财政学案例分析1

财政学案例分析1 财政学案例分析 第一章 财政概念和财政职能 第一节 政府与市场 一、案例及分析 (一)案例1.1:分拆垄断企业，能否解决问题, 1、 分拆微软，打破垄断 2000年美国地方法院法官杰克逊法官的初步判决，几乎吸收了司法部全部反微软的观点。但2001年9月美国司法部表示不会执行法官将微软分割为二到三家独立公司的裁定。微软的反对者失望，认为政府出尔反尔。 观点1(蔡建诚):微软垄断——社会大众沟通不良。微软的错不在于它的高市场占有率，更不在于它同时提供作业系统与应用软件， 而在于它不断试图控制资讯交换的界面，以达致排挤竞争者的目的。当新版权条例在本年四月实施时，本港不少中小企业叫苦连天，为了守法宁愿以高价购回正版视窗及MS Office套装软件。是由于Windows系统稳定,相信很多没额外付钱购买技术支援的用家也有怀疑，但Office必须在这个作业系统上运行却是事实。是由于Office的任何功能其他应用软件也无法代替,恐怕也未必。但由Office软件产生的文件档，往往不能由其他功能同样强大的软件开启,或者起码不能完全读取,，恐怕是其中一个重要原因。 被迫升级封闭软件。假使有日要转换不同厂牌的软件，或不想跟风盲目升级现有软件的版本，既有的或他人传送过来的档案则可能无法读取，用家的选择权利得不到保障。经典例子就如微软文书处理微软 Word 产生封闭的 .doc 档案格 式，连旧版的 Word也无法开启新版的 .doc 档，然后微软可以藉已购新软件的用者的「自发」力量，促使其他用者也升级或购买新版本。 微软的利害之处更在于它利用桌上电脑作业系统市场的占有率和庞大资本储备作价格战的强大优势，令它可以轻易抢攻较弱的市场。它可以「免費」把浏览器「整合」入作业系统內,不提供移除选择,，並透过网页制作软件对「超文字标记语言」,html,这个本是公开的语法标准加入只有由该浏览器,的某个版本,才能阅读的独有标识，诱导网民上网时遇到「最好由微软牌浏览器欣賞此网页」的讯息时放弃另类浏览器程式;在邮件发送程式采用预设特別编码，令其他信件处理程式读到邮件主旨时已出现乱码;把软件必要的程式呼叫介面私密化，让竞争对手在 Windows上面开发运行稳定的产品的时候困难重重;甚至对原是跨平台的程式语言加以修改，让「以非微软版程式语言所写的程式」无法在视窗上执行，令视窗无须面对在纯质素上与其他平台公平竞争的压力。这些手法的本质和目的都是意图控制软件与软件,作业系统或应用程式,之间的资讯沟通界面，剥夺用者,以至程式设计员,的选择自由,纵使只是部分成功,。 美国司法部放弃分拆微软是否恰当或许有待商榷，但若不同时采取措施监察微软的价格政策，並规定微软必须详细公开过去的档案格式和应用程式介面，並于将来尊重公开的通讯协定，让其他软件发展者可尽早生产真正兼容的替代产品，就对社会大众的自由选择权利没有交待。因此笔者认为，真正打击MS的做法，除了必须从反垄断法例入手外，用家还应尽量选择微软外的产品，特別是完全支 持开放介面的应用程式和平台，不再参与制造人为的沟通障碍。长远来说或须应换上別个开放式Operating System (如 GNU/Linux)，但现时起码应为将来作好准备,如坚持使用公开的档案格式、使用跨平台的应用软件、不升级现有的视窗作业系统,。 观点2:“垄断，但无害”。杰克逊法官判决将微软分割为二到三家独立公司。这是一个偏帮政府干预企业创新自由的恶判例，不管法庭最后怎么判，我还是从根本上反对美国政府用反垄断法来惩罚靠自由竞争而成功的企业。 关键之处在于，这套反垄断法所针对的，并不是老百姓心目中讨厌的政府垄断，而是市场竞争所导致的自然垄断。不少在竞争中处下风的厂商，纷纷为杰克逊法官的判决叫好。他们怂恿和支持司法部，劳民伤财打官司，既要求微软提供落后的产品，又要求微软搭售对手的产品。企业转移竞争的战场，从市场移师到 法庭和国会，这真是不正之风。 1999年6月，遍布全美的240位经济学家联名写信给克林顿总统。信中说:“反垄断法本来是用来对付垄断者‘高价格、低质量’的行为的，但是现在情况恰恰相反，消费者前所未有地享受着不断降低的价格、以及不断提高的质量。一些竞争对手，日子越来越难过，便转而向政府寻求行政帮助。最近政府几宗针对微软、英特尔、Visa与万事达卡的反垄断诉讼，始作俑者都不是消费者，而是被告企业的竞争对手。这个现象令人忧虑。自由竞争才是信息产业健康发展的根本动力。我们呼吁有关当局撤消那些证据不足的反垄断起诉。” 2、我国垄断行业:坚冰渐融 长期存在的广泛的行政性进入壁垒的延续决定了行政性垄断在现阶段中国垄断现象中的重要地位，而与此同时，不同形式的经济性垄断开始在部分产业领域中出现，并且开始出现具有市场支配地位的企业压制和扭曲竞争的行为，如价格联盟、产品市场垄断、外资通过知识产权保护所形成的垄断以及自然垄断。 自,,世纪,,年代中后期以来，我国开始对一些垄断行业进行第二轮改革，其导向是放松管制，在可能展开竞争的领域尽可能多地引入竞争。此次改革触及到了较深层次的体制矛盾，力图从制度体制上削减垄断、引入竞争机制，调动各类投资者的积极性。主要的改革办法是，自上而下地从管理体制框架上实行政企分开，即有步骤地撤并垄断行业的政府管理机构，对其所属的行业按其特性进行拆分，打破市场垄断格局、培育多个竞争主体。 在新一轮的改革中，垄断行业的原始格局逐渐发生了变化: 一是在部分垄断性行业初步实现了政企分开，行政性垄断的问题得到一定程度的解决。电信、电力、民航、邮政等部门初步实现了政企分开、政资分开，新组建的公司与相应的行业管理机构脱钩，政府管理职能基本移交至相关的政府部门。但铁路等部门仍延续政企不分的体制。 二是在部分垄断性行业形成了有利于引入竞争的市场结构，其中有些行业竞争的格局已经形成。其一是原有独家垄断的企业，采取横向分拆的方式，将其重组成能够在相同的业务领域展开相互竞争的公司，这一方法在电信部门得到应用，形成了电信行业“,，,”的市场格局;其二是垂直一体化垄断的公司，将竞争环节和自然垄断环节分开，在竞争环节引入竞争机制，电力行业“厂网分开， 竞价上网”的改革即采用此种方式。 三是垄断性行业中特大型国有企业的改革取得了一定的进展。电信、民航、电力等行业按照“政企分开，政资分开”的原则，组建了公司或企业集团;电信等行业通过上市(尤其是海外上市)，推动了现代公司制度的建立，在法人治理结构、公司运行机制、内部 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 以及透明度等方面取得了一定进展。 观点1(高世楫):从三个指标来评价垄断行业改革，第一，市场准入是否放宽;第二，原来企业的治理结构是否改变;第三，政府的管理体制是否改变。通过第二轮改革，垄断行业已初步实现了政企分开，在电信、电力和民航等部门初步引入了竞争机制，出现了迈向垄断竞争的趋向，尤其是在垄断行业中推进现代企业制度建设，初步培育了一批市场竞争主体，并重新设计了政府监管体制和机制。 观点2(戚聿东):‘一股独大’的产权结构必然决定了治理结构上的‘一股独霸’，从而导致绩效上的‘一股独差’。对推动我国自然垄断行业改革而言，产权改革、国有企业改革和企业治理结构等深层体制因素以及政府治理模式改革的需要已经浮出水面。我国垄断行业的改革取向也应该是放松规制。“十一五”期间应该在四个方面努力:第一，凡是竞争起作用的领域，都应该放松乃至取消规制，不应该规制与竞争并存。第二，在少数必须规制的领域和环节，应该成立综合性规制部门，如成立交通运输监管委员会，代替目前的铁道、民航、公路、水运、 ”局面;在电力、煤出租车等每一个交通领域都有一个专业监管部门的“五龙治水 炭、天然气等独立的专业规制的基础上，成立能源监管委员会。第三，在规制内容上，应该加强社会性规制(如有关质量、环境、健康等方面的规制)，逐步减少经济性规制，特别是减少价格和投资的规制。第四，在经济性规制上，应该以激励性规制为主，慎用非对称规制;以接入(互联互通)秩序规制为主，禁止歧视性进入规制。 分析:本案例涉及到垄断导致的市场失灵。经济学认为，市场要高效率的配臵资源必须是完全竞争的，每一个市场中都要有众多的自愿买方和自愿卖方，不可能有哪一方完全控制商品和劳务的交易价格，所有的买方和卖方都是价格的接受者而不是价格的制定者。只有在这种情况下资源配臵的效率才是最高的，一旦某一个或少数厂商控制了价格或者需求，就会形成买方垄断或卖方垄断，在这种 情况下，社会资源配臵的效率就会降低。垄断可以分为经济垄断和政府垄断，微软案例是典型的经济垄断，我国则存在较严重的政府垄断现象。 从理论上讲，当某一行业在产出达到相对较高的水平之后，存在着规模效益递增或成本递减的情况时，就可以形成经济垄断。经济垄断者一方面利用自身行业中的优势地位，为竞争者设臵进入壁垒，开展不合理竞争，如微软就利用高市场占有率的比较封闭的视窗系统，试图垄断文本处理软件、浏览器等供应，甚至强迫用户对软件进行升级换代，导致竞争对手难以与之进行软件质素的公平竞争，影响技术进步;另一方面，经济垄断者在优势地位下，不按照边际收益等于边际成本的定价规则，通过产品高定价获取垄断利润，如微软正牌产品在中国的价格都很高，影响市场配臵资源的效率。 