江西省基本养老服务体系建设研究

江西省基本养老服务体系建设研究 摘要:江西已经进入老龄化社会，老年人口快速增长，高龄人口和空巢家庭逐年递增，加快的老龄化趋势给江西经济、社会发展带来严峻挑战。为应对老龄化挑战，化解老龄化矛盾，必须加快基本养老服务体系建设。该文分析了江西省养老服务取得的成绩和存在的主要问题和矛盾，在此基础上，从开展评估，明确需求;制定规划，完善服务;政策支撑，措施保障;江西省养老服务事业中长期发展目标和思路等四个方面，提出了基本养老服务体系建设的对策建议。 关键词:养老服务体系 居家养老 社区养老 机构养老 1 一、研究述评 在现代化的进程中，个人和家庭在应对养老问题的能力上越来越弱，人口老龄化和家庭养老功能的弱化使得养老服务体系承受越来越大的压力，加快基本养老服务体系建设成为应对人口老龄化挑战的重要举措之一。学术界和具体工作部门对基本养老服务体系建设进行了大量的理论研究和实践探索，并基本达成了共识。 2006年2月9日，我国颁发了《关于加快发展养老服务业的意见》，提出了要“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系”。并于2008年1月29日下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出“居家养老服务是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容”，要全面推进居家养老服务工作，提高老年人生命生活质量。2009年初，民政部会同国家发展改革委正式启动了基本养老服务体系建设工程，并选择黑龙江、江苏、湖北、重庆、甘肃五个省份进行试点，2010年江西省被列入国家试点省份。在试点的基础上，国家发改委已经启动了基本养老服务体系建设规划编制工作，2010年起将在全国全面实施基本养老服务体系建设工程。在2010年5月由民政部、发改委组织召开的基本养老服务体系专家论证会上，专家认为基本养老服务体系建设应遵循居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的发展思路。 2 ?对养老模式的探讨 涉及养老模式研究的文章很多，但大部分都散见在有关人口老龄化和老年问题的研究中，而且各种提法和观点颇多。从总体上看，20世纪80年代以来，我国养老模式的研究对象以城市为主，以家庭养老和社会养老为主。从养老模式研究关注的内容上看，在城市有从经济供养转到生活照料问题上的趋势，但对农村目前仍主要停留在养老经济来源方面的分析。从家庭养老向社会养老过渡，是我国养老模式发展的必然趋势。关键是养老的主体，即对养老资源的提供者存在不同的看法，分歧所在关键是养老资源主要是由谁提供，各提供多少及 1养老的场所等问题。 ?有关机构养老服务的探讨 许多学者做了大量的关于机构养老服务的研究，从已有的研究可以看出，我国老年人对机构养老服务有较大需求，并具有多样化、差异化的特点。但是，目前我国养老机构在数量、规模、服务、经营模式等方面都与老年人的需求有着较大差距，存在诸多问题。多数学者已认识到完善养老机构发展的紧迫性，并针对性地提出了合理的对策建议。 ?机构养老服务的需求研究 234许多学者如，宋宝安等、蒋岳祥等、刘同昌的入户调查、厦门 5市“城区老年人生活及供养状况”的抽样调查等，对不同地区、不同的老年群体进行了养老服务需求的实证研究，老人对机构养老有一定 3 的认识，期望入住养老机构的人占一定比例。 老人对机构养老服务的需求强烈，特别是医疗护理服务、生活照料服务、精神文化生活和心理慰籍服务等。不同特征的老人对机构养 6老服务的需求程度和需求类型具有明显差异。如刘同昌的研究，天 78津市“城乡居民社会福利服务需求状况”的调查，吕新萍的访谈结果， 9李芹等的问卷调查。 ?机构养老服务的现状研究 《中国老龄事业的发展》白皮书从宏观上对我国机构养老服务的发展现状作了总结:从整体上看，我国的机构养老社会化服务水平还较低，与人口老龄化的发展步伐不相适应。 一方面，床位供应量不足。自1989年以来，我国养老机构的数量增加并不明显，但机构内的床位数在不断增加，却仍不能满足老年 10111213人的客观需求。诸多学者对上海市、北京市、天津市的实证研究也验证了上述观点。 1415另一方面，床位利用率较低。周云等，孙树菡、葛英，常宗161718虎，廖敏、张蕾，傅桦等都探讨了养老机构床位利用率的情况并 19进行了原因分析。此外，顾大男、柳玉芝认为，我国较特殊的家庭代际支持直接导致养老机构的入住率较低。 ?养老机构中入住老人的研究 研究主要集中在老人的特征描述、健康状况、入住原因和生活满 2021意度分析四个方面。如顾大男、柳玉芝，易松国等的研究。 4 我国老年人入住养老机构多为家庭原因所致。子女工作忙无暇照 22顾老人和身体不好不愿给子女添麻烦是最主要因素，还有部分老人是因为家庭成员关系不好、家庭居住面积小、自己不想来而被家人送 23来等原因才选择机构养老模式。 242526王世军、崔丽娟、王英等众多研究表明入住养老机构的老人 27对生活的满意度较高。也有一些研究如丁华等认为，除了对养老院的环境、设施、饮食基本满意之外，多数老人对工作人员的素质和能力、休闲社会娱乐活动以及养老院提供的相应服务都表示不满，生活满意度较低。 ?民办养老机构发展研究 还有学者针对民办养老服务机构如何发展进行了专题研究。如国家发展改革委社会发展司对浙江、山东的民办养老服务机构发展情况的调研报告，张赛军的《上海市社会福利机构公办民营的调研报告》28等。 ?对策研究 我国机构养老服务在服务 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 、设施标准、收费标准和法律关系等方面都没有明确的规定，存在收费标准偏高，服务内容和范围比较单一，从业人员的服务水平参差不齐等诸多问题。此外，现有的优惠政策不足，养老机构的资金紧张限制了其发展规模，且养老机构缺乏功能定位，需求量最大的护理型养老机构偏少。许多学者提出了推进养老机构发展的对策建议: 5 ?提供优惠政策。于潇认为，政府应为养老机构的发展创造良好的外部环境，在工商税务、金融、医疗、建筑、土地、公共设施和基 29础设施使用等方面制定相关优惠政策。 30?建立多元化体制。梁鸿、孙树菡等认为，应形成社会养老机构多元化体制，明确政府的主要责任。 31?完善功能分类。桂世勋、刘岚建议根据每个养老机构收养老人所需帮助和照料的程度，将我国的养老机构分为重度护理养老院、中度护理养老院和轻度护理养老院等三类，并按照“持续照顾”理念发展养老机构，以尽可能使老年人减少搬迁养老场所。 32?提高人员素质和管理水平。易大方等认为，养老机构要获得长期稳定发展必须采取现代化管理方法。 ?对居家养老服务的探讨 近几年来，学术界对于居家养老的问题进行了一系列的研究，研究主要针对居家养老的范畴、概念和特征、居家养老的必要性、问题及对策等，而对于居家养老服务体系的研究，尤其是如何建设和完善服务体系的研究更是相对匮乏。 ?居家养老的概念界定 ?通过与家庭养老、机构养老的比较，袁缉辉，穆光宗，赵丽宏， 33杨宗传等认为居家养老只是一个地点的选择问题，是一种与机构养老(养老院等)相对的养老方式，即老年人居住在自己家中生活安度晚年，而非集中居住在养老机构。 6 34?陈大亚，鞠秋锦、邓卫华，洪秀华，孙兆军等认为，居家养老是指以居家为基础，以社区福利服务为依托，利用社区服务网络与现代化的信息手段，将社区服务深入到老年人家庭，为居家老年人提供各种类型的福利服务，是社区服务和家庭养老相结合的现代养老模式。也被称为“没有院墙的养老院”。 《关于全面推进居家养老服务工作的意见》对居家养老服务进行了如下阐述:指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。 ?发展居家养老的可行性与必要性 大量文献从家庭养老和机构养老面临的困境、老年人经济、心理等各方面的现实需求出发探讨了居家养老的可行性与必要性，还有研究认为，发展居家养老有助于推动社区建设。居家养老服务实际上是在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，它是对传统家庭养 35老模式的补充与更新。姚远认为，居家养老及其服务的提出，既有消极因素的作用，也有积极因素的作用，归纳起来就是“一个弱化，四个强化”。“一个弱化”是指家庭养老功能的弱化，“四个强化”是指老年人追求生活质量的意识增强了，老年人生活保障条件改善了，老龄工作特别是社区工作水平提高了，老龄事业更快发展了。居家养老符合老年人综合生活意愿，居家养老可以与多种养老资源相联系，居家养老要利用和保护家庭养老资源，居家养老能培养老年人的独立 7 性。大力倡导居家养老的意义重大:是应对本世纪中期人口老龄化问题的战略选择，推动老龄社会经济和市场发展的重要举措，整合社会为老资源的有效方法，综合解决老年人问题的广阔平台，提高老年人 36生活质量和生命质量的途径。 ?居家养老服务存在的问题及对策 在居家养老发展过程中主要存在着体制问题、资金问题、管理问题、服务队伍建设等问题。大多数学者强调必须扩大投资渠道，实现投资主体多元化，投资方式应以政府为主，社会力量积极参与。居家养老得以实现和发展的一个重要条件就是强有力的社会支持，其中最关键的是社会化服务。 ?在居家养老服务队伍的建设方面，要逐步实现社区养老服务队 37伍专业化培训，逐步实现持证上岗，开展和规范志愿助老活动，加强社区服务，应稳定他们的服务范围和对象，形成一种规范化 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 。38 ?要建立多层次的服务网络，逐步扩大居家养老的服务对象、提高服务水平、丰富服务内容。社会上能够为老提供服务的资源是多源的，比如，政府的、学校的、民间的、家庭的、外国组织的、机构的、志愿者的、远距离的，等等。居家养老的特点是形成了一个“网”，每 39个社区是一个“结”，所有的“结”又联络成一张“网”。 ?须明确政府责任，必须强化政府的主导作用。政府必须加强对居家养老服务的物质帮助，从宏观层面上给予政策支持，加强宏观管 8 40理。 ?居家养老服务体系研究 ?国内的相关研究 陈军认为，居家养老的服务体系应该包括建立社区老年医疗援助系统、建构社区老年心理援助系统、形成老年照顾的社区支持系统三 41个部分。 