基于“四化”同步发展视角

我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究——基于“四化”同步发展视角 我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究——基于 “四化”同步发展视角 第 3 2卷 第 8 期 Vol. 32 JOURNAL OF C H l f S J A f u N I V E R S I T Y 2 0 1 6年 8 月 Aug. 2016 我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究 —— 基于“四化”同步发展视角 苟兴朝，谢怡美 (乐 山 师 范 学 院 ，四 川 乐 山 614000)来 摘 要 :本文首先探讨了保障性住房的产品属性， 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 了我国保障性住房供给主体现状及存在的问题,在此基 础 上 ，以“四化”同步发展为视角，考察了政府、用工企事业单位、社会资本以及农村集体经济组织作为住房保障资 金供给主体的必然性，然后分析了当前为实现住房保障主体多元化目标必须进行的相关制度创新。 关键词:保障性住房;建设资金;供给主体;“四化”同步 doi : 10. 3969/j . issn. 2095 -5642.2016.08.094 中图分类号:F293.3 文献标志码:A 文章编号 =2095-5642 (2016) 08~0094-08 一 、 弓I言 为了解决城镇中低收入群体的住房困难问题，保障住房消费的公平性，克服住房市场失灵的缺陷，我国 政府于1995年正式启动安居 工程 路基工程安全技术交底工程项目施工成本控制工程量增项单年度零星工程技术标正投影法基本原理 ，实施住房制度改革。其主要目标之一为，建立和完善以经济适用房为主 的多层次城镇住房保障供应体系。通过近20年的努力，我国已初步建立起了以经济适用房和廉租房为主、 以公共租赁和限价房为补充的城镇住房保障体系，为解决城镇中低收入阶层居住问题、维护社会和谐稳定、 促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。 然而，尽管如此，从整体上看，当前我国住房保障覆盖率偏低，保障水平不高，离“住有所居”目标仍相去 甚远。住房保障覆盖率低、保障水平不高的主要原因在于巨大的建设资金瓶颈。另一方面，住房问题并非为 城镇所独有，广大农村地区同样面临着亟待解决的住房问题。尽管城镇住房问题 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 现得较为集中和突出，但 农村住房问题也同样不容小觑，甚至从某种意义上讲，在城镇住房问题得以一定程度缓解的当前，农村住房 问题的解决较之城镇更为迫切。而且，城乡住房问题是住房问题紧密相关的两个侧面。遗憾的是，长期来， 我国农村住房问题一直都处于被漠视的境地。“无论户籍人口还是常住人口都超过城镇的广大农村却长期 被排斥在住房保障体系之外，住房保障制度近乎空白。” [1]目前，我国农村地区住房保障制度仍处于宅基地 保障的低级阶段，农民无偿获得宅基地后自筹资金建房，但由于绝大多数农村贫困家庭收入来源少、资金筹 集渠道狭窄，基本居住水平成为了他们难以实现的梦想。因此，当前农村住房问题的最大症结也是建设资金 匮乏。 二、 文献回顾 我国住房保障制度迄今已有二十年历史，学术界围绕此课题展开的研究成果极为丰硕。特别是，随着建 来收稿日期:2016-04-15 基金项目:乐山师范学院20 1 3年引进教师科研启动项目“新型城镇化背景下的我国公共保障性住房和谐供给研究 (S1331)阶段性成果 作者简介:苟兴朝(1973— ),男，四川宣汉人,副教授，博 士 ,研 究 方 向 :中国经济改革与发展; 谢贻美(1984— ),女 ，四川乐至人，助 教 ，硕 士 ，研 究 方 向 :金 融数学。 94 第 32 卷第 8 期 Vol. 32 成都师范学院学报 JOURNAL OF CHENGDU NORMAL UNIVER5ITY 2016 年 8 月 Aug.2016 我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究 一一基于;四化;同步发展视角 苟兴朝，谢怡美 (乐山师范学院，四川乐山 614000) * 摘 要:本文首先探讨了保障性住房的产品属性，分析了我国保障性住房供给主体现状及存在的问题，在此基 础上，以;四化;同步发展为视角，考察了政府、用工企事业单位、社会资本以及农村集体经济组织作为住房保障资 金供给主体的必然性，然后分析了当前为实现住房保障主体多元化目标必须 进行的相关制度创新。 关键词:保障性住房;建设资金;供给主体四化;同步 doi: 10. 3969/j. issn. 2095 - 5642.2016.08.094 中图分类号:凹93.3 文献标志码 :A 文章编号 :2095-5642 (2016) 08 -D094-08 一、引言 为了解决城镇中低收入群体的住房困难问题，保障住房消费的公平性，克服住房市场失灵的缺陷，我国 政府于 1995 年正式启动安居工程，实施住房制度改革。其主要目标之一为，建立和完善以经济适用房为主 的多层次城镇住房保障供应体系。通过近 20 年的努力，我国己初步建立起了以经济适用房和廉租房为主、 以公共租赁和限价房为补充的城镇住房保障体系，为解决城镇中低收入阶层居住问题、维护社会和谐稳定、 促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。 然而，尽管如此，从整体上看，当前我国住房保障覆盖率偏低，保障水平不高，离;住有所居;目标仍相去 甚远。 住房保障覆盖率低、保障水平不高的主要原因在于巨大的建设资金瓶颈。另一方面，住房问题并非为 城镇所独有，广大农村地区同样面临着亟待解决的住房问题。尽管城镇住房问题表现得较为集中和突出，但 农村住房问题也同样不容小觑，甚至从某种意义上讲，在城镇住房问题得以一定程度缓解的当前，农村住房 问题的解决较之城镇更为迫切。而且，城乡住房问题是住房问题紧密相关的两个侧面。遗憾的是，长期来， 我国农村住房问题一直都处于被漠视的境地。;无论户籍人口还是常住人口都超过城镇的广大农村却长期 被排斥在住房保障体系之外，住房保障制度近乎空白。; [IJ 目前，我国农村地区住房保障制度仍处于宅基地 保障的低级阶段，农民无偿获得宅基地后自筹资金建房，但由于绝大多数农村贫困家庭收入来源少、资金筹 集渠道狭窄，基本居住水平成为了他们难以实现的梦想。因此，当前农村住房问题的最大症结也是建设资金 匮乏。 二、文献回顾 我国住房保障制度迄今己有二十年历史，学术界围绕此课题展开的研究成果极为丰硕。特别是，随着建 *收稿日期 :2016-04-15 94 基金项目:乐山师范学院 2013 年引进教师科研启动项目;新型城镇化背景下的我国公共保障性住房和谐供给研究; (51331 )阶段性成果 作者简介:苟兴朝 (1973-) ，男，四川宣汉人，副教授，博士，研究方向:中国经济改革与发展; 谢贻美(1984-) ，女，四川乐至人，助教，硕士，研究方向:金融数学O 第 32卷(总第282期) 苟兴朝，谢怡美:我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究—— 基于“四化”同步发展视角 设资金问题日益凸显，相关研究文献也越来越丰富，主要集中在以下三个方面: 1、 资金供给现状及对策 马敏达(2 0 15)针对保障性住房最主要的资金短缺问题，提出了增加资金来源的建议:开征房产税以增 加政府保障房建设资金来源;拓宽民间资本进入保障房建设领域的渠道等。m 路君平(2011)分析了我国当 前保障性住房建设资金投入不足、融资渠道有限的形成原因，并提出了发挥商业银行在保障房建设资金方面 的作用、吸引保险资金积极参与保障性住房建设、充分发挥债券市场功能、 进行金融创新等政策建议。