长期存在的广泛的行政性进入壁垒，导致了我国存在较严重的政府垄断现象。政府垄断导致了竞争的缺乏，也大大降低了教育、医疗、铁路、民航、电信、电力、煤炭等垄断行业的经济效率，引发了社会公众的强烈不满。与此同时，不同 形式的经济性垄断也开始在我国部分产业领域中出现，并且开始出现具有市场支配地位的企业压制和扭曲竞争的行为，如价格联盟、产品市场垄断、外资通过知识产权保护所形成的垄断以及自然垄断。 通常情况下政府可以通过一些措施补正经济垄断导致的市场失灵，第一制定反垄断法在法律上限制垄断行为;第二在某些领域规定价格或收益率对垄断进行管制;第三通过公共生产从社会福利和社会公平的角度而不是盈利角度提供部分准公共产品。判微软违法也正是建立在反垄断法之上。对这一判决现在也存在争论，对这一问题应从两个方面来看，第一，微软的成功是竞争的结果，微软成功的实现了在规模扩大基础上的边际成本递减。使边际利益呈上升趋势。这本身就是社会资源的有效配臵。应当说微软早期的竞争是成功的，这恰恰体现了竞争和市场的作用，没有市场和竞争就不会有现在的微软。第二，反垄断法也是必要的，无论是政府垄断还是经济垄断，都会降低市场货源配臵的效率，微软在形成垄断地位后也确实为了维护自身的利益作出了一些损害消费者利益的行为，这种损害消费者利益行为的出现与微软的垄断有着密切的联系。 我国的情况则较为复杂，首先必须放松管制，吸引各类资金进入垄断行业，减少行政性进入壁垒，避免政府垄断;此次，进一步政企分离、调整公司治理结构，提高垄断行业资源配臵的效率;最后，采取各种鼓励竞争的举措，颁布和执 行反垄断法，避免和打破经济垄断现象。 思考题:我国当前铁路运营需要进行市场化改革吗,会不会导致火车票价过高，老百姓坐不起车, (二)案例1.2:食品不安全 信息不对称 疯牛病。1986年在英国发现，90年代流行达到高峰。2000年7月英国有34万个牧场的17万多头牛感染此病，且由英国向西欧、全欧和亚洲扩散，受累国家超过100个。目前病人约100多例，有科学家推测处于潜伏期的病人约50万人，发病后表现为进行性痴呆，记忆丧失，共济失调，震颤，神经错乱，最终死亡。 吃避孕药的鱼。广州的很多农民在整治鱼塘塘底的时候，除了要整治泥土之外，还会在塘底铺上一层“环丙沙星”或避孕药。这些药品除了起到防治鱼病的作用之外，还加速鱼的生长，这种鱼人吃了以后会对人体的健康有很大的破坏作用，据悉当地养鱼的人自己并不吃鱼。 周应恒等认为:食品安全是食品质量的一个重要属性。消费者可以根据自己的偏好和预算线在质量的各种属性之间权衡选择，以得到最大的效用。食品安全和其他商品一样具有可替代性。但是，食品安全具有信任品的特性，消费者在消费前后都不易对它进行辨认，这就给不法商贩提供了可趁之机，也使消费者因为假冒伪劣商品对市场缺乏信心。导致这一市场失灵的经济学本质是信息不对称。 解决食品安全市场失灵的最有效方法是为消费者提供真实、有效的信息，激励厂商生产安全的食品。具体做法主要有:第一，食品安全的基本保障具有公共品的特征，政府应当充分承担责任，改善食品安全的环境。第二，利用市场机制改善食品安全供给，提供充分、真实、可靠的信息。第三，从制度上保证企业、媒体、政府以及非政府部门信息传递的真实性，否则会误导消费者，从而增加消费者的健康风险。第四，企业通过普及相关知识、增加消费者的正面信息占有量来改善其安全食品销售状况。 分析:市场失灵是指完全依靠市场机制无法达到社会资源的配臵的最佳状态，由于市场失灵的存在，市场经济的运行不能完全依靠市场机制的自发调节， 而信息不充分是市场失灵的重要原因之一。市场经济中的信息是至关重要的，一旦商品生产者或消费者不具有充分的市场信息，必将产生由于住处不充分而导致的市场失灵。信息拥有量较多的一方有可能通过逆向选择和道德风险在与对方的交易中充分运用自己的信息优势，使另一方受到损害。 本案例中食品生产者与食品消费者之间就存在着严重的信息不对称。消费者作为商品交易的一方无法观测和得知商品交易另一方即食品生产者的相应信息，也不了解食品提供者为获取自身利益最大化而采取的不利于消费者的行为。食品安全的信息不充分和不对称不仅影响市场配臵来源的效率，而且会影响消费者的身体健康。影响消费者对食品的购买选择和决策。 信息不充分导致市场失灵决定了政府应当对市场进行必要的干涉。食品方面的信息不对称也需要政府进行干涉。首先应当通过相关法律建立强制性的信息披露制度，强制生产商对所提供的食品披露真实和全面的信息。例如近年来政府对转基因食品要求必须进行明示就是例证。第二组织必要的认证制度，按标准对特定食品如绿色食品、无公害食品等进行认证，以保证消费者的利益。第三对利用虚假信息欺骗消费者，故意提供不安全食品的企业进行严厉的惩处。 思考题:我国证券市场是否存在信息不充分或不对称,如何进一步建设, (三)案例1.3:野生动物保护、光污染的负外部效应 1、好心农民遭遇“恩将仇报”，济源豹子伤农咋补偿。河南省济源县王屋山，地方偏僻、森林茂密，以金钱豹为首的野生动物得以繁衍生息。据金庸《鹿鼎记》记载，韦小宝小老婆曾柔也曾带领王屋派在此落草为寇、反清复明。近年来，因为地方政府加强了动物保护工作，野生动物增多且频繁扰民，袭击畜禽，糟蹋庄稼，当地老百姓深受其害、苦不堪言。济源市王屋乡村民一致反映，野生动物得保护，人的利益也得保护。呼吁有关部门通过建立野生动物损害补偿机制，促进人与野生动物的和谐相处。 2、首博新馆光污染严重，致使附近住户短暂失明。“我一拉开窗帘，就被一 道白光射得什么都看不见了。”家住西城区洪女士说，从上周日以来，她家对面的建筑物楼顶每到早上就会反射强烈的白光，影响了她和家人的生活。经过观察，发现强光来自于对面正在施工的建筑物楼顶，阳光是被楼顶的方形天窗反射到她家。西城区环保局一位工作人员表示，光污染是个比较复杂的事，现在还没有具体解决办法，为避免对眼睛的伤害，可以戴墨镜。 分析:本案例是典型的负外部效应的案例。外部效应是指某一主体的行为对其它主体产生影响，却不承担应该承担的责任或享受应得的权益。外部效应有正负两个方面。如果某一主体的行为使其他主体获得了利益，而其他主体并不为这种利益支付代价则称为正的外部效应。而某一主体的行为使其他主体受到了利益上的损失，而这种利益损失得不到补偿则称为负外部效应。外部效应的存在是导致 市场失灵的重要原因。 在本案例中，野生动物的保护给当地农民带来了上海，首博新馆的建设对也小区居民带来了明显的负外部效应。从理论上讲，经济主体不太愿意从事具有正外部效应的活动，如提供路灯照明，虽然自身受益，但其他主体跟着受益却须自己承担全部成本;经济主体更愿意从事具负外部效应的活动，如本案例修建漂亮建筑，而不顾及对其他经济主体的伤害。 政府的重要职责之一就是补正市场领域的外部效应。应当通过相关立法明确建立特定主体对其他主体形成的负外部效应的补偿机制，以避免出现特定主体的经济行为使其他主体利益受损而这种损失得不到补偿的现象，以限制和纠正市场经济中所形成的负外部效应。现在的问题主要在于，很多负外部效应的界定和补偿还没有明确的法律界定标准，这对我国的法律体系建设提出了新的要求。 思考题:我国的野生动物保护是否产生外部效应,如何解决, (四)案例1.4:经济波动是市场经济体制的常态 中国经济从2004年上半年又有新一轮的过热，投资增幅达到40%多;04年以来，经济增长率均在10%左右;核心问题是银行信贷规模超常增长。中国的银行信贷规模超常增长的原因，既来自于中国的银行体制特殊性，也与市场经济一般规律有关，且后者是主要原因。 观点1:银行尽可能多地发放贷款，试图通过加大不良资产率的计算分母来达到稀释坏账的目的，从而产生经济过热。 观点2(樊纲):中国的银行体制确实存在很多问题，但我们现在强调信贷过热缘于经济过热，仅仅是希望更正一些观念——即使没有了国有银行、没有了国有企业、中国真正实现了市场经济，那一样会出现经济波动。在一个市场经济体里，普遍存在一个问题，就是当高涨期来临，当人们对市场、投资前景的预期普遍发生变化，且普遍进入乐观状态时，银行也会受到这种乐观或过度乐观情绪的影响，从而加大它的信贷投放。中国银行业的体制问题有其特殊性，但金融随着经济过热却属于金融机制和一般市场经济条件下普遍存在的情况。没有这种预期的改变，银行突然从“借贷”转为“热贷”是不可想象的。没有哪个真正的市场经济体能够避开经济波动，这也是宏观调控存在的前提。同时更需要指出的是，往往经济出现过度的高涨，就必然会导致衰退，而衰退的过程中，银行坏账增加在所难免。美国这样发达的市场经济国家，也会出现IT泡沫，也会引发经济波动;我们必须认识到，“市场经济是会有波动的，其本身具有风险”。 分析:经济波动是市场失灵的重要表现。经济的运行如同人类的呼吸，时而高涨、时而衰退，人类不能不呼吸，相应的，经济波动是市场经济体制的常态。 本案例是一个典型的宏观经济波动失衡的案例涉及到复杂的宏观调控理论，事实上2003年底就已经开始了新一轮经济过热的争论，一直到2004年末中央经济工作会议才基本告一段落。 市场经济存在经济的周期性波动，也就存在着政府干预经济的必要性。政府对国民经济运行进行干预并不存在争论，财政政策是政府干预国民经济运行的重要 工具也不存在争论，真正争论的是如何看待当前国民经济运行的态势。