行政执法责任制的实践与深化的思路

行政执法责任制的实践与深化的思路 党的十五大、十六大和国务院《全面推进依法行政实施纲要》对在各级行政机关建立和推行行政执法责任制提出了要求。为了推行行政执法责任制，国务院办公厅又于今年七月份印发了“关于推行行政执法责任制的若干意见”，从依法界定执法职责、建立健全行政执法评议考核机制、认真落实行政执法责任制等方面作出了具体规定，这对推动建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制和“结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效”的权力运行机制，具有重要意义。我市自1997年开始，在全市行政机关中普遍推行了行政执法责任制，在实践中不断完善和深化，对我市依法行政工作起到了积极地推进作用。 一、我市推行行政执法责任制的基本实践 （一）认识不断提高，领导不断增强，落实不断深化。 1997年2月份，我市在试点成功的基础上，专门下发了《杭州市行政执法责任制实施 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 》，对在全市推行行政执法责任制进行了部署，并在全市上下实施行政执法责任制“一把手”工程。各级政府专门成立了“杭州市行政执法责任制评议考核领导小组”，负责行政执法责任制推行工作的组织实施。1997年5月份，在全市行政执法责任制动员大会上，46个行政执法部门一把手同市长签订了责任状。同时本着“条块结合、上下联动、整体推进”的工作思路，各部门在自己的业务系统内部、各个区、县(市)同其各部门之间，一级抓一级，从纵横两个方向，逐个签订责任状，做到层层落实，建立了一个多层次、多方位、强大的行政执法责任制运行网络。1997年9月，我市要求各级政府和行政机关把学习、领会十五大精神同实施行政执法责任制紧密结合起来，从依法治国、依法行政的高度认识行政执法责任制的重要性和迫切性。党的十六大召开后，正值我市第一轮行政执法责任制期满，2003年9月，我市在认真学习和贯彻十六大关于社会主义法制建设精神的基础上，召开全市依法行政工作会议，市长与重新确定的46个行政执法责任制责任单位签订《行政执法责任书》，对第一轮行政执法责任制进行了完善，使其更加符合我市依法行政工作形势行政执法工作实际的要求。2004年，《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》的实施，我市各级政府和行政机关开展了大规模的宣传和学习活动，按照《行政许可法》的要求清理许可主体、许可事项，按照《全面推进依法行政实施纲要》依法界定执法责任、规范执法程序、明确责任追究。我市在抓行政执法责任制落实的同时，每年坚持对行政执法责任制责任单位评议考核，及时总结和通报行政执法责任制工作情况，使行政执法责任制和评议考核制的落实始终成为依法行政有力的“抓手”，并在落实进程中不断深化。 （二）确认执法主体，梳理执法依据，建设配套 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 。 为了分清权限、责任，1998年市政府结合市机构改革，对全市219个执法单位、处罚主体进行逐个登记、确认，以确保主体的合法、有效。2003年9月，市政府对全市140个行政处罚实施主体进行审查确认并以予公布。《行政许可法》实施前，市政府又对全市63个行政许可实施主体进行审查确认并以予公布，确保了行政主体的合法性。另一方面，行政执法责任制的实施，定岗定人，对行政执法人员的整体素质提出了更高、更严的要求，1996年起，组织了全市36000余名行政执法人员进行了培训，实行持证上岗。 梳理行政执法依据是落实行政执法责任制的一项基础性工作，我市要求各行政执法部门把本部门所执行的法律、法规和规章进行全面整理，并汇集成册上报市政府备案。同时，加快立法步伐，加强规范性文件的“立、改、废”工作。1997年以来围绕我市社会发展、经济建设、城市管理等重点，我市出台地方性法规和规章共200件。