[3]何 元斌(2 0 15)论证了民间资本参与保障房建设的必要性和可能性，提出我国民间资本参与保障房建设的对策 建议。[4] 2、 融资模式 吴伟科(2 0 1 2 )认为，通过发行资产担保债权(covered b o n d s)，结合住房公积金制度，就可为绝大多数新 增市民建设保障房提供融资。[5]陈华(2 0 12 )就 PP P模式运用于保障房建设的必要性和可行性、投融资模式 选择、私人部门资金回收退出机制、风险分担机制以及运行保障等方面的制度进行了深入研究。[6]盖国凤 (2 0 13)阐述了 PPP模式下利益相关者的利益取向和实现过程。[7]唐玉兰(2 0 12)认为，保障性住房的建设要 突出地方政府的主导作用，增加地方财政直接投入的力度，同时需创新融资工具，利用经济杠杆引导社会资 本投资保障性住房。[8] 3、 国外经验借鉴 张玉梅(20 14)研究认为，我国可借鉴新加坡组屋融资经验，明确公积金结余资金可用于保障房建设，建 立统筹账户专项支持保障房建设，提高资金运转效率，解决保障房融资问题。[9]杨华 (2 0 13)以日本保障性住 房融资模式为借鉴，提出了发挥政府主导作用建立财政投入长效机制、建立专门的政策性住房金融机构、清 理整合地方投融资平台、探索多元化的融资渠道等政策建议。[1?] 综上所述，截至目前，学术界关于当前我国保障性住房建设资金供给困境及成因、解决路径以及国外经 验分析借鉴的研究成果极为丰硕且较为深入，为解决当前保障房建设资金瓶颈问题提供了大量有益的政策 参考。然而，已有文献对当前保障性住房建设资金瓶颈问题的成因研究不够，更多的是探讨对策。显然，若 对成因研究不透彻，就不能提出针对性较强的对策。本文认为，当前保障性住房建设资金瓶颈问题的成因为 来源单一(主要为政府财政资金投入)，而资金来源单一的成因为保障房建 设主体单一。循此逻辑推演，当 前城乡保障性住房建设资金瓶颈问题的症结在于建设主体不清、责任不明，用工企事业单位、农村集体经济 组织等未能承担起保障性住房供给主体责任。鉴于以上分析，本文将首先分析当前我国保障性住房建设资 金供给主体及存在的问题，然后以“四化”同步发展为视角，分析除政府外其他组织或机构作为供给主体的 必要性和必然性，在此基础上探讨当前为实现保障性住房资金供给主体多元化目标需进行的相关制度创新。 三、当前我国保障性住房建设资金供给主体及存在的问题 通常说来，市场主体包括商品或劳务供给主体和需求主体。同理，保障性住 房市场主体也包括供给主体 和需求主体。保障性住房供给主体是指从事保障性住房生产的个人或组织体。要研究保障性住房供给，一 个必须首先解决的问题就是确定谁是供给主体，即保障性住房由谁来供给这一关键性问题。供给主体的确 定是解决资金来源等问题的前提。市场经济理论表明，商品性质不同，生产提供此商品的市场主体也就各 异。因此，本节将首先探讨保障性住房的产品属性，在此基础上分析其供给主体选择，并探讨当前我国保障 性住房供给主体现状及存在的问题。 (一)保障性住房产品属性:准公共产品 根据西方公共产品理论，消费上的排他性 ( exclusiveness in consumption) 和竞争性 ( competitiveness in consumption)是区别不同性质产品的重要标准。按照排他性和竞争性的组合不同，可将产品分为四类:纯公 共产品、纯私人产品、混合产品和倶乐部产品。若某产品在消费上同时具备竞争性和排他性，那么它属于纯 私人产品;若某产品在消费上同时具备非竞争性和非排他性，即它可以被许多人共同消费，且排他成本极高， 95 第 32 卷(总第 282 期) 苟兴朝，谢'怡美:我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究 基于;四化;同步发展视角 设资金问题日益凸显，相关研究文献也越来越丰富，主要集中在以下三个方面: 1 、资金供给现状及对策 马敏达(2015 )针对保障性住房最主要的资金短缺问题，提出了增加资金来源的建议:开征房产税以增 加政府保障房建设资金来源;拓宽民间资本进入保障房建设领域的渠道等。 [2J 路君平 (2011 )分析了我国当 前保障性住房建设资金投入不足、融资渠道有限的形成原因，并提出了发挥商业银行在保障房建设资金方面 的作用、吸引保险资金积极参与保障性住房建设、充分发挥债券市场功能、进行金融创新等政策建议。 [3 J 何 元斌(2015)论证了民间资本参与保障房建设的必要性和可能性，提出我国民间资本参与保障房建设的对策 建议。[ 4J 2、融资模式 吴伟科(2012)认为，通过发行资产担保债权(covered bonds) ，结合住房公积金制度，就可为绝大多数新 增市民建设保障房提供融资。 [5J 陈华(2012) 就 ppp 模式运用于保障房建设的必要性和可行性、投融资模式 选择、私人部门资金回收退出机制、风险分担机制以及运行保障等方面的制度进行了深入研究。 [6J 盖国风 (2013 )阐述了 ppp 模式下利益相关者的利益取向和实现过程。 [7J 唐玉兰(2012 )认为，保障性住房的建设要 突出地方政府的主导作用，增加地方财政直接投入的力度，同时需创新融资工具，利用经济杠杆引导社会资 本投资保障性住房。[ 8J 3 、国外经验借鉴 张玉梅(2014) 研究认为，我国可借鉴新加坡组屋融资经验，明确公积金结余资金可用于保障房建设，建 立统筹账户专项支持保障房建设，提高资金运转效率，解决保障房融资问题。 [9J 杨华 (2013 )以日本保障性住 房融资模式为借鉴，提出了发挥政府主导作用建立财政投入长效机制、建立专门的政策性住房金融机构、清 理整合地方投融资平台、探索多元化的融资渠道等政策建议。 [ω] 综上所述，截至目前，学术界关于当前我国保障性住房建设资金供给困境及成因、解决路径以及国外经 验分析借鉴的研究成果极为丰硕且较为深入，为解决当前保障房建设资金瓶颈问题提供了大量有益的政策 参考。然而，己有文献对当前保障性住房建设资金瓶颈问题的成因研究不够，更多的是探讨对策。显然，若 对成因研究不透彻，就不能提出针对性较强的对策。本文认为，当前保障性住房建设资金瓶颈问题的成因为 来源单一(主要为政府财政资金投入) ，而资金来源单一的成因为保障房建设主体单一。循此逻辑推演，当 前城乡保障性住房建设资金瓶颈问题的症结在于建设主体不清、责任不明，用工企事业单位、农村集体经济 组织等未能承担起保障性住房供给主体责任。鉴于以上分析，本文将首先分析当前我国保障性住房建设资 金供给主体及存在的问题，然后以;四化;同步发展为视角，分析除政府外其他组织或机构作为供给主体的 必要性和必然性，在此基础上探讨当前为实现保障性住房资金供给主体多元化目标需进行的相关制度创新。 三、当前我国保障性住房建设资金供给主体及存在的问题 通常说来，市场主体包括商品或劳务供给主体和需求主体。同理，保障性住房市场主体也包括供给主体 和需求主体。保障性住房供给主体是指从事保障性住房生产的个人或组织体。要研究保障性住房供给，一 个必须首先解决的问题就是确定谁是供给主体，即保障性住房由谁来供给这一关键性问题。供给主体的确 定是解决资金来源等问题的前提。市场经济理论表明，商品性质不同，生产提供此商品的市场主体也就各 异。因此，本节将首先探讨保障性住房的产品属性，在此基础上分析其供给主体选择，并探讨当前我国保障 性住房供给主体现状及存在的问题。 (一)保障性住房产品属性:准公共产品 根据西方公共产品理论，消费上的排他性 (exclusiveness in consumption) 和竞争性 (competitiveness in consumption) 是区别不同性质产品的重要标准。按照排他性和竞争性的组合不同，可将产品分为四类:纯公 共产品、纯私人产品、混合产品和俱乐部产品。若某产品在消费上同时具备竞争性和排他性，那么它属于纯 私人产品;若某产品在消费上同时具备非竞争性和非排他性，即它可以被许多人共同消费，且排他成本极高， 95 成都师范学院学报 2016年 8 月 则它属于纯公共产品;若某产品同时具备消费上的非竞争性和排他性，或者同时具备竞争性和非排他性，那 么它是介于纯公共产品和纯私人产品之间的混合产品(其类型之一为倶乐部产品)，又称准公共产品 (quasi - public goods) 0 保障性住房是指，为了解决中低收入群体的基本居住问题，由政府直接投资建造或由政府以一定方式对 建房机构提供补助、由建房机构建设并以较低价格或租金向中低收入家庭出售或出租的住房。