政府宏观调控政策，在经济过热时采取紧缩政策以抑制需求，反之在经济萧条时采用扩张政策刺激需求，而包括税收、公债、公共支出、政府投资等一系列相关政策的调整都要围绕着政府对当前经济形势的判断而展开。因此可以说政府宏观调控政策特别是相机抉择政策的使用，其关键在于对当前经济形势的判断。 2003年至2004年上半年我国经济是否存在经济过热的现象可以仁者见仁智者见智，部分产品和行业的价格上涨是否意味着经济过热,部分产品如电力的供不应求是否意味着经济过热,部分行业存在着泡沫是否意味着经济过热,银行 贷款高速增长和固定资产投资高速增长是否意味着经济过热,所有这些问题都可以进行研究，但有一点是值得探讨的，那就是为什么在部分产品价格上升和供不应求的情况下我国还存在着失业率居高不下的局面,我国目前是否存在“滞胀”的情况, 政府宏观调控是必然的，但并不意味着一定调控的好。 思考题:相比西方发达国家而言，我国经济波动幅度较大，原因何在,如何解决, (五)案例1.5:国民收入初次分配公平是社会和谐基础 近年来，收入分配制度改革引起了社会各界的关注。衡量一国国民收入初次分配是否公平有三个指标:一是分配率，指的是劳动报酬总额占国内生产总值的比重;二是每小时劳工成本中的福利开支;三是社会保障税与个人所得税占政府税收收入的比重。如果劳动者的报酬总额占,,,的比重越高，说明国民收入的初次分配越公平。同样，每小时劳工成本中的福利开支越高，或社会保障税与个人所得税占政府税收收入的比重越高，则国民收入的初次分配越公平。 在市场经济成熟的国家，上述三项指标各自所占比重都很高。以美国为例，国民总产值的70%是“按劳分配”的，其他国家的分配率也普遍都在54,,65,之间。另外，个人所得税和社会保障占税收总收入的比重也至少在40,以上，有些国家更达60,以上。初次分配的这些特征至少反映了一个事实，即国民收入分配的基本格局，是以初次分配中的公平因素为主，以政府再分配中的公平调节为辅。 中国的情况恰恰相反。目前初次分配存在着资本所有者所得畸高、财政收入大幅增长、劳动所得持续下降的局面。根据《中国统计摘要(2006)》有关数据测算，2005年，我国GDP实现18万亿元，全国城市居民可支配收入为4.8万亿元，但职工工资总额只有1.9万亿元，只占GDP的11%，占城市居民可支配收入的40%，另有2.9万亿元(约占城市居民可支配收入的60%)通过非工资渠道分掉了。除此外，职工工资总额占国内生产总值的比重在逐年下降，1991年为15.3%，1996年为13%，2000年下降到12%，2005年下降到11,，同时行业之间、地区之间的收入差距也持续扩大。 观点1:一些部委拟出台的政策或措施以及一些学者发表的文章来看，对于日益扩大的收入差距问题，一个似乎明晰的解决思路是，依靠政府的再分配政策， 并辅之以社会的慈善捐款。也就是说，把希望寄托于二次分配甚至三次分配。 观点2(邓聿文):不能说政府通过税收、社会保障以及转移支付的方式，或者企业家通过捐款给穷人，来调节收入分配差距一点作用也没有，但指望它来解决收入分配不公的问题不现实。因为，现阶段更多和更大的分配不公，其实不在二次分配或者三次分配中，而是在初次分配。初次分配要解决的主要是货币资本的所有者与人力资本的所有者的利益分配问题，不仅数额大而且涉及面广。而二次分配的功能主要是面向全社会的宏观性调节，它要解决的问题是社会意义上的不公平。所以，把初次分配不公平的问题推到二次甚至三次分配去解决，不仅在理论上说不通，在实践中也是行不通的。 类似“初次分配重效率，再分配重公平”这样的观念是经不起事实检验的。不符合当代市场经济国家国民收入分配的基本事实，也不适应我国基本社会关系重大变化的现实。在某种意义上，可以说它是造成我国经济与社会发展失衡、社会关系紧张、利益冲突加剧的根源。 当然，强调初次分配的公平不是要否定效率，否定市场机制。有鉴于发展还是我们的第一要务，正确的国民收入分配观念和做法应该是:平衡资本利益与劳动利益的关系，以初次分配的公平与效率的统一为主，以政府再分配的公平与效率的统一为辅，实现国民收入分配的效率与公平的统一。具体而言，就是提高劳动者尤其是农民、农民工及城市工薪者的劳动报酬及福利待遇，让劳动者所得在GDP中所占比重达到50%以上，并适当降低资本所有者的回报，同时控制财政收入的增长步伐，彻底打破行业垄断，真正体现初次分配中的按劳分配与按生产要素分配的原则。 总之，国民收入初次分配的公平性是整个社会收入分配公平性的基础，而劳资关系又是市场经济国家最根本的社会关系，只有通过初次分配平衡了资本利益与劳动利益的关系，才能从全局平衡社会总体利益格局，进而促进经济和社会协调发展。 分析:收入分配社会不公是市场失灵的重要表现。在比较成熟完善的市场经济条件下，基本能够实现初次收入分配的公平，劳动者、资本等生产要素能够根 据其贡献取得相应的收入分配。但市场本身难以实现收入分配的社会公平，要使收入分配在社会公众能够忍受的差距范围内，则需要累进的个人所得税、社会保障税以及社会保障制度进行再次分配。 本案例探讨了我国居民收入分配问题。我国当前存在收入分配社会不公问题，居民收入差距较大。但我国的主要问题在于市场不完善，尤其表现在劳动力市场供求双方地位不平等，从而导致严重的收入分配初次不公，按劳分配未能充分实现，而总体工资收入占国内生产总值的比例较低。 解决我国居民收入分配问题，首先，需要进一步完善劳动力市场，使工会成为真正的劳动者组织，加强劳动者保护，提高劳动者在工资谈判中的地位;其次，进一步保障劳动者在国内外自由流动的权益，逐步废除劳动者身份限制，促进劳动力资源优化配臵;最后，完善累进的个人所得税、社会保障税以及社会保障制度，国家主导实现收入分配社会公平。 问题:近年来，我国收入分配差距拉大的根本原因是什么,如何解决, (六)案例1.6:是市场失灵，还是政府失灵 当我们的市场经济建设正在逐步走向完善时，可是作为市场经济的基础——诚信——为何屡屡缺席, 1、一条是“阜阳奶粉事件”。据说已经有13名婴儿死于这种劣质奶粉; 2、另一条是“西安宝马彩票案”。中央电视台新闻调查曝光“三名宝马得主的资料全部造假”。 观点1:市场失灵。西方经济学根据”市场失灵”的不同具体原因把“市场失灵”划分成不同的类型。其中就有“缺陷性市场失灵”，是指由于市场发育不完善、市场自身不具备某些功能或者在功能上存在某些缺陷而产生的市场失灵。“„„在市场运行过程中遭受到非正常力量的干扰和破坏而导致的市场缺陷。例如，协议性垄断、行贿受贿、造假贩假、欺诈、陷阱式的广告与销售等行为都会产生非正常的市场缺陷，从而导致市场失灵。”(《市场失灵理论的新发展与类型划分》王冰著)。“阜阳奶粉事件”和“西安宝马彩票案”，这些事关“假冒伪劣”、“制假贩假”行为，就是一种“市场失灵”的表现。 “市场失灵”的结果产生的是一种“囚徒困境”。博弈论告诉我们，在市场经济中，一个“经济人”的选择总是取决于相关的“经济人”的选择，这种战略的相关性把他们紧紧联结在一起。就以诚信为例，当所有的人都守信时，这最好不过;然而，在某个行业中，当某个“经济人”因为不守信用时而获得了更大的利益时，自然其他的“经济人”为了获取竞争优势也会放弃守信。结果是，所有的人都变得不守信了。在选择守信还是不守信的过程中，这里面的博弈过程就是“囚徒困境”。从这里来说，就有点类似“劣币驱逐良币”。 观点2:政府失灵。“市场失灵”总是与“政府失败”紧紧联系在一起。公共选择理论告诉我们，因为市场失灵导致政府的干预或调节。然而政府在履行经济职能时，并不总能起到弥补市场缺陷的作用，市场不能解决好的问题，政府不一定能解决得好。政府干预市场“失灵”时，其实并不是政府行为的无效，而是政府及其官员的素质、能力、职能、作用等方面不到位所造成的，其中就包括失职、权力寻租、官僚机构的低效率等等。在讨论“阜阳奶粉事件”中，有网友发出“是谁杀害了13名婴儿”的诘问，矛头直指当地政府和卫生部门，我想这并不是没有道理。 分析:“信用缺失”只是现实经济生活中的一种现象，而隐藏在这一现象背后的深层次原因是十分复杂的，其中最重要的原因是政府应当如何有效地干预和调控市场经济的运行，毫无疑问市场不是万能的。市场在高效配臵社会资源的过程中存在着失灵和失效。而政府也同样不是万能的，也存在政府的失灵。本案例的典型意义在于两个方面，其一是市场问题;其二是政府问题。 本案例的市场问题主要表现在“劣币趋逐良币”。经济学认为，当成色不足分明不定的劣币可以在市场上购买到与成色和分量良好的良币同样的商品时，人们都会运用劣币去购买商品而把良币储藏起来，这样市场上流通的都是劣币，而把良币从市场中趋逐出去，这一理论说明了如果不良行为如信用缺失可以得到与优良行为如信用良好同样的利益时，市场主体都会选择不良行为去获取相应的利益，因为这种行为的成本是最低的。 本案例的政府问题则在于政府应当通过什么手段使不良行为不能获得与优良 行为相同的利益。从而加大不良行为的成本，使市场主体运用优良行为获取效益，形成整个社会“良币超逐劣币”的局面。这是市场经济下政府的一项主要职 责。只有做到这一点，才可能使市场主体主动选择优良行为获取收益，进而形成全社会的良好风气与氛围。