PPP模式运营实践与思考

李保兴　李扬江雪

【Summary】PPP作为共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。本文从实践的角度，以保山市地下综合管廊项目为例，对项目操作模式、经验做法、借鉴意义和存在问题进行阐述，并提出建议，以供参考。

【Key】PPP模式 实践 思考

随着现代经济飞速发展，依靠政府独立运作公共基础设施建设项目已不能满足需求，民营企业在公共基础设施建设中开始发挥越来越重要的作用。因此，引入PPP模式，促进基础设施建设项目的民营化，在基础设施建设领域具有极其重要的现实价值。保山市地下综合管廊建设在4月21日财政部、住建部联合组织开展的2016年“地下综合管廊试点城市”竞争性评审中，作为云南省唯一的地下综合管廊项目参评州市，凭借扎实的基础工作、一流的规划成果、创新的PPP运营模式，成为全国15家地下综合管廊试点城市之一。未来三年，保山市每年可获得中央财政3亿元的专项资金补助。对采用PPP模式达到一定比例的，还将按补助基数奖励10%。

一、项目基本情况

保山位于云南省西部，距省会昆明486千米，外与缅甸山水相依，内与大理、临沧、德宏、怒江4州市相连，国境线长167.78千米，全市辖隆阳、施甸、腾冲、龙陵、昌宁5县（市、区）。国土面积19，637平方千米，中心城市位于隆阳区。总人口258万人，中心城市人口规模为32万人。

2013年以来，保山市委、市政府以《保山中心城市综合管廊专项规划》为统领，积极推进项目建设和技术 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 创新，在“投资、建设、运营和维护”一体化管理方面做了系统的探索与实践。根据城市总体规划和各片区控制性详细规划，结合道路交通、各市政管线等规划以及综合管廊适宜建设区分析，在保山市中心城区构建干线、支线及缆线管廊三级系统，形成由“三横四纵”干线综合管廊系统串接五大组团，再通过支线管廊与干线管廊有效联系，形成“纵横互通、分散布局”的综合管廊系统，连接新城区与老城区，为智慧管网的发展搭建平台，引导城市市政基础设施发展。地下综合管廊建设纳入电力、通信、广电、供水、燃气、污水、中水等管线，包含19条干线、支线及3座监控中心，总长为86.23公里，投入静态总投资为64.09亿元。目前，已完成保山中心城市永昌路、保岫路、青堡路等35.7公里的地下综合管廊（含缆线管廊）项目建设，完成投资15.7亿元。2016年至2017年将完成列入试点的19条共计86.23公里的干线、支线地下综合管廊及3座监控中心建设任务， 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 完成总投资64.09亿元。

二、创新PPP操作模式

中心城市地下综合管廊建设项目采用PPP模式，实行“投资、建设和运营维护一体化+入廊单位付费+可行性缺口补助”的经营方式。项目资本金中的40%，由保山市政府及其指定机构筹集解决，剩余60%，由社会投资人筹集。保山市政府授权昌源水务公司与中标社会投资人（云南建工集团）共同出资成立SPV项目公司，并授予项目公司特许经营权，负责项目的投资、建设、运营和维护。特许经营期结束后，项目公司将项目资产完好无偿地移交给政府或其指定机构。

建设运营中，项目公司（SPV）主要通过三种方式收回投资并获得回报。一是向入廊单位收取租金，目前，8家入廊单位已签署入廊协议，运营期第一年收取租金21，749万元，并约定三年一调整的原则；二是向广告用户收取广告位租金，运营期第一年收取租金6，000万元，并约定三年一调整的原则；三是政府向项目公司拨付专项建设资金及支付运营期补贴，市财政从2015年起连续5年，每年安排不低于1，500万元专项资金用于管廊建设资本投入和贷款贴息。运营期内，政府每年向项目公司支付运营期补贴约2.13亿元。

三、经验做法

（一）有效破解综合管廊建设“四难”问题

保山市在综合管廊建设中遇到了“筹资难、入廊难、技术难、还款难”四难问题，按照“政府主导、市场运作、统一规划、统一建设、统一管理、有偿使用”的原则，通过不断探索，“四难”问题得到了有效化解。一是市场化运作，破解“筹资难”。政府整合优势资源，由保山永昌投资开发公司、保山电力公司和保山市隆阳区国资公司三方共同组建保山昌源水务公司，并授权其作为保山中心城市综合管廊建设、管理主体。积极采用PPP方式拓宽投资渠道，减轻政府财政补贴负担。二是加强统筹协调，破解“入廊难”。出台了《保山市人民政府关于加强城镇地下综合管廊建设工作的意见》，明确要求在已建和在建城市综合管廊或缆线沟的区域，各管线单位必须按照规划要求入廊设置，不允许另行开挖道路铺设管线或架空设置管线，破解入廊难题。三是大胆尝试，破解“技术难”。制定出台了《保山综合管廊规划建设技术导则》，攻克了管廊交叉、过河和燃气管线进仓等技术难题。并在一定程度上推动了《城市综合管廊工程技术 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 》（GB50838-2015）文件的修编。四是政府扶持，破解“还款难”。通过资金扶持、费用减免、特许经营机制等方式缓解运营主体偿债压力。