根据西方经 济学关于产品分类及其特征的论述可以判断，保障性住房产品的属性为准公共产品。 首先，从排他性上看，保障性住房消费的非排他性具有一定范围。此处的“一定范围”既指地域范围，又 指保障对象身份。我国法律法规明文规定，保障性住房仅供中低收入阶层中的住房困难家庭购买或者租用， 承租或购买者必须符合政府制定的户籍和收入两个标准。从这一角度来看，保障性住房消费的非排他性是 具有特定范围的。换言之，保障性住房消费的非排他性是局限在政策规定范围之内的，超出此范围，它就具 有排他性。 其次，从竞争性上看，保障性住房具有明显的竞争性，其竞争性主要源于其稀缺性。由于多方面原因，相 对于巨大的需求而言，我国保障性住房资源十分稀缺。尽管近年来政府加大了财政投入力度，但保障房市场 仍然处于供不应求状态。 再者，保障性住房属于地方准公共产品。西方学者Breton根据公共产品提供的地理区域将公共产品分 为地方公共产品、区域公共产品和国家公共产品。地方公共产品( local public goods)是指满足某一特定区域 而非全国范围内的消费需求的产品或服务。从制度覆盖范围来看，各地的保障性住房通常都只覆盖了当地 的中低收入家庭。由此，我们可以进一步作出判断:从属性上看，保障性住房属于地方准公共产品。 (二) 保障性住房供给主体选择标准:公平与效率兼顾 公共产品供给主体选择，是指为了实现公共产品供给目的，在公共产品的供给主体(政府、市场、第三部 门)中选择一个供给主体或者一个供给主体组合来供给公共产品的取舍行为。[11] 面对各种不同的公共产品供给方式，政府如何做出选择，选择的标准是什么,从各国经济管理实践分 析，主要有效率标准和公平标准。公共产品供给主体选择的效率标准是指，供给方式要有利于提高公共产品 的供给效率，力争做到在投入既定时，能够为居民、企业和其他社会组织提供数量更多、质量更好的公共产 品。照此标准，如果公共产品由私人企业提供比政府等公共组织提供效率更高，就应选择私人供给模式。亚 当??斯密曾以效率标准来分析公共产品供给主体选择问题。他认为，确定公共产品的供给主体，只要私人供 给效率高就应该交由市场来供给。为了说明公共设施可以由私人提供，并且运行良好，他还举了欧洲一些地 方的运河或水闸由私人经营的例子。“欧洲许多地方的运河通行税或水闸税， 是个人的私有财产，这些人为 保持这些利益，自竭力维护这运河。„„如果运河的通行税，交给那些利不干己的委员们征收，他们对于产 生这通行税的工程的维持，一 定不像个人那样注意。” [12]公共产品供给主体选择的公平标准，是指公共产品 的供给有利于为社会成员创造一个平等竞争的环境，缩小人们在收入等方面的差距。公共产品供给主体的 选择，不仅要提高供给效率，而且要有利于体现社会公平，维护经济社会稳定。与效率标准不同，公平标准是 一定时期内人们心理上的一种价值判断，因而，公共产品供给主体的选择需要得到大多数社会成员的理解和 支持。 公平标准和效率标准是选择公共产品供给主体时必须坚持的两大标准。之所以坚持效率标准，原因在 于一定时期内一个经济体可用于公共产品生产和供给的社会资源是有限的，为了充分利用现有资源，必须提 高供给效率。之所以坚持公平标准，原因在于公共产品在消费上具有非竞争性和非排他性，其获利性较低， 私人企业不愿意生产和提供，而这些产品又是社会成员生产生活所必需的，因此，出于社会公平角度考虑，政 府需提供公共产品以缩小社会成员之间的贫富差距。 (三) 当前我国保障性住房供给主体现状及存在的问题 我国公共住房保障制度经历了一个产生、发展和逐步完善的过程，保障房种 类也随着经济社会发展的需 要曰趋多样化。纵观我国住房保障制度发展历程，经济适用房和廉租房具有较强的社会保障属性，而公共租 96 成都师范学院学报 2016 年 8 月 则它属于纯公共产品;若某产品同时具备消费上的非竞争性和排他性，或者同时具备竞争性和非排他性，那 么它是介于纯公共产品和纯私人产品之间的混合产品(其类型之一为俱乐部产品) ，又称准公共产品 ( quasi - public goods) 。 保障性住房是指，为了解决中低收入群体的基本居住问题，由政府直接投资建造或由政府以一定方式对 建房机构提供补助、由建房机构建设并以较低价格或租金向中低收入家庭出售或出租的住房。根据西方经 济学关于产品分类及其特征的论述可以判断，保障性住房产品的属性为准公共产品。 首先，从排他性上看，保障性住房消费的非排他性具有一定范围。此处的;一定范围;既指地域范围，又 指保障对象身份。我国法律法规明文规定，保障性住房仅供中低收入阶层中的住房困难家庭购买或者租用， 承租或购买者必须符合政府制定的户籍和收入两个标准。从这一角度来看，保障性住房消费的非排他性是 具有特定范围的。换言之，保障性住房消费的非排他性是局限在政策规定范围之内的，超出此范围，它就具 有排他性。 其次，从竞争性上看，保障性住房具有明显的竞争性，其竞争性主要源于其稀缺性。由于多方面原因，相 对于巨大的需求而言，我国保障性住房资源十分稀缺。尽管近年来政府加大了财政投入力度，但保障房市场 仍然处于供不应求状态。 再者，保障性住房属于地方准公共产品。西方学者 Breton 根据公共产品提供的地理区域将公共产品分 为地方公共产品、区域公共产品和国家公共产品。地方公共产品 (local public goods) 是指满足某一特定区域 而非全国范围内的消费需求的产品或服务。从制度覆盖范围来看，各地的保障性住房通常都只覆盖了当地 的中低收入家庭。由此，我们可以进一步作出判断:从属性上看，保障性住房属于地方准公共产品。 (二)保障性住房供给主体选择标准:公平与效率兼顾 公共产品供给主体选择，是指为了实现公共产品供给目的，在公共产品的供给主体(政府、市场、第三部 门)中选择一个供给主体或者一个供给主体组合来供给公共产品的取舍行 为。[ 11J 面对各种不同的公共产品供给方式，政府如何做出选择，选择的标准是什么?从各国经济管理实践分 析，主要有效率标准和公平标准。公共产品供给主体选择的效率标准是指，供给方式要有利于提高公共产品 的供给效率，力争做到在投入既定时，能够为居民、企业和其他社会组织提供数量更多、质量更好的公共产 品。照此标准，如果公共产品由私人企业提供比政府等公共组织提供效率更高，就应选择私人供给模式。亚 当?斯密曾以效率标准来分析公共产品供给主体选择问题。他认为，确定公共产品的供给主体，只要私人供 给效率高就应该交由市场来供给。为了说明公共设施可以由私人提供，并且运行良好，他还举了欧洲一些地 方的运河或水闸由私人经营的例子。;欧洲许多地方的运河通行税或水闸税，是个人的私有财产，这些人为 保持这些利益，自竭力维护这运河。„„如果运河的通行税，交给那些利不干己的委员们征收，他们对于产 生这通行税的工程的维持，一定不像个人那样注意。，，[叫公共产品供给主体选择的公平标准，是指公共产品 的供给有利于为社会成员创造一个平等竞争的环境，缩小人们在收入等方面的差距。公共产品供给主体的 选择，不仅要提高供给效率，而且要有利于体现社会公平，维护经济社会稳 定。与效率标准不同，公平标准是 一定时期内人们心理上的一种价值判断，因而，公共产品供给主体的选择需要得到大多数社会成员的理解和 支持。 公平标准和效率标准是选择公共产品供给主体时必须坚持的两大标准。之所以坚持效率标准，原因在 于一定时期内一个经济体可用于公共产品生产和供给的社会资源是有限的，为了充分利用现有资源，必须提 高供给效率。之所以坚持公平标准，原因在于公共产品在消费上具有非竞争性和非排他性，其获利性较低， 私人企业不愿意生产和提供，而这些产品又是社会成员生产生活所必需的，因此，出于社会公平角度考虑，政 府需提供公共产品以缩小社会成员之间的贫富差距。 (三)当前我国保障性住房供给主体现状及存在的问题 我国公共住房保障制度经历了一个产生、发展和逐步完善的过程，保障房种类也随着经济社会发展的需 要日趋多样化。