经济_社会变迁与国家治理转型_美国进步时代改革

经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革X ¹ 马 骏 XX º =摘要> 工业化和经济增长会带来经济繁荣,并给更多的人提供各种实现 梦想的机会。但是,经济发展也会带来新的问题。经济结构的变化通常伴随着 社会结构的变化,也会引起政治运作方式的变化。这些都会对国家治理构成挑 战,尤其在经济和社会结构出现巨变时更是如此。面对着社会、经济结构的变 化所形成的各种挑战,国家治理需要进行重构, 国家、社会与市场之间的关系需 要调整。美国进步时代的改革就是这样一段历史:面对着巨变后的经济和社会 结构形成的各种挑战,进步时代的改革从根本上改变了美国的国家治理结构, 进而改变了美国社会, 从而相对成功地应对了社会、经济变迁所构成的挑战。 进步时代的改革不仅在美国历史上占有非常重要的地位, 对于那些处于大致相 同阶段、面临大致相同的问题与挑战的国家,也具有很大的启示。 =关键词 > 经济变迁 社会变迁 国家治理重构 Econom ic、Socia l Change and State G overnan ce Tran sition: Reform s in Progressive E ra of U. S. JunM a Abstr act Industrilization and econom ic grow th bring econom ic prosperity and offers many person w ith the chances to realize various dream s. However it will a lso cause new problems. The change of econom ic structure accompanied with that change of socia l structure and also caused change ofmeans of political operation. A ll these cha llenged the state governance and especiallywhen econom ic and social struc2 ture changes dramat ica lly. Facedw ith a llk inds of challenges formed by social and e2 conom ic structures, sta te goverance need to be reformed, the relat ions among state、 society andm arket need to be adjusted. R eforms in progressive era ofUn ited States is a history of th is k ind: faced w ith all challenges formed by econom ic and soc ial structure after dramat ic changes, reform s of progressive era changed the state govern2 3 ¹ º X 本文为中山大学 985学院级国际合作与交流项目 /美国进步时代的政府改革及其对中国的启 示 0阶段性成果。 XX 马骏,中山大学行政管理研究中心主任,主要研究领域为公共预算、公共财政。 ance structure ofAmerica essentially and changed theAmercian society furthermore, therefore it handled succesfu lly w ith the cha llenges formed by socia l and econom ic transition. Reform s in progressive era occupied a very important position inAmercian history and revealed a lot to those countries whowas in almost the same phase and faced w ith a lmost same problems and cha llenges. K ey word s Econom ic Change, Social Change, State Governance Re form /励精图治0和维持现状;当狮子和绵羊 , , 处在一起 ) ) ) 简而言之,这是 1912年临近时不止一位进步党党员的希望。 ) ) ) 转引自迈克尔 #卡门 ( 2006: 199) /进步时代0 ( progressive era)是美国历史上非常重要的一段时期。对于这 一时期何时开始何时结束, 历史学家有许多争议。但是, 不少学者同意这一时 期大致包括 19世纪 90年代到 20世纪 20年代的这段时间 (例如 Buenker& Kantow icz, 1988; Crunden, 1984; Khan, 1992; F lanagan, 2007)。在过去的一 百年中,众多的学者, 从不同的学科, 运用不同的视角, 研究了这一段历史,本文 主要从国家建设和国家治理转型的角度来研究。从这个角度看, 进步时代是美 国国家建设历史上至关重要的时期, 是一个关键性的国家治理转折时期。 19世 纪中期以来,美国经历了巨大而且快速的经济与社会变迁。在自由资本主义的 推动下,在短短的几十年间,美国的经济快速实现了工业化,呈现出高速的经济 增长, 创造了前所未有的经济繁荣,美国也从一个农业社会快速地转变成一个 工业社会,以农业和手工业为主的资本主义经济迅速变成以大公司为核心的公 司资本主义。