中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示（可编辑）

中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示（可编辑） 中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示 第14 卷 第4 期 自 然 资 源 学 报 V o 1.4 N o .4 1999 年10 月 J O U R N AL O F N AT U R AL R ES O U R C ES O c t .,1999 文 章 编 号 :1000- 3037199904- 0329- 05 中 国 近 2 0 年 来 耕 地 面 积 的 变 化 及 其 政 策 启 示 李 秀 彬 中 国 科 学 院 地 理 研 究 所, 北 京 100101 摘 要 : 利 用 国 家 、 省 、 县 三 级 行 政 单 位 的 统 计 和 普 查 数 据, 分 析 了 我 国 近 20 年 来 耕 地 面 积 变 化 的 总 体 趋 势 、 空 间 特 征 和 驱 动 因 子 。 揭 示 出:减 少 的 耕 地 主 要 是 分 布 在 东 部 地 区 质 量 较 好 的 耕 地, 而 增 加 的 耕 地 主 要 是 质 量 较 差 的 边 际 土 地;非 农 产 业 占 地 的 多 少 对 固 定 资 产 投 资 的 增 减 仍 十 分 敏 感;城 市 化 和 乡 镇 企 业 的 分 散 程 度 对 土 地 的 利 用 效 率 具 有 重 要 的 影 响 。 作 者 建 议 重 新 检 讨 现 行 的 土 地 管 理 政 策, 提 出 了 应 尽 快 从 行 政 区/ 耕 地 总 量 平 衡0 向/ 基 本 农 田 的 有 效 保 护0 转 移 等 政 策 措 施 。 关 键 词 : 耕 地 损 失; 驱 动 因 子; 政 策 启 示 中 图 分 类 号 :F 3011 24 文 献 标 识 码 :A 进 入90 年 代 以 来, 土 地 利 用/ 土 地 覆 被 变 化 受 到 越 来 越 多 的 关 注, 成 为 全 球 变 化 研 究 的 [ 1] 核 心 领 域 之 一 。 由 于 全 球 变 化 研 究 领 域 更 为 侧 重 对 地 球 系 统 的 碳 循 环 和 生 物 多 样 性 变 化 的 研 究, 因 而 对 森 林 特 别 是 热 带 雨 林 和 湿 地 等 类 型 的 土 地 覆 被 变 化 投 入 了 较 多 的 精 力 。 其 实, 另 一 种 土 地 覆 被 变 化 可 能 对 地 球 生 命 支 撑 系 统 的 威 胁 更 为 直 接, 这 就 是 有 限 的 耕 地 资 源 在 工 业 化 过 程 中 的 丧 失 。 就 这 种 变 化 来 讲, 中 国 大 陆 在 近 20 年 来 成 为 全 球 最 为 突 出 的 地 区 。 考 虑 到 下 个 世 纪 初 人 口 高 峰 到 来 时 中 国 农 业 所 面 临 的 压 力, 耕 地 资 源 的 变 化 无 疑 是 影 响 中 国 可 持 续 发 展 的 关 键 问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 。 1 耕 地 数 量 变 化 的 总 体 趋 势 与 淡 水 资 源 一 样, 土 地 资 源 属 于 典 型 的 多 功 能 性 自 然 资 源, 随 着 人 口 和 经 济 社 会 的 发 展, 受 到 来 自 各 方 面 需 求 的 压 力 不 断 增 大 。 特 别 是 在 经 济 高 速 增 长 的 中 国, 土 地 资 源, 尤 其 是 耕 地 资 源, 在 这 种 需 求 的 压 力 下 经 历 着 前 所 未 有 的 利 用 方 式 和 质 量 的 变 化 。 中 国 改 革 开 放 以 来 耕 地 资 源 变 化 总 体 趋 势 表 现 为 向 其 他 利 用 方 式 的 转 变, 总 面 积 持 续 减 少 。 在/ 谁 来 养 活 中 国0 的 论 争 和 全 球 食 物 安 全 危 机 之 背 景 下, 耕 地 损 失 的 问 题 引 起 了 政 府 和 社 会 各 界 广 泛 [ 2 、 3 ] 的 关 注 。 