美国《独立检察官法》的起源、发展和目前的争论（上）

美国《独立检察官法》的起源、发展和目前的争论（上） 前言 最初作为《政府行为准则法》颁布于1978年的《独立检察官法》将于1999年失效。从现在起至明年，国会将不得不决定是否按该法的现状将这个颇有争议的法律展期，还是对其 加以修正展期，还是让其期满失效。纽约市律师公会联邦法委员会于1997年12月9日主持 召开了一个 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 为“提起公诉的政策：《独立检察官法》”的小组讨论会。 讨论会讨论的题目是不可能再及时的了。就在讨论会的当天，司法部长珍妮特?雷诺宣 布拒绝在围绕着克林顿总统于1996年重新当选的竞选筹款争论中任命独立检察官。在此后的 几周内，随着斯塔尔先生开始探查总统与莫尼克?莱温斯基之间的关系和独立检察官们开始 对内政部长布鲁斯?巴比特、住房与城市发展部长阿历科斯?布尔曼的调查，围绕着《独立 检察官法》及其政治化的公众辩论白热化。 小组讨论会的所有成员均认为该法应当在1999年展期。但是他们对于应对该法作何种修 正（如果要作修正）产生了意见分歧。联邦法委员会与讨论会成员一样认为该法应该展期。 委员会还认为，需要对该法作某些重大修正，特别是应该缩小该法的适用范围，使之仅适用 于有关政府高层官员任职期间滥用权力的犯罪活动的指控和与选举有关的犯罪指控。委员会 亦建议对负责任命独立检察官的工作班子成员的选择方法加以修改，并减少独立检察官有权 调查的政府官员清单。 本报告第一部分描述《独立检察官法》的背景与立法史及其适用的历史；第二部分从上 述历史的角度介绍讨论会成员的意见；第三部分介绍委员会有关该法之最主要问题的观点及 其建议的修改。 一 背景 （一）水门丑闻：《独立检察官法》的起源 1972年6月17日，五名配备有盗窃工具、照相机和电子监视器的男士-其中包括总统重选委员会安全主任詹姆斯?w?麦考德-在民主党全国委员会水门总部内被逮捕。与政府有关 的其他两人-e?霍华德?亨特与戈登?利迪很快亦被牵连进来。在1973年1月对这些人的审讯期间，人们开始猜测，白宫的官员们也许参与了对水门总部的闯入或参与了精心 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 的掩 盖手法。随之而来的参议院委员会的调查导致了若干白宫高级助理和司法部长约翰?米切尔 的辞职。 1973年5月18日，应参议院的请求并根据司法部规定，司法部长埃利奥特?理查森任 命哈佛大学法学教授、司法部前副部长阿奇博尔德?考克司为“特别检察官”。6月，白宫助理亚历山大?巴特费尔德透露，椭圆形办公室内存在一套秘密录音系统。人们由此怀疑， 尼克松总统亲自将谈话录音，从而将其与掩盖阴谋相连系。参议院委员会以传票索取其中的 若干盒录音磁带，遭到尼克松总统的拒绝，后者主张执行豁免权。法院支持这种豁免权。考 克司也发出传票，命令总统交出椭圆形办公室的录音带，亦遭到尼克松总统的拒绝。尼克松 提出向考克司提供录音带的复制剪辑，而不是原版带。考克司拒绝接受这种剪辑带，并强烈 要求总统交出录音带。 接下来发生的是被载入史册的“星期六之夜的大屠杀”。1973年10月20日晚上，因考克司拒绝接受经剪辑的录音带，尼克松总统命令考克司停止其取得录音带的企图。考克司拒 绝服从总统的命令，并公开指控总统违抗法院命令。尼克松对此的反应是命令司法部长理查 森罢免考克司。理查森没有服从总统的命令，而是自己辞去官职。接下来轮到司法部副部长 威廉姆?拉克尔肖斯去罢免考克司。拉克尔肖斯步理查森的后尘亦辞了职，仍没有服从总统 的命令。当天深夜，考克司最终被代理司法部长罗伯特?勃克罢免。 虽然尼克松无疑握有罢免作为行政部门官员的特别检察官的法律权力，但这一事件的政 治后果最终摧毁了其总统宝座。受到伤害的参议院坚持其对事件的调查。利昂?詹奥斯基接 替考克司担任了特别检察官。录音带的大部分最终被公布于众。