针对居家养老服务体系的多元化、网络化特点，蒋丽萍曾探讨了 42刘新萍分析了居家养老网络化服务体系的建设中民间组织的问题， 43网络体系的建设。 在养老服务体系的设计上，刘素华等基于劳动互换建立了一种集 44可行性、经济性、有效性于一身的为老服务体系，陈友华等从居家入户服务、老年人日间照顾中心等七个方面对南京市社区养老服务进行规划与设计，整合社区资源，加强社区养老设施建设，建立多层次社区服务网络，实施生活照料等维度对加强社区养老服务提出了具体 45的操作建议。 敬乂嘉等从构建协作体系的理论框架出发，分析了居家养老服务体系建设中公共管理创新的主要领域:发展政府间的协作网络、建立 46合作服务提供体系、协同运用多种政策与管理工具。阳艳珠则从需求层次理论和福利多元主义的视角分析了贵阳市城市社区居家养老 47服务体系建设中的问题和发展的前景。 ?发达国家或地区的居家养老服务体系建设 许多发达国家或地区已在老年人社会保障和养老服务方面进行 9 了大量的探索和实践，也形成了切实有效的居家养老服务的多元复合合作体系。如美国、日本，我国香港和台湾地区等。 在美国，大约有9%的老人生活不能自理，必须依赖别人才能生活下去，约20%的无子女老人需要亲友、邻里的帮助。美国的退休社区被认为是老人退休后的一种住房选择，主要通过“退休新镇”、“退休村”、“退休营地”、“集合式老年住房公寓”和“继续照顾退休社区”等五种形式向老人提供基本服务。社区对老人的帮助主要通过以下四个途径:开展社区的上门服务和邻里互助，让照顾老人的家庭和亲属有喘息的机会;让社区成立托老所或老年人俱乐部等组织;对老人的亲属进行培训，提供知识和技能;组织受到专门训练的咨询人员给照 48 顾老人的家庭以指导。 日本从20世纪70年代开始，已将养老服务的重点转移到居家养老方面，扶助建立并不断完善居家养老以及为家庭提供各种福利制度。诸如充分利用老人院的设施，扩大为居家老人的服务，每天早晨用专车逐家逐户将老人接到养老院，午后再把他们送回家;建立老年人健康紧急通报系统，让居家老人身上挂一个小巧灵敏的发讯装置，只要轻轻一按发讯器，就可以得到及时抢救;着重加强家庭服务员的派遣工作。通过充分发挥社区福利设施、家庭服务人员、社区内积极分子、志愿服务人员、地区内的行政机构、社会团体的作用，支持居 49 家养老。 我国香港是居家养老实施的较为成功的地区之一，强调“中心为本”和“家居为本”相结合的社区照顾和在社区内养老的理念，其老 10 年社会工作的基本目标是:鼓励并协助市民照顾他们的年长家庭成员，并提供多元化服务，协助那些未能在家庭中获得照顾的长者安享晚年，同时鼓励长者继续参与社区活动，发挥所长，最终达致老有所养、老有所属和老有所为的理想。香港的“居家养老”服务大致上分为三类:第一类为老人急需的服务;第二类为个别需求服务，但是需求的程度是相当大的;第三类的需求迫切性不如前两类，包括为老人 50的特别需要而设立的服务。 台北社会局开办的“居家照顾”服务按服务对象，大致分为三方面:(1)入住老人院服务，对象为单身年迈无人照顾者、生活不能自理的老人以及残障需要协助照顾的老人;(2)居家看护服务，对象为居家患有慢性疾病的老人;(3)居家护理服务，对象为出院后仍然需要继续照顾得生病老人、家庭中长期患病的老人、家庭中患重病的老 51 人。 ?农村养老服务研究 现有研究大多数聚焦于城市地区和发达地区，而忽略了对农村养老服务的研究。2005年全国1%人口抽样调查数据显示，我国农村老年人口占全国老年人口总数的58.2%，尤其是伴随着农村青壮年劳动力大量外出务工，农村老年人口的养老问题更加突出，养老服务的需求更大，应加强对农村养老服务的研究力度。 蒋新红认为，依靠机构养老服务或通过城市化来解决农村养老服务问题均不现实，农村养老服务的问题只能是主要通过居家养老服务来解决。根据就近服务的原则，在完善乡镇老年福利服务设施的同时， 11 加大对村级居家养老服务设施的建设力度，形成完善合理的农村养老 52服务体系。 各地积极实践、努力探索，坚持城乡统筹原则，逐步建立起适应本地农村老人养老需求的服务平台，推进社区养老城乡一体化，实现养老服务全覆盖。如青岛市莱西市、成都市、广州市等。然而，各地的探索实践大都着力于农村敬老院的新建、改扩建，这仅仅是养老服务设施硬件建设的一部分，与养老服务城乡一体化发展相距甚远。对于绝大多数无法进入敬老院养老的农村老年人来说，更需要的是培养一支适合农村实际情况的养老服务队伍，建立以乡镇老年社会福利机构为龙头，以村社居家养老服务网点为基础的服务体系。 ?对养老服务体系的系统研究 现有文献中对养老服务体系进行了系统论述的主要有彭希哲、梁鸿、程远编著的《城市老年服务体系研究》和张良礼、蔡宝珍、李杏生、程晓、陈友华编著的《应对人口老龄化——社会化养老服务体系构建及规划》。 53《城市老年服务体系研究》，对上海市人口老龄化的规律性问题进行了探讨，通过对上海老年人的基本生活状况和养老服务需求特点的系统分析，构建了养老服务体系和支持网络的基本框架。作者认为，要利用社会化养老的形式来弥补传统家庭养老功能的某些缺失，形成比较完善的居家养老的社会支持系统，并赋予家庭养老新的内容和生机，才可能建立现代城市养老体系。城市养老服务体系是包括家 12 庭养老、社区养老和政府、非营利的民间社会组织提供养老服务的整个体系。 54《应对人口老龄化——社会化养老服务体系构建及规划》，分析了南京市人口老龄化的发展态势，提出了养老服务体系的总体构想(以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充)，和具体规划(巩固家庭养老的基础地位，加强家庭养老的功能;以社区养老为依托，改善居家养老的生活质量;以机构养老为补充，让老年人体验专业化服务)。并探讨了老年社会福利设施的需求和规划，力图理清现代化进程中政府、市场、非营利组织以及家庭的养老责任。 此外，清华大学老年学研究中心学者傅旻提出加强养老服务体系 55建设，应遵循尊严、自立、安全、参与、公平的五项原则。张本波从机构养老、社区养老服务、居家养老等方面提出了“多支柱养老服务体系”基本框架，并从机构养老服务开发、社区养老服务开发、家庭照料服务开发等角度阐述了养老服务体系建设的思路。他认为，不同的老年照料服务面向特定的目标人群(根据有无生活来源和生活自理能力将老年人区分为八种群体)，而老年人有权利在特定范围内选 56择适合自己的养老方式。 许多研究提出:我国的老年服务应是一个涵盖个人、家庭、社区、国家制度等多层次在内的、功能互补的服务体系。有学者指出:“老年照料体系应当是以老年人自助互助为原则，以家庭支助为基础，以 57社区服务为依托，以国家和政府的法律、法规、政策为保障。”还有学者认为:“建立完善城市老年照护供给体制的思路可概括为:巩固 13 和支持家庭照护、大力发展社区照护、规范并提升机构照护，形成以家庭照护和居家照护为主、机构照护为辅，各种形式的照护服务相互 58补充、相互支持的体系。” 还有专家对养老服务体系中的各责任主体的责任进行了探讨，如《转型期济南市社会养老机构发展状况调查》课题组认为，政府责任缺失是制约济南市社会养老机构发展的主要因素，提出了政府在养老服务体系中的责任:要不断强化政府的投资责任、监管责任、宣传引 59导责任。李骏则探讨了民间组织在养老服务体系中的作用，认为民间组织是社会化养老服务体系的重要组成部分，民间组织在社会化养老服务体系中扮演着“填补空缺”的关键性角色，民间组织在社会化养老服务体系中的作用，主要在于可参与多种服务类型、具备多种服务优势和可承担多种服务角色等方面。政府应从推动公信力建设、加大 60政策扶持、优化管理监督三个方面进行制度创新。 二、江西省老龄化状况 江西省正面临人口老龄化的严峻挑战。 ?人口老龄化速度正在逐步加快 2005年全国1%人口抽样调查资料显示，江西人口年龄结构已从成年型晚期人口年龄类型转变为老年型人口年龄类型，比预计的2009年提前4年进入老龄社会。 14 1(老年人口增长速度快于总人口增长速度 江西省65岁及以上老年人口1982年为149.47万人，1990年增加到191.97万人，增长了28.43%，平均每年增长3.18%。2000年65岁及以上老年人口为253.23万人，比1990年增加了61.26万人，增长了31.91%，平均每年增长2.81%，同期全省总人口平均每年增长0.69%。到2005年全省65岁及以上老年人口增加到316.88万人，比2000年增加了63.65万人，增长了25.14%，平均每年增长4.59%，同期全省总人口平均每年增长0.73%。2009年65岁及以上老年人口为375.85万人，比2005年增加了58.97万人，增长了18.61%，平均每年增长4.36%，同期全省总人口平均每年增长0.69%。 ,(老年人口占总人口比例逐年加大 1990年江西65岁及以上老年人口占全省总人口的比例5.09%，与1982年相比，8年内上升0.59个百分点;2000年65岁及以上老年人口占全省总人口的比例为6.27%，10年上升1.18个百分点;2005年65岁及以上老年人口占全省总人口的比例为7.35%，5年上升1.07个百分点;2008年65岁以上老年人口占全省总人口的比例为8.41%，3年上升了1.06个百分点;到2009年底，65岁及以上老年人口占全省总人口的比例为8.48%，比上一年又上升0.07个百分点，增长速度越来越快。 3(老龄化速度快于发达国家 1990年全省65岁及以上老年人口占全省总人口的比例5.09%， 15 2005年65岁及以上老年人口占全省总人口的比例为7.35%。英国老年人口从5.0%增长到7.0%用了80多年，瑞典用了40多年，1920年日本老年人口占总人口的5.3%，到1970年增长到7.1%，用了50年的时间，我国完成这一增长过程需要18年的时间，而江西仅仅用了15年的时 61间。 表1、主要年份江西省老年人口构成状况 ,单位:万人, 65岁以上 60岁以上 80岁以上 年份 占总人占总人占65岁以占60岁以上人口数 人口数 人口数 口比重 口比重 上比重 比重 1982 149.47 4.50 240.86 7.26 13.04 8.72 5.41 1990 191.97 5.09 291.44 7.73 19.47 10.14 6.68 2000 253.23 6.27 378.00 9.36 33.36 13.17 8.83 2003 285.46 6.71 421.17 9.90 44.67 15.65 10.61 2004 296.42 6.92 439.92 10.27 44.12 14.88 10.03 2005 316.88 7.35 472.08 10.95 54.32 17.14 11.51 2006 342.36 7.89 500.30 11.53 54.67 15.97 10.93 2007 364.76 8.35 527.27 12.07 56.79 15.57 10.77 2008 370.04 8.41 549.57 12.49 57.20 15.46 10.41 2009 375.85 8.48 569.09 12.8 58.08 16.01 10.10 资料来源:江西省统计局 ?