我 国 政 府 为 了 遏 制 耕 地 持 续 减 少 的 势 头, 提 出 了 以 行 政 区/ 耕 地 总 量 平 衡0 为 目 标 的 耕 地 保 护 政 策 。 对 于 我 国 耕 地 总 量, 一 直 缺 乏 权 威 的 数 据 。 比 较 长 的 时 间 序 列 数 据 是 国 家 统 计 局 的 统 [ 4] 计 资 料 。 根 据 统 计 局 的 资 料, 我 国 耕 地 面 积 在1957 年 达 到 高 峰, 其 后 经 历 了 一 次 大 幅 度 的 减 少 。 第 二 次 大 的 滑 坡 发 生 在 1965~ 1977 年; 第 三 次1980~ 1988 年; 第 四 次 从 1992 年 持 续 收 稿 日 期 :1999- 04- 27; 修 订 日 期 :1999- 07- 06 。 基 金 项 目 : 国 家 自 然 科 学 基 金 资 助 项 目49831020 。 作 者 简 介 : 李 秀 彬1962- , 男, 河 北 固 安 人, 中 国 科 学 院 地 理 所 研 究 员, 博 士, 从 事 土 地 利 用/ 土 地 覆 被 变 化 、 坡 地 综 合 整 治 研 究 。330 自 然 资 源 学 报 14 卷 至 今 。 改 革 开 放 以 来 耕 地 减 少 的 速 度 是60 年 代 至 今 最 快 的 一 段 时 间 。 根 据 原 国 家 土 地 管 理 [ 5] 2 局 和 国 家 统 计 局 的 资 料 计 算 , 1978~ 1997 年 累 计 增 加 耕 地1 140 万h m , 累 计 减 少1 605 2 2 万h m , 两 者 相 抵, 净 减 少 465 万h m , 占 耕 地 总 面 积 的31 5% , 相 当 于 整 个 江 苏 省 的 耕 地 面 2 积 。 这 段 时 间 平 均 每 年 净 减 少 耕 地 25 万 h m , 而 在 此 前 的10 年1968~ 1978 间, 平 均 每 年 2 净 减 少 16 万h m , 速 度 明 显 加 快 。 在 改 革 开 放 以 来 的20 年 间, 耕 地 总 量 平 衡 中 只 有 1979 、1990 、1995 和 1996 年 新 增 耕 地 2 面 积 超 过 了 减 少 的 耕 地 面 积 。 但 净 增 面 积 有 限, 不 超 过 10 万 h m 。 净 减 少 最 快 的 是1984~ 2 2 1988 年, 年 均 减 少 55 万 h m , 其 中 1985 年 是 减 少 最 多 的 一 年, 达100 万h m 。1993~ 1995 2 三 年 也 很 突 出, 每 年 净 减 少 近 40 万 h m 。 如 果 仅 从 全 国 尺 度 考 察 耕 地 总 量 变 化, 会 忽 视 一 些 重 要 的 现 象 。 从 耕 地 面 积 变 化 的 空 间 分 布 上 看, 净 减 少 最 快 的 一 是 广 东 、 福 建 、 上 海 、 江 苏 、 浙 江 、 山 东 、 北 京 、 天 津 及 辽 宁 等 沿 海 省 份; 二 是 陕 西 、 湖 北 、 四 川 、 湖 南 、 山 西 等 中 部 省 份 。 尽 管 从 全 国 的 趋 势 看 个 别 年 份 耕 地 面 积 是 净 增 加 的, 但 这 些 自 然 条 件 较 好 的 省 份 自 1978 年 以 来 一 直 维 持 着 净 减 少 的 趋 势 。 那 些 自 然 条 件 较 差 的 边 远 省 份, 如 内 蒙 古 、 黑 龙 江 、 新 疆 、 云 南 、 广 西 、 贵 州 、 甘 肃 、 宁 夏 等 省, 1988 年 以 后 耕 地 却 基 本 上 是 净 增 加 的 。 个 别 省 份, 如 内 蒙 古 和 黑 龙 江 等, 增 加 的 幅 度 还 比 较 大 。 耕 地 面 积 变 化 的 这 种 区 域 差 异, 说 明 在 我 国 耕 地 总 量 的 动 态 平 衡 中, 生 产 力 较 低 的 耕 地 面 积 的 增 加, 在 数 量 上 部 分 地 抵 消 了 优 质 良 田 的 减 少, 因 而 掩 盖 了 问 题 的 实 质 。 2 耕 地 数 量 变 化 的 构 成 和 分 布 1988 年 以 来, 原 国 家 土 地 管 理 局 每 年 公 布 耕 地 增 减 的 统 计 资 料, 被 认 为 是 这 方 面 比 较 权 威 的 数 据 。 