农村土地流转的制度保障问题探究
林桂红
摘要:土地问题是“三农”问题的核心,解决“三农”问题的关键在于农村土地制度创新。农村土地
管理制度
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改革涉及农民切身利益和整个社会的和谐稳定。加快农村土地流转是统筹中国城乡发展的重要举措。目前我国农村土地使用权流转有了一定程度的发展,但是其保障制度仍很不完善,这是阻碍农村土地健康有序流转的主要因素。为了切实有效地维护农民的土地权益,促进农村土地使用权健康有序地流转,更好地解决“三农”问题,必须加大力度完善有关土地流转的法律及配套制度。
关键词:农村土地,流转,存在问题,制度保障
农村土地流转是指在土地承包权不变的基础上,农户把土地以一定的条件流转给第三方经营。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确的要求,为中国农村土地流转明确提供了根本依据,维护了新时期农民的权益。土地问题是“三农”问题的核心,解决“三农”问题的关键在于农村土地制度创新。党中央允许和推进农村土地承包经营权流转,是农村地权制度的又一次重大改革,这涉及农民切身利益和整个社会的和谐稳定,要防止理解上偏差、操作上失范和违背民愿民意。由此,如何健全、完善农村土地使用权流转制度,切实维护农民的土地收益权利,已经成为一个亟待研究的重大课题。
一、加快农村土地流转是统筹中国城乡发展的重要举措
(一)加快土地流转,是实现资本与土地的结合,拓展农业增值能力的必然选择
随着新时期农村形势的发展,现行的农村家庭承包制已有一些不适应的地方。现行土地制度把土地在农民集体中均等化分配,农户经营的土地面积狭小,而且好地和坏地搭配分配使农户原本狭小的土地更加细碎化。细碎化的土地制约了土地规模经营和土地使用效率,影响对土地加大投入的积极性,进而影响农业生产率的提高和农民收入的上升。只有加快土地流转,才能调动农民对土地加大投入的积极性,实现资本与土地的有效结合,提高农业经济效益。
(二)加快土地流转是实现农业适度规模经营,提高农业比较效益的重要途径
农业适度规模经营是提高农业生产力的内在要求。没有规模经营,不能有效地利用土地资源,农业生产效率就很难提高。当前土地承包办法急需根据情况的变化调整完善,急需合理科学地配置土地资源,鼓励各地探索土地承包权的多种有效流转方式。目前,在有可能进城务工的情况下,不少农村青壮年劳动力外出
务工,家庭承包的耕地或者撂荒,生产资料闲置,或者只剩下老弱劳动力耕种,使土地使用效率大大降低,这在耕地有限的广大农村产生了极不合理的状况。实践证明,农村土地流转既缓和了人地矛盾,使部分农民从土地上转移出来,还促进了农业规模经营,是提高农业比较效益的一个好办法。
(三)加快土地流转是催生现代农业的新举措
农业(特别是种粮业)效益比较低,农民收入提高幅度小。表面的原因是,农产品价格不高;更深层次的原因却是,农业的经营规模偏小。从实践运作来看,农村土地流转,把大量农民从土地上解放出来,转移到二、三产业,进而扩大农业生产经营规模,是催生现代农业的新举措。
二、目前农村土地流转存在的问题
目前,我国农村土地使用权流转有了一定程度的发展。首先,土地流转进程呈加快趋势。农村土地承包经营权流转自20世纪80年代初开始出现,并逐步从沿海向内地扩展,在较长时期内流转的规模是稳定的,一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。近几年呈加快趋势,截至2008年8月底统计,各地上报的土地承包经营权流转面积已达到725.66万公顷,占承包耕地总面积的8.7%。①其次,土地流转主体日益多元化。据调查统计,目前农村土地在农户之间流转占流转总面积的63.9%,受让方为企业等其他主体的占36.1%。有的地区流转到各类企业
的土地已占流转土地的50%以上。②但受各种因素制约,目前大多数农村还不具备大规模流转的条件,流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的过程。
(一)农村土地产权不清晰
2004年修订的《土地管理法》将“土地承包经营期限为三十年”以法律的形式固定下来。《土地管理法》也规定农村土地属于三级所有,即“乡集体、村集体、村民小组”。《宪法》第十条规定:“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外,属于集体所有”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表,但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊,由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定,“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次,在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。可以说,农村土地承包制度没有赋予农民土地所有权,也没有赋予农民长期永久的土地经营使用权,其规定农村土地集体所有,对于农民来说,某种程度上是虚无的,农民会认为自己只是土地的暂时经营者。
农村土地产权不清晰带来了严重的后果。大量耕地流失,失地农民不断增加,特殊贫困阶层不断扩大,加剧了城乡差别和贫富差距,影响社会安定。由于土地流转中的行政强制和暗箱操作,滋生贪污腐败,影响党风廉政建设。乡镇政府利用行政权力随意改变土地承包期限的现实,在一定程度上也降低了农民对土地产权稳定性的心理预期,农民不可能对土地进行长期资金投入,原本就狭小的土地也得不到充分有效利用。
(二)农业土地征用制度不规范
首先,农业土地征用补偿制度很不合理。国家征用土地是一种强制性地取得集体土地所有权的行为,原土地的所有者和经营者必须接受,不得以任何理由阻碍国家征地。
我国《土地管理法》第四十七条规定:失地农民获得补偿的标准按年产值计算,征用耕地的补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产量的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征地补偿制度明显带有计划经济色彩,补偿金额由政府单方面确定,现行的征地补偿费用不是土地价格,只是以农业经营产值作为补偿标准,失地农民获得补偿的标准按年产值计算,这显然是很不合理的。在这里的补偿只体现30年经营权的补偿,而所有权的补偿(即使是集体所有的)是没有的,农民失地后获得的补偿标准偏低。在目前没有健全农民社会保障制度的情况下,由于法律本身规定的补偿偏低,难以保障被征地农民生产生活水平。
其次,征地程序也不完善,被征地农民在征地过程中的参与权没有得到保障。《土地管理法》中规定国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者
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