工业化与经济增长也伴随着快速的城市化和移民潮,美国迅速地 从一个乡村社会转变成一个城市社会,大量国外移民的涌入也改变了美国的人 口构成。同时,随着社会财富集中, 贫富悬殊越来越大, 社会开始出现阶级分 化,社会公平问题凸现出来,社会矛盾呈现出激化的势头。由于这些变化,到进 步时代,美国社会已经是一个与以前完全不同的社会。然而, 从联邦到地方,美 国的国家治理结构基本上仍然是 19世纪上半期成型的政党政治下的有限政 府,不仅不能有效地解决经济和社会变迁带来的各种新问题, 而且其本身似乎 越来越成为问题的一部分。 总而言之,在 19世纪后期, 美国社会和美国国家治理结构都处在一个关键 性的 /十字路口0。对于当时的美国人来说,这是一个充满希望的时代,也是一 个充满问题和挑战的时代。面对这些由经济和社会变迁带来的问题与挑战,大 多数美国人开始改变他们关于美好社会和政府的传统信念。从 19世纪 90年 代开始,以城市中产阶级为核心的改革者首先在城市掀起了一场改革政治体制 和政府的运动。其后,这一改革被推进到州, 再到联邦, 并在 1912年的全国性 的改革论战中被称为 /进步主义0 ( progressivism )。当然, 对于这一时期的各种 4 公共管理研究 (第 6卷 ) 改革是民主的还是非民主的,是社会控制的还是社会福利的, 是自上而下的还 是自下而上的,历史学家存在着许多争议。有些历史学家甚至说, 这一时期不 应该被称为进步时代,因为在这一时期发生的改革并不都是进步性质的 (转引 自 F lanagan, 2007: vi)。尽管存在这些争议, 尽管进步时代的改革的确存在着 各种不足之处,但有一点应该是没有争议的:进步时代的改革 /从根本上 0改变 了美国的国家治理结构并进而改变了美国社会。在一定程度上, 没有进步时代 的改革,我们不可能看到今天的这个繁荣、强大、而且在一定程度上对公民负责 的美国。[ 1 ] ¹ 从另一个角度来看,美国进步时代改革的经验和教训,不仅在美国历 史上具有重要的意义,而且, 对于那些正在经历类似的经济和社会变迁的国家 来说, 也是富有启发意义的。正如进步时代的改革者经常将他们的目光投向欧 洲来寻找改革的借鉴一样,我们研究美国进步时代的改革, 也是希望借鉴别人 的经验教训,解决我们自己的问题。我们在借鉴国外的经验时, 不能仅仅看别 人正在做什么,而更应该看他们在处于与我们类似的发展阶段、碰到类似的问 题时是如何解决的。 一、美国人的非凡成就: 19世纪中期以来的经济繁荣 内战后直到 19世纪末, 美国经济经历了快速而且成功的工业革命。在相 对短暂的时间内,美国经济迅速地实现了工业化,从农业经济转变成工业经济, 生产率得到大幅度的提高。在技术创新上,美国也取得了令人惊叹的成就, 发 明了铁路、电话、汽车等新技术。这些新技术不仅极大地推动了美国的经济增 长,而且改变了美国人的生活方式,提高了他们的生活质量。同时,在支持自由 市场的政治环境和技术进步的辅助下, 市场体系以前所未有的速度在全美扩 展,不仅建立起了全国性的国内市场, 而且与当时正在逐渐成形的世界经济体 系联系得越来越紧密。因此,在这一时期,美国实现了非凡的经济繁荣。 在这一时期,新型工业经济取代了以农业和手工业为基础的传统的经济体 系,同时,铁路和通讯方面的技术创新将农场主与国内、国际市场联结起来, 为 农业的商业性生产开辟了广阔的机会,也使得新兴的而且越来越大的工业人口 成为工业制造品的消费者,同时,这也建立了全国性的制造品市场,极大地刺激 了采矿业和钢铁工业的发展。而钢铁业等大工业的发展与大规模的铁路建设 又产生了巨大的资金需求, 推动了金融业的发展 (方纳, 2003: 93, 175)。巨大 的工业增长使得美国迅速从一个农业国转变成一个工业国。从 1860年到 1900 年,美国投入运营的铁路线从 30 000英里 (相当于当时全世界铁路线的一半 ) 增加到 193 000英里, 投资于制造业的资本从 10亿美元上升到 100亿美元, 工 业工人从 130万人增加到 530万人,年度工业生产总值从不足 20亿美元上升到 5经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革 ¹ [ 1] 当然,这并不是说今天的美国是完美无缺的。 超过 130亿美元。 1890年,美国的工业产值首次超过了农业产值, 到 1900年, 前者是后者的两倍 (De Santis, 2000: 1) 2)。到 20世纪初, 美国制造业的生产 总量超过了英国、德国和法国三个国家的总和 (方纳, 2003: 175)。到 19世纪 末,美国已是工业国家中的领袖,是世界上最富裕的国家 (De Santis, 2000: 1)。 正如当时著名的统计学家米歇尔#摩霍 (M ichae lG. Mu lhall)在 1895年宣称的, 美国 /拥有这个世界上迄今为止最庞大的经济权力0,而且, /这一权力从 1860 年以来翻了三番 0(转引自 De Sant is, 2000: 1)。从总体上讲, 内战以来, 美国的 GNP呈现出惊人的增长速度,达到前所未有的高度。在 19世纪 80年代中期, 美国的 GNP总量是 110亿美元, 到第一次世界大战结束时已经高达 840亿美 元,增长了近八倍 (D inner, 1998: 4)。 在经济增长的同时,经济竞争加剧,工业和金融业越来越趋于集中, 垄断性 的大公司在美国经济中扮演着越来越重要的角色, 美国的资本主义经济转变成 主要以大公司或大企业为核心的公司资本主义。在 19世纪初, 美国经济主要 由所有者自己进行管理的中小企业组成。 19世纪中期,在建造铁路、运河、钢铁 厂的过程中,美国商人组建了第一批大规模的股份制公司,集中了大量的资本, 并实行了所有权和经营权的分离。 19世纪 70年代,交通 (尤其是铁路 )和通讯 技术的改进 (电话、电报等 )推动了商品市场的迅速发展, 也提供了更加广阔的 商业机会,同时, 工业生产技术的改进也使得大规模的集中生产变得可能。