地方政府学论文

地方政府学论文 湖南大学 我国地方政府绩效评估存在的问题以及对策研究 摘要: 政府绩效评估是改进政府管理、提高政府效能的重要手段和工具。当前地方政府绩效评估实践中, 面临着职责不清、管理不 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 、绩效评估中信息不健全、绩效评估内容缺乏科学的制定 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ， 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 尚未建立等诸多困境。因此, 本文认为, 推进政府绩效评估制度化法制化、确立正确的政府绩效评估价值取向和发展观，规范地方政府行为、建立和完善地方政府绩效管理制度，采取积极稳妥、循序渐进的推进策略是走出地方政府绩效评估困境的基本对策。 关键词:地方政府 绩效评估 现状 问题 对策 一、政府绩效和政府绩效评估 政府绩效，在西方国家又被称为“公共生产力”、“政府生产力”、“政府业绩”等。国内外许多专家从结果上、过程上、功能上等多种角度对政府绩效做了归纳和定义，反映出在理解这一概念上还存在明显的分歧。我国学者大都赞同政府绩效包括经济绩效、政治绩效和社会绩效，就政府绩效的多维度性达成了一致。“3E”即经济(Economy )、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness )作为政府绩效的必要维度，也为学者们普遍接受。随着新公共管理运动的深入，“全质量管理”、“顾客服务标准”、“公民宪章”、“社会服务承诺制”等成为政府努力改善公共产品或服务的重要举措。“服务质量”作为考核绩效问题的基础得到广泛的认同并有可能在今后成为改进政府绩效的主要推动力。”目前，还有些学者，将“公平、民主、反应性、责任”也纳入考核政府绩效的维度，比如，马宝成认为政府绩效评估应当以增长与公平、民主与秩序这两对变量为基本价值取向。林琼、凌文辁认为积极回应公众的合理合法性需求，不断提高公共服务水平，是社会转型期政府绩效的基本价值取向。总之，政府绩效成为包括经济、效率和效益等要素的多维度综合性的概念，这也体现了对政府工作的复合型要求。 笔者认为，要理解政府绩效，首先要明确政府的主要职责，即为社会提供公共产品，而公共产品是通过公共政策提供的，因此，公共政策过程是政府行为的媒介，“政策是理解政府能力乃至整个政府活动的核心”，“政府过程与公共政策过程是同一的，或者说政府过程实质上就是公共政策过程。现代政府的基本活 第1页，共10页 湖南大学 动方式就是制定和实施政策。”可以说，政府的绩效是在政府制定和执行公共政策的行为过程中产生的。 政府绩效既包括政府行为的过程，也包括政府行为的结果，是政府为了实现预期的目标，制定和执行公共政策，履行职责的过程和结果。对于过程追求的是法律和程序;对于结果追求的是经济、效率和效益。 政府绩效评估实际上就是一种管理控制活动，是对政府为了实现预期目标，制定和执行公共政策，履行职责的管理控制，对政府各种管理活动过程和结果的综合评估。其实质是要增强政府责任、改善政府管理，增强政府公共服务能力。因此，政府绩效评估对公共政策过程具有重要意义。 政府绩效评估应成为政策执行的约束机制。绩效评估与事先设定的管理目标直接联系，通过纵向对比，找出差距，及时纠正或调整。在政策执行中，政府绩效评估要求政府按照政策设定的目标和程序进行工作，核实执行行为，对偏差行为进行矫正。 政府绩效评估应成为政策目标的导向。评估的作用是通过对过去工作的评估来发现问题，指导现在的行为，调适目标。政府绩效评估应发现政府管理中的缺漏，并及时采取措施进行完善。因此，政府绩效评估可以帮助政府找出需要及时处理解决的问题和需要密切关注的潜在问题，对确立公共政策的目标起到导向的作用。 政府绩效评估应凸显公共政策的公共性价值。公共政策是政府为了提供公共产品和公共服务，解决公共问题，实现公共管理所制定的政策，其核心价值是公共性。而围绕公共政策和政府其他活动展开的政府绩效评估，也应当凸显其公共性。 二、我国地方政府绩效评估的现状 我国的政府绩效评估工作起始于干部人事制度。