纵观我国住房保障制度发展历程，经济适用房和廉租房具有较强的社会保障属性，而公共租 96 第 32卷(总第282期) 苟兴朝，谢怡美:我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究—— 基于“四化”同步发展视角 赁和限价房的社会保障属性相对较弱、商品属性相对较强。从供给主体来看，经济适用房和廉租房供给主体 均为政府，资金筹集和具体建设均由政府全权负责。公共租赁房的资金来源主要以政府财政投入为主，运用 市场机制吸引社会资金的投入，形成了政府、市场和个人共同参与的资金供给模式。限价房带有住房保障性 质，但本质上是商品房，由房地产开发企业生产和经营，并在住宅市场上销售，虽然其价格受到限制，但房地 产开发企业仍可获得一定的利润。由此可看出，在当前，政府是经济适用房和廉租房唯一的供给主体，公共 租赁房供给主体为政府和市场，限价房的供给主体为市场。从四种类型的保障性住房来看，限价房由于更具 商品属性，其供给主体为市场，其余三种类型要么以政府为唯一的供给主体，要么以政府为主导。而且，事实 上，即便对于有市场和个人参与的公共租赁房而言，由于投资规模大、收益水平低、只租不售且资金回报周期 长、政府相关制度不完善，吸引投融资较为困难，致使鲜有市场或者个人愿意参与供给。也就是说，当前我国 保障性住房供给主体过于单一，政府主是主体而占据非主导地位，其他主体不能或者不愿意参与供给。供给 主体单一的直接后果就是保障性住房建设资金来源单一，仅靠“政府从事保障性住房建设、运营与管理，会 因财政压力和经营效率低下等而具有不可持续性” [B]。 从公共产品供给主体选择的公平和效率两大标准来看，当前的以政府为主体的保障性住房供给模式既 缺乏公平又缺少效率。从公平方面看，政府有限的财政资金投入难以满足庞大的保障性住房需求，致使住房 保障制度覆盖率偏低，尚有大量的中低收入家庭仍未享受到政策性住房;从效率方面看，政府为主体的供给 模式效率低下，具体表现在供给总量不足且供给结构性过剩、分配中的寻租腐败和高昂的交易费用。为此， 需在兼颇公平与效率的前提下更加注重效率、完善制度，鼓励各相关市场主体积极参与保障性住房供给。 四、城乡保障性住房建设资金来源拓展:供给主体多元化 如上所述，当前我国城乡保障性住房建设面临着巨大的资金瓶颈约束，资金来源单一，主要依靠中央和 地方政府的财政投入。而资金来源单一的问题本质上又是因为供给主体单一，由政府大包大揽，而其他本应 成为供给主体的组织机构和企业却袖手旁观，在保障性住房建设上不作为或消极作为。既然如此，打破保障 性住房建设资金瓶颈的办法就是尽力动员一切社会力量，为其创造条件，鼓励其参与到保障性住房建设中 来，从而实现供给主体多元化目标。下文将以“四化”同步发展为视角，探讨城乡保障性住房建设资金供给 主体多元化的必要性和具体举措。 (一)“四化”同步发展与保障性住房建设供给主体选择多元化 2012年党的十八大提出:“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化 与工业化深度融合、工业化与城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、 农业现代化同步发展。”“四化”同步发展是党的十八大从我国经济社会发展全局出发提出的重大战略，符合 现代化建设的客观规律和我国基本国情。“四化”同步与城乡一体化发展之间又具有内在统一性。如果将 “城乡一体化发展”视为我国经济社会发展目标，那么，“四化”同步就是实现此目标的重要途径。城乡住房 保障制度发展又是城乡一体化发展的内在要求，因此，“四化”同步与城乡住房保障制度之间又具有内在的 逻辑关联性。 城镇化 ( urbanization )就是“农村人口不断向城镇转移，城镇数量不断增加，城镇人口规模与地域规模不 断扩大的一种历史进程” [14]。我国庞大的人口基数以及城镇化高速发展形成的乡一城之间的大规模人口 流动，不仅会影响城镇现有的住房体系和政策，也将波及农村住房的利用和建设。即，城镇化催生了城乡住 房问题。城镇化，特别是以人为本的新型城镇化本质上是人的城镇化，而住 房保障又是一项旨在解决贫困群 体居住问题的社会制度，因此，住房保障制度与城镇化在本质上是相统一的，在内在要求上是相契合的。保 障性住房建设是城镇化的重要组成部分，住房保障制度日益完善、住房保障水平不断提高，有助于提升城镇 化质量、推进城镇化进程。另一方面，“政府，尤其是地方政府作为城镇化的推动者、组织者和领导者，其行 为和运作方式深刻影响着城镇化发展的速度和方向” [15]。城镇化快速推进需要大量的公共物品以满足城 镇居民和城镇规模扩张的外在需求，因此，作为城镇化推动者、组织者和领导者的政府对于提供准公共产 97 第 32 卷(总第 282 期) 苟兴朝，谢'怡美:我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究 基于;四化;同步发展视角 赁和限价房的社会保障属性相对较弱、商品属性相对较强。从供给主体来看，经济适用房和廉租房供给主体 均为政府，资金筹集和具体建设均由政府全权负责。公共租赁房的资金来源主要以政府财政投入为主，运用 市场机制吸引社会资金的投入，形成了政府、市场和个人共同参与的资金供给模式。限价房带有住房保障性 质，但本质上是商品房，由房地产开发企业生产和经营，并在住宅市场上销售，虽然其价格受到限制，但房地 产开发企业仍可获得一定的利润。由此可看出，在当前，政府是经济适用房和廉租房唯一的供给主体，公共 租赁房供给主体为政府和市场，限价房的供给主体为市场。从四种类型的保障性住房来看，限价房由于更具 商品属性，其供给主体为市场，其余三种类型要么以政府为唯一的供给主体，要么以政府为主导。而且，事实 上，即使对于有市场和个人参与的公共租赁房而言，由于投资规模大、收益水平低、只租不售且资金回报周期 长、政府相关制度不完善，吸引投融资较为困难，致使鲜有市场或者个人愿意参与供给。也就是说，当前我国 保障性住房供给主体过于单一，政府主是主体而占据非主导地位，其他主体不能或者不愿意参与供给。 供给 主体单一的直接后果就是保障性住房建设资金来源单一，仅靠;政府从事保障性住房建设、运营与管理，会 因财政压力和经营效率低下等而具有不可持续性; [口]。 从公共产品供给主体选择的公平和效率两大标准来看，当前的以政府为主体的保障性住房供给模式既 缺乏公平又缺少效率。从公平方面看，政府有限的财政资金投入难以满足庞大的保障性住房需求，致使住房 保障制度覆盖率偏低，尚有大量的中低收入家庭仍未享受到政策性住房;从效率方面看，政府为主体的供给 模式效率低下，具体表现在供给总量不足且供给结构性过剩、分配中的寻租 腐败和高昂的交易费用。为此， 需在兼顾公平与效率的前提下更加注重效率、完善制度，鼓励各相关市场主体积极参与保障性住房供给。 四、城乡保障性住房建设资金来源拓展:供给主体多元化 如上所述，当前我国城乡保障性住房建设面临着巨大的资金瓶颈约束，资金来源单一，主要依靠中央和 地方政府的财政投入。而资金来源单一的问题本质上又是因为供给主体单一，由政府大包大揽，而其他本应 成为供给主体的组织机构和企业却袖手旁观，在保障性住房建设上不作为或消极作为。既然如此，打破保障 性住房建设资金瓶颈的办法就是尽力动员一切社会力量，为其创造条件，鼓励其参与到保障性住房建设中 来，从而实现供给主体多元化目标。下文将以;四化;同步发展为视角，探讨城乡保障性住房建设资金供给 主体多元化的必要性和具体举措。 (一) ;四化;同步发展与保障性住房建设供给主体选择多元化 2012 年党的十八大提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化 与工业化深度融合、工业化与城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、 农业现代化同步发展。;;四化;同步发展是党的十八大从我国经济社会发展全局出发提出的重大战略，符合 现代化建设的客观规律和我国基本国情。;四化;同步与城乡一体化发展之间又具有内在统一性。如果将 ;城乡一体化发展;视为我国经济社会发展目标，那么四化;同步就是实现此目标的重要途径。