然 而,市场竞争是非常激烈的。尽管可以大规模地生产和销售, 但企业的利润仍 然是不稳定的。为了控制产品供给和市场, 许多产业的厂商都开始进行联合, 建立起更大的公司。在这一背景下, 大型企业迅速地发展。其中, 洛克菲勒建 立的巨型石油企业就是当时最典型也最具争议性的垄断企业。洛克菲勒于 1863年开始介入石油开采,通过不断的联合和收购, 到 1870年, 洛克菲勒集团 控制了美国原油提炼 1 /10的产量,到 1890年,控制了全国 90%的石油提炼 (De Sant is, 2000: 1) 2; D inner, 1998: 14) 16)。 由于工业化需要将大量的工人集中到一个中心区域从事生产,而且,这种 人口聚居也会产生巨大的消费需求, 因此,伴随着美国经济的工业化, 美国也迅 速地从一个乡村社会转变成一个城市社会。在 1790年,只有 5. 1%的人口居住 在城镇, 但是, 到了 1860年, 这一比例上升到 19. 8%, 到进步时代开始之时 ( 1890年 ), 已有 35% 的美国人居住在城市, 到了 1900年这一比例上升到 39. 7%, 到 1920年, 这一比例已高达 51%。而且, 大多数城市人口主要集中在 东北部和中西部的大都市区域 (De Santis, 2000: 96) 97; D inner, 1998: 5)。根 据历史学家巴罗 (RobertG. Barrows)的研究, 19世纪后期城市人口的增长主要是 缘于 /净移民0,其中一半是来自美国农业地区的移民,另一半是国外移民 (转引 自 De San tis, 2000: 97)。在巴罗看来, 19世纪后期,西部已经不再是 /边疆 0,从 而不再是一个可以吸纳东部剩余城市人口的 /安全阀 0。恰恰相反, 在这一时 期,高出生率导致劳动力增加, 农业机械化减少了对农场工人的需求, 加之几次 6 公共管理研究 (第 6卷 ) 农场破产 (尤其是在 19世纪 70年代和 90年代的经济萧条时期 ), 这些都导致 农村出现人口剩余,而正在兴起并以极快的速度扩张的工业部门现在承担起了 吸纳农业剩余人口的作用。实际上, 正在兴起的工业部门不仅吸纳了美国本土 农业的剩余人口,也吸纳了欧洲经济的剩余人口 (转引自 De San tis, 2000: 97)。 19世纪中期以来的经济发展、城市化以及技术进步极大地改变了美国人的 生活方式,提高了生活质量。首先,工业化、城市化、经济增长和技术进步,创造 了成千上万的新的就业机会,也为每个人 (甚至包括欧洲人 )打开了以前不可想 象的生活机会,提供了无数实现梦想的机会。其次,技术进步和工业生产方式 的变化使得美国的企业生产出新的甚至是闻所未闻的消费品,大大提高了美国 人民的生活质量。正如一位在 1900年访问美国的英国人写到的: /在美国的生 活是一年四季都旋转在电话、电报、留声机、电铃、汽车、电梯和各种自动化机械 中 0 (转引自 Dinner, 1998: 1)。1900年时, 美国人已经拥有了大约 8 000辆汽 车,而到 1920年, 这个数字已达八百万。到 1910年时,美国的家庭已经开始使 用各种极大地改进生活质量的商品, 例如电扇、洗衣机、空调清洗机、洗碗机、加 热器等 (D inner, 1998: 1) 2)。 二、发展带来的问题 面对如此辉煌的成就,美国人无疑是充满自豪感的。对于 19世纪 80年代 和 90年代初的许多美国人来说,美国也许是世界上最精彩的地方,未来只可能 是不断进步的希望 ( F lanagan, 2007: 1)。但是,这些发展,尤其是快速的工业化 和城市化以及大量的移民涌入, 带来了许多新的社会、经济与政治问题。从根 本上讲,正如格尔默 (G ilmore, 2002)总结的, 进步时代改革面对的各种问题之 所以出现, /主要是源于美国的工业化及其参与了一个正在浮现的世界经济 0。 18世纪在英国兴起的工业化在 19世纪的美国全面展开, 改变了美国的经济结 构、社会结构, 影响着每个人的生活。工业化的影响是深远的、广泛的、根本性 的。这种新的经济模式不仅引起了生产方式的转变和经济结构的巨变, 而且也 从根本上改变了社会结构和生活方式, 改变了经济与自然的关系, 并打破了政 治与经济之间维持了将近两个世纪的平衡。首先,工业化不仅消耗大量的自然 资源, 而且也需要大量的工人, 并且需要大量的工人聚集在生产中心, 这一方面 导致快速的城市化, 另一方面导致了大量的移民 (从农村到城市、从国外到美 国 )。其次, 工业化改变了人与工作的关系。在此之前,农民或农场主主要涉足 必要的地方性贸易,手工业者在工场中与雇主保持着一种亲密的关系,他们都 在一定程度上保持一定的自主性和自由,但是, 工业化以后,越来越多的美国人 开始为工资而工作,逐渐失去了自主性和自由。其三,工业化及其必不可少的 自由市场尤其是正在逐渐成形的世界性市场,虽然对每个家庭而言都是看不见 摸不着的,但是, 它无时无刻不在影响着绝大多数美国人的生活。工业化以及 7经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革 一个越来越大的市场给美国人创造了前所未有的经济机会, 但是, 它产生了一 种个人无法预期更无法控制的不确定性。例如, 工业化对农产品的巨大需求以 及越来越大的市场使得农民可以将农产品卖到很远的地方,获取利润,但是,波 动的市场价格是农民无法预期和控制的, 其中的不确定性常常使得农户陷入困 境。同样,工业生产及市场经济的周期常常导致工人失业 ( G ilmore, 2002: 5)。 第四, 工业化需要大量的资本投入,自由的市场竞争最后又导致资本和产业的 集中, 这一方面导致贫富差距拉大,另一方面也使得私人财富开始拥有超过国 家的力量,形成在实力上可以挑战国家的大企业和巨额财富拥有者。