老年人口高龄化、空巢化日趋明显 1(高龄化趋势明显 全省百岁老人1990年为111人，是1982年(43人)的2.58倍，2000年(218人)比1990增长了96.40%。 从老年人口内部年龄结构来看，2000年全省高龄(80岁及以上)老年人口、中龄(70-79岁)老年人口、低龄(60-69岁)老年人口分别为33.36万人、121.77万人、222.87万人，比1990年增长了71.34%、 6236.35%和22.02%。到2005年底，80岁及以上老年人口达到54.32万人， 16 比2000年增加了20.96万人，增长62.83%，而60岁及以上老年人口增长只有24.89%，说明高龄老年人口增长速度大大高于总体老年人口增长速度，人口高龄化趋势明显。2008年底，全省高龄老年人口、中龄老年人口、低龄老年人口分别为57.20万人、182.16万人、310.20万人，比2005年各增长了5.3%、8.90%、23.84%。 从表1、表2可以看出，在1982-2005年期间，我省高龄组老人比重呈快速上升之势，人口高龄化趋势越来越明显;80岁及以上的高龄老年人口占60岁及以上老年人口的比重在2005年高达11.51%，为近年来的峰值。此后，高龄化增长趋势有所减缓，2008年高龄组老年人口所占比重低于2003年。 一般而言，随着年龄的增长(特别是在老年人超过75岁以后)，老年人的健康状况会有所恶化，患病率、伤残率会上升，日常生活照料自理能力往往就会下降，从而自然而然地生发出对日常照顾、生活护理等各种服务的需求。2005年1%人口抽样调查资料显示，随着年龄的增长，处于身体健康状态的老年人口比例越来越小。江西60岁及以上老年人口中，身体健康和基本健康的分别占老年人口62.38%和25.21%，即有80%以上的老人能保证正常的生活和工作。70岁及以上老年人口中，身体健康和基本健康的分别占老年人口20.19%和14.23%;80岁及以上老年人口中，身体健康和基本健康的分别占老年人口3.50%和3.40%。 表2、老年人口年龄分布 低龄老年人,60-69岁,占中龄老年人,70-79岁,占高龄老年人,80岁以上,占年份 60岁以上老年人口的比例 60岁以上老年人口的比例 60岁以上老年人口的比例 17 1990 62.67 30.65 6.68 2000 58.96 32.21 8.83 2003 56.46 32.93 10.61 2004 57.16 32.81 10.03 2005 53.06 35.43 11.51 2006 54.47 34.61 10.93 2007 56.42 32.81 10.77 2008 56.45 33.15 10.41 ,(独居、“空巢”化比例增大 独生子女政策带来的家庭结构的变化，以及随着社会转型的加快，人口迁移和流动加速，家庭规模日益小型化、核心化、空巢化。这使得与子女、晚辈共同生活的老年人逐渐分开独居，老年人独自生活的家庭呈现急剧增加之势。 家庭户规模呈缩小趋势。据调查统计，20世纪80年代初全省家庭户规模为4.94人，到90年代初减少到4.40人，2000年又减少为3.76人。2009年人口变动情况抽样调查资料显示，江西省家庭户规模(平均每个家庭的人口)为3.37人，比1982年“三普”时期少1.56人，比1990年“四普”时期少1.03人，比2000年“五普”时期少0.39人，比上年(3.38人)少0.01人。 2000年人口普查数据表明，全省60岁及以上老年人口家庭户中，独居老人或老年夫妇单独生活的“空巢”家庭户分别占7.8%和9.1%，其中65岁及以上单身老人户占8.50%。2005年1%人口抽样调查资料显示，全省单个老年人和老年夫妻独自生活的老年空巢家庭占老年人口家庭户比重上升到18.5%，比2000年上升了1.6个百分点。调查中，我们发现南昌市有不少这样的老人，老伴去世，儿女远在异地，一人独 18 守空房。虽然生活上不愁吃不愁穿，但精神十分孤独。有的老人腿脚不便，几十年没有下过楼房。南昌市空巢化已接近30%，仍以年均3-5% 1老年人总数的空巢化速度递增。 ?老年人口在城乡分布上存在较大差异 我省农村人口老龄化速度快于城市。2000年第五次人口普查时，江西省农村65岁及以上老年人口占总人口的比重为6.50%，比城镇高0.83个百分点;到2005年1%人口抽样调查时，农村65岁及以上老年人口比重达到7.78%，比城镇高1.16个百分点。随着工业化、城镇化的发展，我省农村老年人口老龄化速度仍将继续加快，老龄化水平城乡倒置的现象在一定时期内将持续加剧。 ?人口老龄化超前于社会经济发展水平 发达国家和地区人口老龄化一般都出现于社会经济发展较高水平、基本完成现代化的阶段。与发达国家的“未老先富”或“富老同步”相比(进入老龄社会时人均国内生产总值一般都在五千到一万美元)相比，我国进入老龄化社会属于“未富先老”。欠发达的江西，“未富先老”的压力比其他省份尤为明显，我省2005年进入老龄社会时，人均GDP刚刚突破1000美元。 三、基本养老服务体系建设的现状 养老服务体系是由服务主体、服务对象、服务内容、服务方式以及保障措施等多种要素组成的一个系统。养老服务是现代服务事业和 1资料来源:江西省老龄委 19 老年社会保障的重要组成部分，已成为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的一个重要民生内容。 养老服务体系应包括五个方面的主要内容:老年生活保障服务、医疗保健服务，生活照料服务、精神生活服务和老年权益维护服务等。养老服务体系的主要模式，按照老年人接受服务的主要场所分成居家养老服务、社区照料服务和机构养老服务三大类，我们要构建以居家养老为基础、社区照料服务为依托、机构养老为补充的具有中国特色的养老服务体系。 ?主要工作和成绩 近年来，在各级党委政府的重视和全社会共同努力下，我省养老服务事业上了一个台阶，基本养老服务体系初步建立。 1(初步形成了养老服务的政策框架 1995年省政府下发了《关于印发江西省城镇企业职工养老保险制度改革实施 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的通知》(赣府发[1995]50号);2001年省政府出台了《关于加快实现我省社会福利社会化的决定》(赣府发[2001]7号);2006年省政府办公厅下发了《关于加快发展养老服务业的实施意见的通知》(赣府厅发[2006]42号)，2008年以江西省人民政府令的形式出台了《江西省实施〈农村五保供养条例〉办法》，2010年7月，省政府出台了《关于加快养老服务事业发展的若干意见》。相关职能部门和市县也陆续制定了相关政策、措施。 20 2(养老保险覆盖面持续扩大～养老待遇进一步提高 2006年全省参加职工养老保险人数303.34万人，扩面21.39万人，扩面增长达到7.6%，居全国第7位;基金征缴73.8亿元，比上年增收15.3亿元，增长26.2%，征缴增幅居全国第7位。2009年全省参加职工养老保险人数达到581.9万人，扩面31.6万人，完成目标任务的105.6%。基金征缴达134.4亿元，完成目标任务的112%，同比增长18.33%，在连续调待增支的情况下，基金结余继续保持增长，达到169亿元。 2009年初启动了第五次养老金调待工作，按月人均增加143元的标准，为全省124万名企业退休人员调整了养老金待遇，调整幅度高出全国平均水平33元，月均养老金首次突破1000元，达到1023元，调整后与全国的差距缩小了5.8个百分点;按每人每月20元增加了未参保城镇大集体企业退休人员养老补助标准，增幅达到10%。全省共为136万企业离退休人员发放养老金156.3亿元，保持了养老金支付率和社会化发放率两个100%。 3(初步形成多种模式并存的机构养老新格局 ?公办社会福利机构硬件设施整体水平上了一个新台阶。 2004年以来，全省以福利彩票公益金为主投入资金近15亿元，新建和改扩建敬老院、福利院、光荣院项目1600余个，新增床位近12万张;截止2009年底，全省建有公办社会福利机构1665家。2009年我 21 省集中投入1.14亿元资金，新建、改(扩)建了农村敬老院94所，新增床位1万多张。全省农村敬老院已达1606所，集中供养18万多五保供养对象，占五保供养对象的81.4%。 公办养老机构以收养“三无”老人为主，“三无”老人又以农村“五保”老人为主。2005年，按照《农村五保供养工作条例》的要求，江西将五保户供养由过去的村民互助自养代之为政府公共财政负担。为加强对弱势群体的扶助力度，改善困难群众生活，政府连年提高农村“五保”供养标准。2008年分散供养标准由每年的1200元提高到1260元，集中供养标准由每年的1800元提高到1860元。2009年每人每年又提高60元，即分散供养标准由每年1260元提高到1320元，集中供养标准由每年1860元提高到1920元。 ?民办养老服务机构得到了长足发展。 截止2009年底，全省建有民办养老机构130所，床位1.2万张，入住老人4311人。 ?公办民营养老服务机构发展取得初步成效。 各地在养老机构公办民营方面进行了一此尝试，取得了一些成效。如南昌市东湖区2007年区政府投资270多万元，购买了面积达300多平方米的场地，建立区社会化养老服务中心，采取“公办民营”的方式，由民营机构负责日常经营管理，实行有偿、低偿和无偿服务，为老人提供全方位、一条龙服务。 22 4(居家养老服务工作取得新进展 进入老龄社会后，江西省已经在社区居家养老服务方面进行了有益探索。2009年，省民政厅、省老龄办下发了《关于在全省开展居家养老服务试点工作的意见》，要求“各设区市城区建2-3个居家养老服务中心(站)，每个县(市)城区建1-2个居家养老服务中心(站)，有条件的县(市)还应抓好1个乡镇居家养老服务试点。”根据省里部署，确定了居家养老服务试点单位148个。