城乡住房 保障制度发展又是城乡一体化发展的内在要求，因此四化;同步与城乡住房保障制度之间又具有内在的 逻辑关联性。 城镇化( urbanization) 就是;农村人口不断向城镇转移，城镇数量不断增加，城镇人口规模与地域规模不 断扩大的一种历史进程; [叫。我国庞大的人口基数以及城镇化高速发展形成的乡 城之间的大规模人口 流动，不仅会影响城镇现有的住房体系和政策，也将波及农村住房的利用和建设。即，城镇化催生了城乡住 房问题。城镇化，特别是以人为本的新型城镇化本质上是人的城镇化，而住房保障又是一项旨在解决贫困群 体居住问题的社会制度，因此，住房保障制度与城镇化在本质上是相统一的，在内在要求上是相契合的。保 障性住房建设是城镇化的重要组成部分，住房保障制度日益完善、住房保障水平不断提高，有助于提升城镇 化质量、推进城镇化进程。另一方面政府，尤其是地方政府作为城镇化的推动者、组织者和领导者，其行 为和运作方式深刻影响着城镇化发展的速度和方向; [巴]。城镇化快速推进 需要大量的公共物品以满足城 镇居民和城镇规模扩张的外在需求，因此，作为城镇化推动者、组织者和领导者的政府对于提供准公共产 97 成都师范学院学报 2016年 8 月 品 住 房 保 障 就 责 无 旁 贷 ，政府应该理所当然地作为供给主体筹集保障性住房建设所需资金。 工业化是现代化的核心内容，是传统农业社会向现代工业社会转变的过程。工业化需要大量廉价劳动 力。例如，在英国工业化进程中，大量劳动力从农村转移到城市。“1751 —1780年间，离开农业的劳动力每 十年约2.5 万人，17><781 —1790年间升至7. 8 万人，1801 —1810年间达13. 8 万人，1811 —1820年达21.4 万 人，1821 —1830年达26.7 万人。”[16]工业化快速推进导致大量农村人口向工业转移，向城镇集中，这又引致 城镇住房问题。正如恩格斯所言:“当一个古老的文明国家这样从工场手工业和小生产向大工业过渡，并且 这个过渡还由于情况极其顺利而加速的时期，多半也就是住宅缺乏的时期。”[17]换一个角度讲，工业化进程 伴随着劳动力等生产要素配置到工业中来的过程，劳动力实现了从农业向工业的转移。而作为工业化主体 的企业，正是大量农村劳动力要素的需求者和使用者。马克思认为，在任何社会生产中，总是能够区分出劳 动的两个部分，一 部分的产品直接由生产者及其家属用于个人消费。直接由生产者及其家属用于个人消费 的产品称为必要产品，其表现形式为工人工资。满足工人及其家属基本生活需要的工资是社会生产的重要 前提和基础。因此，从社会生产的可持续性角度讲，工资应该达到满足工人衣食住行等基本生活需要的水 平。再者，马克思曾指出，在进行劳动者个人分配之前，须对社会总产品做各项必要的扣除。社会总产品的 扣除就包括为社会提供公共产品所需的资金。而这些社会总产品的必要扣除又源于工人创造的价值，即剩 余价值。因此，从以上推演我们可以得出，企业不仅应在发给工人的工资中，而且应从其所得的剩余价值 (利润)中，提供给工人用以解决基本居住问题的所需资金。即，用工企业也理应成为保障性住房建设资金 供给者。而且，企业参与保障性住房建设项目，帮助解决职工居住问题，也能为企业延揽人才。 农业现代化伴随着农业生产力逐步提高、农村土地就业吸纳能力降低以及隐性失业农民日益增多。土 地就业吸纳能力降低和隐性失业增加促使农民到城镇非农产业另谋生路。农业现代化过程又是农业生产集 约高效的实现过程，它要求农业生产规模化经营;生产要素适度集中又是规模化经营的前提。土地是首要的 农业生产要素，土地适度集中要求农村居民适度集中居住。无论是农村剩余劳动力向城镇转移，或是农村居 民集中居住，农业现代化引致的农业人口转移都会给转入地或集中居住点带来不同程度的住房问题。换言 之，农业现代化也是当前城乡住房问题的致因之一。再者，如前所述，农业现代化还要求集约节约利用农村 建设用地。而我国农村建设用地(主要是农村宅基地)超标占用、闲置等浪费现象也较为突出。“假设每年 有 1200多万农村人口要转移到城镇，每年将约有18. 3 6万公顷的农村宅基地闲置。” [18]据 2010年《中国统 计年鉴》显示，与 1990年相比，农村人均住房面积由17. 8 平方米上升到33. 6 平方米，增加了 88. 67% ;与 2000年相比，人均住房面积增加了 35.48%。[19]因此，整理与复垦农村闲置宅基地、推进农民适度集中居住 既是提高农村建设用地效率的需要，又是推进农业现代化快速发展的需要。在城乡统筹发展背景下，通过城 乡建设用地增减挂钩、地票交易等形式可将节省下来的农村建设用地指标配置到城镇建设中去。土地由农 村农业配置到城镇非农产业后产生了巨大的增值收益—— 级差收益。由于农村集体经济组织行使着土地公 有权，对集体土地、财产等进行统一管理，因此，农村集体经济组织成为了参与增值收益分配的利益主体。既 然农业现代化是城乡住房问题的致因之一，而农村集体经济组织又是农业现 代化所释放的红利的直接受益 者，因此，它就有义务帮助为农业现代化作出贡献和牺牲的农民解决包括住房保障在内的社会保障问题。 即，农村集体经济组织也应成为农村保障性住房建设资金供给者。 (二)实现城乡保障性住房建设资金供给主体多元化目标的相关配套制度改革 从上文理论分析可看出，尽管政府、用工企业、农村集体经济组织等应该承担起保障性住房建设资金供 给责任，但从当前我国制度环境来看，若要实现城乡保障性住房建设资金供给主体多元化目标，还需进行系 列相关配套制度改革。 1、构建新型政府间关系，使其在保障性住房建设中各司其职、相互协作 1994年分权化改革后，我国地方政府和中央政府利益目标不尽相同。在住房制度方面，中央政府代表 着整体与长远利益，其目标既包括促进经济增长，又含有建立有效的住房保障体系，促进住房制度公平;地方 政府的目标为实现地方经济收益最大化和政治利益最大化，因此以经济发展为直接目标，更多地关注当地中 98 成都师范学院学报 2016 年 8 月 品 住房保障就责无旁贷，政府应该理所当然地作为供给主体筹集保障性住房建设所需资金。 工业化是现代化的核心内容，是传统农业社会向现代工业社会转变的过程。工业化需要大量廉价劳动 力。例如，在英国工业化进程中，大量劳动力从农村转移到城市。 ;1751-1780 年间，离开农业的劳动力每 十年约 2.5 万人， 1<781-1790 年间升至 7.8 万人， 1801-1810 年间达 13.8 万人， 1811-1820 年达 21. 4 万 人， 1821-1830 年达 26.7 万人。，，[叫工业化快速推进导致大量农村人口向工业转移，向城镇集中，这又引致 城镇住房问题。正如恩格斯所言当一个古老的文明国家这样从工场子工业和小生产向大工业过渡，并且 这个过渡还由于情况极其顺利而加速的时期，多半也就是住宅缺乏的时期。，，[口]换一个角度讲，工业化进程 伴随着劳动力等生产要素配置到工业中来的过程，劳动力实现了从农业向工业的转移。而作为工业化主体 的企业，正是大量农村劳动力要素的需求者和使用者。马克思认为，在任何社会生产中，总是能够区分出劳 动的两个部分，一部分的产品直接由生产者及其家属用于个人消费。直接由生产者及其家属用于个人消费 的产品称为必要产品，其表现形式为工人工资。满足工人及其家属基本生活 需要的工资是社会生产的重要 前提和基础。因此，从社会生产的可持续性角度讲，工资应该达到满足工人衣食住行等基本生活需要的水 平。再者，马克思曾指出，在进行劳动者个人分配之前，须对社会总产品做各项必要的扣除。社会总产品的 扣除就包括为社会提供公共产品所需的资金。而这些社会总产品的必要扣除又源于工人创造的价值，即剩 余价值。因此，从以上推演我们可以得出，企业不仅应在发给工人的工资中，而且应从其所得的剩余价值 (利润)中，提供给工人用以解决基本居住问题的所需资金。即，用工企业也理应成为保障性住房建设资金 供给者。而且，企业参与保障性住房建设项目，帮助解决职工居住问题，也能为企业延揽人才。 农业现代化伴随着农业生产力逐步提高、农村土地就业吸纳能力降低以及隐性失业农民日益增多。土 地就业吸纳能力降低和隐性失业增加促使农民到城镇非农产业另谋生路。