第五, 在 追逐利润的过程中,工业资本主义企业可能会采取各种短视的基于私人成本和 私人收益的自私自利的行为,无视其行为引起的各种社会成本和环境代价, 例 如,对自然资源进行掠夺, 对环境的工业污染等等。最后,工业化必然会引起的 城市化,使得大批人口密集地居住在一起,导致各种外部性问题, 大幅度地提高 了对各种公共服务的需求。同时, 移民的涌入也改变了美国的人口结构,如何 将这些新移民整合进美国的文化与体制内,如何为他们提供服务, 也是一大问 题。 尽管经济与社会结构出现了根本性的变化, 在 19世纪中后期, 美国的国家 治理结构的核心仍然是 18世纪已经 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 化了的有限政府和后来发展起来的政 党政治。这使得国家治理结构不仅无法有效地解决社会、经济变迁形成的各种 问题,而且其本身变成了问题的一部分。内战后的工业化、城市化和移民带来 了各种前所未有的社会、经济和政治问题。这些问题包括:代议制民主在州和 城市的瓦解;贫民窟、犯罪和贫困在大城市的蔓延;对儿童和妇女的剥削;工业 和金融日趋集中,尤其在工业、铁路和银行等行业形成了高度垄断。这些都改 变和影响着每个美国人的生活, 然而, 个人几乎无法对这些影响他们生活的因 素进行哪怕最小的控制 (De Santis, 2000: 148)。 19世纪 90年代, 美国进入了一 个社会动荡不安的时代,其间经历了 19世纪最严重的两次经济萧条、平民党的 兴起以及持续不断的工人罢工 (方纳, 2003: 194)。到 20世纪初, 各个阶层的美 国人都越来越强烈地感受到商业利益与美国社会其他部分之间的紧张关系,新 旧价值体系之间的冲突也越来越明显,社会也似乎到了两极分化或者到了如果 不改革就有可能崩溃的边缘 (卡门, 2006: 198)。 经济集中与垄断:财富挑战国家 美国早期建立的是一个有限政府, 并一直维持到 19世纪中后期。不过, 19世纪中期以前,美国的经济结构是以农业和手工业为主的。在这两个领域都 无法形成可以压倒国家的私人利益, 国家和市场之间的力量基本上是平衡的。 然而, 19世纪后半期无限制的自由竞争彻底地打破了这一均衡。自由竞争的结 果是, 无论在工业还是金融领域,经济都达到了高度垄断。首先,在工业生产领 域,经济快速地实现了集中。到 1900年,在几乎所有的工业领域,经济都已经高 8 公共管理研究 (第 6卷 ) 度集中化,为数不多的几个大公司控制着美国的钢铁、石油、糖业加工、肉类包装 和农业机械制造等行业。美国的财富基本上集中于 73个工业联合体, 每个联合 体的资产都超过了一千万美元,许多联合体对本行业的垄断程度甚至达到 50%以 上。到 1901年, 1%的公司生产了全美国 44%的产品 (钱满素, 2006: 66) 67;方 纳, 2003: 175)。其次,也是最令当时的许多美国人感到恐惧的是, 高度垄断的金 融资本主义开始出现,华尔街集中了美国绝大部分的资本, 他们操纵着国家的 金融,进而控制着国家的经济命脉。其中, 著名的摩根集团就拥有足以使得整 个国家陷入经济恐慌和工业萧条的经济实力 (钱满素, 2006: 67)。 凭借其控制的巨大财富,这些大企业和大商业在政治中发挥着与其经济实 力不相上下的影响力,它们强有力地影响着各个主要政党 (尤其是民主党和共 和党 )的活动,使得这些政党成为它们利益的代言人,并在很大程度上操纵着联 邦、州和地方政府的政策过程 (方纳, 2003: 175) 176)。1894年, 亨利# 劳埃德 出版了 5财富挑战国家 6,描述 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 石油公司如何通过操纵市场, 将对手排挤出 竞争行列,来垄断市场;如何向立法者行贿, 收买政治家为其利益服务。在劳埃 德看来,财富的高度集中使得民主政治过程大大地贬值, 使得个人自由成为一 个虚假的东西。因为,在劳埃德看来, /自由与垄断不能共同生活在一起 0 (转引 自方纳, 2003: 177)。例如,面对着控制美国金融命脉的摩根集团, 国家的能力 已显得极端脆弱。1893年,美国总统克利夫兰甚至不得不请求摩根集团帮助维 持国家的黄金储备。在 19世纪和 20世纪之交的短短 15年中,在面临经济危机 的时候,美国总统曾经三次求助于摩根集团来挽救国家。在 1907年的金融危 机中, 摩根甚至建议总统由摩根集团来拯救这个国家 (钱满素, 2006: 67)。 贫富分化:进步与贫困 美国内战以后的经济增长与繁荣产生了复杂而矛盾的后果。一方面,财富 的巨大增长伴随着史无前例的财富集中, 富有而且影响力巨大的工业及金融资 产阶级开始出现。另一方面, 出现了一个生活在贫困边缘的无产阶级 (方纳, 2003: 176)。到进步时代开始的 1890年, 占美国人口 1%的最富有的美国人的 收入总和相当于美国底层一半人口的收入总和,或者具体地说, 1890年美国的 私人财富估计有 600亿美元,其中的 54. 8%为 1%的家庭拥有,同时, 50%的家 庭几乎没有任何财富 (方纳, 2003: 178;桑巴特, 2003: 13)。到 1900年时, 美国 社会的贫富悬殊已到了非常危险的状况,占美国人口 1%的富人拥有美国财富 的 87%,而在另一个极端, 1 000万美国人 (占人口的八分之一 )却生活在极度 的贫困中 ( F lanagan, 2007: 7)。对于美国社会的贫富悬殊, 德国学者桑巴特 1906年这样评论道: /可以无可争议地说,世界上任何地方的贫富差距都没有美 国那么大0 (桑巴特, 2003)。 总而言之,在 19世纪后期, 美国人越来越不安地意识到,经济增长伴随着 越来越多的贫困、剥削和逐渐消失的自由。这种不安最典型地体现在亨利# 乔 9经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革 治在 1879年出版的那本在当时极受欢迎的著作 5进步与贫困 6中。