这些录音带显示，尼克松曾 积极地阻挠司法。面对行将开始的弹劾程序，尼克松于1974年8月9日辞去总统职 。 （二）1978年《政府行为准则法》 1。立法史 公众对水门事件的强烈抗议，特别是考克斯的解职催发了国会对“将政府政策从司法部 的控制之下转移出来”的建议的若干听证会。讨论集中于通过立法建立一种要求在司法部之 外任命特别检察官的程序，以调查并且在必要时对涉嫌实施了犯罪活动的高级政府官员提起 公诉。经过若干年的听证与辩论，国会得出结论，这种司法部之外的临时检察官应由一特别 法庭来任命，并且只能在有限的情况下可以被司法部长解职。 1978年10月，《政府行为准则法》颁布。其立法史表明设立“法定特别检察官”职位的 四点具体理由： （1）避免利益冲突或利益冲突之公开化的必要性，这种冲突或冲突的公开化将损害公众 对司法部的信任； （2）总统或司法部长在调查的初期阶段可能不愿意任命特别检察官； （3）特别检察官揭露额外罪行的可能性，否则这些罪行有可能不被发现或不被起诉； （4）对特别检察官将会阻止诸如水门事件和相关的阻挠司法之类的滥用权力事件的期望。 1978年法要求司法部长在接到有关该法管辖的任何高级官员违反轻罪之外的任何联邦 刑事法律的“明确情报”后进行初步调查。90天的调查期过后，司法部长应向哥伦比亚特区 联邦上诉法院特别检察官处报告，并向特别检察官处提交一份备忘录，说明为什么有关的指 控是“非实质性的，不需进行进一步的调查或提起公诉”，或说明进一步调查的根据并要求 任命一名特别检察官。司法部长不寻求任命特别检察官的决定是不可复审的。另一方面，如 果司法部长要求任命一名特别检察官，则要求他的报告应是充分具体的，以使特别检察官处 能够任命一适宜的个人来担任特别检察官，并适当规定其管辖权。若司法部长的调查在90 天内未能结束，1978年法要求司法部长寻求任命一名特别检察官。该法亦规定，共和党或民 主党任何一党在众议院或参议院司法委员会的成员可以多数票要求司法部长寻求任命一名特 别检察官。若司法部长拒绝该等要求，他应提交一份详尽的报告来解释其理由。 特别检察官一经任命即享有调查其管辖权范围内事项的“充分与独立权力”，包括召集 大陪审团、发出传票、赋予证人豁免权、审查税务申报单和反驳以某种特权或国家安全因素 为理由拒绝提供证据之主张的权力。司法部应以使特别检察官能够接触资料来源和档案的方 式向特别检察官提供支持。在调查期间，特别检察官若发现了有关事项，他也可以要求司法 部长赋予他额外的管辖权。他也能够接受司法部长分派的有关事项。 特别检察官只能因其行为的“特别不适当”或精神或身体的障碍才能被司法部长罢免。 这种罢免的决定需服从司法审查。1978年法还建立了法院与国会监督特别检察官的程序，要 求特别检察官定期向国会提交报告。该法要求应向众议院提供任何“实质性的可信赖的可能 构成弹劾理由的证据”。在调查结束时，要求特别检察官向特别检察官处提交一份报告，报 告应充分描述所完成的工作、对所提起的所有案件的处理结果，以及对其管辖权内事项作出 不起诉决定的理由。 1978年法的其他条款规定，只有应司法部长的请求并根据特别检察官处的命令，或（为 避免“秘密法庭”诉讼的出现而）提起公诉时，特别检察官的任命、身份和管辖权才得以公 开。该法严格限制有关司法部长之初步调查和特别检察官之调查信息的泄露。只有经法院的 许可，在特别检察官处入卷的材料才可以公开。该法最后规定，除非经重新颁布，该法有关 特别检察官的条款于1983年失效。 2。1978年法的实践 从1978年至1982年，司法部共进行了12项初步调查，在其中三个案件中寻求任命了特 别检察官。 从1978年至1982年，还有若干其他案件虽然没有启动1978年法的程序，但却激起公众对导致这些案件的事件的争论： （1）司法部长贝尔任命了保罗?j?卡伦为“特别检察官”（即不是立 设立的特别检察官）调查有关对卡特家族的生意与乔治亚国民银 行之间可疑的贷款交易的指控和货栈所借资金可能向1976年卡特竞选运动非法转移的指控。 