试点工作开展以来，各试点单位精心组织，周密部署，普遍成立了居家养老服务中心(站)，通过多种形式为社区老年人提供服务，在工作模式、工作内容、工作制度等方面进行了有益探索。 ?发挥政府主导作用。 各级政府特别是县(市、区)政府和有关部门高度重视居家养老服务工作，把居家养老服务作为推进社区建设的重要内容，与社区建设工作紧密结合起来，在设施建设、资金投入、政策扶持等方面予以支持和扶持。一是建立了管理体系。基本形成了以区民政局为主管机构的三级社区居家服务网络;二是制定了发展规划。南昌市东湖、西湖、青云谱、青山湖区，九江市浔阳区政府把社区居家养老服务工作提到了重要的议事日程，纳入了当地经济社会发展规划;三是加大了支持力度。如南昌市东湖区政府每年拨款20万元用于开展社区居家养老服务工作，2007年投入270多万元，兴办了500多平方米的区社会化养老服务中心，2010年投资200万重新打造社会化养老服务 23 中心;吉安市吉州区政府投入200万元建立了社区服务中心，开设了居家呼叫信息平台，并把300平米的售楼部划拨给太平桥社区作为居家养老服务中心;吉安市遂川县委、县政府把一幢三层楼的老干部活动中心划拨给老龄办开展全社会居家养老服务;高安市投入10万元用于试点工作启动，并投资50万元整修了筠泉社区居家养老服务中心，总面积达500平米;九江开发区投入30万元建设了功能齐全的老年活动室，并在老城区向湖社区开辟建设了500平米的老年健身活动场所。 ?开展了政府买单或送时服务。 南昌市东湖区在全省率先推广使用居家养老服务券。150名60岁以上的社会“三无人员”、享受低保及特困家庭中生活不能自理或部分不能自理的老年人、重点优抚对象和90岁以上家庭人均收入低于南昌市最低工资标准的老年人以及百岁老人，每月可领到政府无偿提供的价值56元的居家养老服务券，老人凭券可自主选择明码标价的居家养老服务项目享受养老服务。九江市浔阳区凡孤寡老人、低保老人、空巢独居老人、高龄老人、功勋老人都可享受政府出资购买的上门服务，对“六类”老人发放“居家养老政府买单送小时服务卡”，居家养老“爱心服务社”提供每月90元的送时服务，每月送上门的免费服务不少于12小时。万安县32名60周岁以上的孤寡老人、72名70周岁以上的老人、12名90周岁以上的长者，每位老人每月可享受2小时政府买单的免费服务。 24 ?创新了养老服务方式。 如南昌市东湖区在全省率先推广使用老年人“平安铃”，“平安铃”在市区范围内采用卫星定位系统小灵通手机，全天24小时跟踪看护老人，确定老人所在的具体位置，使其随时随地获得各种帮助或及时的救助;组建街道居家养老巡视员队伍;开展了“银发无忧”爱心工程等。吉安市吉州区与井冈山大学护理学院开展了“爱心扶老护老”活动，采取“1，2，3”的工作模式，即1名社区工作者、2名社区志愿者、3名护理专业的学生组成服务组，为老年人提供生活照料、医疗护理、康复保健、精神慰藉、家政服务等;与企业合作为孤寡、空巢老人开通了“一键通”呼叫服务系统，老人只要手按“一键通”，服务中心立即就可以上门服务。“一键通”老年人应急呼叫平台，将老人的身体状况、病史、第一救助人、社区救助义工等详细情况录入应急呼叫平台，由呼叫中心与用户终端的呼叫主机及配套的服务体系组成，将家政服务、医疗服务的求助、求救信息集中到“12343”便民服务热线的网络平台上。 ?主要矛盾和问题 1(社会养老保障体系的保障能力面临挑战 目前江西养老保障资金支付压力呈逐年加大的趋势，2005年江西养老金支出达109.30亿元，是2000年的2.52倍;2007年江西养老金支出达113.5亿元，2009年仅企业离退休人员发放养老金就达156.3亿元。 25 2009年全省参加城镇企业基本养老保险581.9万人，占总人口的13.13%，虽然覆盖面有所上升，但是远远低于国际劳工组织规定的20%最低线。 目前我省养老保险抚养比为2.82?1，全国为2.21?1，养老保险负担日益加重。到2009年底，全省仍有8个市、县养老基金支撑能力不足2个月，有4个市、县养老基金无结余。2010年全省退休人员养老金调整后，养老基金支付压力进一步凸显。企业退休人员待遇水平偏低的矛盾虽有所缓解但还比较突出。2009年江西省城镇居民月人均可支配收入1168元，尽管从2005年起连续五次提高了企业退休人员养老待遇，已由2005年的月人均521元，提高到2009年的1023元，增长96%，但仍然比城镇居民月人均收入低145元。 2(养老机构举办主体单一～规模偏小～养老服务资源不足 我省养老服务机构仍以公办为主，其中敬老院和光荣院又占绝大多数，服务对象主要是城镇“三无”人员和农村“五保”对象等政府兜底的社会救助人群。社会力量举办的养老机构比例很小，全省社会福利机构1775家，其中民办福利机构仅130家，仅占社会福利机构总数的6.2%;全省民办养老机构床位仅占总床位数的5%，江苏省民办养老机构已发展到437家，床位数3.4万张，占总床位数的20%。公办养老机构改革滞后，“公建民营”的极少。我省养老机构的规模偏小，以民办养老机构为例，130家民办社会福利机构中，可设床位数在100 26 张及以上的只有26家，50-99张的45家，30张以下的还有15家。入住老人多在50人以下，平均39.19人,与平均100人的经济规模相距甚远。此外，从养老机构拥有的员工数量也可看出养老机构规模偏小。目前，我省民办养老机构拥有的职工人数与实际入住老人的比例为1?3.89，有74.55%的民办养老机构的职工人数在10人及以下，50人以上的仅3家，拥有职工人数最多的是萍乡高雅休闲中心100人。 由于老龄人口日益增多，需要不同程度的照料、护理的老人不断增加。调查表明，60岁以上老年人口余寿中有平均四分之一左右的时间处于肌体功能受损状态，照此推算，我省约有140万老年人需要不同形式的长期护理。而且，随着人们养老观念的转变，愿到机构养老的老人不断增加。有关部门的调查显示，在我国60岁及以上老年人口中，有5%的老年人有入住养老机构的愿望。按照这个比例计算，我省约有28万老年人有入住养老机构的愿望，而2009年底，我省养老机构的床位不到17万张，且大多数是为农村“五保”人员和城镇“三无”老人服务，现有养老机构与城镇老年人养老意愿还有较大差距。我省老年人拥有床位数占老龄人口总数的3%，而发达国家养老床位一般为老年人口总数的5%。 我省每千名老年人拥有的床位数逐年增加，且高于全国平均水平，说明近年来我省养老机构硬件设施得到了一定程度的发展。但是，养老机构的使用率是不平衡的，一方面，有些养老机构老人的入住率达到了100%，“排队入院，一床难求”的现象仍时有发生。另一方面， 27 绝大多数养老机构有空床存在。2008年底，我省民办养老机构床位的利用率为55.83%，可设床位数为8692张，而实际入住老人为4853人。有些养老机构老人的入住率不到1/3，甚至还有床位利用率不足1/10。 公办养老机构主要为农村“五保”和城镇“三无”老人提供服务，由于投入不足，经费捉襟见肘。以农村敬老院为例。江西省曾先后在2004年至2009年四次提高五保供养标准，集中供养标准由每人每年800元提高到1920元，分散供养标准由每人每年600元，提高到1320元。但由于物价上涨等因素，目前供养标准无法满足“吃、穿、住、医、葬”等需求。有敬老院管理人员以2007年的标准算了笔账，生活开支(每天保证一个荤菜)、过年过节过生日加餐、煤电水费、房屋维修、管理人员工资等，摊到每位老人身上实际人均每年支出达3100元，现行集中供养标准与实际开支差距较大。 3(养老机构的服务水平较低、服务价格较高 不管是从业人员结构还是提供的服务内容来看，我省养老机构的服务水平都较低。2008年全省公办养老机构职工9199人，其中具有养老服务职业资格证书的1838人，仅占19.98%;民办养老机构服务人员1248人，持有职业资格证书的217人，占17.39%。全省养老从业人员(10447人)与老年人口总数(65岁以上)比例仅为1?549。 农村敬老院工作人员与服务对象配备比例偏低。2007年底江西省农村五保集中供养达182307人，有工作人员7027人，平均每位工 28 作人员负责向25.94名五保对象提供服务。有些县的乡镇敬老院工作人员配备比例更低，如临川县2006年农村敬老院平均工作人员与服务对象配备比例为1?42;大余县为1?42.20。工作人员配备不足，严重影响集中供养五保对象的生活质量。工作人员工资待遇较低，一般在300~500元/月，有些乡镇还不能按时发放。 民办养老机构服务人员多为农村妇女和城镇下岗人员，文化水平低、年龄偏大。全省迄今仅举办养老职业技能培训8期，培训566人。有相当一部分老年人不愿去养老机构的原因是由经济收入决定的。目前我省机构养老服务大多停留在基本的生活照料上，服务水平不高，养老护理条件好的收费就高，而条件差的服务质量又不好，难以满足不同文化层次、不同经济状况老人的服务需求。养老机构的收费标准视护理要求而定，据调查，南昌市养老服务机构的收费标准，最低的 2为每月300元，一般为每月400-600元，也有每月收费800元以上的。如南昌市东湖区社会福利院基本的床位费为每月570元，加上其他各种费用，一位具有基本自理能力的老人每月收费约为900元，而半自理能力和无自理能力老人所需费用则更高。新余市档次较高的渝水区福利院，每张床位收费在1100-1800元不等;分宜县寿星公寓收费标准在750-1200元之间。这种收费标准相当于甚至高于一位普通老人的全部退休收入，超过了大部分老年人的经济承受能力。这也是我省养老床位数在总体不足的情况下，入住率却低下的重要原因之一。 2养老机构的收费标准是与老人的自理能力相对应的，如果自理能力很差，收费标准要相应的提高。收费标准主要跟老人的自理能力和居住条件(主要指是否单间，几人一间房)有关。而伙食有些是另外计算的。据介绍，有些亲属不会准确说明代养老人的身体健康状况，或刻意隐瞒老年人的一些非显而易见的病症，因此一般养老机构会有10天至一个月的试住期。(资料来源:南昌市民政局社会福利处) 29 4(社区居家养老起步较晚～需求与供给之间存在差距 ?缺乏可持续发展的经费投入。 2001-2003年在民政部“社区老年福利服务星光计划”推动下，我省社区老年福利服务网点曾一度覆盖993个社区。但由于没有后续投入，网点运转困难，大多已名存实亡。目前我省各级政府在推行社区居家养老服务方面尚不够重视，投入也不足。如在南昌市，以东湖区政府的支持力度最大，每年拨款20万元用于开展社区居家养老服务工作，但这20万元的投入也是捉襟见肘的。