宋代治安之巨献：王安石创建保甲

宋代治安之巨献:王安石创建保甲 公元10至13世纪的宋代是一个伟大的时代,社会经济、科学技术、人民生活水平之高,在当时世界上无出其右者。但偏偏宋代又是一个“积贫”、“积弱”的时代,如何维护地方治安,是宋代300年一直探索的问题,保甲就是宋代最为伟大的贡献之一。 1、养兵百万,处处无兵 维护地方治安,不仅需要物质上和 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 上的保障,更重要的是需要人力。在中国古代,军队一直是保障国家安全和维护社会治安的主力。宋代自建立之后,是很重视军队的建设的。据研究,在王安石变法前的北宋前六任皇帝时期,宋代总兵力分别是378000、666000、912000、1410000、110000、1070000人1,兵力几乎增长了3倍。养兵的费用,据宋仁宗时熟悉中央财政状况的蔡襄的说法,占到了全国总收入的60-70%2。但养兵百万的宋代,却出现了“处处无兵”警备地方的怪事。 宋仁宗庆历三年(1043)春夏之交,京东路沂州在接连几年的蝗灾之后,又遭遇百年大旱,粮价飞涨,路有饿殍。但沂州官府依旧不放松赋税的催收。饥民忍无可忍,冲进官府,抢夺粮食财物。宋仁宗急令巡检使朱进带领“捉贼虎翼卒”前往镇压。但虎翼卒大多出身贫民和流民,训练和纪律本就不强,平日里饷钱又常被军官克扣,因此,不堪忍受皮鞭、棍棒催赶下的急行军,在军卒王伦的领导下,揭竿而起。王伦兵变的人数不多,但影响很大。史料记载,王伦挥师南下扬州,行程千里,沿途“盗贼”纷纷加入,如入无人之地。之所以如此,当时欧阳修给皇帝的上书中认为与兵制有关。“今自京发兵,则道远不及;外处就拨,则处处无兵”。镇压王伦兵变,如果自京师调兵,需要长途行军,时间上来不及;如从外地调兵,则外地又无兵警卫,顾此失彼,处处无兵3。 其实,欧阳修的总结,固然没有错,但他没有也不可能看到更深层次的原因。养兵百万、处处无兵,总的根源在于宋代皇权的加强。960年,赵匡胤黄桥兵变,黄袍加身,成为宋代开国皇帝。为防止他人效法,赵匡胤就采取多种措施以加强皇权,巩固赵家天下。不幸,这些被奉为“赵氏家法”的措施,却导致了宋代的三大危机。 一是财政危机。宋代皇帝采取分化事权以使百官互相牵制、恩荫为官拉拢官僚阶层、大兴科举拉拢读书人等方式加强皇帝集权,导致“冗官;为防止社会经济大发展导致的大规模流民对皇权的冲击,宋代大规模招募流民入伍,导致“冗兵”;而“冗官”、“冗兵”,再加上以丰厚的财富、俸禄优待将领、官僚,大大加剧了财政负担,导致“冗费”。 二是社会危机。宋代彻底停止了汉唐时期给农民授田的制度,又不限制土地买卖、兼并,富者有田无税,贫者负担沉重,导致农民流离失所,暴动频繁,盗贼遍地。 三是边地危机。宋代为防范武将,实行更戍法,导致兵无常帅、帅无常师;大批招募流民入伍,缺乏必要的训练和纪律约束;兼之财政危机军费无保障;导致军队战斗力下降,无力应对边患。 在上述的王伦兵变中,我们可以清楚的看到三大危机的影响。例如:为什么面对蝗灾、大旱,沂州官府不敢采取减免赋税徭役的传统措施?因为财政危机下不敢减免。为什么“捉贼虎翼卒”主要是由流民构成?因为社会危机下流离失所的农民太多。为什么本是去“捉贼”的“虎翼卒”会兵变?因为财政危机下军费无保障,训练、纪律无保障,兵饷被克扣。为什么镇压王伦兵变需要外地调兵?因为边地危机下军队集中到了京畿和边地。因此,三大危机的相互交织,使得宋代基层秩序乱象呈现,王伦兵变就是典型的事例。在这样的背景下,以军队维护地方治安的模式,就显得力不从心了。 1程民生.宋代兵力部署考察.史学集刊.2009,(5),66-81. 2蔡象.