浅谈实践中检察机关督促起诉存在的问题及完善

浅谈实践中检察机关督促起诉存在的问题及完善 兰州市院民行处 罗涛 红古区院民行科 高玉斌   随着我国经济体制改革和社会结构变迁，国有资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益受侵害而无人起诉以及弱势群体利益受损而无力维权等现象日益突出。面对以上状况，一些地区检察院根据民事诉讼法第十五条的规定，并从“检察权对国家和社会公益的监管部门的直接监督、有限监督”理论出发，开始探索一种新的监督方式———督促起诉：发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关会督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。近年来，支持起诉、督促起诉作为实践探索的新方式，取得了良好的法律效果和社会效果，成为民行检察工作新“亮点”，让督促起诉从检察工作机制上升为具有普适性的法律 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，已成为越来越多人的共识。 一、检察机关督促起诉的必要性 1、检察机关开展督促起诉工作是法律赋予的职责。《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”据此，最高人民检察院于2001年10月24日发布了《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》，提出“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼”。因此，检察机关介入民事诉讼的是法律赋予的，于法有据。同时，民事督促起诉本质上不是对私权利的任意干预，而是检察权对国有资产、公共利益监管权的监督，所针对的是国家利益或社会公益遭到损害，却无人起诉，而监管部门可能监管缺位甚至渎职的情况下进行的。此项工作，不仅丰富了检察监督权的内涵，也为防止和挽回国资流失开辟了重要的司法途径，在一定程度上提升了检察机关的影响力。不仅使人们认识到检察机关在保护国家利益和社会公共利益方面的作用，而且拓展了检察机关在民事、行政诉讼领域的职能范围，丰富了检察机关民行工作的手段。 2、检察机关督促起诉有利于保护国有资产。在现实生活中，存在一些个人、组织假借改革的名义，侵吞国有资产，损害国家利益和社会公共利益的情形。而与此形成鲜明对照的是，一方面我国现行法律体系尚未建立起完整的公益诉讼制度，检察机关直接提起民事公益诉讼仍缺乏法律规定，另一方面某些受损害的单位或个人维护自身权益不到位，无力、不敢或不积极提起民事诉讼。在这种情况下，检察机关按照民事诉讼法第十五条的原则规定督促受损害方起诉，具有重要的现实意义。 3、检察机关督促起诉符合我国检察权的定位。督促、支持起诉以国家利益、公共利益为本位,以公权力监督为重心，符合检察权的宪法定位。检察机关是国家的法律监督机关，其所享有的一般法律监督权，应当包括监督国家机关或国有单位法律活动的权力。因此，负有国家或社会公共利益监管职责的有关监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责时，检察机关当然有权督促其行使权力或履行职责，包括督促其提起民事诉讼。也就是说，检察机关督促有关机关或单位提起民事诉讼，是符合法理的，是在履行检察机关的职责。 4、检察机关督促起诉体现了保障合法权利尤其是公共利益的外在需要。对权利和合法利益的保障始终是司法的重要追求，检察机关具有代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 国家维护公共利益的身份，较一般组织具有人、财、物和法律素养上的优势，这就要求检察机关在维护公共利益不受非法侵害上有所作为。从这个层面而言，督促起诉能够更好地保障公共利益和弱势群体利益，从而实现司法公正。 5、检察机关督促起诉是检察机关适应形势发展的必然选择。民事诉讼法的修改，有利于当事人向法院申请再审，而向检察机关尤其是向基层院申请抗诉会减少。基层院民行检察的业务呈萎缩之势，是不争的事实。因此，基层检察机关的民行检察工作要积极转变职能，开展督促起诉等方面的工作，克服单纯办理民行申诉案件的局限是大势所趋。 二、检察机关督促起诉的范围 检察机关督促起诉是指人民检察院对损害国家利益和社会公共利益的行为督促受损害单位或个人向人民法院起诉并参与诉讼的活动。其内涵是检察权对国家利益、公共利益监管部门的直接监督。民事督促起诉是针对特定的范围内因监管部门的失职或滥用权力，致使民事违法行为严重损害国家利益、社会公共利益,而无人起诉，法院又必须奉行不告不理的诉讼原则，如果检察机关不介入监督，监管权就会失控。当国家利益、社会公共利益监管权这种公权力运行出现真空地带又危及国家利益和社会公益时，检察监督责无旁贷。当然，此时的督促起诉是检察权对国有资产、公共利益监管权的有限监督。对监管权的法律监督须保持相当的理性和克制，其对监管部门的裁量应当给予必要的尊重，以免影响到监管的能动与效率。因此，检察机关督促起诉的范围应限定在以下几个方面： 1、国企改制中的国资流失。如在国有资产转让时违反法律政策规定，无偿或低于市场的价格转让给其他组织或个人，造成巨额国有资产流失的。 2、国有资产拍卖、变卖过程中的民事违法行为导致国资流失。如国有资产拍卖未经国资管理部门审批、未经评估或拍卖中出现串标等违法情形，损害国家利益,而监管部门又监管不力的。 3、土地出让、开发中存在的不法行为，造成国家和社会公共利益遭受损害的。