农业现代化过程又是农业生产集 约高效的实现过程，它要求农业生产规模化经营;生产要素适度集中又是规模化经营的前提。土地是首要的 农业生产要素，土地适度集中要求农村居民适度集中居住。无论是农村剩余劳动力向城镇转移，或是农村居 民集中居住，农业现代化引致的农业人口转移都会给转入地或集中居住点带来不同程度的住房问题。换言 之，农业现代化也是当前城乡住房问题的致因之一。再者，如前所述，农业现代化还要求集约节约利用农村 建设用地。而我国农村建设用地(主要是农村宅基地)超标占用、闲置等浪费现象也较为突出。;假设每年 有 1200 多万农村人口要转移到城镇，每年将约有 18.36 万公顷的农村宅基地闲置。; [凶]据 2010 年《中国统 计年鉴》显示，与 1990 年相比，农村人均住房面积由 17.8 平方米上升到 33.6 平方米，增加了 88.67% ;与 2000 年相比，人均住房面积增加了 35.489毛[ 19J 因此，整理与复垦农村闲置宅基地、推进农民适度集中居住 既是提高农村建设用地效率的需要，又是推进农业现代化快速发展的需要。在城乡统筹发展背景下，通过城 乡建设用地增减挂钩J也票交易等形式可将节省下来的农村建设用地指标配置到城镇建设中去。土地由农 村农业配置到城镇非农产业后产生了巨大的增值收益 级差收益。由于农村集体经济组织行使着土地公 有权，对集体土地、财产等进行统一管理，因此，农村集体经济组织成为了参与增值收益分配的利益主体。既 然农业现代化是城乡住房问题的致因之一，而农村集体经济组织又是农业现代化所释放的红利的直接受益 者，因此，它就有义务帮助为农业现代化作出贡献和牺牲的农民解决包括住 房保障在内的社会保障问题。 即，农村集体经济组织也应成为农村保障性住房建设资金供给者。 (二)实现城乡保障性住房建设资金供给主体多元化目标的相关配套制度改革 从上文理论分析可看出，尽管政府、用工企业、农村集体经济组织等应该承担起保障性住房建设资金供 给责任，但从当前我国制度环境来看，若要实现城乡保障性住房建设资金供给主体多元化目标，还需进行系 列相关配套制度改革。 1 、构建新型政府间关系，使其在保障性住房建设中各司其职、相互协作 1994 年分权化改革后，我国地方政府和中央政府利益目标不尽相同。在住房制度方面，中央政府代表 着整体与长远利益，其目标既包括促进经济增长，又含有建立有效的住房保障体系，促进住房制度公平;地方 政府的目标为实现地方经济收益最大化和政治利益最大化，因此以经济发展为直接目标，更多地关注当地中 98 第 32卷(总第282期) 苟兴朝，谢怡美:我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究—— 基于“四化”同步发展视角 短期发展。正因为如此，央地两级政府在保障房建设上行动不完全一致，尤其是在资金供给方面形成了相互 博弈关系。 若要有效解决央地两级政府在保障性住房资金供给方面的相互推倭和博弈问题，必须通过制度创新，规 范博弈行为，兼颇中央和地方利益，确保二者在住房保障方面行动协调一致。具体而言，需构建新型政府间 关系，建立规范的转移支付制度，减少转移支付的随意性，提高各层级政府事权和财权配置水平;明确保障房 建设中中央和地方政府职责划分的基本思路，按照财权和事权相统一的原则，建立中央和地方财政投入的责 任分担机制。从公共产品的经济边界角度来讲，保障性住房属于地方公共产品，因此，其建设资金应主要由 地方政府供给，中央政府主要负责制度供给和提供配套资金。 2、 适当提高保障房租售价格，创新住房保障供给模式，吸引社会资本投资保障房 保障性住房作为一种准公共产品，虽然在消费上具有一定程度的非排他性和非竞争性，但只要解决了其 成本回收问题及实现一定水平的利润，私人(即社会资本)就愿意供给。事实上，长期来，我国保障性住房租 售定价不合理，而且利润水平偏低。“ 一般经济适用房项目利润率按照成本 的3 % 来确定，加上 1 % 左右的委 托费和1 % 左右的代建费，总计利润在5 % 左右，廉租房和公租房更低，而市场化住宅开发净利润一般在 1 5 % 以上。” [M]面对如此低的利润率，以追求利润最大化为目标的社会资本不愿意涉足保障房建设也就不 足为奇。为了吸引更多的社会资本，应当在照顾中低收入家庭支付能力的基础上，适当提高保障性住房租售 价格，给开发商(社会资本)留有一定的利润空间。 同时，需创新政府和社会资本共同建设保障房的合作模式。贾康(2011)研究认为，PPP模式有利于解 决当前保障房市场出现的争议与困惑，PPP模式的实践创新已势在必行。[21]据了解，不少地方在保障房建设 过程中开始尝试PPP模式并成功引入了社会资本。例如，重庆市为解决“夹心层”群体的住房问题，决定公 共租赁房的建设主要由国有企业承担，同时鼓励引入社会资金、采 取 BT模式参与建设;深圳市宝龙工业城 保障性住房和大工业区聚龙山保障性住房，以及万科北京(公司)在北京开发的回龙观项目，都是引入社会 资本建设保障性住房的成功案例。 要在保障房建设中成功引入PPP模式，还需进行相关制度创新，包括两个方面: (1) 完善政策法律法规体系。制定适合PPP模式的国家级法规和针对民间投资的立法，确保社会资本 的权利。 (2) 转变政府职能，加强监管与激励。政府部门须转变为与私人部门合作提供保障房的指导者和合作 者;依据保障房PPP项目各参与方的表现制订公平、明确的奖罚制度，形成完善的监管机制。[6] 3、 加大政策优惠力度，完善相关制度，鼓励和监督用工企事业单位提供住房保障 近年来，政府为了鼓励用工企业参与保障性住房建设，相继出台了多项优惠政策。比如:参建企业可以 低成本拿地，利用自有的工业用地建设保障性住房，不仅可获得多渠道资金 支持而且可获得地方政府的直接 建设补贴，在城镇土地使用税、营业税、房产税、印花税等方面均有优惠减免。然而，由于投资建设保障性住 房势必增加成本，加之保障性住房的微利性、成本回收周期太长，企业自身经营风险加大，以追求利润最大化 为经营目标的企业对于参建保障性住房积极性仍然不高。对此，政府应该加大政策优惠力度，鼓励用工企业 积极为职工提供住房保障。具体说来，可采取的措施包括: (1) 进一步落实土地政策，降低参建企业土地成本。政府可尽量采用划拨方式供地，最大限度地降低企 业土地成本;(1)进一步推广年租制，通过每年交付地租的方式减轻参建企业 前期财务压力。[22] (2) 加强金融支持力度，拓展参建企业融资渠道。政府可采取措施鼓励金融部门为参建企业提供包括 土地开发环节在内的针对性强的金融服务，同时帮助参建企业以增加银行贷款、发行企业债、吸引保险资金、 社保资金注入、发行房地产信托等渠道拓展融资渠道。 (3) 具体落实土地使用税、营业税、房产税、印花税优惠减免政策，吸引用工企业参建保障性住房。但须 指出的是，鼓励企事业单位参与提供保障性住房，必须杜绝以集资建房名义变相搞住房实物分配的现象，必 须坚持参与集资建房分配的为企事业单位的住房困难户(困难标准可参考当地政府制定的收入和住房面积 99 第 32 卷(总第 282 期) 苟兴朝，谢'怡美:我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究 基于;四化;同步发展视角 短期发展。正因为如此，央地两级政府在保障房建设上行动不完全一致，尤其是在资金供给方面形成了相互 博弈关系。 若要有效解决央地两级政府在保障性住房资金供给方面的相互推语和博弈 问题，必须通过制度创新，规 范博弈行为，兼顾中央和地方利益，确保二者在住房保障方面行动协调一致。具体而言，需构建新型政府间 关系，建立规范的转移支付制度，减少转移支付的随意性，提高各层级政府事权和财权配置水平;明确保障房 建设中中央和地方政府职责划分的基本思路，按照财权和事权相统一的原则，建立中央和地方财政投入的责 任分担机制。从公共产品的经济边界角度来讲，保障性住房属于地方公共产品，因此，其建设资金应主要由 地方政府供给，中央政府主要负责制度供给和提供配套资金。 2、适当提高保障房租售价格，创新住房保障供给模式，吸引社会资本投资保障房 保障性住房作为一种准公共产品，虽然在消费上具有一定程度的非排他性和非竞争性，但只要解决了其 成本回收问题及实现一定水平的利润，私人(即社会资本)就愿意供给。