乔治警告 说,长期以来被美国人当作旧世界独有的 /社会病0 ) ) ) 阶级分化与贫困 ) ) ) 已 在美国出现。自由曾是美国人的理想和生活目标。在自由主义学者那里,自由 的真正领域是市场而不是民主政治。对此,乔治提出了这样的诘问:如果真是 这样, 19世纪的市场扩展和经济繁荣理应让更多的美国人感觉到自由的增进。 然而, 19世纪后期的经济增长和市场繁荣带来的后果恰恰是阶级分化与剥削, 这使得这种自由主义理想彻底落空。乔治因此得出结论, 如果没有相应的经济 自由, 政治自由是毫无意义的 (参见方纳, 2003: 176、180)。正如进步时代知识 分子的圣经 5新共和国 6的主编赫伯特 #克罗利曾经问道的:在一个现代的工业 化经济中,美国人能够成为自由的人吗? (转引自方纳, 2003: 208)。尤其最令 美国社会各阶层不安的是,在这一时期, 无论是城市还是农村都开始爆发阶级 冲突 (D inner, 1998: 4)。[ 1 ] ¹ 尽管内战以来实际工资一直在持续增长, 但是,由于通货贬值,持续于19世 纪 70年代到 90年代的经济萧条,加上即使在经济繁荣时期也缺乏保障的就业 危机, 使得工人阶级中的绝大多数仍然处于极为贫困的境地 (方纳, 2003: 176)。 尽管市场经济带来了经济繁荣,但是,从 19世纪 70年代开始,美国人越来越不 安地意识到,市场经济的运行充满了内在的不确定性,周期性的经济萧条不断 光临。 19世纪 80年代的经济萧条是如此的具有打击性, /动摇了中产阶级对于 自由放任的信赖,增强了对于工业资本主义后果的不安 0 (D inner, 1998: 203)。 在 19世纪和 20世纪之交的那些年份, 20% ) 30%的劳动力在每年的某些时间 都处于失业状态 ( F lanagan, 2007: 7)。 契约自由理论在自由主义的理论体系中占有非常核心的地位。根据这种 理论,每一个可以自由出售自己劳动力的人都是自由的人。然而, 在工业化的 过程中, /自由的工人 0却发现他们实际上没有自由, 而是已经成为工资奴隶。 而且, 工人的工作条件非常恶劣、工作时间长、缺乏劳动保障和其他安全保障措 施。例如,从 1899年到 1915年,在匹兹堡的钢铁厂, 就有 2 313例工人死于事 故,平均每年死亡 136人。此外, 还有成千上万的工人在生产中受伤致残,而没 有任何补偿和保障 ( F lanagan, 2007: 17) 18)。其中, 女工的待遇更加糟糕。从 1880年到 1900年,参加劳工队伍的妇女人数从 250万上升到 530万。尽管工 作的时间一样长,但她们的工资却比男性工人低。 1888年, 5芝加哥时报 6曾经 以 /都市女奴隶0为题,系列报道了芝加哥的 /血汗工厂0极度恶劣的工作环境。 此外, 童工的问题也很普遍 (方纳, 2003: 187; De Sant is, 2000: 116)。 同样地, 在 19世纪后期, 越来越深入的市场革命开始将广大的农民置于 一个他们自己无法预测更无法控制的国内和国际市场的不确定性环境中, 任 何市场价格的波动都可以让农民失去他们在农业社会曾经拥有的对自己生 10 公共管理研究 (第 6卷 ) ¹ [ 1] 对此,详见本文关于进步时代前的改革的介绍。 活的控制能力。另外, 在那些代表着新型生产方式的垄断大企业面前, 农民 经常发现自己是多么的软弱无力, 发现自己也是这些大企业剥夺的对象。虽 然铁路使得农产品可以被运送到很远的地方销售, 这增加了农民赢利的机 会, 但是, 农民发现自己越来越依附于铁路公司, 受由其垄断的运输价格的剥 削。庞大的但是看不见的金融资本企业也对农民构成了另一层面的剥削, 例 如,金融垄断企业决定的信贷成本就经常使农民陷入破产的困境。随着工业化 和城市化以及农业经营的破产, 一些农民逐渐开始失去自己的土地,拥有土地 所有权的农民在美国农民中的比重一直在逐渐下降,佃农在农业人口中的比重 从 1880年的 26%上升到 1910年的 37%。在南部和中西部, 不断下跌的农产品 价格和农村地区出现的经济依附使得农民的生活越来越陷入困境 (方纳, 2003: 189; D inner, 1998: 4)。 城市问题:白色城市与黑暗城市 经济增长伴随着迅速的工业化, 而这又伴随着快速的城市化。城市化的快 速发展给城市政府带来很大的挑战。在 19世纪中期以前, 尽管城市政府在社 会经济事务中拥有的权力很少,但是,如果用成本和服务的标准来看的话,它们 是 /民主的、与一个社区导向的社会中的人民亲密无间的 0政府 ( Sch ies,l 1977: 1)。一方面, 城市政府的各种规制保护着个人的生命和财产,另一方面,通 过 (尽管是受限制的 )征税和私人捐献来共同改善城市的各种公共服务。这在 当时数量很小的城市人口中培育起了一种非常强烈的社区意识。然而, 19世纪 中期以来的经济发展、工业化、城市化及其伴随的移民潮使得城市政府的这种 自给自足状态开始消失 ( Sch ies,l 1977: 1)。城市化及移民潮使得越来越多的美 国人开始聚集到城市,这给城市的基础设施和公共服务带来了巨大的需求和压 力。同时,工业化和人口数量的增长带来了极大的城市污染, 包括工业污染和 生活污染,也提高了城市公共服务的成本。 在这一时期,尽管城市政府也在提供一些公共服务,例如, 处理下水道的污 水,清理街上的垃圾, 建立公用水设施, 提供公共交通服务, 提供治安和消防服 务等。但是,面对如此快速增长的城市人口所需要的公共服务, 当时的城市政 府并不能有效地予以解决。在当时的许多观察家和改革者眼里, 城市政府是极 其不负责的、低效率的,并且是腐败的 (De Santis, 2000: 97) 98)。英国观察家 詹姆斯 #布莱斯 ( James Bryce)曾经将美国城市政府的低效率视为美国最引人 注目的失败。