在这里教育是必要的，但教育也不是万能的，既然市场主体运用不良行为的目的是获取收益，同时政府必须利用一切手段阻断不良行为的获利机制，才能从根本上杜绝或养活不良行为的发生。例如通过立法和对不良行为的打击力度，通过监督体系的建设建立完善的社会诚信体系，为有不良行为记录的人建立黑名单等等。 本案例特别重要的意义在于必须研究和分析政府干预失效的原因，政府干预失效的原因大致可以分为两个方面:一方面是由于自身工作不到位所形成的，这里包括经验的缺乏、效率的低下、决策失误、认识不到位等在内;另一方面则是由于腐败和权力寻租选成的，某些政府官员从市场主体的不良行为中得到好处从而为这种不良行为提供政府的保护，市场主体运用不良行为获取收益并将其中的一部分用于行贿政府官员，从而使进一步运用不良行为获取收益得到官员的保护，其实不仅是阜奶粉事件，近年来层出不穷的煤矿惨案中又有哪一个没有此类问题呢, 思考题:诚信问题在我国显得尤其突出，如何解决, 二、原理综述 市场和政府是资源配臵和社会经济运行的两大系统，市场是无形之手，政府是看得见的手。市场经济条件下，市场应该起主体作用，政府对市场拾遗补缺且其主导作用。 在竞争的市场中，存在着利益边界的精确性，市场一般是有效率的，但市场存在着失灵的领域。市场失灵既包括市场运行得到但运行不完善的领域，如垄断、外部效应以及信息不充分和不对称;也包括市场运行不到的领域，如收入分配不公和经济波动失衡。垄断是一种市场运行形态——市场上只有一个或几个卖家，它们是市场价格的决定着，资源不可以自由进出这些领域。垄断包括经济垄断和政府垄断。当某一行业在产出达到相对较高的水平之后，存在着规模效益递增或成本递减的情况时，就形成经济垄断。而由于政府规制加以保护和限制资源进入的行业形成政府垄断。外部效应指个人或企业的经济活动对他人或社会的福利产 生影响，却不承担应承担的责任或享受应得的权益，又叫外在性。外部效应包括正外部效应和负外部效应。外部效应的本质是产权未能或不能确立的结果。 市场失灵构成了政府经济干预的理论基础。政府的经济作用表现在政府的政治、经济和社会职能的实现上。财政收支占GDP的比重是衡量政府经济干预程度的主要指标。政府经济干预的手段包括:立法和行政(规制)、公共生产与公共物品以及财政收支手段。和市场失灵一样，也存在政府干预失效，如决策失误、权力寻租、信息不及时及失真、越位缺位等。 第二节 财政概念 一、案例及分析 (一)案例1.7:医改、教改背后的公共物品供给缺位 近来，自从我国医改基本不成功的结论被媒体报道后，就引起了公众的热议。与此相伴的还有公众对教育改革的争论，有人提出了“可以说教改不成功的问题吗,” 1、医疗体制改革。改革开放以来，医疗卫生体制变革的基本走向是商业化、市场化。在供给层面，基本形成了商业化、市场化的服务提供模式。各种资本都可以进入医疗服务领域，基本上不存在进入和退出限制，新建医疗机构的布局以及服务目标定位主要取决于市场需求状况。包括公立医疗机构乃至公共卫生机构在内的所有医疗服务机构，都已经成为实行独立经济核算、具有独立经营意识的利益主体。在医疗卫生服务机构的微观组织和管理方面，普遍转向企业化的管理模式。各种医疗服务机构之间则逐步走向全面竞争;医疗服务的价格形成机制也主要依靠市场供求关系来决定。 在需求层面，医疗卫生服务需求越来越多地演变为私人消费品。目前在城镇地区，医疗保障(保险)制度所覆盖的人群大约有1亿人左右，不足全部城镇从业人员的半数;在农村地区，则只有全部人口的10,左右。另外，无论是农村还是城镇的医疗保障体制本身都不具有强制性。改革开放后，农村合作医疗制度一直坚持自愿原则。城镇医疗保障(保险)制度虽然名义上具有强制性，但在实际操 作中因过分追求小范围的收支平衡，也只有确保缴费才能享受相关待遇。对于绝大部分社会成员来说，医疗服务上的需求能否被满足以及被满足的程度，基本上取决于个人和家庭的经济力量。在公共卫生领域，也出现了类似的情况。 2、教育体制改革。改革开放以来，教育体制改革大体上在两条线上探索前行。第一条线，是在经济体制、科技体制改革基础上政府主导的改革，包括教育管理、办学、投入等体制、招生分配和学校内部管理制度的改革，其中，管理体制改革一条明显的主线，就是赋予地方政府更多统筹权责。与此同时，在财政难以完全满足水涨船高的经费需求情况下，办学和投入体制改革使得社会资金得以进入教育领域。第二条线，是由下而上自发地进行的一些改革试验，有些确实成功了，暂不说教学改革，就说义务教育均衡发展，先是在少数地区内部实验，然后才被纳入国家政策及立法的范畴。 观点(朱四倍):医改教改问题揭示的是我国公众日益增长的公共需求同公共服务发展之间的困境。即公众教育需求和医疗卫生服务需求不能得到满足，政府在提供公共服务方面存在缺位问题。公共服务通常是对政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。政府公共服务的分配应该以符合公平、正义为原则，着眼于两个方面，一是满足全体公民最基本的公共需要的公共服务，如使每一个人都享有初级医疗保健;二是满足部分弱势公民的生存需要的公共服务，如针对老龄人的基本养老服务、针对贫困人口的最低生活保障、针对所有适龄儿童的义务教育公共服务等等。 分析:本案例意义深远，从现象上看是围绕着“医改是否成功”和“教改是否成功”展开的讨论，事实上这种讨论涉及到公共产品与公共需要的基本理论，社会公共需要是通过政府提供公共产品满足的，在本质上区别于市场提供私产品满足社会成员的私需要，在这里必须明确区分公共产品公共需要和私产品、私需要的基本判别标准，否则无法说明公共产品和公共需要的特征。从理论上讲，公共产 品其有明显的非竞争性和非排他性的特点，具有较强的外部效应，而私产品则具有明显的竞争性和排他性。具有较小的外部效应，本案例应注意以下两点: 第一，政府必须为社会提供公共产品以满足社会全体成员的公共需要，这是市场经济条件下政府的基本职责。如果政府不能提供良好的公共产品，必然出现公共需求得不到满足的困境，政府活动与市场活动最大的原则之一就在于政府活 动以社会公平为第一位。而市场活动则以效率为第一位，政府活动的公平性就是表现在其满足的公共需要是每一位社会成员共同的无差别的需要。 第二，哪些产品是公共产品的应当由政府提供。事实上我们并不能说医改基本不成功或教改基本不成功，我们也不能说医疗卫生和教育都应该由政府提供。医疗卫生和教育从本质上看都是混合产品，并不是完全或纯粹的公共产品，他们可以由政府提供，也可以由市场提供，这还是医改或教改的复杂性所在，必须用公共产品的理论和外部效应的理论分析医改或教改，否则无法得到正确的认识。 无论从理论上还是实践上都可以说明卫生和教育作为混合产品不可能也不应该由政府全部提供，对卫生和教育的分析已超出本次点评的范围，政府应承担的主要是公共性较强的义务教育和公共卫生，而非义务教育和医疗可以由市场提供或政府和市场共同提供。应当明确的是事实已经证明，高等教育和医疗完全靠政府提供是不可能的，既不符合社会公平的原则，也不符合社会效率的原则，政府如何与市场配合，解决非义务教育和医疗事业的困境是一个值得深入研究的问题。 思考题:我国那些社会公共需要尚未得到满足,试举例说明。 (二)案例1.8:公共物品供给越位 公共物品，根据消费的竞争性和使用的排他性的组合，一般把产品(包括服务)分为四类:公共物品、共有资源、自然垄断、私人物品。而共有资源和自然垄断，其竞争性和排他性则介于公共物品和私人物品的两个极端之间。随着社会从产品经济、货币经济向信息经济的演变，公共物品涉及的规模、涵盖的范围及其反馈效应都达到了前所未有的高度。我国当前也存在着严重的政府活动泛化、公共物品供给越位现象:教育医疗主要由政府投资且公共生产;政府利用国有企业垄断电信、铁路、民航、电力等的供应;政府规制过多，行政审批过多过滥。 观点(黄文平:)无论是学术界、政府部门还是广大民众，大多将公共物品资源作为政府的一项“特权”，进而顺理成章地把提供公共物品作为政府的责任，这是对公共物品的一个极大误解。尽管公共物品的出现，几乎总是与政府相联系，但这并不意味着政府有权垄断公共物品资源以及公共物品的供给。归根结底，只 有民众的公共选择默认才是政府垄断公共物品资源的合法性基础。公共物品的“官营”还是“私营”，从来就不是问题的关键，问题的实质是如何按照最有利于社会公共利益的方向来配置公共物品资源。 分析:公共产品具有明显的非竞争性与非排他性，而私人物品则具有明显的竞争性与排斥性。混合产品则介于两者之间。公共产品适合由政府提供，而私人物 品则适合由市场提供，这种公共产品的基本理论已为绝大多数人所熟知，也为我国社会主义市场经济体制的改革所接受。 案例列举了诸多公共物品供给越位的现象。而政府垄断的大量公共产品和准公共产品事实上已经成为了政府获取收益的重要方式，成为了与市场争利的手段，这是一个极大的误区，本案例的意义主要在于: 第一必须明确认识到政府为社会提供公共产品满足社会的共同需要是政府最基本的不可推卸的责任，如果放弃了这种责任，也就不成其为政府。在由政府，企业和家庭所构成的三元社会中，政府公共产品的提供已呈日益扩大之势，政府不能以任何理由和借口放弃自身为社会提供公共产品的责任，否则就是政府的缺位和失职。