带有法规性质的文件有1949年的《关于干部鉴定工作的规定》，1964年的《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》，1979年的《关于实行干部考核制度的意见》，1984年的《关于逐步推行机关工作岗位责任制的 通知 关于发布提成方案的通知关于xx通知关于成立公司筹建组的通知关于红头文件的使用公开通知关于计发全勤奖的通知 》，1993年的《国家公务员暂行条例》。这些文件和法律是我国规范干部业绩考核的重要依据，为政府组织绩效考核从理论和实践上积累了一些经验。在新的形势下，随着党中央提出科学发展观和正确政绩观， 第2页，共10页 湖南大学 各地政府和部门积极探索绩效评估，形成了各具特色的模式。随着政治体制改革的不断深入，我国在政府绩效评估的理论研究和实践方面都有了很大进展。在理论方面的进展有:国家人事部的《中国政府绩效评估研究》、中国行政管理学会课题组的《政府部门绩效评估研究报告》、厦门大学卓越教授的《政府绩效评估指标设计的类型和方法》、浙江大学范柏乃博士的《我国政府绩效 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 体系构建和实际测度》以及中山大学倪星教授的《地方政府绩效评估指标的设计与筛选》等。不少地方政府还借鉴企业和国外政府机构中常用的一些方法与技术来设计和完善自身的绩效评估体系，如有些地方政府实行了目标责任制、服务承诺制; 珠海、南京、沈阳等地开展了“万人评议政府”活动;安徽宣城进行了民主考评百名科长活动等。虽然我国地方政府绩效评估已有了很大进展，但就整体而言还存在许多问题和不足，使绩效评估功能难以充分发挥。 三、我国地方政府绩效评估的存在的问题 (一)、地方政府某些职责不清, 给绩效评估带来很大困难 政府绩效评估, 就是评估政府履行职责的情况。目前, 我国正处在体制转轨和社会转型时期, 政府职能也正处在转变过程中。在这一过程中, 地方各级政府应具体履行什么职能, 尚无明确的法律规定。一些地方开展政府绩效评估试点, 组织专家查阅法律、法规、政府文件、领导讲话, 试图清楚地界定各级政府的职责权限, 结果也难如愿。因为某些法律、法规与政府文件和领导讲话之间存在着前后不一致,甚至相互矛盾的现象, 因而增加了地方政府绩效评估指标体系和权重设计的难度。 (二)、程序不健全, 管理不规范 许多地方政府虽然明确了政府绩效评估是以政府规范化管理为前提。目前, 某些事务的管理流程, 制订了管理程序, 但这些规定往往比较笼统, 操作性不强。在一些地方的政府管理实践中, 程序规定是一回事, 实际操作是另一回事。由于地方政府官员自由裁量权过大, 各种复杂的关系渗透到政府管理的各个环节,导致一些地方政府官员不按规定和程序办事, 使政府绩效评估难以准确判断某些政府行为的合法性与合理性。 (三)、地方政府绩效评估中信息不健全或不对称, 使绩效评估难以做到全面、客观、准确、公正 第3页，共10页 湖南大学 目前, 许多地方政府或其职能部门对自己的工作缺乏全面、客观、准确的记录,评估时往往只凭领导者或工作人员的回忆、陈述或介绍, 使政府绩效评估失去了应有的客观、准确、详实的信息支持。还有的政府机关, 在政府绩效评估中以各种理由或借口, 不及时、准确地提供相关信息, 导致绩效评估中严重的信息不对称, 使政府绩效评估工作的开展陷入困境。 (四)、地方政府官员认识不到位, 基本理论和基本知识准备不足 在我国, 相当一部分地方政府官员对开展政府绩效评估的重要性和必要性缺乏应有的认识。地方政府官员特别是主要领导对政府绩效评估的模糊认识和不正确认识, 直接制约和阻碍了地方政府绩效评估的开展。此外, 我国地方政府中的许多公务员对政府绩效评估的基本知识、基本理论和基本方法缺乏应有的了解, 非常不利于地方政府绩效评估工作的开展。 (五)、绩效评估内容缺乏科学的制定标准 很多地方政府绩效评估围绕地方政府中心工作展开, 但往往中心工作不能体现政府的职责所在, 甚至还违背了政府的使命。同时, 这种评估还会影响政府日常公共管理和服务的能力。我国政府绩效评估缺乏科学的制定标准还体现在缺乏规范标准的评估指标体系, 有些地方政府过于关注与GDP挂钩的经济指标, 而忽视了政府在市场监管、社会管理和公共服务等职能的实现。 (六)、地方政府绩效评估缺乏理论指导，评估方法过于单一，不够科学，绩效评估数据缺乏有效的信息系统支持 地方政府在进行绩效评估需要大量的数据资料，科学有效的收集、筛选、储存、加工和传递数据信息才能保证地方政府绩效评估的顺利开展。但是目前我国地方政府绩效评估数据缺乏信息管理系统的有效支持，信息化水平相对较低，还没有广泛的运用现代信息技术，这就很难保证绩效评估结果的科学性和客观性。另外，绩效评估数据信息系统的缺乏，也无法进行绩效数据的传递和沟通，从而无法及时和准确有效地表达公众的意愿，不利于政府和公众间的沟通交流。从20世纪90年代起, 我国学术界就政府绩效评估的价值取向、指标体系、模式、机制等方面展开了研究。但从总体水平来看理论研究还非常薄弱,能为政府设计操作性强的绩效评估体系的专家和从业人员还十分稀缺, 评估的知识和信息储备还显现不足。通常一套科学有效的绩效评估体系的建立需要各学科知识的整合, 例 第4页，共10页 湖南大学 如管理学、统计学、经济学和公共行政学, 而研究过程中的整合还尚不充分。并且我国理论界在政府绩效评估方面的研究多数概念性的、原则性偏强, 实际操作性缺乏, 导致实践和理论的脱节, 同时也制约了理论研究的发展。目前我国政府绩效评估的方法和手段并没有超越出经济学的范畴, 多采用定性分析的方法, 而缺少定量分析的方法, 这就导致评估结构的不科学性, 缺少实证性。 (七)、政府行为短期化，好大喜功，追求表面政绩 绝大多数政府官员把主要的注意力放在政府行为能够在短期内产生效益和效果上，却经常忽视为此付出的巨大成本和昂贵代价。在目前我国数字政绩升官，并缺乏严格透明度制度相约束的官本位体制下，这就刺激了各级政府官员利用行政权力、信息不对称或信息优势来降低本地区(部门)信息的真实性，从中获取自身的相关的利益。受传统思想文化和价值观念的影响，使得地方政府的绩效评估很少考虑到社会公众的利益和需求，有的甚至忽视公共利益，只是考虑从政府需要的角度出发，将上级领导的利益和自身利益凌驾于公共利益之上，大搞“形象工程”和“政绩工程”，缺乏“以人为本”的价值理念。另外，过分地追求经济价值，注重眼前利益，忽视长远利益和长效发展，不符合“科学发展观”的要求。扭曲的价值取向，使得政府很难制定出科学合理的绩效评估体系，不利于地方政府绩效评估工作的健康有序的发展。 (八)、地方政府绩效评估主体单一，缺乏公众参与 目前来看，虽然政府绩效评估的主体在朝着多元化的方向发展，但在实际开展的绩效评估工作中还是由政府自身主导。绩效评估依然是作为政府的一种内部行为，只限定在各个政府部门自身开展评估，并主要以一种“自上而下”的方式进行。评估过程也比较封闭，公众参与度不高。这种单纯由政府自动焊主导的评估方式，很容易引起以领导为导向的弊病，促使下级机更加关心迎合上级要求，而忽视社会公众的利益和需求，严重影响了绩效评估的客观公正性，导致政府绩效评估作用的深度和广度缺乏公信力。 (九)、地方政府绩效评估的发展不平衡 目前，政府绩效评估和管理尚未在全国全面推开，地域发展不平衡，我国许多的地区还是采用传统的考核方式，以公务员的个人总结代替部门考核，用单项评比检查代替综合绩效评估，绩效目标制定的程序和形式也不科学合理。同时已 第5页，共10页 湖南大学 实施绩效评估的地区推行力度也不一样，不仅标准差异很大，地区政府部门还各自为政，从而导致部门或地区间的比较评估无法进行，也无法真正反映出政府部门和工作人员的工作业绩，很难全面的发挥绩效评估的功能和作用。 (十)、地方政府绩效评估法制化水平不高，缺乏长效机制 在实践过程中，我国地方政府绩效评估目前为止，依然缺少统一的政策法规作为指导，没有统一规划，存在盲目性，绩效评估的随意性很大，不能在政府系统全面推行;同时缺乏统一的领导机构和绩效标准，地区和部门各自为政，很难进行部门或地区间的比较评估。另外，各级政府很少有效地互动和全面合作推广，使得地方政府绩效评估在评估内容、评估程序、评估指标和标准上缺少系统明确的制度要求，导致形成“运动式”评估，难以形成长效机制，并容易助长腐败和不正之风的滋生，最终使评估工作流于形式，失去了原所期望的意义和作用。 (十一)、绩效评估理论基础相对薄弱，理论对实践的引导力度不够 我国政府绩效评估的理论研究起步相对较晚，大多数的研究基本上都是限于对国外绩效评估理论的介绍和评鉴，而对我国政府绩效评估的实践总结研究不够，目前还没有形成具有中国特色的政府绩效评估理论体系。同时作为研究对象的政府部门，其主动参与也很少，许多的领导干部对绩效评估认识不到位，对绩效评估重视不够，甚至有抵触情绪，这就导致绩效评估目标界定不清。绩效评估指标设置过于笼统，评估标准比较单一，评估方法不够科学，评估手段不够先进，评估结果也没有进行实质性的应用，致使政府绩效评估工作停滞不前。 四、我国地方政府绩效评估的对策研究 (一)、推进政府绩效评估制度化法制化 地方政府绩效评估制度化是顺利开展地方政府绩效评估的基本要求和根本保障，因此，通过立法推进地方政府绩效评估制度化和规范化就显得尤为重要。首先，要通过立法确立政府绩效评估的法律地位，使其成为了政府管理过程中的法定环节。其次，在法律上要树立政府评估机构的权威性，赋予评估主体更多的法律权利，扫清评估工作中存在的各种障碍和限制，使其不受外界干扰独立自主地开展调查研究和评估相关政府部门工作。另外，通过立法建立与完善政府绩效评估制度，使得整个评估工作拥有一套科学、系统有效的制度规范作为法律保障，最终确保政府绩效评估工作有效实施。 第6页，共10页 湖南大学 (二)、建立与完善绩效评估信息系统 绩效评估过程中涉及大量的数据信息和资料，有效地收集、储存、加工、传递与反馈信息是绩效评估顺利实施的前提，建立与完善绩效评估信息系统，一方面可以对绩效评估中需要和产生的大量绩效数据和信息进行科学的管理，方便绩效评估主体获取信息，从而在一定程度上简化了绩效评估工作流程和降低了绩效评估的难度; 另一方面可以利用电视、网络等大众传播媒介畅通绩效信息渠道，使得公民意愿得以及时、有效的表达，强化了地方政府与公众的沟通和交流。 (三)、确立正确的政府绩效评估价值取向和发展观 确立正确的价值取向是地方政府绩效评估正确开展的前提，因此，地方政府要切实地转变价值取向，树立正确的政绩观，全面贯彻科学发展观的要求。首先，要将“官本位”的思想转到“以人为本”正确价值取向上来，使地方政府开展的整个绩效评估活动都围绕着“以人为本”的核心价值取向，将社会公众的利益和需求摆在首位。其次，根据科学发展观的要求，将片面地追求经济价值转向以全面、协调、可持续为核心的价值取向中来，追求社会各个方面的发展全面、协调、可持续。此外，还要体现公平正义的价值取向。 (四)、构建科学合理的绩效评估指标体系 因为绩效评估指标体系是评估系统的核心部分，所以构建科学的绩效评估指标体系对我国全面推行政府绩效评估具有至关重要的作用。科学的政府绩效评估指标体系绝对不能一味的偏重于GDP的增长指标，还必须要有收入分配、社会保障、政府服务质量、人民生活质量、公众满意度等方面的指标。将定性指标与定量指标科学的结合起来，并科学合理的赋予各指标的权重，并根据科学发展观的要求，坚持以“以人为本”为原则，从而构建出一套以政府效率和公众满意度为核心的地方政府绩效评估指标体系。 (五)、加大对绩效评估的投入但应该注重对绩效成本的控制 必须让全社会都认识到政府绩效评估的重要意义和作用，努力促进政府部门、社会组织和社会公众达成共识，并积极的投入到政府绩效评估过程中去。最大可能的优化全社会的人力、财力和物力资源，保证绩效评估工作的健康有序的进行。同时作为政府主管部门的工作人员，也必须从思想上认识到绩效评估的重要性，正确的对待和积极支持评估工作。不断加大对绩效评估的投入，促使社会 第7页，共10页 湖南大学 资源都能得到优化利用，从而使整个社会与政府形成合力，共同促进绩效评估工作的顺利开展。对各级政府绩效评估时，应注重政绩成本分析，降低政府运行成本，强化绩效成本控制，不仅要看取得的政绩，而且要看创造政绩的目的和为谁创造政绩，并对为取得政绩所付出的投入和代价进行计量和对比，切实避免不必要的浪费和不计成本的重复建设、资源浪费和环境破坏，尽量减少不必要的财政支出，建设节约型政府，突出对节能减排、环境保护、行政成本运行等方面的评估，促进经济社会建设和科学发展。 (六)、构建绩效评估主体的多元化 为了确保政府绩效评估的客观性和公正准确性，就必须建立内部评估与外部评估相结合的评估机制，对政府绩效实行多维度、全方位的评估。