端明集卷22,”论兵十事”条. 3李焘.续资治通鉴长编第6册,卷142,庆历三年八月辛亥条,3419 - 3420. 2、王安石重塑传统:从什伍到保甲: 王安石(1021-1086),字介甫,江西临川人,是北宋杰出的政治家、思想家、文学家。王安石少好读书,记忆力很强,少年时随父亲到过南北不少地方,耳闻目睹了宋代的社会问题,立下了“矫世变俗”的志向。在1042年中举之后,王安石多次担任地方官吏,逐渐形成了变法的思想。宋神宗即位后,王安石被任命为参知政事、同中书门下平章事,即宰相。在宋神宗的支持下,从1070年到1076年,王安石开始了一系列的变法运动。王安石生性倔强,有坚强的意志和社会责任感,矢志不渝厉行变法,被当时人戏称为“拗相公”。王安石变法对北宋后期社会经济具有深远的影响,他也被列宁誉为是“中国十一世纪伟大的改革家”。 王安石变法中与警察制度最为密切的措施,就是创建了保甲制度。而这与他变法的指导思想分不开的。王安石曾经上书皇帝,要“因天下之力以生天下之财,取天下之财以供天下之费”,这既是他解决财政危机的指导思想,也是他创建保甲的指导思想。简单的说,维护基层的秩序,不能仅仅依靠官府(尤其是军队),因为这会加重财政负担,而是要充分利用社会资源。王安石就是为此目的创建保甲的。 从“保甲”一词含义的演变,都与社会或利用社会资源维护治安密切相关。 “保甲”最初的含义,据学者的研究,就是以甲第保护甲第,自己保护自己的意思,可以归纳为“自卫”二字1,也就是民众的自我防范。民众的自我防范在中国史有着悠久的历史。孟子提到周代井田制下的农民“出入相友,守望相助”,据清人焦循的解释,“守”主要指“防备”,即防备眼前过往的人顺手牵羊拿走东西;“望”主要指“伺察”,伺察那些隐伏的盗贼冷不防上门来抢劫2。宋以前,为了更好的自我防范,民众又自发建立了各种社会防范组织。如,两汉之际士人依靠宗族聚坞自保3,汉末魏晋之坞壁4、唐代的私人结社5等。 对于社会防范组织,官府大体上有三种态度:一是禁止,如汉代的禁止私社6;二是承认,但通过制度和立法来强迫这些组织承担治安义务和责任,如清代律例对社会组织的治安责任的规定7。三是另起炉灶,官府在政府系统和社会组织之外,利用社会资源,直接组织民众、动员民众,维护基层社会秩序。这第三种态度就是保甲的第二个含义。明人就是从这个角度来解释:“保甲,编籍民户,彼此诘察,防容忍奸宄也”8。 官府直接组织民众维护基层秩序,据说源于三代的六乡六军。但可信的史料应当始自春秋时期的管仲变法中“五家为轨”的规定。此后,秦汉实行“什伍连坐”;晋代有闾伍之法、北朝有“三长制”、邻比族党制、团制,大体类似“什伍连坐”9;隋朝实行保闾族以相检察10;唐代制定“伍保制”,规定:四家为邻,五邻为保,保有长,以相禁约;保内成年男丁都有防范盗贼、报告奸宄的责任,否则施以连坐11。 在王安石以前没有被命名为“保甲”的制度。保甲制度是王安石始创,“保甲”一词也 1周中一编著.保甲研究,第3-4页.南京:独立出版社,1947. 2[清]焦循著.孟子正义,十三经清人注疏本,上册,第359-360页,北京:中华书局,1987. 3余英时著.士与中国文化,中国文化史丛书,第263-269页.上海:上海人民出版社,1987. 4陈寅恪.桃花源记旁证. 陈寅恪著,金明馆丛稿初编,第188-200页,北京:三联书店,2000. 5参:傅晓静.唐五代民间私社研究.北京:经济科学出版社,2008; 孟宪实. 敦煌:民间结社研究,北京:北京大学出版社,2009. 6宁可.述“社邑”,北京师范学院学报,1985,(1). 7柏桦吴爱民.清代律例规定的民间组织治安责任.学术交流.2009,(1). 