卡伦作出的起诉决定起初受到了贝尔的审查，但新闻媒体所激发的公众批评迫使贝尔接受了 卡伦的独立见解。卡伦公布的报告洗刷了卡特总统和其兄弟存在任何非法活动的嫌疑。 （2）司法部长调查有关总统的兄弟比利?卡特与利比亚政府进行非法交易的指控。司法 部决定不提起公诉。 （三）1982年的修正 1。立法变化 经过两年的研究与对包括美国律师公会和纽约市律师公会在内的若干团体的听证，国会 重新通过了经若干重要修正的1978年法。这些修正包括： （1）削减了调查可覆盖的官员数量。1978年法授权任命一特别检察官调查大约120名各级官员，其中93名为行政部门官员。120名中的许多人是“行政部门的中级官员，他们通 常并不为公众所知，亦远离司法部与总统”。国会的结论是，司法部对其中一些人的调查“将 不会产生重大的利益冲突”。国会将调查可覆盖的官员数量削减到70人，其中36人是行政部门官员。国会也削减了受该法管辖的民选官员的数量。 （2）允许司法部长调查有关不为该法所明示管辖之人的利益冲突。“比利门案”和卡特 家族货栈案强化了国会中的担心：司法部对总统的家庭、密友或生意合伙人进行调查能够导 致实际的或表面的利益冲突。国会对此也做了修正，允许司法部长在其确认司法部对该法管 辖范围之外的人的调查可能产生个人的、资金的或政治的利益冲突时要求任命一名特别检察 官。 （3）削减并 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 了调查的时间。根据1978年法，对该法管辖之官员的调查可持续现任 总统的任期和来自其同一政党之继任者的任期。这样，调查可能持续长达16年。国会拒绝了“一政党会在起诉作为其成员的前政府官员时更仁慈”的观点，对1978年法作了修正，使对该法管辖之官员的调查可持续现任总统的任期再加上一年，但在任何情况下，不得超过该官 员离职后2年。这样就减轻了课加在任职初期即离职的官员身上的不合理重负。 （4）修改了启动初步调查程序的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。1978年法要求司法部长在收到该法所管辖的官 员从事了犯罪行为的“明确情报”时即进行初步调查。1982年的修正修改了该标准，要求司 法部长在收到“构成初步调查之理由的充分情报”时进行初步调查。这项修正使司法部长得 以审查其所收到的情报的特定性与可信赖性。 （5）限制司法部长在调查期间对调查手段的利用。1978年法的立法历史表明，国会原本的意图是禁止司法部长在初步调查期间使用召集大陪审团、控辩双方交易、赋予豁免权或 发出传票这些手段，但是这些限制在1978年法的条款中未有出现。1982年的修正明示了这些限制，以阻止司法部长通过在初步调查阶段进行充分的调查以僭取特别检察官的作用。 （6）使司法部关于起诉的政策具体化。1978年法要求司法部长寻求任命特别检察官， 除非他能够向特别检察官处说明，“所指控的罪名是非实质性的，不需要进行进一步的调查 或提起公诉”。特别是如果按司法部自己的指导方针，本来是不会对乔丹和克鲁福特的案件 提起公诉的，司法部的方针要求考虑提起刑事诉讼的选择、对案件提起公诉中的联邦利益、 违法的性质与严重性、当事人的应受惩罚性和过去的 记录 混凝土 养护记录下载土方回填监理旁站记录免费下载集备记录下载集备记录下载集备记录下载 。国会的结论是，拒绝考虑这些政 策，“通过对政府官员比对普通公民更严厉的适用刑事法律造成了一种不公平”。1982年的 修正要求司法部长只有在他发现有合理的理由确信进一步的调查或提起公诉是必要时才寻求 任命特别检察官。 （7）限制特别检察官滥用权力。出于对特别检察官可能会为宣传目的、个人泄私愤或政 治利益而不适当地延长调查的担心，国会在其他四方面修改了1978年法。其一，要求特别检察官在情况需要时速决地驳回案件。其二，要求特别检察官遵循司法部的政策，除非他能证 明他对司法部政 的背离的合理性。