公共产品的提供并不是政府与公民的恩赐，而是政府必须履行的职责。 第二公共产品的提供必须由政府进行，但公共产品的生产不一定由政府进行，公共产品的提供和公共产品的生产是两个不同的概念，例如国防是公共产品，国防所需要的资金必须由政府提供，但国防所需要的具体产品如军舰、飞机等并一定由政府直接生产，很多公共产品可以由市场生产而由政府出钱购买。公共产品到底应由政府直接组织公共生产还是由市场生产，除了考虑特定公共产品在社会和国民经济中的地位与特质外，最主要的应当考虑两者成本与效益的对比，公共产品的生产不能成为政府谋利的手段，特别是不能成为政府与市场争利，与民争利的手段和工具。 思考题:公共物品可以私人生产吗,举例说明。 (三)案例1.9:究竟什么是公共财政, 近年来，公共财政概念的日渐普及和公共财政建设的迅速推进。从1998年12月最高决策层明确提出构建公共财政框架的目标算起，中国的公共财政建设 已经有了整整6年的历史。再往前追溯至上个世纪的80年代初期，学术界围绕公共财政问题而展开的讨论，也走过了20多年的历程。2003年10月召开的中共十六届三中全会，还将完善公共财政体制作为一项重要战略部署，写入了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。 观点1(批驳对公共财政的错误理解):公共财政只是作为以往财政概念的简单置换，而未赋予什么实质意义。就好像电脑的文字处理替换功能，凡是过去使用财政概念的地方，统统被替换成了公共财政。于是，财政预算变成了公共财政预算，财政收入变成了公共财政收入，财政支出变成了公共财政支出，财政政策变成了公共财政政策。 将公共财政同国家财政对应起来，做了定语上的置换。凡是过去使用国家财政概念表述的地方，均被相应替换成了公共财政。但是国家是一个集合的概念。我们通常所说的国家预算，指的是由中央预算和各级地方预算构成的集合体。公共则是一种定性的概念。公共财政显然指的财政收支或财政收支活动的性质是公共的。 将生产建设财政与公共财政相对应，进而用财政支出退出生产建设领域来解释公共财政建设。在 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济年代，我国的财政支出因其主要投向于生产建设领域而被视作社会主义制度的优越性，并被概括为“生产建设财政”。搞市场经济了，财政支出要以公共事业领域为主要投向，因而要逐步减少对生产建设领域的支 出，但是减少不等于退出。需要减少的，也只限于投向竞争性领域的那一块儿。政府履行的公共职能，不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。生产性支出也好，建设性支出也罢，它们都不排斥公共性，都不是公共支出的对应概念。谁都不能否认政府投向于诸如公路建设、水利设施建设等方面的支出属于公共性质的支出。进一步看，如果把公共财政建设仅仅归结为对财政支出结构的调整举动而不是包括财政收入财政支出以及财政政策在内的整体运行格局的根本性变革，那么，公共财政建设的意义就要被大打折扣，所以调整财政支出结构也绝不是公共财政建设的实质所在。 观点2(高培勇):正如关于市场化改革取向的归结一样，从中国财政改革轨迹的追溯中可以看到，这些年来，发生在中国财政总体运行格局上的变化无非是:来源于国有经济单位的缴款大幅度减少了，其他经济成分的缴款份额迅速上 升了;专门投向于国有经济单位的支出份额大幅度减少了，覆盖多种所有制经济单位利益的支出迅速增多了;旨在限制非公有制经济发展、扶持公有制经济发展的政策安排减少了，着眼于支持多种所有制经济成分的政策安排增加了。 所有的这些变化，归结起来，实质是财政运行格局趋向于公共化的具体体现，说到底，无非是财政收支运作的立足点由主要着眼于满足国有制经济单位的需要逐步扩展至着眼于满足整个社会的公共需要了，财政收支效益的覆盖面由基本限于城市里的企业与居民逐步延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民了，自家院落内的收收支支演变成覆盖全体社会成员的收收支支了。故而，要按照公共的规则、公共的理念来运作了。 分析:公共财政理论是我国市场经济理论的重要的不可分割的组成部分，构建符合市场经济的公共财政体制是当前我国政府的重要任务。 本案例涉及到公共财政在我国理论研究和实践运行的进展情况，通过把公共财政与财政、公共财政与国家财政、公共财政与生产建设财政的比较，进一步在总结我国市场化改革实践的基础上，明确了公共财政的内涵:按照公共的规则、公共的理念来运作;着眼于满足整个社会的公共需要，财政收支效益的覆盖面包括城市和农村在内的所有企业与居民。 市场经济体制的改革改变了社会资源的配臵方式，竞争性领域的资源配臵由市场在国家宏观体制下发挥基础性作用，这种资源配臵方式的根本变化要求政府实现职能的转换，以解决越位与缺位并存的问题。政府的主要职责是为社会提供公共产品满足社会的公共需要，同时对市场经济领域的活动实施微观调控，与此相适应，财政必将由全方位的财政转向公共财政，构建公共财政的基本框架。 构建公共财政框架是一个系统工程，也是对传统财政模式的改革和转换。这种模式的转换是十分困难的，公共财政要求的财政收入形式与财政支出方向的改革都与传统财政模式有很大的区别，我国目前财政模式与公共财政框架建设之间存在着很多的不适应性，可以说构建公共财政框架的改革仍然任重而道远。 思考题:构建公共财政体制的必要性,如何构建, 二、原理综述 提供公共物品、满足社会公共需要是财政分配的主要目标。我国当前急需构建符合社会主义市场经济体制公共财政体制的框架。 所谓公共物品，是与私人物品相对应的，它是指这样一些物品，任何人消费这种物品，不会导致他人对该物品消费的减少。公共物品具有消费非排他和取得方式非竞争的特点。消费非排他指任何社会成员消费公共物品时，不能排除其他社会成员消费使用或排除的代价太高;取得方式非竞争指社会成员消费公共物品不需通过竞价方式取得，也即增加一个消费者使用公共物品，社会边际成本几乎为0。公共物品是具有极端的正外部效应的物品，即如果某经济主体提供了某项公共物品，则该主体能享受该公共物品，但大多数其他主体也一样可以“免费搭车”。一般认为国防、行政管理是比较纯粹的公共物品。而教育、医疗卫生等带有部分公共物品特征，即所谓的混合物品。 公共物品理论上可以由市场提供，实际上因为人们会隐瞒自己对公共物品的偏好，存在“免费搭车”现象，实际并不可行。纯公共品主要由政府提供。政府提供混合物品的方式则有:政府授权经营、参股、政府补助。公共生产则指由政府出资兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位，广义上包括政府机关、国防等部门以及学校、医院、文艺团体等，狭义上指国有工商企业。公共定价则指政府相关管理部门通过既定的程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准。从定价政策来看，包括纯公共定价(自然垄断行业)、价格管制或管制定价(金融、农业等行业)。 财政一词来源于日本。所谓财政，是指政府集中一部分GDP用于满足公共需要的政府收支活动，以达到优化资源配臵、公平分配及经济稳定和发展的目标，或者说是以国家为主体的分配活动，这里的分配既包括生产要素的分配，也包括个人收入的分配。财政具有三个基本特征:阶级性与公共性;强制性与非直接偿还性;收与支的对称性。 近年来，我国提出“构建公共财政框架”的命题，公共财政提出的目的是，进一步明确、界定和 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 财政改革的方向，构建符合社会主义市场经济体制的财政体制。构件公共财政模式的基本思路包括:理顺政府市场关系，转换政府职能，解决“越位、缺位”;按市场经济的要求，推进财税改革，建立健全法规制度;澄清几个认识，如吃饭财政、退出国有企业、公共性与阶级性;公共财政体制的建立完善是渐进的过程。 第三节 财政职能 一、案例及分析 (一)案例1.10:弥补市场缺陷，配置社会公共资源(一项重要的财政职能) 观点(楼继伟):按生产要素贡献分配收入是对资源配置效率的激励，但市场机制是不会对公共部门充分分配资源的。比如，与广大人民群众利益密切相关的外交、国防、安全、一般行政等部门，政府只能将通过税收获得的收入直接进行资源配置，以弥补市场配置资源的不足。这是财政最主要的功能。 市场资源分配不足的部门，主要是含有所谓外部效应或者外部效益的部门，这些部门资源运作的结果，其效益不仅仅表现在本部门，而且不同程度地表现到其他部门甚至全社会。国家财政必须区分外部效应的程度和层次来确定公共资源配 置的方式和力度。以教育为例，它是带有很大外部效应的部门，其中按层次划分，最具有公共性、外部效应最强的是义务教育。对卫生事业也要有所区分，公共卫生如防疫、公共环境的卫生，具有最强的外部性。计划生育作为基本国策，也有很强的外部性。医疗要区分为基本医疗和其他医疗，采取不同的分配政策。当前医疗资源的分配最大难题是信息不完善、不对称，要有针对性地进行医疗改革。 