1890年,美国著名的教育家安德鲁# 怀特 (Andrew D. W hite)甚至 这样写道: /极少例外地, 美国的城市政府是基督教世界中最糟糕的 ) ) ) 最浪 费、最没有效率、最腐败0 (转引自 De Santis, 2000: 98)。 在这一时期,几乎所有的大城市都具有两面景观: /白色城市 0和 /黑暗城 市 0。这两个名称来自 1893年的芝加哥世界博览会。当时,世界博览会的展览 馆是一群长达 633英亩的鲜亮的白色建筑,芝加哥因此赢得了 /白色城市 0的绰 11经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革 号。在这里,美国人充分地展示了自己在工业、技术和文化方面的成果。而且, 为了举办世界博览会, 芝加哥政府也对世界博览会附近的各种设施进行了改 造。例如,铺设了超过 1 000英里的街道,超过 4 000英里的人行道等。在世界 博览会和城市的某些地方,参观者看到的不仅是经济、技术和文化上的成就,而 且是美国城市的繁荣。正如一位法国外交官员所说的, 博览会最美丽的地方是 芝加哥本身。然而,参观者同样也看到了美国城市黑暗和贫穷的另一面。意大 利人 Giuseppe G iacosa这样描述了芝加哥的另一面:许多街道的路面都很糟糕, 而且很少有照明设施;街道上到处是垃圾和动物的尸体;成千上万的穷人拥挤 在破烂不堪的出租屋里,没有新鲜的空气和清洁的水, 也没有下水道;社区里肆 虐着各种由污水引起的疾病 (例如霍乱 );肺结核等疾病使得死亡率,尤其是婴 儿的死亡率居高不下;空气和饮水都被烧煤的烟囱冒出的黑烟污染,工厂的垃 圾直接倾倒进各种水源 ( F lanagan, 2007: 2) 6)。 然而,这种鲜明的对比并不只存在于芝加哥。在 19世纪中后期, 甚至直到 20世纪初, 在繁华而且充满机会的城市里, 穷人极其拥挤地居住在生活条件极 差的区域,繁花似锦的城市中充斥着许多条件简陋、生活环境恶劣的贫民窟。 1898年,罗伯特 # A.伍兹调查了美国城市贫民窟的状况, 并在此基础上写了一 本在当时产生巨大震撼的著作 5城市荒原 6 (转引自卡门, 2006: 198)。 19世纪 90年代的一份调查显示,在 16个大城市中,有十分之一的人口居住在贫民窟。 在城市的许多地方,由于缺乏足够的清洁卫生服务 (例如垃圾处理、干净的饮用 水 )和公共卫生服务, 结核病、伤寒等致命的流行病非常盛行。死亡率,尤其是 儿童的死亡率非常高。1888年,在纽约市的一些区, 五岁以下儿童的死亡率是 139. 8j ;到 1910年, 美国婴儿的死亡率是 126j , 而同一时期英国的数值是 106j 。此外,由于拥挤和缺乏消防设施, 火灾也经常发生,造成巨大的生命与 经济损失 (De Santis, 2000: 97; F lanagan, 2007: 47)。即使到 20世纪初, 绝大部 分美国的大城市都只提供有限的污水处理系统 (G ilmore, 2002: 6)。最后,在快 速城市化的同时, 城市中的犯罪和各种违法行为也越来越猖獗 ( De Santis, 2000: 97)。由于家庭经济拮据加之高昂的学费, 工人和失业者的孩子一般都在 城市中从事一些可以补贴家用的工作, 例如卖报等, 而没有接受教育的机会。 即使儿童不需要去工作,他们也无处可去,没有家庭可以承受的幼儿园, 没有足 够的公共公园,没有安全的街道。他们只能在肮脏的、不安全 (充满车辆 )的、甚 至容易学坏的街道上度过他们的童年 ( F lanagan, 2007: 21) 23)。此外, 在这一 时期, 美国的司法系统也没有专门和独立的少年犯罪体系, 一般将少年犯与成 年犯一起宣判,有时还将其与成年犯人一起关押 ( F lanagan, 2007: 45)。 腐败问题 19世纪中期以来,随着经济增长和商业繁荣,美国的腐败问题也越来越严 重,并在 20世纪初引起了一场专门暴露政治腐败和揭露官商勾结的 /扒粪运 12 公共管理研究 (第 6卷 ) 动 0。实际上,从内战结束到 /进步时代0开始的这一段时间之所以被称为 /镀 金时代 0,就与此有关。该词来自当时美国著名作家马克 # 吐温 1873年的一本 小说的书名。在该书中,马克# 吐温将美国政治讽刺性地描述为一个自私自利 的政治家进行腐败和欺诈的场所。 19世纪 80年代, 英国人詹姆斯 # 布莱斯 ( James Bryce )在游历了美国之后, 出版了两卷本的 5美利坚合众国 6 ( The American Commonwea lth)。詹姆斯# 布莱斯也因此被称为美国 /镀金时代0的托 克维尔。然而,与托克维尔对美国式民主的欢呼截然相反的是, 布莱斯是这样 评价美国政治的:无论是民主党还是共和党, 对于各种社会问题都没有任何有 价值的想法, /两个党都没有任何原则, 没有不同的信条 , , 除了对官职的渴 望,一切都丧失了 0 (转引自 Ca lhoun, 1996: 168)。在 19世纪和 20世纪之交,在 每一级政府,美国人都发现自己的国家存在着相当多的政治腐败, 而且主要是 /商业腐败政治0的腐败。 /腐败交易 0( corrupt barga in)是当时各级政府的操作 模式。在联邦层面,长期掌握权力的共和党尤其擅长这种游戏。由于获得了大 企业的资金支持,该党长期成为美国政治的掌权者,进而为大企业效力。 1896 年的选举进一步捍卫了共和党的地位。而民主党在中产阶级看来主要代表了 农村和城市下层的激进主义 ( F lanagan, 2007: 80) 81, 99)。 20世纪初,一批新闻记者在美国掀起了一场专门揭露政治腐败和商业腐败 的运动,后来被称为 /扒粪运动0,引起了美国各个阶层的高度关注,同时将政治 改革推向高潮。 1902年, McClure出版了一本公共事务方面的杂志McClureps,刊 登了一系列揭露商业腐败和政治腐败的报道 [ 1 ]。 ¹ 其中,林肯 #史蒂芬 ( L incoln Steffens)发表了 7篇揭露城市腐败的文章。