8[明]张自烈撰[清]廖文英续.正字通,“甲”字注释,续修四库全书经部第235册,第124页.上海:上海古籍出版社. 9闻钧天著.中国保甲制度,第119-125页.武汉:直学轩,1933. 10唐]魏征等撰.隋书第3册卷24食货志,第680页. 北京:中华书局,1973. 11罗彤华.唐代的伍保制.梁庚尧等主编.城市与乡村. 第88-117页.北京:中国大百科全书出版社,2005. 是王安石的发明1。但上述的制度,较之王安石的“保甲”,有保甲之实而无“保甲”之名,从实质来说,都是官府利用社会资源、直接组织民众维护基层治安的方式,本质上没有区别。因此,王安石创建保甲,应该是在北宋的特殊的历史环境中,对传统制度的重新塑造。王安石本人曾经说过保甲是师法三代的六乡六军、秦代的什伍之制。而保甲的作用,王安石认为不仅可以消除盗贼,使民众熟悉兵事,补充军队,还可以节省国家财政支出,“此宗社长久之计也”2。这对养兵百万、处处无兵的宋王朝来说,无疑是一个福音。 王安石创建保甲,始于宋神宗熙宁三年(1070),随后又陆续有调整。主要内容有: (1)结保。相邻的居民每10家结为1小保,设1保长;每5小保结为1大保,设1大保长;每10大保设1都保,设都保正、都保副各1人(熙宁八年改为每5家为1小保,5小保卫1大保,10大保卫1都保);保长、大保长、都保正、都保副都要选有行止、心力、材勇、富裕的主户担任。(2)抽取保丁。户不分主客,家有2名年满15岁以上的成年男丁,抽1人编入保甲为保丁,两丁之外若还有余丁,并附在保内,其中有武艺和最富裕者也编充保丁。(3)自行装备兵器。除朝廷法令禁止收藏的兵器外,保丁可根据自己的需要自己装备,以便习武、制止犯罪。(4)轮差巡警。每夜由大保长轮流安排5名保丁在本大保巡逻;遇有盗贼,击鼓报警,大保长及大保内居民需协助;抓获盗贼,按标准赏赐。(5)伍保连坐。同保内有犯罪的,知道而不报告,按伍保法连坐;邻居留宿三人以上强盗三日的,即使不知情,也要以“失觉罪”查处;若保内有外来行止不明之人,须觉察收捕送官。(6)每保创制一牌,书写所管居民户数和保丁姓名3。 保甲首先在开封试点实施,随后推行北方五路乃至全国。最初,保甲的主要目的在于治安,所谓“以捕盗贼相保任”4。但此后,保甲逐渐转向兵制,通过保甲制度下保丁的武艺训练,实行征兵制,征招保丁入伍,改变以往招募流民的募兵制,以提高军队战斗力。保甲的实施,在当时是取得了较好的效果。后来的章惇曾经向宋哲宗提起:王安石变法时全国保丁70余万,教艺既成,更胜正兵,并且不费户部一钱5。 3、“拗相公”的执着 王安石对保甲颇为自负,曾说:“保甲之法成,则寇乱息而威势强矣。”6但是,保甲自实施之日起,就出现了诸多问题。最主要的问题就是超经济强制民众承担义务。如保长、大保长、都保正、都保副不同于汉代的乡长,不是官,而是役,没有薪水7。保丁为了训练武艺和轮差巡警,必须自己置办弓箭;而每个小保也需要自筑射垛,自建执勤的铺屋,自置警鼓。这些都需要民众无偿承担费用,致使“中下之民,罄家所有,侵肌销骨,无以供亿,愁苦困弊,靡所投诉,流移四方。8”因此,保甲遭到了很多大臣的非议。如司马光就严厉批评保甲是“驱民为盗”、“教民为盗”、“纵民为盗”9。甚至连支持变法的宋神宗也表示怀疑。但“拗相公”王安石始终坚持认为这是国家长治久安的根本。 京畿试行保甲之初,开封府报告有保户为置办弓箭而典当衣服的情况。宋神宗担心百姓贫穷置办不起。王安石辩解说:这样的事或许有,但不能因此废除保甲中置办弓箭的规定。自古以来,兵农合一,百姓自备农具以生产,置办弓箭以防卫,这都是百姓应该做的,没有听说要官府发放。所以要求百姓自备弓箭并不为过。再说,以前开封府多盗贼,官府从百姓 1周中一编著.