市场配置资源过程中，会产生个人之间、地区之间的分配差异。从国家统一和社会稳定角度出发，世界各国都通过一些相关政策对收入分配进行调节。从市场经济发展的一般情况看，不论是物流的效率，信息的效率，还是市场需求方面的效率，都会导致产业的聚集，特别是向中心城市、向城市带聚集。使基本公共服务能力在各地区之间趋向于均衡，基本工具就是一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付是计算各个地区标准财政收入和标准财政支出，两者之间的差额通过上级的转移支付给予一定比例的补助。我国从1995年开始实施一般性转移支付制度，2005年一般性转移支付达到1200亿元，再加上民族地区、工资发放等财力性的转移支付，共计3000多亿元，弥补基本公共服务能力缺口47(8,。专项转移支付是指定具体用途的，一般来说地方也要配套投入，如用于基础设施、义务教育的特定项目，它也有均衡各地公共服务能力的作用。 对个人来说也有收入分配不平等问题。我们鼓励通过诚实劳动、合法经营，让一部分人先富起来。激励机制是劳动力和其他生产要素按照贡献参与分配，虽然分配的结果有差异，但相对是合理的。要不要进行再分配调节?似乎还没有一个国家说不要调节，只是调节的力度各有不同，一般采用累进的个人所得税制度进行调节。我国实施了一些收入分配调节政策，如实行累进个人所得税制度，对低收入群体实行居民最低生活保障制度等。 分析:资源配臵职能是财政的首要职能，收入分配职能也是财政的重要职能。 本案例首先分析了我国财政的资源配臵职能，指出我国当前财政资源配臵职能体现在对公共部门分配资源(如外交、国防、安全、一般行政等部门)，以及对市场资源分配不足的部门，即含有外部效应或者外部效益的部门分配资源。财政在配臵资源的同时，连带也发挥了收入再分配的功能，包括:利用一般转移支付和专项转移支付工具实现基本公共服务能力在各地区之间趋向于均衡;运用累进个人所得税制度、社会保障制度等，实现居民收入分配社会公平。 我国当前财政职能越位、缺位现象并存，政府资源配臵尚未达到比较优化，收入再分配职能也远未达到预期目标。随着市场经济改革的深入，需要在转换政府职能的基础上，进一步研究财政职能理论、完善其制度设计，实现财政资源配臵、收入分配职能的良好发挥。 思考题:我国财政实践中财政资源配臵、收入分配职能发挥效果如何,如何进一步改进, (二)案例1.11:我国收入调节政策取向应该是“促富治贫” 观点(郝如玉):目前我国收入调节的取向决不能“杀富”，“杀富”是不能济贫的，我们只能采取促富的政策。我们促富的税收政策包括:首先，在尽快统一内外两 套企业所得税制的基础上，继续实行企业所得税比一般国家低的政策;在改普惠制为特惠制的基础上继续实施鼓励吸引外资政策;根据入世的需要实施内外资基本统一的税收优惠政策，为国内企业和民营企业创造平等竞争的环境，以提高竞争能力;实施鼓励民间投资和开发后进地区的税收政策;降低个人 所得税的边际税率，加强税收征管。在做大蛋糕的基础上，普遍提高居民的收入水平，特别是提高低收入者的收入水平。 从当前我国的情况看，穷人太多且太穷，是矛盾的主要方面。穷人太穷，其原因在于我国社会保障制度不完善，相当一部分穷人连最低社会保障都不能得到，使得我国贫富差距显得更大，也成为社会不稳定的最大隐患。我国形成贫困的原因有:农业收入增长缓慢;生产结构调整一些职工下岗;一部分公有制企业效益欠佳;农村劳动力涌入城市等。分化主要是在初次分配阶段形成的。“治贫”的税收政策，首先是另一方面运用税收，加强社会保障基金的筹集机制，以保障低收入者得到基本的社会福利和必要的生存条件，这是治贫的基础，社会稳定的保障;另一方面要通过税费改革，切实降低低收入阶层，特别是占我国人口绝大多数的农民的税费负担，缓解社会分配不公所引发的社会矛盾。但是，税收不是万能的，值得指出的是，“授人鱼不如授人渔”，“治贫”的根本途径还在于教育。 缩小贫富差距的重要手段是教育。促富治贫的根本目的在于缩小贫富差距，走共同富裕的道路。然而现在舆论普遍认为缩小贫富差距的重要手段是个人所得税的累进税率，这是不对的。对高收入的调节所得税的累进税率有其很大的局限性，累进税率征收原则是所得多的多征、所得少的少征，实质上它是对勤劳的征税，对人们的勤劳、对生产发展、对经济有负面影响，是不能滥用的。只有教育，只有给穷人提供受高等教育的机会，给穷人提供取得高收入所需要的高等教育的机会，穷人才能从根本上摆脱贫困，消除贫困，这是发达国家注重使用的行之有效的治贫的重要手段，也是西方税务专家普遍推崇的缩小贫富差距的主要手段。 我们坚持收入调节“促富治贫”的政策，让穷人脱贫进入中产阶层，让富人更富，进而形成庞大的中等收入的人群，全面建设小康社会，就必须坚持正确的舆论导向，努力“营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民”。 分析:社会分层、居民收入分配差距拉大是当前我国政府极为关注的焦点，理论和实际工作者对此也提出了诸多的 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 建议。 本案例摘自郝如玉教授《我国收入调节政策取向应该是“促富治贫”》一文。2005年两会期间，在深入调查研究的基础上，郝如玉教授完成《我国收入调节的政策取向应该是“促富治贫”》课题，并作为全国政协大会发言稿，反响较大。郝如玉教授明确指出我国收入分配存在的问题不在于富人太富，而在于穷人太穷，“杀富”济不了贫，我国收入调节政策取向应该是“促富治贫”。税收“促富治贫”中可以其重要作用，但教育却是解决问题的根本。 关于收入分配的案例，前面市场失灵问题已有所探讨，我国收入分配既存在初 次分配不公的一面，也存在再分配社会不公的问题。因此，解决收入分配不公必须从这两个方面着手。这里就不深入探讨了。郝如玉教授“缩小贫富差距的主要手段是教育”的观点新颖，给我们思考收入分配问题提供了新的启示。 思考题:教育是如何缩小贫富差距的, 2007年宏观政策重心:激活内需增长动力 (三)案例1.12: 2004年中央经济工作会议确定转变经济增长模式目标之后，宏观层面提出要“内需”拉动。国内消费结构的升级和工业化、城镇化的加快，进一步增加了经济运行中的内需动力。2006年三季度GDP同比增长速度下降到10.4%，导致经济增长减速的主要原因是城镇固定资产投资减速为24%;但由于消费强劲增长，9月份社会消费品零售总额同比增长13.9%，增幅超过去年全年0.9个百分点，三季度各项宏观数据表现趋稳。决策层希望将这个态势延续到2007年。 观点1(国家发改委副主任朱之鑫):2007年将保持宏观政策的稳定性，特别要落实经济增长的内需动力。改善就业和增加收入尤其是农民收入将成为明年的工作重点。此外还包括，发展农业生产力，加快农业战略性调整，增加农村水、电、气、路的重点投入。发改委综合司一位官员表示，扩大农村内需是明年工作的重中之重，其中将围绕两个方面:一是收入增加，二是消费环境的改变。农村基础建设的配套在很大程度上是基于形成流通消费网络的考虑。考虑到农民消费能力比较弱，将采取多予少取和放活的措施，如今年因柴油价格上涨，对农民购买农资实行补贴;二是完全减免农业税;三是保证农民合理收入;四是促进农民非农就业，比如今后将加强农民工就业培训。与刺激消费相比，在社保福利等公共服务方面的改善是扩大“内需”的根本之道。进一步推进社会保障制度建设， 这就要求将农村居民逐渐纳入社会保障。 观点2(美国国际经济研究所):中国正在走向消费驱动型经济增长模式。增加消费的政策可以有两个着眼点，或是增加居民消费，或是增加政府消费。当前增加政府消费的空间巨大，即增加政府开支应以医疗、教育、养老等福利项目为重点，空间政策极大，因为目前各级政府在这些福利领域的所有支出仅为GDP的3.5%左右。不应通过增加个人所得税来获取所需资金，因为此举会抑制居民收入，从而抵消政府消费增加的一部分效应。政府应减少自身的投资，将资金用于消费。这项调整的空间很大，因为目前政府直接承担了国内投资总额的5%，而且还有大量转移支付用于支持投资。2003年此类转移支付约占固定资产投资总额的10%。据此推算，政府的直接和间接投资支出约占GDP的7%~8%。如果政府削减投资，将资金投入医疗、教育、养老等领域，就可以大大改善需求结构。 分析:保持经济稳定发展是市场经济条件下财政的重要职能。它有助于避免经济大起大落，保证社会经济稳定和人民生活稳步提高。 本案例涉及到我国财政的经济稳定和发展职能。2004年以来，我国经济出现局部过热现象，政府一方面紧缩投资需求，另一方面积极扩大消费，尤其是采取扩大农村消费的诸多财税政策。2007年，在出口增长遭遇国际阻力，政府进一步压缩国内投资需求的情况下，消费驱动型经济增长模式的建立和完善就显得尤其重要。 近年来，随着市场经济的完善，我国的政府宏观调控政策和手段运用已日趋成熟，这也是我国经济得以稳定发展的根本原因。政府需要进一步研究并完善宏观间接调控经济的政策和工具，尤其要注重财政、金融政策和工具的应用，尽量避免直接行政手段的实施，以减少经济干预的负效应。 思考题:当前我国财政稳定和发展职能发挥的效果如何,怎样改进, 二、 原理简述 市场经济体制下，财政具有资源配臵、收入分配以及经济稳定发展三大职能。 