如居家养老服务券，固然解决了部分老人的一些困难，但每人每月56元的服务券只够支付每周两小时的家政服务，这对于特定的服务对象(符合条件的独居、困难老人)来说，显然是不够的。如果老人需要拆洗油烟灶台、疏通下水道(每次收费为20元)等服务，当月剩下的服务券则无法支付基本的家政服务了。东湖区之所以工作开展得较好，主要因为它是民政部确定的全国养老服务社会化示范区试点单位之一，故区政府较为重视，支持的力度也较大。而其他各区，政府的主导力度和投入力度就明显不足了。 ?条块分割，资源分散。 目前，社区居家养老服务由各级民政部门管理。居家养老服务试点开展以来，解决了老年人的一些问题，如日常生活护理、家政服务、康复保健等。但是，养老问题涉及方方面面，养老服务资源分散，分 30 布于各部门，难以统一管理，导致有限的社区公共服务设施使用效率低下。而现行的条块管理，使得民政部门无法整合其他部门的资源，面临诸多尴尬，包括投入不足、覆盖面窄、服务单一、管理欠缺、优惠政策落实不到位、服务项目偏重于日常护理和家政服务等。老龄工作部门是个弱势部门，没有行政审批权和决策权，协调社区居家养老工作也感到力不从心。 ?服务供给与需求的差距。 其一，在服务内容方面。由于社会经济条件的限制，养老资源并不丰厚，目前开展的社区居家养老服务以日常生活照料服务(家政服务)为主，在紧急援助服务方面，服务体系还不完善。社会服务体系不健全，独居、空巢老人的生命安全问题出现真空，一旦发生意外需要帮助时，很难实施及时、有效救助。传统方式不可能做到24小时监控，很难解决这一问题。而“爱心门铃”又有一定的局限性:安装位置固定，不具备可移动性;且服务对象一般是一对一的，后台没有服务网络支撑，降低了救助的可能性。借助高科技手段的“平安铃”、弥补了“爱心门铃”的不足，但这项服务存在服务对象购买力不足、用户使用情况不多、服务网络不完善等问题。 其二，在服务对象覆盖面低。目前，政府购买服务用于的对象主要是高龄困难老人和对社会有贡献的老人(如老劳模、老归侨、老优抚对象等)，即使作为部级试点的南昌市东湖区、九江市浔阳区，居家养老服务也仅限于“三无”老人、90周岁以上高龄老人等特殊对象，服务覆盖面较低。在农村，社区居家养老服务几乎为空白。社区居家 31 养老作为一种具有普遍性的养老方式，服务的对象应是有服务需求的全体老人。应充分利用各方力量，实行多种方式提供服务，诸如:政府购买服务、义工结对上门服务、企业或个人认购服务、认养老人、个人购买等，拓宽社区居家养老的服务对象。 5(缺乏行之有效的管理监督制度 首先是缺乏对服务对象养老需求的有效评估。不同年龄段的老人、不同文化和工作经历的老人、不同身体状况和家庭状况的老人、有不同的养老服务需求，不同经济状况的老人都有不同的养老服务需求。对这些不同的养老服务需求，目前还没有机构进行有效调查评估，缺乏准确的数据。没有准确的数据，就无法作出准确服务规划，如养老机构网点的布局建设、养老护理人员的配置和培训、养老设施的建设等。其次，没有形成有效的工作协调推进机制。养老服务涉及部门较多，建立权威有效的工作机制至关重要。但目前省老龄委是协调机构，不是职能部门，原则上每年只召开一次会议，不能及时研究解决具体问题;老龄办作为老龄委的办事机构，对老龄委各成员单位没有直接管理权限，很难开展综合协调，更难以督促检查，一些工作事项难以落实到位。第三，对养老机构的服务标准缺乏统一规定，如经费投入、人员配备、服务内容和要求、专业化职业化要求等。没有统一的标准，就无法进行评估和监督，就难以提高老年人的生活质量。最后，对社区养老服务也缺乏相应的标准和 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ，如义工和志愿者的参与、社会工作的介入等，缺乏明确制度和要求。 32 从总体上来说，我省基本养老服务体系建设取得了初步成效，也面临着政府投入不够、社会参与度不高、服务资源供需矛盾突出、养老机构档次不高、服务水平较低、监督管理乏力等等问题。 四、基本养老服务体系建设的对策建议 养老服务体系建设要以需求为导向，按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充、各种养老服务机构协调发展、多种养老方式相互补充的养老服务体系。形成能满足各类老年群体多层次、多样化服务需求的养老服务新格局。 ?开展评估，明确需求 1(养老服务需求评估的意义 随着经济的快速发展，人民生活水平的提高，家庭结构小型化，赡养老人的子女数减少，“四二一”的结构占社会家庭总数的比例越来越高。传统的养老方式面临挑战，我们要构建以居家养老为基础、社区照料服务为依托、机构养老为补充的具有中国特色的养老服务体系，适应老龄社会的到来，化解老龄社会的种种矛盾。要建立养老服务体系，必须对老年人养老服务需求有准确把握，这就需要开展养老服务需求调查评估。养老服务需求评估的意义在于，有利于养老服务资源的合理配置，促进在养老服务过程中形成社会公平机制;有利于增加政府和社会养老服务的针对性和有效性，为政府制定老年人福利 33 政策、改善机构养老、推进居家养老提供依据。 养老服务需求评估，就是对60岁及以上有服务需求的老人进行科学评估，其目的是希望通过评估能客观反映老年人的经济状况、身体状况、日常生活自理能力、精神状态等;并根据评估结果，决定给予何种何等级的养老服务。评估内容包括:经济状况、生活自理能力、认知能力、情绪行为、视听能力、精神需求、社会生活环境、重大疾病等。 2(养老服务需求指标体系的主要内容 参考国内外已有的评估体系，我们构建了江西省养老服务需求评估体系。 指标体系由一级指标8项、二级指标28项构成。 指标说明: ?经济收入。包括养老金、财产性收入、子女补贴、亲友资助。 ?生活自理能力。包括进食、个人卫生、穿衣、如厕及排泄、移动。 ?认知能力。包括近期记忆、程序记忆、定向能力、判断能力。 ?情绪行为。包括情绪、行为、沟通能力。 ?视听能力。包括视力、听力。 ?精神需求。包括自尊、期待、亲情。 ?社会生活环境。包括居住情况、家庭支持、社区生活、居住条 34 件、安全卫生。 ?重大疾病。包括正在治疗、结束治疗。疾病项目和程度以医院证明为准。 每项指标分别设置程度等级。如“生活自理能力”的程度等级为:正常、轻度依赖、中度依赖、重度依赖。“认知能力”的程度等级为:正常、轻度缺失、中度缺失、重度缺失。 二级指标要通过调查，设置符合省情的具体评价标准。以“生活自理能力”的“个人卫生”为例，个人卫生包括修饰和洗澡等，能独立完成属“正常”;能独立洗头、梳头、洗脸、刷牙、剃须等，洗澡需要协助属“轻度依赖”;在协助下和适当的时间内，能完成部分修饰，洗澡需要帮助属“中度依赖”;完全需要帮助属“重度依赖”。 3(养老服务需求评估体系的操作运行 ?评估方式。 评估依据目的不同，有两种方式。 其一，在全省设区市进行抽样评估，汇总数据为省委、省政府进行经费投入、机构布局、人才培养等决策提供参考;为各设区市进行经费投入、网点布局、人才培养和管理监督提供参考。 其二，由有需求的老人自己提出或所在居委会代为提出申请，根据申请进行评估，评估结果作为提供不同服务的依据。 35 ?评估程序(以第二种评估方式为例)。 有需求的老年人提出或所在居委会代为提出评估申请——居委会将申请交给街道职能部门——街道职能部门委托专业评估机构进行评估——专业评估员根据评估写出评估报告，确定服务内容和服务等级——政府相关部门根据评估报告，对有需求的老人进行补贴、提供服务。 评估分为首次评估(即准入评估)、二次评估(即跟踪评估)和持续评估(即复核和监督)。 ?建立数据平台。 开发养老服务需求软件，建立养老服务需求数据库。每次评估资料进入数据库，全省联网，资料共享，为养老服务体系进行动态管理提供支持。 4(需要注意的事项 养老服务需求评估是建设养老服务体系的基础性工作，发达国家和我国的香港等地已有了较完备的体系和较丰富的经验，在国内尚属起步，上海、天津等地已经进行了有效探索。在我省要开展养老服务需求评估，要做的事情有:?在调查和试评的基础上，完善评估体系，我们在这里提出的只是初步框架。?要培训评估员，形成一支比较固定的评估员队伍，并且使评估员队伍逐步专业化、市场化，以保证评估的准确性和公正性。我们认为，这两项工作都是应该尽快操作的。 36 ?制定规划，完善服务 1(将养老服务体系建设纳入经济社会发展规划 各级政府要根据养老服务需求评估，规划各地养老机构的建设，要象学校、医院网点布局一样布局养老机构的网点;安排社区养老服务的设施、经费、人员，确定服务对象、内容和服务方式;确定补贴对象和补贴标准;规划经费来源和投入机制。 2(根据需求～完善服务 老年人的经济收入不同、文化程度不同、身体状况不同、居住方式不同、亲属关系不同等，他们对养老服务的需求也是不同的，养老服务需求呈多层次、多样化特点，养老服务必须适应这些特点，才能达到“人人享受养老服务”的目的，增强人们的幸福感，促进和谐社会的建设。 ?根据不同经济状况提供不同服务。 经济收入状况一般分为三类:无收入来源、中低收入、高收入。我们建议:对无收入来源的老人，即农村“五保”老人和城镇“三无”老人，政府无偿供养，提高供养标准，首先做到不低于最低生活保障标准，然后做到在低保标准的基础上逐年提高，达到无收入来源老人的生活标准高于最低生活保障标准的10%-20%。对中低收入老年人提供低偿服务和志愿者服务，低偿服务应低于服务项目市价的50%。对高收入老年人提供有偿服务，有偿服务应低于服务项目市价的20%。 37 ?根据不同年龄提供不同服务。 我们依老年人年龄不同分为三个层次，60-69岁为低龄，70-79岁为中龄，80岁及以上为高龄。我们建议:根据由救济型、补缺型向适度普惠型发展的原则，对80岁及以上老人实施高龄补贴，具体为，80-89岁老人每人每月补贴100元、90-99岁老人每人每月补贴200元、100岁及以上老人每人每月补贴300元，并对他们提供部分无偿服务;对中龄老人提供低偿服务;对低龄老人提供有偿服务。 ?根据不同身体状况提供不同服务。 身体状况一般分为自理、半自理、失能老人。根据身体状况的不同，主要提供不同的生活照料和医疗卫生服务。我们建议，生活能够自理的一般不提供生活照料方面的服务，为其定期提供体验，在社区设置医疗机构和活动场所，为他们提供医疗、娱乐、交流场所。对半自理老人主要提供生活照料方面的帮助，如送餐配餐、洗衣打扫、购物缴费、陪医助浴等，服务内容可根据需要不断扩展。为失能老人提供全方位护理服务，根据身体状况，可设置家庭病床，或将老人送入养老机构、医院进行护理。 ?根据不同的居住方式和居住条件提供不同服务。 居住方式包括与子女同住、配偶同住、丧偶独居等，后两者为空巢老人。对空巢老人特别是身体状况不好的空巢老人，提供爱心门铃、平安铃服务。加大信息化系统建设，使更多的中龄以上的空巢老人能 38 使用具有定位功能的平安铃;当老人有服务和帮助需要时，不论此时人在何处，只要按一个键，信息中心就能收到信息，信息中心不仅可以在第一时间与老年人亲人取得联系，而且，信息中心应与120、110等社会服务信息平台联网，根据具体情况给予老人及时有效的救助和服务。居住条件是指住房设施条件，出入和室内是否有无障碍设施，厕所和洗浴设施是独用还是共用等，根据不同的居住条件提供不同的服务和帮助。 ?根据不同的精神需求提供不同的服务。 根据老人在自尊、期待、亲情等方面的不同需求，为老人提供心理咨询、散步聊天、读书读报、法律援助等方面的服务;根据老人社会参与的需求和意愿，为老人提供继续教育的服务和适度参与社会活动的机会，如低龄老人参与社区的一些公益活动，包括低龄老人帮助高龄老人的有偿服务活动，或积累志愿服务的时间为今后换取服务时间。 ?明确居家养老和机构养老的目标人群、服务内容。 居家养老是今后最主要的养老方式，首先符合多数中国老年人及其家庭成员的意愿;其次，便于家庭成员为老年人提供生活照料;第三，可以保持老年人生活上的相对独立性;第四，养老成本相对较低。居家养老的目标人群为:居家生活而需要一定照料服务的老年人。服务内容主要是:上门的日常生活照料，如整理家务、个人护理、饮食服务等;托老服务、文体活动;组织老人自助和互助活动;提供照料 39 人咨询、轮换服务。政府部门应在老年人服务需求评估的基础上，确定社区基本养老服务项目。服务机构:在每个社区(村)设立社区老年服务中心(站)，基本职责是:对老年家庭的定期走访和服务需求评估;监督和支持家庭照料人履行赡养义务，组织志愿者服务和老年人互助。依托社区敬老院所和卫生机构，提供院外生活照料和医疗护理服务。社区基本养老服务采取政府和个人共同付费的方式。 机构养老满足特殊群体的基本需求和其他老年人群的个性化需求。目标人群:农村“五保”老人和城镇“三无”老人，不自理、需要长期照料的老人，自愿入住的健康老人。服务项目:在老年人服务需求评估的基础上，确定机构养老服务需求的规模和基本服务内容。目前机构养老的主要内容仍是日常生活照料和医疗护理。政府应对老年人的服务需求进行分类，确定各服务项目的价格，对政府提供无偿服务的项目保证经费来源。养老机构应分类建设和管理，“五保”和“三无”老人的养老机构应建在交通便捷之地，并对其他服务机构如医院等有所依托;满足个性化和健康老人需求的养老机构，可以建在郊区。 ?政策支撑，措施保障 1(政府高度重视 各级政府要高度重视养老服务事业的发展，列入重要议事日程，纳入国民经济和社会发展总体规划。首先,各级政府出台加快推进基本养老服务体系建设的文件，制定扶持养老服务业发展的优惠政策。 40 其次，建立养老服务事业发展目标管理考评机制。把养老服务事业列入“十二五”经济社会发展规划，列入政府民生工程，把兴办养老服务机构、满足老年人多层次的养老服务需求作为重要的民生指标，把新增养老床位和居家养老服务列入政府实事项目。各级政府要根据当地老龄化进程和养老服务需求状况，制定养老服务事业发展规划，认真组织实施，相关部门要量化指标，实施目标管理责任制，对目标完成情况进行严格考核。 2(形成稳定的投入机制 各级政府应在对养老服务需求评估和成本调查的基础上，确定需要支出的公共养老服务费用，列入年度预算;根据经济和财政收入增长状况以及养老服务扩展需要，确定养老费用的年度增长目标，并以规划或立法的形式予以明确;公共养老服务费用应由省级政府与市、县政府共同承担，并争取中央政府的转移支付。政府投入应以满足特定人群(“三无”老人、高龄老人和需要特殊扶持的老人)的基本需求为目的。 建立养老服务工作专项经费，列入当地财政预算，并根据老年人增长比例等情况每年适当递增。依据养老服务事业发展目标管理考评结果，建立奖励机制。对各级政府养老服务工作实行考核，并通过以奖代拨的方式予以补助。此外，要加大居家养老服务网点建设的扶持力度，扩大政府购买服务的对象范围及力度。按照加强社会管理和公共服务的要求，加大政府对养老服务事业的投入，并改革和完善财政投入方式，提高投入效益，推动养老服务事业的快速发展。 41 3(营造敬老氛围 加强舆论宣传，弘扬中华民族传统美德，在全社会广泛开展尊老、爱老、助老教育，转变社会养老观念，倡导新型孝道文化。由于推广和宣传的力度不够，全社会积极参与、支持养老服务的氛围尚未形成，如社区居家养老服务，社会力量参与的极少，个人参与的比例也偏低。应加大宣传力度，大力表彰养老服务先进典型，对敬老养老模范家庭予以表彰和奖励，组织开展孝心评比活动、文明家庭标兵活动、孝敬父母演讲活动等等，增强全社会发展养老服务事业的紧迫感和养老服务从业人员的自豪感。 对家庭照料人提供必要的支持是形成敬老氛围的重要举措。家庭照料人比常人承受着更多心理和生理的负担，一般都要从事赖以养家的生产活动，因而承受着家庭和社会两方面的压力。对照料者的支持不仅表现在提供具体的家庭照料、暂休服务等方面，还应定期走访，提供信息咨询、传授养老服务的技术和经验，并对其劳动给予应有的社会尊重和鼓励等。 4(制定优惠政策～加大扶持力度 ?保障养老机构建设用地和社区养老服务设施用房。 把养老服务机构建设纳入城市基础设施建设的整体规划。对纳入建设规划的养老服务设施建设项目，有关部门优先审批，并在下达给各地的年度新增建设用地计划中给予优先安排。乡(镇)村公益性 42 养老服务机构建设用地经批准可以使用集体土地。鼓励社会力量通过对闲置厂房、民用设施改(扩)建民办养老机构。新建住宅小区要按30平方米/百户的标准配备养老服务用房。对现有养老服务设施，任何单位不得挤占或者改变用途性质，确因国家建设需要拆迁或占用的，应按照有关拆迁办法和标准给予补偿。优先安排建设用地，对纳入规划建设的非营利性养老服务机构建设用地，应采取行政划拨的方式供地，并优先予以保证。对不具备划拨用地条件的，也可采取 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 出让方式供地，但应严格审批，确保土地真正用于养老事业。 ?减免养老服务机构相关税费。 对经民政部门审批认定的养老机构和居家养老服务机构，免征营业税，暂免企业所得税，暂不征收自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。免收城市人防建设资金、残疾人就业保障金、城市基础设施配套费、新型墙体基金、教育地方附加费、人防工程易地建设费、绿化补偿或占用绿地费。对卫生防疫、物价、消防等部门的相关年检收费给予适当减免。暂不征收污水排污费。减半征收人防建设费、义务植树费、房屋产权登记费。用电、用水、用气按民用价格缴费，使用固定电话执行住宅电话交费标准，有线电视减半收取初装费，收视维护费按居民收费标准收取。 ?对公办养老服务机构加大财政投入力度。 各级政府要加大对公办养老机构的财政投入，列支福利彩票、体育彩票公益金相应配套。按1?10的比例配备农村敬老院工作人员， 43 明确其工资来源渠道，提高其工资标准，省财政给予相应补助。在满足公办养老服务对象入住的前提下，允许公办养老机构为社会化养老服务。积极探索公办养老机构服务对象到民办养老机构养老的新途径。积极争取中央专项资金，省市县有计划地安排建设一批重点养老服务项目。积极探索公办民营的路子，加快内部管理、用人用工和分配制度等改革，完善运行机制。 ?对民办养老服务机构实行建设和运营补贴。 对按标准建设、取得《社会福利机构设置批准证书》和《民办非企业单位证书》的民办养老机构，由省财政给予补贴。对用房自建且建成投入使用的，按2000元/床位给予一次性建设补贴;对用房属租用且租用期5年以上的，按核定床位数分5年给予100元/年?床位的租赁补贴。对已开业运营的，按入住老人实际占有床位数给予600元/年?床位的运营补贴。市、县(市、区)财政也应给予相应补贴。对接收安置农村“五保”对象和城镇“三无”人员的民办养老机构，当地政府按规定标准支付供养对象的生活补助费，并按自费最低标准酌情给予补差。民办养老服务机构所办医疗机构已取得执业许可证并符合资格条件的，按有关规定申请并经批准后，可纳入城镇居民基本医疗保险定点范围。 ?对居家养老服务网点建设进行扶持。 要完善现有社区养老服务网点的基础设施，拓展服务功能，提高服务水平。结合城乡社区建设，新建一批具有一定规模，具备生活照 44 料、文体活动、医疗康复、精神慰藉等功能的示范性社区老年服务中心。采取财政补助新建网点、购买公益性服务岗位、提供服务场所等扶持政策，引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等社会力量兴办居家养老服务业。对按规划和标准新建的社区养老服务网点，省财政给予适当补助，所在市、县(市、区)财政给予相应配套补助。对低保对象、重度残疾、高龄老人等特殊困难老人的居家养老服务实行补贴，具体补贴标准和补贴方式由各地自行确定。对自费老人的适度普惠要求，给予便利服务。 5(整合为老服务资源～建设养老工作队伍 养老问题涉及到方方面面，为老服务资源也分布于民政、妇联、工会、文化教育、劳动人事及企业等各部门，难以形成统一的管理。为使这些有限的为老服务资源更好的服务于老年人，必须将这些资源整合起来，形成合力。把各种社会资源和已有的各种服务整合起来，涉及到部门之间的协同，应成立专门的职能部门(老龄机构)，协调、整合各类服务资源，盘活闲置资源，连通所有为老人服务的社会机构(医疗卫生资源等)和专家。比如，整合民政部门福利服务资源与卫生部门医疗保健服务资源，发挥区域内养老机构与综合性医院对社区居家养老的指导和辐射作用。 建设专业化和志愿者相结合的养老服务队伍。把建设养老服务队伍与促进社会就业结合起来，将养老服务技能培训纳入城乡就业再就业培训体系，享受相关优惠政策。逐步提高养老服务人员工资水平，落实社会保障待遇，促进养老服务队伍稳定。鼓励“4050”、城镇零就 45 业家庭、城乡低保户、长期失业人员、低保边缘户人员等就业困难群体到养老服务机构就业再就业。积极倡导、发展志愿者队伍，探索建立义工服务时间储备制等互助服务体制。组织实施国家人力资源和社会保障部《养老护理员国家职业标准(试行)》，推进养老服务职业技能资格鉴定和专业职称评定等工作，实行持证上岗。