另外根据《行政处罚法》、加入WTO和《行政许可法》的要求，市政府废止了46件与法律、法规相抵触的规章，修改了50余件市政府规章。为了加大对规范性文件的监督，2003年10月，我市对市级行政机关制发规范性文件实行了前置法律审查，未经市政府法律审查通过并在规定媒体公布的规范性文件不得印发施行，有效地扼制了违法规范性文件的出台。 我市在推行行政执法责任制过程中边探索、边总结经验，通过前后十几年努力，构建起了比较完善的行政执法责任制配套制度体系。1998年1月，市政府颁布实施了《杭州市行政执法责任制暂行办法》，把实行行政执法责任制纳入规范化、法制化轨道。1998年8月，市政府又颁布了《杭州市行政执法错案责任追究办法》，与我市先后颁布实施的《杭州市规范性文件备案规定》、《杭州市行政执法监督检查暂行规定》、《杭州市行政处罚听证程序实施规定》、《杭州市重大处罚决定备案审查规定》、《杭州市政府规章制定办法》、《杭州市实施行政许可工作制度》和《杭州市政府信息公开规定》等，形成了行政执法责任制的制度体系。各行政执法部门内部也狠抓建章立制，加强自我监督，不断规范执法行为，确保执法的合法、及时、公正、有效。 （三）严格评议考核，及时修订 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，注重四个结合。 自1997年以来，每年坚持在全市范围内开展行政执法评议考核工作。评议考核采取检查为主、 汇报 关于vocs治理的情况汇报每日工作汇报下载教师国培汇报文档下载思想汇报Word下载qcc成果汇报ppt免费下载 为辅、召开座谈会、素质测试、统一标准、量化打分的方式进行。几年来，通过严格开展行政执法责任制的评议考核，行政执法行为逐步规范，违法行政行为明显减少。同时，我市在工作中坚持单位自查与集中评议考核相结合，建立了日常行政执法监督检查制度，及时发现和纠正行政执法活动中发生的违法行为，并按其违法事实和处理结果纳入年度评议考核。评议考核结束后，及时将年度评议考核情况反馈给受检单位，适时组织检查整改落实情况。 及时修订评议考核标准，是确保行政执法责任制工作落实能够与时俱进的基础。这几年，我市按照国务院、省政府对依法行政工作的要求，结合加入WTO组织和新的法律法规的实施的实际，针对我市经济和社会发展的具体特点，及时修订行政执法责任制评议考核的标准，坚持做到每年的评议考核都能紧跟依法行政的形势的需要，都能跟上我市中心工作实际的需要，有效推动了行政执法责任单位行政执法水平逐年提高。由于，及时修订评议考核标准，行政执法责任制逐年都被赋予新的要求、新的内容和新办法，使行政执法责任制更具有发展性、针对性和实践性，其作为依法行政主要“抓手”的作用越来越“凸现”出来。 注重“四个结合”是我市探索出来使行政执法责任制具有强大生命力的实践经验。一是把行政执法责任制同执法检查相结合。把落实责任制的情况作为执法检查的一项重要内容，进行综合评分考评，推动了行政执法责任制的有效落实。二是把行政执法责任制同行政机关行风建设相结合。通过行政执法责任制的建立，行政机关和行政执法人员不断增强依法行政的责任感，提高了依法办事的自觉性。三是把行政执法责任制同政务公开相结合起来。行政机关积极地把行政执法责任制的各项具体内容落实到政务公开内容中，建立起投诉电话，自觉加强自我约束监督和接受群众、舆论的监督。四是把行政执法责任制同政府目标管理考核相结合。市政府目标考核把行政执法责任制作为一项目标纳入考核，有效的促进了行政执法水平的提高。 三、当前实施行政执法责任制中存在的主要问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 行政执法责任制推行以来，我市虽然在理论研究和具体实践方面做出了积极努力，取得了一定成效。但是还存在着一些重要因素阻碍了这一制度的深化和发展。 （一）立法和体制的问题是当前不可逾越的两大障碍。 第一，立法障碍。立法是执法的前提。当前立法中存在的某些责任不清、相互冲突的问题，或者立法不完善、法律依据不健全的问题，给执法带来了一定的混乱。其一，立法冲突转化为执法冲突。