所谓财政的资源配臵职能，指政府运用财政收支手段直接安排或间接调控人、财、物资源使之达到最佳的组合搭配，产生最佳的经济和社会效益。市场经 济条件下，资源配臵的方式由政府和市场两种，市场起基础地位，政府则对市场拾遗补缺且对国民经济起主导地位。财政资源配臵的主要中国经济时报 2003年8月7日 2003年春夏之交，中国人街谈巷议最多的是“非典”。为消灭“非典”，中国政府投入了大量的物力财力。仅北京市，政府就一次性拿出4亿元经费，用于这场没有硝烟的战争。这4亿元专项经费，属于政府临时性财政开支。 倘若把整个财政资金比做蛋糕，那么，各项财政支出就像是切蛋糕。具体到我国，这个蛋糕被切分为五块:国防费、行政费、文教科卫事业费、社会保障费、经济建设费。其中，国防和行政，属于纯粹的公共产品，这两项费用支出，满足了政府行使职能的基本需要。国防费包括国防建设支出、国防工程开 支、军事的科研支出、各军兵种经常性开支、后备部队经常性开支、战争时期作战费用支出等。 政府要履行职能，保证各机构正常运转，需要一笔行政开支。这笔开销有五大类，包括行政管理费(如人大机关、政府机关、政协机关等单位的开销)，公检法机关经费，武装警察部队经费，对外援助支出和外交支出。对行政开支这个口子，财政一直坚持从严管理。行政费的使用管理程序:首先是确定人员经费(也就是我们常说的人头费)以及办公经费的使用定额，在此基础上，再实行收支统一管理、定额定项拨款、超支不补、结余留用，以控制行政经费的不合理增长，减少不必要的开支，杜绝资金浪费。 文教科卫事业费支出范围广，涵盖内容丰富。经济社会发展的重点不同，财政资金用于各项事业的支出，也就有了轻重缓急。比如，我们大搞基础教育，加大教育投入力度，教育事业费支出在20年间增长了20.4倍，年均增速16.3,。非典型性肺炎流行，暴露出卫生事业的一些薄弱环节，政府又采取倾斜措施，拨出大量资金，筹建公共卫生紧急反应中心，加大医疗卫生基础建设。 蛋糕的第四块，就是社会保障支出。有人把社会保障形象地称为社会发展的“安全网”和“稳定器”。政府为实现其社会职能，社会保障支出不可或缺，它与社会保障制度紧密相连。现代社会保障制度，产生于19世纪80年代的德国，它在德国的良好实践，使它迅速在全球蔓延开来，各国纷纷建立起本国的社会保障制度。我国也从1951年开始，逐步完善社会保障制度。近几年来，政府适应市场经济 和国情的要求，大刀阔斧进行了六项改革，这些改革，都要有相应的财政资金匹配，为了保证资金到位，政府也着实花了不少功夫，出台了一系列措施，比如在税收方面，社会保障税就在积极酝酿，相应的财政开支也在设计、编制之中。 财政支出的第五大类，是经济建设费用，包括基本建设支出、支农支出、城市维护费、政策性补贴等等。按照我们介绍的顺序，经济建设费是最后一块蛋糕，但却绝不是最小一块。相反，它占财政支出的比重一直很大，在过去统收统支的计划体制下，它不仅涉及社会公益性领域，还涵盖了生产经营的各个领域、各个 ,。环节。以改革开放初期为例，仅基本建设支出一项，在全国财政支出中就达60随着市场经济体制的建立，政府的职能和作用发生了转变，但经济建设开支却并非明日黄花，相反，这项开支对政府调控经济，确保经济稳 定增长，有着不可忽视的作用。1998—2002年，我国发行长期建设国债6600亿，专门用于基本建设，这笔财政支出四两拨千斤，带动投资3.2万亿元，创造就业岗位750万个，对经济增长的贡献，每年可达到1.5,-2,。 观点(王东京/李莉):政府花钱，必须量力而行。好的政府，就好比是好的管家，拿着有限的钱，能合理使用，尽可能办更多的事情。不仅会量入为出，而且会量出为入。既注重效益，又体现公平。 财政开支要注重效益，但这里的效益，不是局部经济的效益，而是宏观经济效益和社会效益。从财政学的角度看，财政支出的一个重要原则，就是同样的开支，由政府出钱，要比私人出钱带来的效益更大;或者换个说法，获得同样的经济效益和社会效益，财政开支要比私人开支要小。财政支出体现出的公平，指的是社会公平。众所周知，市场经济条件下，讲求的是效率，至于效率之外的东西，市场往往鞭长莫及。如果任由市场作主，政府不施援手，就难免“朱门酒肉臭，路有冻死骨”，贫富悬殊、苦乐不均。通过转移支付、社会救助，才能使寒者得衣，饥者得食，残者得助，老者得养，才能使社会公众获得普遍的福利。 分析:本案例主要探讨了财政支出的职能分类。从财政职能角度，我国 财政支出的主要大类有经济建设费、社会文教费、国防费、行政费和社会保障支出。财政支出的功能分类能有效反应一国财政支出履行职能情况，也便于一国进行国际国内的纵、横向比较。 我国财政履行财政职能的各项开支存在结构不合理之处，财政支出也需 要量力而行，注重经济社会效益。 思考题:财政支出从财政功能角度分类的意义, (二)案例2.2:政府收支分类改革全面启动 2005年底，国务院正式批准了财政部《政府收支分类改革方案》，方案从2007年1月1日起执行。财政部从1999年底启动政府收支分类改革的研究工作， 在学习借鉴OECD国家和部分转轨国家的政府收支分类改革情况后，按照预算管理改革的整体部署，在2004年底形成了《政府收支分类改革方案(征求意见稿)》。从2005年1月起，选择科技部、河北省等部门和地方进行了新科目体系 的模拟运行试点。2006年2月，财政部就全面启动政府收支分类改革工作进行了动员部署。改革的背景。我国现行的预算科目体系是建国初期参照原苏联体制设计的，与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应。随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步建立，以及部门预算、国库集中支付、收支两条线和政府采购等各项财政改革的不断深入，现行科目体系的弊端越来越明显，主要体现在: 一是现行科目体系与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前我国政府公共管理和公共服务的职能日益加强，财政收支结构也发生了很大变化。但作为反映政府职能活动需要的预算收支科目，如“基本建设支出”、“企业挖潜改造支出”、“科技三项费用”、“流动资金”等仍然是按照过去政府代替市场配置资源的思路设计的，不能充分地体现目前政府职能转变的需要和建立公共财政体制的根本要求。 二是现行科目体系不能清晰地反映政府职能活动。现行的预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点工作支出，如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，形不成一个完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，内行说不清”，不便于人大代表对政府预算的审查和监督。 三是预算管理的科学化和信息化受到较大制约。按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办学校;经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办学的钱究竟是发了工资，还是买了设备、盖了校舍。现行的支出目级科目就属于支出经济分类性质，但它涵盖的范围偏窄，财政预算中大多数资本性项目支出，以及用于转移支付和债务等方面的支出都没有经济分类科目反映。另外，现有目级科目也不够明细、规范和完整。这些对细化预算编制，加强预算单位财务会计核算，以及提高预算管理信息化水平都带来一些负面影响。 四是财政预算管理和监督职能弱化。现行的《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等，给财政预算全面反映政府各项收支活动，加强收支管理带来较大困难。 五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应，不利于财政经济分析与决策。我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准作了调整，而现行的政府预算收支科目体系一直未作相应改革，财政部门每年要作大量的口径调整和数据转换工作，尽管如此，还是难以保证财政数据的准确性以及与其他统计数据的可比性。 政府收支分类改革的内容。政府收支分类改革的指导思想:适应市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政体系的总体要求，逐步形成一套既适合我国国情，又符合国际通行做法的较为规范合理的政府收支分类体系，为进一步深化财政改革、提高预算透明度、强化财政监督创造有利条件。 政府收支分类改革的基本原则:一是要有利于公共财政体系的建立。二是要有利于预算的公正、公开、细化、透明。三是要有利于加强财政经济分析与决策。四是要有利于国际比较与交流。 政府收支分类改革的主要内容:第一，对政府收入进行统一分类，全面、规范、 细致地反映政府各项收入，共分6大类、49款、354项、750个目级科目。