扶持有关院校开设涉老服务专业，引导和鼓励相关专业毕业生从事老年服务，不断提高养老服务队伍的专业化水平。 6(统筹城乡养老服务发展 在农村养老保险试点的基础上，加大财政投入，适时扩大覆盖面;做好农民工养老保险转移接续工作。我省每年有近700万农民进城务工，有500多万跨省务工。他们的养老保险令人堪忧，一是参保比例低，据国家统计局江西调查总队2010年第一季度抽样调查，我省跨省农民工单位或雇主没有为其上养老保险的比例高达97.08%;在本省工业园区务工农民的养老保险工作也进展缓慢。二是转移接续困难，目前回省农民工，养老保险大部分只转了个人账户部分，社会统筹部分没有转回，势必为今后留下支付风险的隐患。要加大进城务工农民养老保险工作的力度，与输入地协商做好转移接续工作;政府应为返乡农民工的养老金支付作好资金准备。随着城市化进程的加快，要研究农村养老保险与城镇养老保险的衔接，为今后的两制度的对接预留接口。 46 7(加强管理、监督 严格执行行业准入制度，健全养老服务机构监管体系。我省应尽快出台养老服务机构的规范性管理制度，对其设置条件、服务管理、扶持与优惠、监督与评估、法律责任等方面进行规定。加强对公办养老服务机构的运营管理，凡以财政和福利彩票公益金投资为主体建设的养老服务机构必须用于养老服务，严禁改作宾馆、饭店、写字楼和其他商业用房，并完善公办养老服务机构收费制度。在服务人员管理方面，对于专业服务人员，要建立合理的考核制度，形成服务人员的激励、退出机制。同时，还要建立志愿者、义工队伍管理制度，以利于志愿者队伍的可持续发展。 ?江西省养老服务事业中长期发展目标、思路 “中长期”主要指“十二五”规划期，扩展至2020年。 1(基本预测 2009年全省60岁及以上老年人口达到569.09万人，占总人口的12.8%，点总人口的1/7.9。据预测，今后我省老年人口将以年均2.13%的速度、60万人的规模递增，2014年老年人口的比例将达总人口的1/6，2048年上升幅度到1/4。 预计2014年江西65岁及以上老年人口将超过400万人，2020年将超过500万人。 未来10年，空巢家庭将成为老人家庭的主要形式。 47 2(总体目标 按照政府引导、政策扶持、社会参与、市场推动的原则，加快发展养老服务事业。到2020年，基本构建起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、社区服务比较完善的养老服务网络;建立服务方式多样化、服务提供社会化、服务队伍专业化，服务质量优良、监督管理到位、可持续发展的养老服务运行机制和管理模式;基本形成与全省人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，救助与适度普惠相结合的养老服务体系。全省养老机构总床位数达到37万张，平均每1000名老人50张床位，其中民办养老服务机构床位数占全部床位数的40%，达到14.8万张;设区市要建成1-2所可以提供临终关怀服务的老年康复医院;居家养老服务模式在全省城市社区普遍推行，每个街道要建成1家集托养、日间照料、居家养老服务等多种功能于一体的综合性养老服务中心;居家养老服务网络要覆盖60%农村行政村，全省新建示范性社区老年服务中心500个。 ？(发展思路 ?提高养老保障水平，构筑城乡养老保障相衔接的框架体系。 完善覆盖城乡全体居民多层次、多形式、可逐步提高保障水平、可自由转接的养老保障体系。 ?扩大城镇养老保险覆盖面。 力争2010年城镇养老保险覆盖面达75%，十二五期间每年递增 48 5个百分点，十二五规划期末达到应保尽保;建立养老金与GDP、财政收入同步增长的机制，保证退休人员的生活水平不低社会平均消费水平。 ?加快提升政府举办的养老福利机构的档次～改善和提高服务质量和服务水平。 改善和提升农村敬老院基础设施和服务功能，实现敬老院向区域性养老服务中心转变。鼓励和扶持社会力量兴办养老专业服务机构。 ?做好城乡养老保险衔接。 正在推行的新型农村社会养老保险制度，最大的亮点是首次明确了中央和地方财政补贴农民参加养老保险。应把农村的养老保障问题放在适应工业化和城镇化的发展，实现城乡一体化的大背景下，注重城乡保障政策的兼容和互补。 要寻找城乡养老保障制度衔接的切入点。城镇养老保障制度实行的是个人账户与统筹账户相结合、现收现支模式，政府承担财政兜底责任，农村养老保障制度实行的是实账制的个人账户模式，二者要实现衔接，尤其在欠发达地区，必须要寻找到他们的结合点。农村养老保险试点应预留接口，提高基金的统筹层次。城镇养老保险正在转向省级统筹，农村养老保险试点，可以直接实现省级统筹，建立城镇养老保障与农村养老保障的衔接通道。在信息管理方面，要纳入统一的社会保障信息管理系统。在养老金待遇方面，要逐步提高标准、缩小差距，努力实现保障水平逐步接近。要消除制度障碍，如户籍制度、 49 就业制度等等。 探索农民工养老保险转移接续的办法和途径。 ?提升养老服务水平，完善城乡养老服务体系。 建立服务方式多样化、服务提供社会化、服务队伍专业化，服务质量优良、监督管理到位、可持续发展的养老服务运行机制和管理模式，基本形成与全省人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，救助与适度普惠相结合的养老服务体系 ?提升公办养老服务水平。 通过新建、改(扩)建，不断完善公办养老机构基础设施。建立农村“五保”对象和城镇“三无”人员供养标准随经济发展和物价变化的相应增长机制，对社会养老服务发挥示范作用。在承担农村“五保”和城镇“三无”人员养老职责的同时，面向社会居家老人提供相关服务。 ?加快民办养老服务机构发展。 把促进民办养老服务机构发展作为加快养老服务事业发展的重要途径，通过公建民营、民办公助、建设和运营资金补贴、税费优惠、政府购买服务、规范服务标准、加强行业监管等措施，促进民办养老服务机构快速、健康发展。 50 ?重点开发福利型的半护理型和全护理型养老机构。 我省养老机构服务资源不是简单的绝对数量的不足。我省至今没有出台具体的规范性管理制度，机构养老服务体系缺乏统一的规范的管理，养老服务机构缺乏分类管理，大部分混合收养一般护理程度老人、半护理程度老人和全护理程度老人，且软硬件设施和收费都没有统一的基本标准。 综合香港、上海和南京的养老服务机构的分类标准，我们建议江西省应结合老年人护理需求和经济承受能力，兼顾本省的经济发展水平，把养老机构划分为一般护理型养老机构、半护理型养老机构和全护理型养老机构，在此基础上细化为市场型养老机构、福利型养老机构、救济型养老机构。 ?推动社区居家养老发展。 在很长一段时期内，社区居家养老将是主要的养老方式，坚持把居家养老作为推进社会化养老服务的基础，抓好试点，以点带面。出台鼓励居家养老的具体政策，如扩大对政府购买服务的对象范围及力度;不断拓展服务项目和内容;在住宅规划上鼓励家人就近居住;给予家庭照料者更多支持。 ?鼓励家人就近居住。 家人就近居住可以提高老年人精神慰籍方面的需求满足程度，还可以增加他们紧急救助的保险系数。我国应采取一些优惠措施鼓励家 51 庭成员与老人就近居住。 一是鼓励开发适合三代同堂的住房。开发适合三世、四世同堂住房，如两代型居室、网络型住宅、辅助设施住宅，为家人与老人就近居住提供条件。对于开发适合三世、四世同堂住房的房地产商给与资金、土地或税收等方面的优惠政策。二是购买此类住房可获取贷款利率的优惠，或者还款期限的延长，或降低首付金额等。 ?给予家庭照料者更多支持。 对老人的照料护理，必然会给子女的工作和日常生活带来一定的负担，因此，要制定一些优惠政策，如对照料高龄老人的成年子女者给予一定的节假日等，实行带薪休假制度。采取一系列措施增强家庭成员的照料能力，提高照料质量。如，编写《老年人家庭照料手册》，通过在社区开办讲座、进行培训、上门指导和组织主要照料者的交流活动，使老人亲属和保姆掌握基本的护理、康复、急救方法和技能。 ?不断丰富服务内容。 以老年人有效需求、核心需求为切入点，拓展服务内容。社区居家养老服务重点应是从解决老年人最需要、最迫切的实际问题入手，由急需的服务项目(如紧急救助)，向特色化、个性化服务拓展。目前开展的社区居家养老服务以日常生活照料服务(家政服务)为主，在紧急救助服务方面，还有待进一步发展完善，如东湖区开展的“平安铃”服务，现有的服务网络不够完善，服务体系难以满足更多用户 52 的需求，存在服务对象购买力不足、用户使用情况不多、服务网络不完善等问题。 要为老年人提供不同层次、不同方面的、全方位的社会化、专业化的服务。如:与出租车公司协商，提供代叫出租车服务，方便老人出行;与家电修理商合作，为老人提供质优价廉的上门服务;超市代购服务等。通过建立“独居老人联谊会”、“银发单身俱乐部”等组织，为老人的特殊需求提供服务平台。 ?根据经济发展水平，创新体制机制。 ?建立养老服务需求评估体系～开展服务需求评估,制定养老机构建设标准和服务规范～依据标准和规范进行评估、考核、奖惩,形成养老服务经费投入机制和随GDP、财政收入同步增长的机制。 ?实现由救济型、补缺型向适度普惠型转变。 人均GDP达到4000美元就达到了中等发达水平，我省在十二五期间人均GDP肯定会达到并超过4000美元。达到中等发达水平后，养老服务要实现由救济型、补缺型向适度普惠型转变。包括建立城乡老年居民养老补贴制度，给没有养老金的老年人发放养老补贴，给高龄老人发放长寿补贴和年节慰问金，提高享受低保待遇老年人的补贴标准;健全医疗保障救助制度;建立老年人优待制度;建立和完善政府为困难老人购买社会服务制度;制定扶持社会力量兴办养老服务机构的优惠政策。 53 ?加快养老服务信息化建设。 加快养老服务信息化建设步伐，通过信息咨询和管理平台建设，提高养老服务效率和资金投入使用效益。逐步建立省、市、县(区)、街道(镇)社区的养老信息服务网络，建立养老服务信息库，整合各类养老服务资源。倡导社区建立老年人健康档案，开设“网络养老院”、为老服务热线、居家呼叫系统等便捷有效的求助和服务信息沟通渠道。运用信息网络手段，将专业养老服务机构、社区居家养老服务力量、社会各类中介服务优化组合，实现资源的优化配置。 五、典型案例 ?萍乡市民办养老机构——政府“搭台” 民间“唱戏” 近些年来，萍乡市采取政府“搭台”，民间“唱戏”的做法，使民办养老福利机构得到了很大发展，全省评价民办养老服务事业的六项指标中我市有五项名列全省第一，其中:床位数2445张，占到全省民办养老机构总床位数的26.25%;入院老人1676人，占全省在民办福利机构中养老人员总数的38.67%。