在这些文章中, 他描写了明尼阿波 尼斯市市长在就职后如何解雇了市警察局近一半的警察, 并和一些留下来的警 员谋划了一次偷窃;皮兹堡民主党的政治党魁 ( politica l boss)拥有的一家公司 如何获得了该市路面铺设几乎所有的 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 , 而且是以成本高估的方式获得了这 些合同等等。一时间,该杂志畅销全国。随后, 其他杂志也开始报道各地各级 政府的商业腐败、政治腐败和社会黑暗面。例如, 新闻记者贝克尔 (Ray Stand2 ard Baker)揭露了铁路公司和矿山对工人的残酷剥削 (D inner, 1998: 204 )。 1905年, 5文摘杂志6 (LiteraryD igest)刊载了一张美国地图,并在上面标明各州 的腐败情况:在 45个州中, 只有 6个是 /没有腐败 0, 有 25个 /全部腐败 0, 有 13 个 /特别腐败 0。最常见的腐败形式就是权钱交易。在一些腐败特别严重的州, 如密苏里州和新泽西州,州立法机构和政府的关键职位都被铁路集团控制。西 部各州政府更甚,几乎整个加州都成为南太平洋铁路公司的囊中之物 (资中筠, 2007: 84)。1906年,菲利普斯 (David Graham Philips)以耸人听闻的标题 ) ) ) /参议院的叛国0发表了 9篇系列报道, 揭露国会参议员的腐败, 并公开谴责他 们被特殊利益集团收买, 进而只为特殊利益集团服务。在菲利普斯看来,这些 13经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革 ¹ [ 1] 有趣的是,该杂志最初创立的动机是赢利。 议员已经与大公司勾结起来破坏美国的民主。他还非常激烈地抨击说, 无论哪 一个党的议员都是腐败的, 但是, 共和党的领袖最坏。菲利普斯的这些猛烈抨 击在当时引起了轰动。但是,也让许多政治家, 即使是那些同样批评政治腐败 的进步改革者感到极度的不满甚至愤怒。西奥多# 罗斯福就是其中之一,他给 这些过度感情化的新闻报道者取了一个 /扒粪者0的外号。 /扒粪运动 0也因此 得名。在当时,大约有 40位新闻记者属于 /扒粪者 0, 其中 20人是最活跃的。 他们大多数是中西部美国人, 有着强烈的道德责任感, 专以揭露罪恶为目的 (Crunden, 1984: 164) 166; F lanagan, 2007: 98)。 尽管最近的一些研究 ) ) ) 例如历史学家卡尔洪 (Calhoun, 1996)和经济学 家梅涅斯 ) ) ) 发现, 19世纪后期和 20世纪初的公共舆论和政治观察对当时美 国政治腐败的描述存在偏颇之处,而且这种偏颇也不恰当地影响了后来的历史 研究,但是, 当时的社会舆论的确对政党政治及政治机器的腐败充满了不满与 愤怒, 而且当时揭露出来的各种腐败也是真实存在的。梅涅斯对美国 15个大 城市的腐败进行了统计。他发现,在 1850年前, 几乎没有腐败;腐败在 1850年 到 1880年这一时期开始上升;在 1880年到 1930年期间, 腐败一直处于一个较 高水平; 20世纪 30年代之后, 由于各种改革, 腐败才开始下降 (梅涅斯, 2006)。 环境污染与食品安全问题:没有监管的企业和市场 在这一时期,不仅大企业可以为所欲为, 各种中小企业也是缺少约束。企 业在进行生产决策时主要考虑自己的私人成本, 而不考虑因此带来的社会成 本。这首先导致了严重的环境污染。与原来的小手工业相比, 大规模的工业生 产及其伴随的城市化造成了前所未有的环境污染。工业生产和城市家庭供热 系统每天都要燃烧大量的煤,由于没有任何法律要求企业处理它们的生产所导 致的煤烟和灰尘,这些对空气造成了巨大污染。在一些毗邻矿山的地方,矿物 燃烧后导致的有毒气体也直接排放进大气。同时,无论是工厂生产形成的工业 污水还是家庭生活形成的生活污水, 都直接排放进湖泊与河流。空气和水的污 染不仅破坏了环境,而且损害了人民的健康。例如, 在 19世纪 90年代, 蒙大纳 的布迪城 (Butte, Montana)有着美国最大的铜矿厂, 采铜和炼铜排放出大量的 有毒气体都直接排放进大气。在 1890年 12月,铜矿排出的有毒气体完全笼罩 该市 28次, 次年 1月高达 40次。 1902年,铜厂每天排放进空气的有毒物质高 达 59 000磅。这些有毒的气体和物质严重地危害了当地居民的健康,成千上万 的居民患上和死于各种呼吸道方面的疾病 ( F lanagan, 2007: 21)。 在这一时期,由于对食品、药品的生产和销售没有任何监管,食品和药品安 全成了一大社会问题。其中,尤以食品安全问题为甚。在 19世纪中期以前,每 个家庭的食品要么是自己生产的,要么是从熟悉而且可以信赖的商人那里购买 的,因此,即使没有政府监管,食品安全一般不会构成太大的问题, 药品也是如 此。但是,随着工业化、城市化进程的推进以及市场的扩展,无论是食品还是药 14 公共管理研究 (第 6卷 ) 品都可能来自很远的地方,要经过很多生产、包装和销售环节才能进入消费者 的 /口0中。牛奶就是非常典型的例子。作为美国家庭最基本的食品,它的安全 影响着千千万万的家庭和个人 ) ) ) 尤其是儿童 ) ) ) 的健康。在 19世纪中后 期,由于城市越来越大,越来越多, 而且越来越工业化,农村和农场离城市的消 费者越来越远。对于城市家庭来说, 新鲜牛奶的供应也变得越来越困难。同 时,由于必须出外挣钱的工资劳动者越来越多, 尤其是美国妇女也开始进入就 业市场,美国家庭对瓶装牛奶的需求越来越大 (例如婴儿用奶 )。在这种情况 下,为城市家庭提供牛奶就成为一个很挣钱的生意。但是, 无论在联邦还是在 城市, 政府几乎都没有有效的法律来确保食品安全,也没有专门的政府机构负 责食品安全的社会管制 ( F lanagan, 2007: 47)。所以,在这一时期, 食品安全一 直是一个大问题。