事实上，长期来，我国保障性住房租 售定价不合理，而且利润水平偏低。;一般经济适用房项目利润率按照成本的 3%未确定，加上 1%左右的委 托费和 1%左右的代建费，总计利润在 5% 左右，廉租房和公租房更低，而市场化住宅开发净利润一般在 159毛以上。; [却]面对如此低的利润率，以追求利润最大化为目标的社会资本不愿意涉足保障房建设也就不 足为奇。为了吸引更多的社会资本，应当在照顾中低收入家庭支付能力的基础上，适当提高保障性住房租售 价格，给开发商(社会资本)留有一定的利润空间。 同时，需创新政府和社会资本共同建设保障房的合作模式。贾康 (2011 )研究认为， ppp 模式有利于解 决当前保障房市场出现的争议与困惑，ppp 模式的实践创新己势在必行。[叫据了解，不少地方在保障房建设 过程中开始尝试 ppp 模式并成功引入了社会资本。例如，重庆市为解决;夹心层;群体的住房问题，决定公 共租赁房的建设主要由国有企业承担，同时鼓励引人社会资金、采取 BT 模式参与建设;深圳市宝龙工业城 保障性住房和大工业区聚龙山保障性住房，以及万科北京(公司)在北京开发的回龙观项目，都是引人社会 资本建设保障性住房的成功案例。 要在保障房建设中成功引人 ppp 模式，还需进行相关制度创新，包括两个方面: (1)完善政策法律法规体系。制定适合 ppp 模式的国家级法规和针对民间投资的立法，确保社会资本 的权利。 (2) 转变政府职能，加强监管与激励。政府部门须转变为与私人部门合作提供保障房的指导者和合作 者;依据保障房 ppp 项目各参与方的表现制订公平、明确的奖罚制度，形成完善的监管机制。 [6J 3 、加大政策优惠力度，完善相关制度，鼓励和监督用工企事业单位提供住房保障 近年来，政府为了鼓励用工企业参与保障性住房建设，相继出台了多项优惠政策。比如:参建企业可以 低成本拿地，利用自有的工业用地建设保障性住房，不仅可获得多渠道资金支持而且可获得地方政府的直接 建设补贴，在城镇土地使用税、营业税、房产税、印花税等方面均有优惠减免。然而，由于投资建设保障性住 房势必增加成本，加之保障性住房的微利性、成本回收周期太长，企业自身经营风险加大，以追求利润最大化 为经营目标的企业对于参建保障性住房积极性仍然不高。对此，政府应该加大政策优惠力度，鼓励用工企业 积极为职工提供住房保障。具体说来，可采取的措施包括: (1)进一步落实土地政策，降低参建企业土地成本。政府可尽量采用划拨方式供地，最大限度地降低企 业土地成本 ;(l) 进一步推广年租制，通过每年交付地租的方式减轻参建企业前期财务压力。 [22J (2) 加强金融支持力度，拓展参建企业融资渠道。政府可采取措施鼓励金融部门为参建企业提供包括 土地开发环节在内的针对性强的金融服务，同时帮助参建企业以增加银行贷款、发行企业债、吸引保险资金、 社保资金注入、发行房地产信托等渠道拓展融资渠道。 (3) 具体落实土地使用税、营业税、房产税、印花税优惠减免政策，吸引用工企业参建保障性住房。但须 指出的是，鼓励企事业单位参与提供保障性住房，必须杜绝以集资建房名义变相摘住房实物分配的现象，必 须坚持参与集资建房分配的为企事业单位的住房困难户(困难标准可参考当地政府制定的收入和住房面积 99 成都师范学院学报 2016年 8 月 标准)。 用工企事业单位参与住房保障制度的另一形式为替职工缴纳住房公积金。2002年修订后的《住房公积 金管理条例》第 2 条明文规定:“所有国家机关、企业、社会团体及其在职职工都必须缴纳住房公积金。”但目 前的现实情况是，不少私营和外资企业都不愿意为其职工缴纳住房公积金，致使住房公积金制度覆盖率偏 低。鉴于此，政府可采取的措施有: (1) 严格执行《住房公积金管理条例》，对于那些不办理住房公积金缴存登记或者不为职工办理住房公 积金设立手续的，以及未按时缴存住房公积金的单位，可申请人民法院强制执行。 (2) 将建立住房公积金制度列入有关部门和企业的考核指标，规定不缴纳住房公积金的企事业单位及 其负责人不“评优评先”，不能享受各项优惠政策。 (3) 将住房公积金列入企事业单位的经营成本，在税前开支以合理避税，增加企事业单位缴纳住房公积 金的积极性和主动性。 4、实行减免税优惠政策、拨付专项资金，鼓励农村集体经济组织参与保障房建设 如前所述，农村集体经济组织是城镇化、工业化和农业现代化发展成果的受惠者，它们有义务为农村贫 困家庭提供必要的住房保障。然而，我国当前农村集体经济组织还面临着集体资产产权不完整、市场不健 全、税收负担过重、承担了大量农村公共服务职能、缺乏必要的优惠扶持政策等发展障碍，对于筹资建设农村 保障性住房，绝大部分集体经济组织都显得力不从心。尤其是，农村集体经 济组织的税收负担和公共开支日 益增加，已严重威胁到集体经济组织的发展。例如，柳松、李大胜(2007)的调研数据表明，在广东惠州等较 发达地区，农村集体经济组织需要缴纳的营业税、城建税等6 种税的综合税率为19. 6 % 。[23]在公共支出方 面，“2009年全国农村集体经济组织承担村级组织管理费用503亿元，村 均 8. 2 万元，是各级财政对村民委 员会和党支部补助的2.7 倍 ，支付的公共服务费用达102亿元” [24]。 鉴于此，为了增强农村集体经济组织保障房建设筹资能力，本文建议: (1) 政府应将因新增建设用地指标而获得的土地出让金等收益拨付一部分给农民集体经济组织，专款 用于农村保障性住房建设。 (2) 对于经济欠发达地区的农村集体经济组织实行免税政策，对经济发达地区的农村集体经济组织实 行减税政策，通过减免税鼓励农村集体经济组织创收，发展壮大自身经济实力，从而为农村住房保障建设提 供资金。 当然，农村集体经济组织参与农村住房保障建设也可以农民集资合作建房、农村集体经济组织提供建房 补贴的形式进行。而农民集资合作建房面临着缺乏专业的开发技术和管理能力，在资金管理、选地、施工、分 配等方面交易成本较大，单个住宅合作社项目与城市规划相矛盾等问题，因此，需要政府提供相应的技术和 管理方面的支持。 注释: [ 1 ] 当然，采取划拨方式供地主要是针对公共租赁房、廉租房、经适房等保障性住房而言，对于限价商品房应仍然采用市场 竞价方式供地。 参考文献: [ 1 ] 崔永亮. 基于城乡统筹的农村住房保障体系构建研究[ J ].农村经济，2012( 1 ) :74 -76. [ 2 ] 马敏达.我国保障房并轨后资金供给研究[J ].经济体制改革,2015(1) :160 -173. [ 3 ] 路君平.我国保障房的发展现状与融资渠道探析[J ] .中国社会科学院研究生院学报，2011(6) :50 -56. [ 4 ] 何元斌.民间资本参与保障房建设的博弈分析与建议[J ].建筑经济，2015(9) :89 -92. [ 5 ] 吴伟科.高覆盖率保障房建设的融资方式[J ].城市发展研究,2012(10) :67 -73. [ 6 ] 陈华.基于公私合作(PPP)的保障房投融资创新研究[J ].财政研究，2012(4) :42 -45. [ 7 ] 盖国凤.基于PPP模式的保障性住房建设体系[J ].财经问题研究,2013(10) :97 -102. 100 成都师范学院学报 2016 年 8 月 标准L 用工企事业单位参与住房保障制度的另一形式为替职工缴纳住房公积金。 2002 年修订后的《住房公积 金管理条例》第 2 条明文规定所有国家机关、企业、社会团体及其在职职工都必须缴纳住房公积金。;但目 前的现实情况是，不少私营和外资企业都不愿意为其职工缴纳住房公积金，致使住房公积金制度覆盖率偏 低。鉴于此，政府可采取的措施有: (1)严格执行《住房公积金管理条例} ，对于那些不办理住房公积金缴存登记或者不为职工办理住房公 积金设立手续的，以及未按时缴存住房公积金的单位，可申请人民法院强制执行。 (2) 将建立住房公积金制度列入有关部门和企业的考核指标，规定不缴纳住房公积金的企事业单位及 其负责人不;评优评先不能享受各项优惠政策。 (3) 将住房公积金列入企事业单位的经营成本，在税前开支以合理避税，增加企事业单位缴纳住房公积 金的积极性和主动性。 