主要做法是: 首先，将发展民办养老服务机构纳入社会发展规划和精神文明建设发展纲要，并明确提出主要目标、基本任务、具体措施。对全市民办福利事业的规划建设、资金筹措、优惠政策、规范管理等作了详细规定。 其次，搞好服务，使各项政策规定落实到位。一是充分发挥民政 54 部门的政策引导作用，要求民办养老服务机构也要象公办福利机构一样向集住养、康复、医疗、文体娱乐为一体的全功能、高档次的方向发展。为此，每年对民办老年公寓进行一次全面检查，对一些不符合要求的，限期改正。经过检查，全市有五家设施简陋的老年公寓被要求进行整改;对一家租借在工地旁边不适宜老人居住的老年公寓限期搬迁。二是举办护理人员培训班，提高护理水平，使得每个民办养老服务机构都有经过培训的护理人员。三是鼓励县区所在地加快民办养老服务机构的建设。新建的养老机构每套房中都设有卫生间，改造的要在每一层建卫生间。四是在城区街道建设集住养、医疗康复、文体娱乐、健身为一体的服务中心;在经济条件较好的社区建设养老服务站或老人公寓。全市共建有民办老年公寓25家，建有社区服务中心8个;城区养老服务站48个;城镇社区建有老年福利服务站(点)37个，向老年人开放的文化、卫生、体育等设施120处，志愿者队伍近1000人，配置了健身器材560件，全方位地为老年人提供生活照料、家政服务、医疗保健、文体娱乐和健身等系列服务。五是对民办养老服务福利机构适当进行资金扶助。从2001年开始，先后对民办养老服务机构资助了185万元。对一些在创办初期资金确有困难的民办养老服务机构先后进行资助;对重点民办养老服务机构帮助解决一些实际困难。 再次，创新机制，把民间资本投资养老服务机构作为推动养老服务社会化的一项重要举措。把发展社会福利事业放在市场经济的大环境中去运作，摸索总结了“民政与企业，民政与社会能人，民政与民 55 办非企业单位”相结合的新经验。发动社会力量，通过集体出资、个人集资或企业赠资、社会捐资、销售福利彩票筹资等多种渠道，实现了投资主体多元化。近几年来，全市企业、个体等形式的资金投入已经大大超过政府财政对福利事业单位的投入，达到1亿元以上。如萍钢公司和萍乡矿业集团公司等单位，在企业剥离办社会事业时，他们结合企业改制，结合安排企业富余人员，结合创办三产服务业，瞄准发展养老服务事业加大投资力度。 萍钢开元冶金工贸有限责任公司在2008年筹资2000余万元基础上，2009年又筹资3000万元创办“萍乡市老年服务中心”，占地面积达到36630平方米，建筑面积9500平方米，设床位600张。他们兼承“替天下儿女尽孝，让所有老人享福”的宗旨，追求“亲情养老、科学养老、文化养老、环境养老”的服务理念，为老人设置了颐情养性，陶冶情操的棋牌室、卡拉OK厅、舞厅、书画室;强身健体的乒乓球、羽毛球及各类健身器材齐备的健身馆，穿湖而过的仿古桥，依山伴湖的缓跑径;学习知识，了解信息的阅览室和电脑网吧;谈心聊天、喝茶就餐、聚会的小型包厢等都是老年朋友闲情逸致的好去处。并与市内大医院挂钩，24小时为老人提供保健服务。 萍矿集团公司针对该公司有28000余老年人的实际情况，利用原闲置的资源创办占地面积有134000平方米，建筑面积达16000余平方米的“萍乡市高雅休闲中心”。集养老、休闲于一体，除满足本集团公司的养老服务需求外，还面向全社会服务。萍矿集团公司在投入巨额资金兴办高雅休闲中心的基础上，每年还拨款一百多万元资助其发 56 展。为了拓展养老服务内容，还投资建设一个网球场，两个门球场，还建有羽毛球馆和棋牌娱乐室、老人健身房等体育娱乐设施。现有550张床位，要求入住的老人接连不断，供不应求。弥补了公办福利机构养老服务的不足，发挥了养老服务社会化的示范作用，被省民政厅确定为全省养老服务社会化示范单位 ?南昌市东湖区社区居家养老 ?创新居家养老服务内容和形式，构筑“没有围墙的养老院” 近年来，东湖区积极开展居家养老服务，先后制定出台了《开展居家养老服务项目的试行办法》、《关于全面开展居家养老服务工作的意见》等文件，不断创新居家养老服务的内容和形式，为居家老人提供多种形式的有效服务，满足其生活照料、居家照料、生活护理、文化娱乐、精神慰藉等需要，构筑没有围墙的养老院。 一是建设“老年人服务链”。为不断满足居家养老的服务需求，东湖区政府除了提供传统的家政照料外，还大力发展医疗保健、护理康复、精神慰藉、心理咨询、文化娱乐、体育健身、旅游婚介、法律服务和紧急援助等项目，上门服务与定点服务相结合，形成老年人服务链，努力为老人提供全方位、多方面、高质量的服务。 二是政府买单，在全省率先推广使用居家养老服务券。2007年，东湖区规定，凡60岁以上的“三无人员”、享受低保及特困家庭中生活不能处理的老年人、重点优抚对象、90周岁以上家庭人均收入低 57 于全市最低工资标准的老年人以及百岁老人，每月都可领取价值56元的居家养老服务券，老人凭券可以自主选择明码标价的居家养老服务项目，增强了养老服务的针对性、有效性。目前，已向全区150名符合条件的居家老人发放了总价值23.76万元的服务券。 三是倡导爱心互助，安装爱心门铃，发放“春风牵手卡”。东湖区在社区倡导邻里互助，自2005年起，在400余名高龄独居老人家与邻居家之间安装了爱心门铃，老人有任何需要，只要在家里按下门铃，热心邻居就会迅速登门，了解老人需求，及时提供帮助;此外，发放“春风牵手卡”2500余张，老年人持卡可享受到帮扶志愿者的各种为老服务，极大地提高了居家养老服务的实际效果。 四是用好部门资源，提供“平安铃”、“家庭病床”等特色服务。为不断创新养老服务内容，2008年，东湖区与电信部门合作在全省率先推出老年人“平安铃”服务。规定年满65周岁、户籍和居住地均在本辖区且具有一定行动能力的“三无人员”、重点优抚对象、享受低保的老人及特困老人，都可申请免费使用老年人“平安铃”。使用“平安铃”小灵通手机的老人，通过拨打服务电话，能随时随地得到各种各样的服务，在全市范围内得到24小时救助。此外，东湖区正在与卫生部门协调，为60岁以上患有常见病、慢性病、老年病的“三无”常补对象、一般常补对象的老年病人免费提供家庭护理服务和家庭病床等特色服务。开展这些特色服务，有效整合了社会资源，丰富了居家养老服务的内容，提高了老年人的服务满意度。 58 ?构建三级养老服务网络，努力实现养老服务全覆盖 东湖区致力于养老服务网络的建设，通过在区、街、社区三级分别成立区社会化养老服务中心、街道居家养老服务所、社区居家养老服务站，努力实现养老服务全覆盖。 一是以“中心”为示范，辐射带动全区养老服务工作。区社会化养老服务中心设立了信息平台综合部、老人日托部、老人全托部、老人医疗服务部等12个部门，围绕老年人的衣、食、住、行、医、娱等需求开展工作，立足东湖，辐射全市，全方位地为老年人提供各种救助服务和需求服务。在该中心，还开设了“110”(6812110、6815110)老人服务热线，使老人随时随地得到各种帮助和服务。 二是组建街道组建居家养老巡视员队伍，将全区所有有需求的空巢和孤寡老人纳入服务范围。在街道居家养老服务所收集辖区居家养老服务信息，做好组织协调工作的基础上，2008年，成立居家养老巡视员队伍，巡视员采取电话问询、入户巡视等方式，与空巢和孤寡老人定期联系，掌握老人需求，防止老人发生意外，及时为老人提供救助。 三是充分发挥社区居家养老服务作用。除积极发挥“星光老年之家”、社区图书室、老年健身场地等现有服务设施的作用外，2009年，东湖区在社区开展了“银发无忧”爱心工程。其主要内容是:在社区内设置居家养老服务热线，老年人只要拨打服务热线，就能及时得到为老服务;每周1次给辖区内孤寡老人、80岁以上的高龄老人、重点 59 优抚对象打电话进行关怀问候;积极整合辖区内饭店、家政居家养老服务资源，动员驻区单位参与社区的居家养老服务;在社区成立了十一支志愿者服务队伍，每月开展一次为老服务活动。 1陈赛权.中国养老模式研究综述.人口学刊.2000(3). 2宋宝安.老年人口养老意愿的社会学分析.吉林大学社会科学学报.2006(7). 3蒋岳祥,斯雯.老年人对社会照顾方式偏好的影响因素分析——以浙江省为例.人口与经济.2006(3). 4刘同昌.社会化:养老事业发展的必然趋势——青岛市老年人入住社会养老机构需求的调查.人口与经济.2001(2). 5丁煜,叶文振.城市老人对非家庭养老方式的态度及其影响因素.人口学刊.2001 (2). 6刘同昌.社会化:养老事业发展的必然趋势——青岛市老年人入住社会养老机构需求的调查.人口与经济.2001(2). 7谢钧,谭琳.城市社会养老机构如何适应日益增长的养老需求?——天津市社会养老机构及入住老人的调查分析.市场与人口分析.2000 (5). 8吕新萍.养老院老人的需求与养老机构专业化——对北京市某养老院的个案研究.人口与经济.2004 (1). 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48谢芳.美国的退休社区与“居家援助式”养老模式.社会.2004(12). 49刘新萍.论城市居家养老服务多元合作体系的建设及发展——以上海市静安区为例.甘肃行政学院学报.2009(4). 50易松国.社会福利社会化的理论与实践.中国社会科学出版社.2006(6). 51倪波.发展“居家照顾”的安老服务.社会.1999(10). 52蒋新红.农村养老服务的出路和途径.云南行政学院学报.2009(3). 53彭希哲,梁鸿,程远编.城市老年服务体系研究.上海人民出版社.2006(2). 54张良礼,蔡宝珍,李杏生,程晓,陈友华编.应对人口老龄化——社会化养老服务体系构建及规划.社会科学文献出版社.2006(7). 55傅旻.遵循五项原则加强养老服务体系建设.社会福利. 2009(5). 56张本波.中国多支柱养老服务体系发展的框架和思路.社会福利.2008(11). 57穆光宗.中国都市社会的养老问题:以北京为个案.中国人民大学学报.2002(2). 58陈卫民.城市高龄老人的照护资源与照护供给分析.中国人口科学.2004年增刊. 59《转型期济南市社会养老机构发展状况调查》课题组.福利社会化改革之后政府在养老服务体系中的责任与定位——以转型期济南市社会养老机构的调查为例.山东省青年管理干部学院学报.2008(1). 60李骏.民间组织:社会化养老服务体系的重要组成部分.唯实.2007(6). 61 61 江西省统计局.江西老年人口状况与养老保障问题研究.国家统计局网站. 62 江西省统计局.江西老年人口状况与养老保障问题研究.国家统计局网站. 62