其三，授权特别检察官咨询所指控的犯罪行为 发生地的地区联邦检察官并与他们合作。最后，允许司法部长在说明充分理由的情况下罢免 特别检察官。 （8）将“特别检察官”的职称改为“独立检察官”。目的是避免暗示，在大陪审团没有 批准起诉的案件中提起公诉。特别检察官处的名称也相应地改为“美国哥伦比亚特区联邦上 诉法院独立检察官处”。 （9）允许补偿律师费。国会注意到，汉密尔顿?乔丹在调查中为请律师为自己辩护花费 了六位数字，而调查并未导致对其提起公诉。国会赋予法院以裁量权，以决定在提起诉讼的 案件中及在普通公民负担不起这种律师费的可能情况下对律师费是否—如这种律师费不太高 —予以补偿。 （10）重新通过了该法。该法将在1987年失效，除非届时重新通过。 2。1982年法的实践 从1982年至1987年，司法部根据《独立检察官法》处理了36起案件，其中25件在司法部长开始初步调查前即结案。这25件中有20件是因为缺乏充分的情报而结案，有5件涉及的是不受该法管辖的人。 在其余11个案件中进行了初步调查，有以下6件导致任命了独立检察官： （1）自1984年4月至9月对埃德文?密斯的调查。调查未导致起诉。 （2）自1986年5月至1989年3月对西奥多?奥尔森的调查。调查花费了150万美元，结果不予起诉。 （3）自1986年3月至1989年6月对米歇尔?蒂文的调查。调查花费150万美元，结果为对蒂文的有罪判决。 （4）开始于1986年2月、持续达八年多的对伊朗－孔塔拉事件的调查。调查导致了十 四项起诉。其中七项起诉中被告承认有罪；四项经陪审团审讯确认有罪，这之中有两项以有 关使用享有豁免权的证据的理由在上诉审中被推翻；一项因司法部长拒绝公布机密文件而被 驳回；还有两项起诉在赦免后撤回。总共花费3500万美元。 （5）从1987年2月至1990年1月对韦德泰克的调查。调查导致两项起诉，一项被宣判 无罪，一项经陪审团审讯后被宣判有罪，但在上诉审中被推翻。共花费260万美元。 （6）由机密独立检察官进行了两项调查。但都未有提起公诉。调查分别花费17000美元和46000美元。 （四）1987年重新通过的《独立检察官法》 1。1987年的修正 在决定是否重新通过《独立检察官法》时，国会进行了6个月的审查，包括与现任和前任司法部官员、独立检察官处成员、现任和前任独立检察官等进行了会谈。最终，国会在对 该法作如下修正的情况下重新通过了该法。 （1）缩小了司法部长在进行初步调查时的自由裁量权。考虑到司法部一直以在司法部长 的初步调查之前进行精心设计的“门槛调查”来规避报告的要求，国会缩小了司法部长的自 由裁量权。经国会修正，该法要求司法部长在收到有关该法所管辖的官员“可能违反了”联 邦刑法的情报时即进行初步调查。而此前该法的措辞是初步调查只能在确认该法所管辖的官 员“实施了”违反联邦刑法的行为时开始进行。国会还在该法中增加措辞，要求司法部长在 决定是否进行初步调查时只考虑所收到的情报的具体性和可靠性，而不要考虑犯罪动机，并 禁止司法部长以缺乏犯罪动机为理由决定不任命独立检察官，除非其掌握有“明确的有说服 力的”证据。 （2）明确独立检察官在收入和任职后限制问题上不遵守司法部行为准则。此前司法部一 直坚持独立检察官和其工作班子应适用此等限制，并导致了一名独立检察官和其整个工作班 子的辞职。1987年国会的修正支持了独立检察官在这个问题上的立场。 （3）缩小了司法部长在决定是否任命独立检察官问题上的自由裁量权。国会修正了该法 以要求司法部长在其有“合理理由相信进一步调查是必要时”寻求任命独立检察官。 （4）要求司法部长自我回避。经国会修正，该法要求司法部长在每一件涉及高级官员的 案件中考虑自我回避，而不论这是一起新提起的案件还是有关一起正在进行的 件的事项。该法还要求司法部长就自我回避问题向独立检察官处 提交书面报告，说明其在作出决定时所考虑的事实和理由。 （5）修改了寻求扩大独立检察官之管辖权的程序。