4、实行减免税优惠政策、拨付专项资金，鼓励农村集体经济组织参与保障房建设 如前所述，农村集体经济组织是城镇化、工业化和农业现代化发展成果的受惠者，它们有义务为农村贫 困家庭提供必要的住房保障。然而，我国当前农村集体经济组织还面临着集体资产产权不完整、市场不健 全、税收负担过重、承担了大量农村公共服务职能、缺乏必要的优惠扶持政策等发展障碍，对于筹资建设农村 保障性住房，绝大部分集体经济组织都显得力不从心。尤其是，农村集体经济组织的税收负担和公共开支日 益增加，己严重威胁到集体经济组织的发展。例如，柳松、李大胜(2007 )的调研数据表明，在广东惠州等较 发达地区，农村集体经济组织需要缴纳的营业税、城建税等 6 种税的综合税率为 19.6% 0 [23J 在公共支出方 面， ;2009 年全国农村集体经济组织承担村级组织管理费用 503 亿元，村均 8.2 万元，是各级财政对村民委 员会和党支部补助的 2.7 倍，支付的公共服务费用达 102 亿元; [叫。 鉴于此，为了增强农村集体经济组织保障房建设筹资能力，本文建议: (1)政府应将因新增建设用地指标而获得的土地出让金等收益拨付一部分给农民集体经济组织，专款 用于农村保障性住房建设。 (2)对于经济欠发达地区的农村集体经济组织实行免税政策，对经济发达地区的农村集体经济组织实 行减税政策，通过减免税鼓励农村集体经济组织创收，发展壮大自身经济实力，从而为农村住房保障建设提 供资金。 当然，农村集体经济组织参与农村住房保障建设也可以农民集资合作建房、农村集体经济组织提供建房 补贴的形式进行。而农民集资合作建房面临着缺乏专业的开发技术和管理能力，在资金管理、，)选圭地 配等方面交易成本较大，单个住宅合作社项目与城市规划相矛盾等问题，因此，需要政府提供相应的技术和 管理方面的支持。 注释: (1) 当然，采取划拨方式供地主要是针对公共租赁房、廉租房、经适房等保障性住房而言，对于限价商品房应仍然采用市场 竞价方式供地。 参考文献: [ 1 J 崔永亮.基于城乡统筹的农村住房保障体系构建研究 [JJ. 农村经济，2012 (1) :74 -76. [2J 马敏达.我国保障房并轨后资金供给研究 [JJ. 经济体制改革，2015 (1) :160 -173. [3 J 路君平.我国保障房的发展现状与融资渠道探析 [JJ. 中国社会科学院研究生院学报，2011 (6) :50 - 56. [4J 何元斌.民间资本参与保障房建设的博弈分析与建议 [JJ. 建筑经济，2015(9) :89 -92. [5J 吴伟科.高覆盖率保障房建设的融资方式 [JJ. 城市发展研究，2012 (10) :67 -73. [ 6J 陈华.基于公私合作 (PPP) 的保障房投融资创新研究 [JJ. 财政研究，2012(4) :42 -45. [7J 盖国凤.基于 PPP 模式的保障性住房建设体系 [JJ. 财经问题研究，2013 (10) :97 -102. 100 第 32卷(总第282期) 苟兴朝，谢怡美:我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究—— 基于“四化”同步发展视角 [ 8 ] 唐玉兰. 我国保障性住房融资策略探讨[ J ] .经济纵横 ,2012(3) :37 -40. [ 9 ] 张玉梅. 新加坡组屋融资模式对解决我国保障房融资问题的启示[ J ] .经济纵横，2014(5) :98 -103. [ 1 0 ] 杨华. 中国保障性住房融资模式探讨—— 以日本经验为借鉴[ J ] .财政研究，2013(10) :77 -80. [ 1 1 ] 王磊.公共产品供给主体选择与变迁的制度经济学分析-------个理论分析框架及在中国的应用[M ] .北京:经济科学 出版社,2009:6. [ 1 2 ] 亚当 ?? 斯密. 国民财富的性质和原因研究(下卷)[M ] .北京:商务印书馆,1996:286. [ 1 3 ] 胡金星. 社会资本参与公共租赁住房建设、运营与管理 :荷兰模式与启示[ J ] .城市发展研究 ,2013(4) :63. [ 1 4 ] 张超. 城镇化与“ 三农” 问题的实证分析[ J ] . 金融发展评论 ,2011 ( 3) :58. [ 1 5 ] 陈书奇. 地方政府在城镇化中的角色竞争及优化策略[ J ] .郑州大学学报(哲学社会科学版)，2015(4) :90. [ 1 6 ] 博德. 资本主义史[M ].北京:东方出版社，1986:109. 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On this basis and from the perspective of ; four modernizations; synchronous development, the paper also examines the inevitability of the government, enterprises and institutions of employment, social capital and rural collective economic organizations as the main subject of fund supply of affordable housing, and analyzes the related system innovation for the diversification of housing . Key words: Affordable Housing; Fund Supply (实习编辑:钟婧怡责任校对:安圻) 101 第 32 卷(总第 282 期) 苟兴朝，谢'怡美:我国城乡保障性住房建设资金供给主体研究 基于;四化;同步发展视角 [ 8J 唐玉兰.我国保障性住房融资策略探讨 [JJ. 经济纵横，2012(3) :37 -40. [9J 张玉梅.新加坡组屋融资模式对解决我国保障房融资问题的启示 [JJ. 经济纵横，2014(5) :98 -103. 中国保障性住房融资模式探讨 以日本经验为借鉴 [JJ. 财政[ lO J 杨华. 研究，2013 (10):77 -80. [11 J 王磊.公共产品供给主体选择与变迁的制度经济学分析 一个理论分析框架及在中国的应用 [MJ. 北京:经济科学 出版社，2009 :6. [12 J 亚当?斯密.国民财富的性质和原因研究(下卷)[MJ. 北京:商务印书馆，1996 :286. [ 13J 胡金星.社会资本参与公共租赁住房建设、运营与管理:荷兰模式与启示 [JJ. 城市发展研究，2013 (4) :63. [14 J 张超.城镇化与;三农;问题的实证分析 [JJ. 金融发展评论，2011(3) :58. [15 J 陈书奇.地方政府在城镇化中的角色竞争及优化策略 [JJ. 郑州大学学报(哲学社会科学版) ,2015 (4) :90. 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On this basis and from the perspective of ;four modemizations; synchronous development , the paper also examines the inevitability of the govemment , enterprises and institutions of employment , social capital and rural collective economic organizations as the main subject of fund supply of affordable housing , and analyzes the related system innovation for the diversification of housing . Key words: Affordable Housing; Fund Supply (实习编辑:钟蜻怡责任校对:安忻) 101