根 据 该 局 1988~ 1995 年 的 数 据 分 析,8 年 中 增 加 的 耕 地 主 要 来 源 于 荒 地 开 垦, 占76% ; 农 业 结 构 调 整 和 复 垦 所 占 的 比 例 较 小, 分 别 为 13% 和11% 。 在 损 失 耕 地 的 构 成 中, 农 业 结 构 调 整, 包 括 转 变 为 果 园 、 鱼 塘 、 林 地 及 草 地 的 耕 地, 占 有 最 大 的 份 额, 为62% 。 其 次 为 非 农 建 设 占 地, 占 20% 。 自 然 灾 害 损 毁 风 蚀 、 水 蚀 、 沙 压 、 洪 涝 的 耕 地 面 积 占18% 。 新 开 垦 的 耕 地 主 要 来 于 自 然 条 件 较 为 恶 劣 的 东 北 、 西 北 和 西 南 地 区 。 新 疆 、 云 南 、 黑 龙 江 、 内 蒙 古 及 广 西 等 省 8 年 间 荒 地 开 垦 面 积 最 大, 占 全 国 开 荒 总 面 积 的 60% 。 有 趣 的 是, 这 几 个 省 份 也 正 是 灾 害 毁 损 耕 地 最 为 严 重 的 地 区 。 从 结 构 调 整 占 地 的 情 况 看, 果 园 和 鱼 塘 占 地 问 题 较 为 严 重 的 省 份 包 括 广 东 、 江 苏 、 辽 宁 、 湖 北 及 陕 西 等, 主 要 是 东 部 和 中 部 地 区; 而 退 耕 还 林 还 草 的 耕 地 占 总 耕 地 面 积 最 大 的 省 份 有 内 蒙 古 、 陕 西 、 新 疆 、 西 藏 和 云 南, 主 要 分 布 在 西 部 地 区 。 非 农 建 设 占 地 比 较 严 重 的 地 区 明 显 地 分 布 在 以 珠 江 三 角 洲 、 长 江 三 角 洲 和 京 津 为 中 心 的 东 部 沿 海 地 区, 此 外, 湖 北 、 河 南 及 安 徽 等 中 部 省 份 也 比 较 严 重 。 值 得 注 意 的 是, 在 1988~ 1991 年 期 间, 沿 海12 个 省 份 非 农 建 设 占 地 在 全 国 此 类 占 地 中 的 比 重 维 持 在40% 左 右, 而 在 此 后 的 4 年, 比 重 上 升 到50% ~ 55% 。 3 增 减 耕 地 的 质 量 差 异 如 果 只 从 数 量 上 比 较 耕 地 面 积 的 增 减, 不 能 充 分 说 明 目 前 发 生 在 我 国 的 耕 地 问 题 的 实 质 。 实 际 上, 在 我 们 这 个 有 着 几 千 年 农 业 文 明 而 且 人 多 地 少 的 国 度, 尚 存 的 可 开 垦 宜 农 荒 地 资 源 已 十 分 有 限 。 因 此, 近 年 来 新 增 加 的 耕 地 主 要 是 生 产 力 较 低 的 边 际 土 地 。 这 些 耕 地 产 量 低 而 不 稳, 退 耕 的 危 险 很 大 。 此 外, 由 于 人 口 与 耕 地 在 空 间 分 布 上 高 度 相 关, 损 失 的 耕 地, 尤 其 是 非 农 建 设 占 用 的 耕 地, 主 要 是 优 质 的 农 田 。 这 些 耕 地 往 往 含 有 很 高 的 物 化 资 本 。 从 以 上331 4 期 李 秀 彬 中 国 近 20 年 来 耕 地 面 积 的 变 化 及 其 政 策 启 示 : 所 述 耕 地 面 积 变 化 的 地 理 分 布 上, 也 可 以 看 出 这 些 问 题 。 为 了 说 明 近 年 来 我 国 耕 地 变 化 造 成 的 农 业 生 产 力 的 损 失, 我 们 按 增 、 减 耕 地 所 在 地 区 的 [ 6] 粮 食 单 位 面 积 平 均 产 量 进 行 了 大 致 的 估 算 。1988~ 1995 年 间, 我 国 新 增 加 的 耕 地 面 积 为 2 2 39 万h m /a , 减 少60 万h m /a , 比 例 为1B 11 54 。 按 增 减 耕 地 所 在 省 份 和 所 发 生 的 年 份 粮 食 平 均 产 量 水 平 估 算, 新 增 加 耕 地 贡 献 的 粮 食 为 143 万t / a , 减 少 的 耕 地 造 成 的 粮 食 损 失 为 236 万t /a , 比 例 为1B 11 65 。 假 如 将 空 间 尺 度 缩 小 到 县, 这 种 估 算 就 更 加 接 近 于 实 际 情 况 。 