根据1987年修正之前的该法，独立检察官曾请求司法部长或者独立检察官处扩大其管辖权，但独立检察官处裁决，在司法部长 拒绝这种请求时它未被授权扩大这种管辖权。国会修改了该法，规定独立检察官只能向司法 部长要求扩大其管辖权。这时司法部长必须就该事项进行为期30天的初步调查，并决定是否同意这种请求。如果同意这种请求，是否寻求任命新的独立检察官，还是将这项工作交予现 任的独立检察官。修正案要求司法部长对来自现任独立检察官的任何建议给予“高度重视”。 国会还进一步修改该法，允许独立检察官处将司法部长拒绝任命独立检察官或拒绝扩大现任 独立检察官之管辖权的任何决定送回要求给予更充分的解释，从而增加司法部长在作出此等 决定时的责任感。国会这些修正的目的是在赋予现任独立检察官在决策过程中的重要作用的 同时维护该法律的合宪性。 （6）减少有关独立检察官的利益冲突。至少有一名独立检察官和一名独立检察官工作班 子的成员因受聘在由另一独立检察官进行的调查中担任辩护律师而引起轰动。这引起了实际 的或表面的利益冲突。该法经修正以禁止独立检察官或其工作班子成员代理该法程序下的任 何人。该禁止亦适用于独立检察官或其工作班子所属的律师合伙人或律师事务所。 （7）增加了报告费用支出的要求。为了削减经费并将支出限制在合理的范围，经修正的 该法为独立检察官规定了一系列报告的要求和费用支出标准。 （8）使国会和有关利益方更容易获得报告。1982年法规定，除非经独立检察官处批准， 在主要报告及其他报告中有关司法部长之初步调查或独立检察官之调查的文件不应被公开。 独立检察官处一直不愿意公开这类文件。国会修改了该法，规定独立检察官处将对负责监督 独立检察官程序的国会各委员会的请求给予特别考虑。该法还授权独立检察官处在被提交了 “大量的法律问题”时公开足够的信息以使各利益方能够通过递交其意见概要而参加对话。 2。莫瑞森诉奥里森案 上述对《独立检察官法》的修正为众议院和参议院通过，并经里根总统签署后于1987 年12月14日生效。里根总统在签署该法时评论道，“在我们的宪法机制下，一个在执法的 核心领域行使行政权力的美国官员必然地必须服从行政部门的任命、审查和罢免。不存在宪 法所允许的其他选择„„。在最高法院审查该法的合宪性时，为了确保公众对政府的信任不 被侵蚀，我采取特别步骤来签署该法案，尽管我对该法案的合宪性是非常怀疑的”。 7个月以后，最高法院就莫瑞森诉奥里森案作出判决。在7票赞成1票反对的判决中，最高法院确认《独立检察官法》的合宪性。首席大法官伦奎斯特在撰写多数人的见时得出结 论，该法精心制定，目的就是不要侵犯总统执行法律的权力或分权的概念。最高法院的理由 是独立检察官法是解决高官胡作非为的最合理办法。 3。1987年法的实践 从1987年至1992年，司法部根据1987年法处理了52个案件。其中38个案件在门槛调查阶段即结束，原因包括这些案件所涉及的官员不属该法管辖范围，或所提供的情报不具体 或不可信赖或两者兼有之，或所指控的行为并不构成犯罪。其他14个案件走到了初步调查阶段。这之中有5个案件在初步调查之后作为记录在案的事项结案；另外6个案件在完成整个机密初步调查之后结案。在3个案件中任命了独立检察官。 （五）两年的失效 在1992年，一些国会议员提议对《独立检察官法》进行修正以增加对独立检察官额外的 财政与管理限制，并展期该法。然而，由于有人反对在第102届国会闭会期间审议法案，该法自1992年12月起失效。正在进行的调查继续进行至结束。 在缺乏立法授权任命独立检察官的情况下，司法 长珍尼特?雷诺任命罗伯特?b?菲斯克为独立检察官，对克林 顿总统涉入白水土地交易事件的情况进行调查。作为其对白水事件调查的一部分，菲斯克宣 布他也将对被指控卷入白水丑闻细节的白宫顾问文森特?w?福斯特之死进行调查。菲斯克于 1994年5月作出福斯特死于自杀的结论。当《独立检察官法》于1994年6月重新颁布时，菲斯克对白水事件的调查仍在继续。 纽约市律师公会联邦法委员会