在当时,在没有监管的情况下, 贪得无厌的生产商和销售商 经常销售由患有结核病的奶牛产出的奶, 或在牛奶中掺水、盐、苏打水,在脏牛 奶上覆盖一层好牛奶,用没有消毒的、敞开的容器运送牛奶等等。在城市妇女 看来, 这些不清洁的牛奶是当时美国婴儿死亡率居高不下的一个主要原因 ( F lanagan, 2007: 47)。 毫无疑问,穷人无可逃避地要承受由环境和食品污染造成的损害。但是, 富人同样无法幸免。有钱人可以搬到环境和生活质量更好的社区去居住,却不 能完全与工业城市隔离开来,污染的空气和水决不会仅仅停留在穷人居住的社 区。尽管富人有钱消费更贵更安全的食品,但是, 有毒的或被污染的食品也可 能会出现在富人的餐桌上 ( F lanagan, 2007: 27)。 1906年, /扒粪者 0厄普顿 # 辛克莱 (Upton Sincla ir)出版了一本名为 5屠宰场 6 ( The Jungle)的小说,揭露芝 加哥肉类加工厂如何的无法无天、胆大妄为。它们通过贿赂有关政府部门, 将 病死的猪肉、牛肉加工成肉制品,将毒死的老鼠加工成香肠,等等。这本书使得 食品安全问题迅速成为美国人高度关注的全国性话题,激起了美国人对唯利是 图的企业的愤怒 ( Crunden, 1984: 163) 199)。 三、自由放任的资本主义、有限政府与政党政治 为什么会出现这些问题? 为什么政府不能有效地应对工业化、城市化后越 来越严重的社会、经济和政治问题, 而本身反而成为问题的一部分呢? 要回答 这些问题,必须分析美国人根深蒂固的国家治理理念以及相应的治理模式, 而 这又不得不从政府与自由之间的关系这一美国政治思想中永恒的话题开始。 对于美国人来说,个人自由是至高无上的。美国人的这种个人主义通常伴随着 一种对大政府的疑惧心理,在很大程度上,这是革命时期的产物。在此基础上, 形成了美国的古典自由主义, 其核心是自由放任的资本主义经济和有限政府 ( F lanagan, 2007: 29;方纳, 2003: 180)。而 19世纪以来, 这种有限政府又是在 一种被称为政治机器的政党政治体制下运行的。这些都使得美国的国家治理 15经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革 结构无法有效地应对经济和社会变迁形成的各种挑战。 古典自由主义 自由主义是美国社会最核心的价值体系。在 19世纪, 尤其是从 19世纪中 期到 19世纪 90年代进步时代开始对其进行修正的这一段时间,美国的自由主 义是一种古典的自由主义,是一种完全以个人自由为根本依托的个人主义式的 自由主义。这种自由主义有两个很重要的理论基础 (方纳, 2003: 180) 181): ( 1) 契约自由。这种理论认为, 自由意味着 /在任何地方、任何时候,有权 以我们自己乐意的方式,自由地买卖、修理和创造0,政府不应该对这种契约自 由进行干预。 ( 2) 适者生存的社会达尔文主义。这种理论认为, 自然选择、生存竞争和 适者生存是永恒的自然法则,也是根本的社会法则, 因此, 任何形式的政府对这 种社会的 /自然0进行干预都是错误的,都是违反自然法则的。 这种自由主义因此就包括两大根本的政治主张:自由放任的经济和有限政 府 (方纳, 2003: 180)。 自由放任的经济 根据这种古典的自由主义理念, 任何对经济的干预都是违反自然的经济过 程的。在这种思想的影响下,尽管经济的集中与垄断已经越来越明显,主流的 意识形态仍然坚持这样的观点:任何对大企业的管制都是在破坏自由竞争这一 自然过程,也是违反适者生存这一至高原则的。在这些自由主义者看来,大公 司代表了一种较为先进和复杂的形式,它们的出现表明它们能更好地适应市场 竞争。如果运用政治权力对它们进行限制, 那就是错误的 (方纳, 2003: 181)。 所以,尽管 19世纪中期以来,企业的力量越来越大, 并已经开始出现 /挑战国家 权力0的征兆,国家与企业之间的力量对比逐渐呈现出失衡的现象,但在 19世 纪 80年代及以后的几十年里,法院总是将政府对企业的管制 (尤其是那些对劳 资合同进行的干涉,例如,限制工作时间、规定安全工作条件 )视为 /对自由劳动 的一种家长式的限制和侵犯 0。正如历史学家德善迪斯指出的, 政府对商业和 企业的这种偏向态度和不作为是 19世纪中叶以来的工业资本主义发展和经济 增长的主要原因之一。但是,这也使得企业可以为所欲为: /对于商业活动没有 全面的检查,没有法律来保护工人和消费者,没有有效的管制机构和法律。商 人们知道他们实际上可以做任何他们想做的事情而不会受到惩罚0 ( De Santis, 2000)。 在这种自由主义理念的支配下, 每个人都要在市场中凭借自己的能力去竞 争,并接受竞争的结果。一个人在自由市场竞争中的成功或失败主要取决于个 人特性,政府不应去改变市场竞争的结果。由于个人特性不同, 在自由市场中 竞争后形成的结果必然不同。一个人在市场竞争中失败了, 那么, 他自己应该 16 公共管理研究 (第 6卷 ) 接受这一结果,而不应该希望运用政治方式来改变这一结果。当时的一位企业 家阿布拉姆 #休伊特甚至这样宣称, 社会科学的任务就是找到办法说服那些 /在自由上平等的人0接受现代社会中不可避免的 /在 (财富 )分配上 , , 不平 等 0的现实 (转引自方纳, 2003: 178)。在当时著名的社会达尔文主义者耶鲁大 学教授威廉 #格莱姆 #萨姆纳看来,自由的正当含义应该是 /对政府权力的彻 底否定 0和对不平等现象的坦然接受。每个社会都只能面临两种而且只有两种 选择: /自由,不平等,适者生存;不自由、平等, 不适者生存 0。因此,工运改革者 关于 /工资奴隶制 0的说法以及将自由与分享政治权力等同起来的做法都是错 误的, 这些都反映了一种非常危险的想法, 即所有个人在必要时都有权享有某 种由政府提供的生活标准。1883年,萨姆纳出版了在当时颇有影响的著作 5社 会各阶级之间究