由于立法主体不同，中央、地方、部门之间利益存在分割，部门垄断主义和地方保护主义等因素导致了立法冲突，法规之间扯皮、打架现象比较严重，引起执法责任不清，执法有失公正。同时，立法中的部门利益倾向导致法规对主管部门的权力规定较多，对自己的责任、义务体现很少，为对执法者执法责任的确定留下了“隐患”。其二，规范行政行为及其程序的法律尚不完善，许多重要的执法行为缺乏法律的调整，制约了行政执法责任制的实施，影响了执法责任制的效力。我国行政处罚法和行政许可法的颁布实施，解决了行政处罚和行政许可行为的主体、职责范围和程序。但其他一些重要的行政行为实施的行政程序法也还没有制定，这就使得在确定行政行为是否越权、是否滥用自由裁量权、是否违反法定程序等问题上缺乏统一的、有法律效力的标准，实践中出现标准不一、各行其事现象，增加了实行行政执法责任制的难度。 第二，体制障碍。当前，我国仍处于转型时期，行政管理体制、行政执法体制也处于过渡和改革阶段。虽然经过上几轮的机构改革，基本明确了各行政执法部门之间的职责，但是仍有一些部门之间的职责尚未完全理顺，执法主体多元化，职责、权限重叠交叉的现象在具体执法中仍然存在，如在城市建设管理、文化市场、集贸市场、食品卫生、社会医疗机构等管理领域中存在。尤其是在城市建设管理和某些违法行为的查处中比较突出，如对城市户外广告和假冒伪劣商品，公安、工商、城管、城管理执法、技术监督等部门都有权进行管理和查处，往往就出现执法打架现象。城市管理开展相对集中行政处罚权后，行政许可权与行政处罚权相对分离，行政许可的监督管理与行政许可违法的查处，部门之间的责、权界定和监督管理与违法行为的处罚的衔接存在着厘不清的问题。 （二）执法权力与执法责任不统一，责任追究不到位。 权力与责任是一柄双刃剑，因此，实行行政执法责任制必须强调权责的一致性。我市各部门虽然大都建立了错案追究制度，市政府也出台了行政执法错案责任追究办法，但是，几年来，行政执法责任追究工作并没有得到严格的实施，在推行行政执法责任制工作中，明显存在着淡化责任追究的倾向。往往是过错纠了，但在处理责任人问题上却迟迟没有结果。一些部门的领导怕丑护短，担心严格追错会影响本部门的声誉和执法人员的积极性，不愿认真追究责任，甚至掩盖执法违法问题，往往是大事化小，小事化了。 （三）评议考核缺乏科学性、可操作性和经常性。 几年来，我市虽然开展了行政执法责任制评议考核，每年修订考核标准，并将行政执法责任制的评议考核结果纳入市政府目标考核。但是，在行政执法责任制评议考核的内容、标准和方式方法等还存在着一些不足之处。一是考核内容缺乏科学性，对执法任务较重的部门（如公安局、城管执法局、工商局）和执法任务较轻的部门的考核标准缺乏科学性，造成干工作越多，毛病越多，得分较少的不公平现象。二是考核内容缺乏可操作性，对行政执法中的行政行为的评判缺乏可操作性，造成评议考核时不能完全对号入座。三是考核评议缺乏广泛性，没有上级机关和行政相对人直接参与，还不能准确地反映执法人员的执法水平，考核结果很难做到真实和全面。 （四）法制机构建设不适应推行行政执法责任制牵头的要求。 几年来，各县（市）、区政府和多数市级行政执法部门虽然成立了法制机构，并配备人员开展法制工作。但是，由于没有统一的机构设置和编制的规定，在机构数和编制数紧缺的情况下，基层法制机构建设不规范，领导重视的地方情况就好一些，领导不重视的地方情况不容乐观。按照国务院文件对牵头单位的要求，切实担负起在推行行政执法责任制方面的统筹协调的责任，法制机构实有人员与之要求很不适应。有的县级政府仅有法制工作人员不到三人，少数执法职能较多、执法任务较重的部门没有设立法制机构，无专职人员负责法制工作。多数行政机关的领导对法制机构的作用认识不足，在经费、车辆等配备上未给予充分保障。以上情况势必会影响法制工作的正常开展和行政执法责任制工作的有效推进。 三、深化行政执法责任制工作的思路 推行行政执法责任制是依法行政的要求。贯彻落实《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，在做好依法界定执法职责的基础上，应该经过各级共同努力在以下几方面有所突破： （一）努力解决立法和体制上的障碍。 