2 1980~ 1994 年 间, 我 国 耕 地 净 增 加 县 份 增 加 的 耕 地 总 计 为 10 万h m /a , 净 减 少 的 县 份 减 少 2 共44 万h m /a , 比 例 为1B 41 4 。 按 增 减 耕 地 所 在 县 份 1990 年 粮 食 平 均 产 量 水 平 估 算, 耕 地 净 增 加 县 份 贡 献 的 粮 食 约 424 万t /a , 耕 地 净 减 少 县 份 的 粮 食 损 失 为 3 216 万 t /a , 比 例 为 1B 71 6 。 实 际 上, 采 用 所 在 地 区 平 均 产 量 水 平 来 计 算, 多 数 情 况 下 是 过 高 地 估 计 了 新 增 耕 地 而 过 低 地 估 计 了 损 失 的 耕 地 的 生 产 水 平 。 但 无 论 如 何, 这 一 估 算 说 明, 假 如 只 是 从 总 量 增 减 平 衡 上 来 衡 量 我 国 的 耕 地 问 题, 可 能 会 舍 本 求 末 。 4 耕 地 变 化 的 驱 动 力 分 析 在 改 革 开 放 后 的 20 年 中, 我 国 耕 地 面 积 的 变 化 与 经 济 波 动 有 着 较 为 密 切 的 联 系 图 1 。 首 先, 从 全 国 耕 地 总 量 的 变 化 曲 线 上 看, 以 固 定 资 产 投 资 大 幅 度 提 高 为 特 征 的 经 济 鼓 动 期 都 伴 随 着 新 一 轮 的 耕 地 总 量 滑 坡, 而 经 济 调 整 期 则 出 现 耕 地 损 失 减 缓 的 势 头 。 与 固 定 资 产 投 资 关 系 最 为 密 切 的 是 非 农 建 设 占 用 耕 地 的 情 况 。 以 这 个 时 期 中 耕 地 减 少 幅 度 较 大 的 1992~ 1995 年 为 例, 以 省 级 数 据 计 算 的 两 者 的 相 关 系 数 高 达01 85 。 非 农 建 设 占 地 对 固 定 资 产 投 资 较 为 敏 感, 某 种 程 度 上 说 明 我 国 城 乡 的 建 设 用 地 效 率 低, 不 够 集 约 。 如 果 把 单 位 固 定 资 产 投 资 占 用 耕 地 的 面 积 作 为 评 价 用 地 效 率 的 指 标, 我 们 发 现, 用 地 效 率 较 高 的 省 份 大 都 分 布 在 城 市 化 水 平 高 的 地 区, 如 京 、 津 、 沪 、 吉 、 粤 、 鲁 、 闽 等; 城 市 化 水 平 低 的 省 份 往 往 用 地 效 率 也 低, 如 藏 、 皖 、 豫 、 黔 、 滇 、 桂 、 陕 等 表1 。 乡 镇 企 业 在 空 间 布 局 上 的 分 散 是 造 成 非 农 建 设 占 [ 7] 地 多 的 一 个 主 要 方 面 。 全 国 乡 镇 企 业 集 聚 在 城 镇 的 只 占8% , 其 余 分 散 在 农 村 。 以 省 级 资 料 做 比 较, 发 现 乡 镇 企 业 分 散 程 度 高 的 省 份 用 地 效 率 就 低 表1 。 在 1988~ 1995 年 间, 农 业 结 构 调 整 造 成 的 耕 地 损 失 占 总 耕 地 损 失 的 一 半 以 上 。 这 部 分 注:11 数 据 来 源: 国 家 统 计 局 历 年 统 计 数 据;21 曲 线 经 3 年 滑 动 平 均 处 理 。 图1 耕 地 面 积 的 变 化 与 固 定 资 产 投 资 F ig .1 F a r m la n d c h a n g e a n d t h e t o t a l i n v e s t m e n t i n f i x e d a s s e t s332 自 然 资 源 学 报 14 卷 占 地 主 要 有 两 种 情 况, 一 是 退 耕 还 表 1 单 位 固 定 资 产 投 资 建 设 占 地 量 与 城 市 化 程 度 及 X 林 还 草, 二 是 开 辟 果 园 或 开 挖 鱼 乡 镇 企 业 分 散 程 度 的 关 系 塘 。 前 者 主 要 是 在 政 府 有 关 环 境 和 T a b l e 1 R e la t io n s h ip b e t w e e n f a r m la n d o c c u p a t io n b y n o n 2 a g r ic u lt u r a l s e c t o r s a n d u r b a n iz a t io n r a t e 生 态 保 护 政 策 和 十 大 防 护 林 工 程 的 指 导 和 带 动 下 进 行 的; 后 者 主 要 亿 元 固 定 资 产 投 资 乡 及 乡 以 上 工 业 企 业 城 市 化 省 份 的 建 设 占 地 占 总 企 业 数 的 比 例 程 度 是 农 民 在 比 较 经 济 效 益 的 驱 使 下 2 h m % % 发 生 的 。