最大可能的保证让更多的公众和组织参与到绩效评估的过程中来，以防止政府内部评估的缺陷和偏差。评估组织不能仅仅是政府部门自身、上级机关、党的组织和权力机关的评估组织，还应包括外部的评估主体，如专家评估组织和社会公众等，保证让广大群众参与评估，并努力培育民间独立的第三方评估组织。努力构建以社会公众为本位的多元化的评估主体体系，不断推进政府绩效评估的向前发展。 (七)、运用先进的评估技术手段，培养专业的评估人才 不断开发政府绩效评估体系的信息管理系统，利用电子政府的新载体等技术方式，以改进当前我国政府绩效评估技术比较落后的问题。积极运用现代先进的评估方法，如平衡计分卡、360度考评法等，不断提高绩效评估的科学性和客观性，更好地发挥绩效评估的功能。同时，必须加强绩效评估专业人才的培养，努力培养出一大批掌握各种绩效评估知识和先进方法的符合时代需要的专业技术人才，以保证绩效评估工作顺利有效的进行。 (八)、建立一个良好的绩效评估环境 推行政府绩效评估，肯定需要一个公平公正及公开透明的环境和机制，没有完善的信息交流和沟通机制就无法保证政府绩效评估的顺利进行。建立绩效评估的信息交流与沟通的平台和机制，加快电子政务建设的进程，从而促使政务信息的及时传递，并提高政府收集和处理信息的能力以及对社会公众的反馈力。同时不断加强地方政府绩效评估过程的透明度，完善政务公开制度，杜绝相关的暗箱操作，建设公正透明的政府。 第8页，共10页 湖南大学 (九)、科学合理运用评估结果，强化评估的激励作用 绩效评估不是目的，而是手段。必须坚持将绩效评估结果与政府的财政预算分配、人事安排、工资薪酬以及领导政绩考核等相挂钩，以起到鞭策与监督的作用。绩效评估制度不仅作为一种物质激励，而且与被考核者个人的职业发展前途息息相关。同时适当采用“增益分享”的方式，实行对政府部门集体经济薪酬的奖励，坚持将财政拨款与政府部门的总体绩效相挂钩，从而合理确定政府部门下一年的绩效目标和达到目标的合理预算。 (十)、在绩效评估过程中，以公共责任，公众满意度为导向 政府绩效评估的终极目标，是向社会公众提供公共服务，追求服务质量，提高服务品位，争取公民满意。正确的价值取向是地方政府绩效评估有效开展的前提，地方政府要将官本位的思想转变为以人为本的正确价值取向，要将公众的利益和需求放在首位。同时按照科学发展观的精神，不单纯追求经济利益，而是要全面协调可持续的发展。 (十一)、采取积极稳妥、循序渐进的推进策略 鉴于我国地方政府某些职责不够清晰、地方政府管理不够规范、地方政府绩效评估经验不足、地方政府绩效管理制度尚未建立等现实, 推进地方政府绩效评估与管理, 必须采取积极稳妥、循序渐进、先易后难、先简后繁、稳步推进、逐步完善的策略, 坚决克服和避免形式主义、大轰大嗡、口号式、运动式的推进模式, 使地方政府绩效评估真正成为改进地方政府管理、提高地方政府效能的手段和工具。 总之，随着中国社会主义民主化进程的加快, 随着现代科学技术的迅猛发展和国际竞争的日趋加剧，如何使政府部门更有回应性、更有责任心和更富有效率，如何衡量评价政府管理及其所产生的结果成为时代所关注的焦点问题。针对我国地方政府绩效评估工作尚不完善的实际情况，推行政府绩效评估，不仅是对地方政府业绩的客观评价，也是反腐倡廉的必然需要。行政体制改革的深入和政府职能的重大调整, 完善政府绩效评估与管理已成为中国民主政治建设的必然要求。 第9页，共10页 湖南大学 参考文献 ,1,耿相魁. 我国地方政府绩效评估体系缺陷与健全对策,J,.理论研究，2011.1. ,2,彭澎. 当前我国地方政府绩效评估的现实困境与对策分析,J,.湖南财政经济学院学报，2011 年4 月第27 卷第130 期. ,3,周柏春,孔凡瑜. 影响地方政府绩效评估的因素及对策分析,J,.改革与发展. ,4,黄鹤飞. 我国地方政府绩效评估中存在的问题及对策,J,.林区教学，2011 年第9 期(总第174 期). ,5,唐琦玉，张怡. 我国地方政府绩效评估的问题及破解,J,.湖南行政学院学 双月刊)，2011 年4 期(总第70 期). 报( ,6,晏艳. 浅析我国地方政府绩效评估的现状,J,.社会视野. 第10页，共10页