完善立法程序，提高立法质量，完善执法依据。努力克服立法中的部门垄断主义、地方保护主义，消除引起执法责任不清、扯皮打架的“隐患”。通过立法明确行政执法责任主体，核心是解决“谁有权执法，谁承担责任”的问题。对一些法律规范空白领域，有权机关应当加强立法力度。法律规范的进一步完善，解决了“有法可依”的问题，对行政执法责任制的落实必然起到良好的促进作用。在法律规范无明文规定的前提下，行政机关内部应当建立一些有效的规范措施，使本部门的执法行为有规范可依。同时，在现行法律规范的体系下，行政机关要全面理清与本部门行政执法活动有关的法律、法规、规章及其他规范性文件，弄清执法依据，明确职责、权限、做好行政执法责任制的基础工作。加快行政执法体制改革，建立综合执法机关 。依据行政处罚法的规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以设定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，把推行执法责任制与行政执法体制改革相结合，依法设立综合执法机关，实行综合执法，将多支队伍变成一支队伍，理顺部门之间、上下级政府之间的权、责关系，从体制上解决越权执法、多头执法和重复执法的问题。 （二）坚决落实责任追究制度。 过错责任追究就是要通过追究有关人员的责任，增强执法人员的压力感和约束力，进一步规范执法行为，为此，必须在真抓实干上下功夫，要花大力气抓好落实。凡是行政执法部门及其执法人员因违法造成国家利益和人民群众合法权益损害的，一律追究其行政责任和法律责任。要在认真界定的基础上，明确追究的运用范围、弄清应追究的对象，必须动真格、下决心，要敢于碰硬，敢于追究，一究到底。对年终考核不合格和基本合格的单位，在取消其评先选优资格的同时，并予以通报批评。当然，不能简单地以被责任追究处理的人数来评价一个单位的工作好坏，而应看该部门现实中过错多少，纠正多少，群众意见如何。要从积极的方面去衡量，以调动过错责任追究工作的积极性，对已发现和查实的过错，该部门不予追究或拒不履行监督部门的追究决定的，要严肃追究有关领导的责任，绝不能姑息迁就。 （三）创新开展行政执法责任制的评议与考核。 要认真总结几年来行政执法责任制评议与考核的经验，查找差距和不足，使这项监督机制有用、好使，真正成为行政机关的行为准则。要结合当年的工作实际和上级部署，对行政执法责任制的考核内容及时作出调整和修订，使考核内容更具有可操作性。深入研究评议工作的方式、方法，通过开展网上评议等多种方式，扩大行政相对人的参与面，要延长行政执法责任制的考核时间，认真细致地开展检查验收，改变以往“水过地皮湿”的检查现象，要变被动检查为主动检查，改变以往听汇报、简单看有关材料、资料的作法，对被检部门一年来作出的行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施等执法行为逐项严格检查。同时，行政执法责任制检查中要抓好三个结合：一是要把集中检查和日常工作检查相结合；二是把执法责任制检查与行政执法专项检查相结合；三是把行政执法责任制检查与本单位工作实际相结合。只有这样，才能确保执法责任制考核不留死角、不走过场。 （四）加强法制机构建设，为推进行政执法责任制提供条件。 政府法制机构要牵好推行行政执法责任制的头，切实担负起在推行行政执法责任制方面的统筹协调的责任，必须在政府领导下，相对独立又自成体系，区、县（市）政府法制机构的设置尤其要引起高度重视。政府法制部门只能隶属于同级政府，不宜隶属于政府办公室，否则，作为行政主体不仅在法理上也讲不通，而且在实践中也不好操作。同时，政府所属部门也要设置法制机构，从某种意义上讲，政府部门设置内设机构，应当优先设置法制机构，因为，政府部门的职能主要是管理和服务，而管理的实质就是执法。健全法制机构最终要落实在编制、岗位上，编制、岗位必须与依法行政的发展相适应，与推行行政执法责任制的具体工作任务相“匹配”，这样才有可能建立一支政治素质高、业务能力强、工作作风实的政府法制队伍，才能为推行行政执法责任制提供组织上的保障。（卞军民） PAGE 12