保甲研究,第1-2页.南京:独立出版社,1947. 2[元]脱脱等撰.宋史第14册.卷192兵志六保甲,第4767-4768页. 北京:中华书局,1977. 3[元]脱脱等撰.宋史第14册.卷192兵志六保甲,第4767-4768页. 北京:中华书局,1977. 4[元]脱脱等撰.宋史第14册.卷192兵志六保甲,第4768页. 北京:中华书局,1977. 5[元]脱脱等撰.宋史第14册.卷192兵志六保甲,第4771页. 北京:中华书局,1977. 6[宋]王安石,临川文集.卷41上五事劄子. 7张哲郎.乡遂遗规——村社的结构,杜正胜主编.吾土与吾民,第204页,北京:三联书店,1992. 8[元]脱脱等撰.宋史第14册.卷192兵志六保甲,第4780-4781页. 北京:中华书局,1977. 9[元]脱脱等撰.宋史第14册.卷192兵志六保甲,第4780-4781页. 北京:中华书局,1977. 赋税中拿出巨额赏钱,难道百姓就没有卖衣服买弓箭去捉贼邀赏的吗?但赏钱再多,仍不足以止盗。现在实行保甲,让百姓出点小钱置办弓箭,盗贼就明显少了,对百姓没有危害的。 不久,社会又有传言说朝廷办保甲是为了边地战事。于是,百姓惊扰,有父子聚首号泣,也有自剁手指以免为保丁。宋神宗建议王安石暂缓保甲。但王安石据理力争,说:施行保甲是有周详的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ,不能暂缓。那些盗贼和窝盗者因为实施保甲而无法在京城藏身,跑到近郊又被抓,仅长社一县就抓了30多人。这些人走投无路,就制造自剁手指的谣言,煽动闹事。但闹事的人并不多,京畿17县十几万户才抓了20多人。再说,自古做事,没有不造势就能上下齐心的。实施保甲法、抽调保丁,百姓肯定不愿意,但如果完全听从民意,那又何必要君主、官吏呢?所以,实施保甲,先要宣传,再以法推行。由于王安石的坚持,宋神宗同意继续实施保甲1。 但是反对保甲的呼声始终存在。在王安石看来,只有乡人赞同保甲,而上自执政大臣、下至盗贼之人,皆所不欲。不过,由于宋神宗的支持,即使在1076年王安石罢相退居金陵之后,保甲仍在维持。1086年,宋神宗去世,宋哲宗继位,坚决反对保甲的司马光上台执政,就废除了保甲法等新法。但是,保甲组织作为乡村的基层组织,取代了原有的乡里组织,在北宋后期和南宋时期仍然保留了下来,其职责仍是维持基层治安2。 4、保甲:弥盗良方? 宋代以后,保甲以各种形式一直延续到20世纪上半叶的南京国民政府。 元代实行村社制,凡50家立1社,择高年晓农事者1人为社长,其主要职责在于“劝农”,兼行维持风纪、防奸察非、调息争讼、举办社学等事。一般社众的生产、生活与言行,均受社长的督察与干预。遇有不务本业、游手好闲、凶恶之人,社长可以教训,不改者征充夫役。勤务农桑、增置家业、孝友之人,由社长保举,领受政府的褒奖。有犯禁的,社长失察或知情不告,都要连坐治罪3。 明初实行“里甲制”,以110户为1里,推丁粮多者10户轮流担任里长;余下的100户分为10甲,甲有甲首,每甲10人;里长、甲首,是役,替县衙门当差,负责一里一甲的事务,10年一轮换,催收赋役,勾摄公事。如里、甲内有逃户或逃避赋役,则里甲之人共同承担。里内另设有“老人”,平乡里争讼4。明中后期,里甲制破坏,保甲制在各地普遍推推行,乡村称之为保甲,而城市则称为总甲。但各地执行情况不一,执行最有效果的是王阳明在赣南的“十家牌法”。规定:在原里甲基础上,编10家为1牌,设牌长1名;5至10牌为1保,设保长,负责保内治安;牌内各户要求门口设木牌,登记各户籍贯、姓名、年貌、行业,每日轮流指派一家值班,挨门挨户按牌审查,一旦遇到面生可疑之人,立即报告官府予以追究处理。