1979~ 1996 年, 我 国 的 用 地 效 率 指 数 排 全 国 前8 位 的 省 份 果 园 面 积 增 加 了 近4 倍 。 从 增 长 曲 天 津 4.5 32.4 50.3 线 上 来 看, 与 粮 食 产 量 的 增 长 有 密 青 海 5.1 11.7 14.0 切 的 关 系 。 果 园 面 积 的 两 个 快 速 扩 北 京 5.4 31.2 49.5 大 期 1985~ 1988 年 和 1993 ~ 吉 林 6.5 8.6 32.0 广 东 6.6 11.0 23.6 1996 年 都 是 在 粮 食 总 产 上 了 一 江 西 7.6 8.5 11.1 个 台 阶 之 后 。1985~ 1988 年 是 果 福 建 8.0 9.5 12.3 园 面 积 扩 大 最 快 的 时 期, 它 是 在 山 东 8.2 7.7 18.3 1983 年 粮 食 产 量 达 到 一 个 高 峰 之 后, 农 民 人 均 占 有 粮 食 得 到 了 迅 速 用 地 效 率 指 数 排 全 国 最 后8 位 的 省 份 提 高, 人 们 开 始 寻 找 提 高 收 入 的 新 云 南 15.2 4.4 7.1 的 土 地 经 营 方 式 。 同 时, 我 国3 种 广 西 15.3 5.1 8.7 陕 西 16.8 9.2 12.5 主 要 粮 食 作 物 的 单 位 面 积 产 量 也 湖 北 17.4 6.8 19.7 是 在 1984 年 前 后 达 到 历 史 新 高, 贵 州 17.5 5.5 8.1 为 农 业 的 多 种 经 营 提 供 了 可 能 。 河 南 18.8 3.7 10.0 土 地 退 化 构 成 我 国 耕 地 损 失 安 徽 25.8 6.4 10.2 的 另 一 个 重 要 的 驱 动 因 子 。 我 国 每 西 藏 36.2 5.4 6.0 年 因 灾 害 毁 损 的 耕 地 面 积 平 均 为 全 国 平 均 10.7 8.1 16.6 2 41 5 万 h m 左 右, 主 要 发 生 在 东 X 资 料 来 源: 建 设 占 地 为1992~ 1995 年 数 据, 来 源 于 文 献 5; 固 定 资 北 、 西 北 和 西 南 各 省 。 灾 损 耕 地 严 产 投 资 为 1992~ 1995 年 数 据, 来 源 于 文 献4; 工 业 企 业 数 和 城 市 化 程 度 重 的 省 份 也 是 开 荒 面 积 最 多 的 地 为 1995 年 数 据, 来 源 于 文 献4 。 区, 两 者 的 相 关 系 数 为01 75 。 这 些 地 区 自 然 条 件 均 较 恶 劣, 环 境 十 分 脆 弱 。 一 般 来 讲, 受 沙 漠 化 威 胁 大 的 东 北 和 西 北 地 区, 因 灾 损 而 弃 耕 的 面 积 较 大; 受 水 土 流 失 威 胁 较 大 的 西 南 地 区, 因 灾 损 而 弃 耕 的 面 积 相 对 较 小, 但 造 成 的 耕 地 生 产 力 损 失 也 是 不 可 忽 视 的 。 5 政 策 启 示 根 据 以 上 分 析, 作 者 认 为 在 我 国 目 前 耕 地 保 护 的 政 策 和 管 理 上, 应 强 调 以 下 几 点: 1 在 耕 地 的 保 护 上, 数 量 和 质 量 应 并 重 。 政 府 在 有 关 政 策 的 宣 传 和 掌 握 上, 应 尽 快 从 行 政 区/ 耕 地 总 量 平 衡0 向/ 基 本 农 田 的 有 效 保 护0 和/ 用 途 管 制0 转 移 。 从 本 文 的 分 析 可 以 看 出, 片 面 强 调 总 量 平 衡, 不 仅 造 成 该 保 护 的 良 田 没 有 保 护 好, 还 间 接 地 鼓 励 地 方 开 垦 那 些 不 适 宜 耕 种 的 土 地, 造 成 环 境 和 生 态 的 恶 化;全 国 农 业 资 源 区 划 办 公 室. 中 国 农 用 土 地 资 源 十 年 变 化 分 析 评 价1986~ 1995.1997.