（二）形成可操作性的管廊有偿使用收费标准及绩效考核体系

出台《保山市城市地下综合管廊租金收费标准的指导意见》、《保山中心城市地下综合管廊建设运营绩效考核管理办法（试行）》，明确各入廊管线单位必须向管廊运营管理单位支付有偿使用费用，即入廊租金。同时，对各入廊管线单位租金收取做了规范要求。出台绩效考核管理办法，在项目全生命周期中形成量化的绩效考核体系，政府根据绩效考核标准，针对项目的评分结果向项目公司付费。

（三）落实综合管廊建设各方质量安全主体责任

出台《保山中心城市地下综合管廊建设工程质量安全主体责任的通知》，将建筑工程的“五个规定”运用到工程管理全过程中，并对项目全过程相关责任人的考核记录在企业信息系统中。同时，通过政策支撑及行政手段，落实综合管廊建设各方质量安全主体责任，使得保山综合管廊建设工作平稳有序推进。

四、借鉴意义

（一）解决城市管廊运行安全问题

2014年7月，保山隆阳区地下管廊建设引起外界注意，保山隆阳区未来的城市地下综合管廊“宽能跑汽车、高能站姚明，使用寿命100年”。综合管廊的建设解决了地下管廊建设规模不足，管理水平不高等凸出问题，实现了城市地下管线集约化、资源化，解决了地下管线安全问题，提升了城镇发展质量。

（二）有效破解融资难题

综合管廊技术被视为解决城市综合管线建设的技术发展方向，但一次性投资成本高、技术难度大，是一项“烧钱”的城市设施，而且，建成后续管理也面临许多问题。保山市地方财政收入一年才40多亿元，怎样破解成本高、融资难问题？保山市政府及相关部门出台了30余份政策及批复文件，为地下综合管廊建设工作提供了相对完善的政策配套体系。同时，采用PPP运营模式向市场“找钱”，由市属昌源水务公司筹资，实施综合管廊土建项目，实现投资、建设和运营维护一体化管理。

（三）对经济欠发达地区示范作用明显

保证民营资本“有利可图”，让社会资本参与公共基础设施建设，极大地减少政府投入。综合管廊建成后，昌源水务公司通过出让管线通道使用权的方式逐年回收建设资金，不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

（四）经济和社会效益十分明显

首先提高了土地资源的利用率，不仅提高了管网安全性，从根本上解决了“马路拉链”问题，化解了矛盾。其次，盘活了国有资产，产生良好的经济效益和社会效益。

五、存在的问题

（一）缺乏统一的制度规范和标准

财政补贴和风险共担机制能给企业一定的经济补偿，保障企业未来较长时间稳定的收益，提高其项目参与积极性。由于PPP项目时间跨度长，财政补贴和风险共担机制如果没有一套行之有效的科学参照标准，财政支出分期计量方法不科学，导致政府与社会资本博弈，项目一旦出现建设预算不合理、后期支出超预算等情况，财政将承担较大支付压力，无法给参与企业明确的预期，必将影响项目如期推进。同时，由于缺乏统一的《市政综合管廊收费标准》，各地收费标准不一，无序抬高价格导致PPP项目与公共利益的冲突，导致市政综合管廊市场管理混乱，政府、企业和消费群体产生博弈，造成社会资本对PPP项目参与热情的负面影响。

（二）社会资本参与积极性不高

PPP项目具有成本高、投资大、主体多、时间长等特点，项目运行中存在风险分担机制不明确、项目收益率较低、建设运营监管乏力、项目运营面临诸多风险与不确定性等一系列问题，影响企业跨时期投资决策。同时， 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 或协议难以覆盖PPP项目预期和潜在风险，造成PPP项目签约落地率较低。

六、政策建议

（一）请国家尽快制定相应制度规范和标准

国家应在调研基础上，结合风险溢价、财政承受能力、公共利益等因素，制定科学有效的收益分配规则，出台《PPP模式财政补贴和风险共担操作规范》、《市政综合管廊收费标准》等规范性指引，便于地方参考执行。

（二）合理安排预算支出和财政补贴

有效发挥PPP模式在项目管理中的效能，合理安排中长期财政预算，减轻财政支出压力，建立科学的财政风险溢价补贴机制。减少公共品价格波动与稳定企业收益方面的市场风险因素，探索政府、保险和企业三方风险共担机制，增强项目的抗风险能力，以较小财政预算支出提供更加高效的公共产品和服务。

Reference

[1]杨芝辉，李建国.云南保山入围全国2016年地下综合管廊试点城市.云南网.2016，04.

[2]MBAlib智库.百科.

[3]新华网.

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