有的地方企业占地开发、经营，却迟迟不付土地出让金，恶意拖欠，而政府部门为了吸引企业投资，追讨土地出让金不力。 4、公共工程招标、发包过程中的违法行为。如政府机关将桥梁修建工程发包给不具有建筑资格的单位或个人。 5、政府部门基于各类扶助目的而向企业或个人出借的专门财政资金未按规定或 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 约定及时收回；其他因有关监管部门监管不力或滥用职权，违反相关政策规定将资金出借给不符合条件的当事人；造成损害国家利益、公共利益的。如财政部门将相关经费出借，使用该项资金的单位长期不还，而财政部门又放任不管，财政资金面临流失危险的。 6、在国有文物保管、保护等过程中，因违反规定或玩忽职守致使国家或社会公共利益受到损害的。 7、其他因刑事犯罪，造成国有资产或社会公共利益受到损害的。 三、目前检察机关督促起诉工作存在的问题 1、法律规定不完善。尽管高检院在《关于强化检察职能，依法保护国有资产》通知中规定，检察机关可以以国家法律监督机关的身份提起民事公诉或者支持提起公诉，但由于民事诉讼法第十五条没有明确规定检察机关是支持起诉的主体，且高检、高法对此没有形成一致意见。因此，有的地方虽然开展了督促起诉工作，也仅仅是检察机关通过各种途径了解到企业有财产损失却不愿起诉或不知道起诉的，然后向受损害的国有企业发出检察建议，要求他们起诉，企业起诉后，检察机关再向受理案件的法院发出支持起诉意见书，而法院在其判决书中未能表述检察机关的督促起诉的意见。 2、思想认识不一。目前有相当一部分人认为督促起诉与检察机关的性质不符。提前介入民事诉讼，影响监督功能的正常发挥，影响法院审判权的独立行使，破坏了民事诉讼当事人的平等原则，不利于行使检察监督权。因此，支持起诉、督促起诉只是权宜之策，一旦日后建立起公益诉讼制度，检察机关可以提起民事诉讼后，支持起诉和督促起诉将失去其生命力。 3、案源渠道不畅。有的基层民行检察部门很乐于开展督促起诉工作，却因不参与有关国资管理方面案件的查处而无法获取案源信息；而检察机关其他部门可能有这方面的案源信息，因他们不知这一职责，没有移送案件的意识，从而导致一些信息错失。 四、检察机关督促起诉的完善 1、完善立法，增强检察督促起诉的实践操作性。目前由于法律规定的不明确，直接造成了各地区检察机关在对于民事督促起诉案件的受理、立案、审查、提起和撤回起诉等程序上存在差异。因此，要充分发挥督促支持起诉的作用，就必须整体构建检察机关参与民事诉讼的制度，即建立民事公诉制度。通过立法明确规定在特定情况下(主要是国有企业、国有资产管理部门、行政机关放弃特定诉权情况下)，检察机关可以通过民事、行政公诉手段保护国家与社会的经济利益、行政利益等，以实现对行政权力部门违法(包括不当)行为的司法救济，防止国有资产流失。当发生可能存在的国家利益受侵害事实时，检察机关可以向该利益经营或管理单位发出督促起诉建议，经督促后，该利益经营或管理单位无正当理由仍拒绝起诉保护国家利益时，检察机关则依法可以启动民事诉讼，通过审判确认侵害违法行为及损失的存在，从而既能够依法救济国家的经济利益，也能够满足构成要件依法追究行为人刑事责任。 2、正确把握督促起诉的范围。由于检察机关的特殊身份，其介入必然对民事诉讼过程产生影响，容易引发人们对督促支持起诉制度的关注和争论。因此民行检察部门在办理监督起诉，应当明确：(1)督促起诉的案件必须是涉及社会公共利益、国家利益和集体利益的民事案件；(2)督促起诉中，检察机关的作用主要在于提供法律援助，并敦促、监督有关单位向法院起诉，其自身则不进入诉讼程序；(3)督促起诉的方式主要是采用检察建议，包括建议有关单位进行起诉，对不配合的单位的有关责任人员建议有关组织对其进行行政、纪律处分等；(4)督促起诉可以作为支持起诉和刑事附带民事诉讼的优先程序，对于一般的使社会公共利益、国家集体利益受到损害的案件，先适用监督起诉；若被监督的有关单位不予配合，则可采取支持起诉的形式进行补救；对于构成犯罪的侵害国家、集体利益的案件，亦可先适用监督起诉的形式，监督被害单位自行提起刑事附带民事诉讼，若其不配合，则可由检察机关直接提起刑事附带民事诉讼进行补救。 3、积极寻求外部支持，促进督促起诉工作的开展： (1)争取地方党委、政府和人大支持。国有资产流失的主要原因是国有资产管理者、经营者利用民事流转手段牟取私利，化公为私，侵吞国家财产而造成的。案件的处理，必然涉及到国有资产管理的各个方面，需要得到党委、政府和人大的大力支持。 (2)对外加强与法院的协调，对内建立协作机制。督促起诉是项新的工作，法律规定又过于原则，因此与法院的协调配合工作尤显重要。要积极与基层法院沟通，争取法院的理解和支持。唯有如此，才能推动这项工作有效和稳妥地开展。同时，建立与院内自侦部门、刑检部门协作机制，一方面，自侦部门、刑检部门在办理案件过程中涉及到国家或集体利益被侵犯的线索要及时提供给民行检察部门，民行检察部门及时派员参与案件的审查，对符合条件的提出督促起诉；另一方面，民行检察部门要从办理督促起诉案件中，深入分析国家工作人员不履行或不正确履行职责的原因，注意发现可能存在的贪污、受贿或渎职犯罪线索，及时移交自侦部门查处。 (3)建立与国资管理部门之间的工作联系制度。为保障检察机关及时、准确地了解国有资产运行情况，有必要在国有资产管理、审计等一些经济管理部门与检察机关之间建立必要的通报制度，有效地 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 国有资产占有、使用、经营、收益和处置各方面的行为，防止国有资产的流失，以确保国有资产保值增值。