如果有隐瞒情况不报告官府者,则以十家连坐治罪5。 清顺治初,州县城乡都实行保甲法,10户立1牌头,10牌立1甲头,10甲立1保长。每户给印牌,登记姓名丁口,并且注明户内人员出入。寺观、客店也参照实施。雍正年间又将保甲推行于边远地区。乾隆年间,保甲实施范围扩大到社会各个角落,如,绅衿之家、旗民、边民、船民、商人、流动人口、流丐等,强调士民公举保甲长,将保甲长职权从单纯治安扩大到调解纠纷、参加赈灾、宣讲法令和实施教化等。此后,清代保甲制度基本没有变化。 关于保甲制度的评价,古人是前后矛盾,一方面认为是弥盗良方,舍此无它;另一方面,又认为保甲徒有虚名。而现代人也是彼此对立,解放前多承认保甲和提倡保甲6;而解放后多持否定态度。我们认为,对于一个沿用近900年的制度,应该持历史的、唯物的态度,公 1[元]脱脱等撰.宋史第14册.卷192兵志六保甲,第4767-4768页. 北京:中华书局,1977. 2闻钧天著.中国保甲制度,第165-190页.武汉:直学轩,1933. 3宁可.述“社邑”,北京师范学院学报,1985,(1). 4赵秀玲.中国乡里制度,第40页.北京:社会科学文献出版社,1998. 5王守仁撰.王阳明全集上册.第528-531页.上海:上海古籍出版社,1992. 6闻钧天著.中国保甲制度.武汉:直学轩,1933; 周中一编著.保甲研究.南京;独立出版社,1947. 正看待其历史功过。 治安问题的根源在于社会,因此需要全社会的参与。从这个意义上讲,保甲制度实际上就是动员基层民众参与社会治安的问题,无论成败,都会为我们今天的探索提供有益的借鉴。 保甲制度是古人在其时历史条件下的必然选择,具有历史合理性。中国自古以来国土辽阔,乡村人口分散,限于当时的历史条件,官府不可能在所有的基层广设官吏,维护秩序,只能通过居民编制或社会组织来强制民众承担治安义务。有学者从经济学和法学来考察,认为保甲、连坐历代沿用的原因在于,连坐、保甲是“在早期国家的控制能力低下以及信息严重不对称的情况下”的“一种强有力的激励方式”,“是一种有效的治理结构。”即:连坐、保甲是古代条件下的一种合理或不得已的选择1。 保甲作为一种动员基层民众参与社会治安的方式,“总的来讲是没有效率的”2。主要原因在于动员民众是无偿、强制承担治安义务。一是保甲长、保丁等从事警察活动是无偿当差,无报酬;二是只有义务,无权利;三是保甲长人选的确定是官府点差充任,并非民主选举;四是制度不合理,如连坐等。由于以上因素,民众多不愿担任保甲长,充任保甲长多是乡间的无赖;而无赖充任保甲长,又多依仗职权,讹诈勒索钱财以弥补无报酬的缺陷,遂至保甲长声名狼藉,更无良人愿意充任,而治安情形更坏3。[36] 组织动员基层民众参与基层治安需要汲取保甲制度的经验和教训。在当前社会治安综合治理的政策下,多种社会力量参与社会治安,如户户联防、十户联防、治安中心户长等。但需要按照民主自愿、市场经济、依法 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 、科学合理等原则进行,以避免历史上保甲制度的无效率4。[37] 1张维迎、邓峰. 信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释, 中国社会科学,2003,(3). 2瞿同祖著,范忠信等译.清代地方政府,第253-254页.北京:法律出版社,2003. 3陈涌清.中国古代基层乡村治安主体的演变,中国人民公安大学学报(社科版),2009,(1). 4陈涌清.关于“治安中心户长制”的思考,中国人民公安大学学报(社科版),2009,(4).