改革后的收入分类全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为“税收收入”、“社会保险基金收 “非税收入”、“贷款转贷回收本金收入”、“债务收入”以及“转移性收入”等，入”、 这为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。从分类结构上看，现行收入分类分设类、款、项三级，改革后的收入分设类、款、项、目四级科目，多了一个层次。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。原来的一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预算外收入等都统一纳入到政府收入分类体系，形成了一个既可以按一般预算收入、基金预算收入分别编制预算，又可根据需要统一汇总整个政府收入的统计体系。 第二，建立新的政府支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。这是这次政府收支分类改革的核心。新的支出功能分类不再按基本建设支出、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和编制部门预算的要求， 统一按支出功能设置类、款、项三级科目，共分为17类、170多款、1100多项。类级科目综合反映政府职能活动，如一般公共服务、国防、外交、公共安全、教育、科学技术、社会保障、环境保护等;“款”级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”;“项”级科目反映为完成 “抗旱”、“水土保持”等。某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“水利”款下的 新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向。 第三，建立新型的支出经济分类体系，全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。支出经济分类体系主要是对原来的支出“目”级科目作了扩充和完善。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，共分为12类、96款。“类”级科目具体包括:工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出和其他资本性支出等。“款”级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。如基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等各种形态。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。 总体上看，新的政府收支分类能够基本实现“体系完整、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”的改革目标。新的科目体系与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政收支进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，干了什么事，怎么干的，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。 分析:政府收支分类是财政预算管理的一项重要基础性工作，直接关系 到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。 本案例介绍了我国当前的财政收支分类改革的背景及具体的方案设计。 新的政府收支分类主要包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类。其中，核心内容是支出分类改革，变支出经费性质分类为支出功能分类。政府收支分类 体系改革有助于进一步推进决策科学化、民主化，保证人民依法实现民 主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，配合公共财政体制的建立与完善，是我国财政预算管理的又一项重大改革举措。 案例:支出功能分类和支出经济分类之间的关系? (三)案例2.3:我国财政支出结构尚须优化 20世纪90年代初以来，我国的经济运行方式发生了重大转变，过去长期实行的计划经济逐步向市场经济过渡，但是，多年来，这种改革主要集中在收入方面，各级财政部门的精力也主要放在争取财力上，中央和地方在财政收入方面进行博弈，中央想要更多的集权，地方想尽可能多争取一些财力。而对财政支出结构的优化及财政资金使用效益的提高却重视不够，财政支出改革相对滞后。 从1998年开始，在财政支出管理方面也进行了包括推行部门预算、实行国库集中支付和政府采购制度在内的一系列改革。近年来，我国也加大了财政支出结构调整力度。2005年，北京市积极调整和优化财政支出结构，加大了对基础设施、农业、教育和社会保障等事业的投入。但总的看，支出结构并没有根本性的调整，财政分配在相当程度上仍沿袭过去与计划经济相适应的供给制分配方式，明显落后于经济形势的发展。 观点1(李扬):现行财政支出中存在着四种越位现象:一是有些企业本应由市场调节的挖潜改造资金、流动资金等由公共财政负担;二是各种补贴过多;三是各类事业费庞杂;四是行政机构和人员管理尚无法可依，致使行政支出负担过重。三种缺位表现在:一是对社会保障的支持仍不足;二是对社会公益事业供给乏力;三是对城镇公共设施建设投入偏少。 财政支出中的越位，挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，不利于快速推进经济体制的根本性转变。一方面使财政支出范围过宽，影响市场机制的及早到位;另一方面容易造成财政资金使用效率低下。财政支出中的缺位，不仅会使政府难以弥补市场失效的缺陷，影响经济发展后劲，而且可能扰乱国民经济分配秩序，增加企业和居民的非税负担，并会侵蚀税基和国家财政收入，从而削弱国家税收和财政的宏观调控能力。因此，必须继续优化财政支出结构。 观点2(张世超):财政支出中越位与缺位并存。由于国企战略性改组等各项改革的复杂性、艰巨性，政府又不得不承担巨额的改革成本，难以一下子从竞争性领域完全退出。另一方面，由于投资体制改革滞后，政府投资权利与责任不对称,具有扩大投资谋求政绩的冲动，有时又不愿意从私人产品领域退出，做了很多应由市场做的事。政府职能的错位导致财政支出的越位。表现在:财政支出中经济建设比重虽有下降，但份额仍然较大。2001年我国经济建设支出比重仍高达34.24%，包括挖潜改造支出、增拨企业流动资金等，财政仍有不同程度的介入。此外，还有大量未列入财政预算的政府融资建设项目，而这些融资最终的偿还责任主体还是财政，财政背负很大的债务负担，财政风险逐年加大。支出越位的另一个表现是财政供养人员过多、负担过重，大量挤占急需的公共支出项目。有关 资料显示，我财政供养人员的增长速度大大高于我国同期总人口的增长速度，财政支出中行政事业费增长过快，比重过高。据有关分析，从1993年到1996年，我国财政收入每年增加1000亿左右，但同期财政供养人口每年增加100万人，加上工资制度改革，财政每年增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财 力的60%。 财政支出的缺位，是指应由政府承担的社会公共事务，政府并没有完全承担起来，存在财政当保不保或当保难保的问题。主要表现为:一是教育投入差距仍然较大。近几年，财政对教育的投入在总量上和相对比重上均有所较大增加， 2003年，我国教育支出占财政支出的比例已达17%,但即便如此，也只占同期GDP的2.5%，离1993年《我国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费支出占GDP的比例本世纪末(指上世纪末)达到4%”的目标相差甚远，也远远低于国际 5.1%的平均水平，与提高全民族整体素质的需求仍有较大差距。二是社会保障支出总量不足。社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。在西方发达国家，政府是社会保障一个重要的责任主体，社会保障是财政支出中一个大项。我国正处于经济转轨过程中，建立一个完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。近些年，我国对社会保障的支出力度不断加大，但投入总量仍然不足，资金缺口大，历史欠账多，社会保障覆盖面还比较有限，不能满足更多的社会成员对社会福利保障的要求，特别是广大农村还难以享受到公共财政的阳光。 此外，财政对“三农”、公共卫生、环境保护、科技等社会事业发展的支持 力度也有待于进一步加大，还有许多急需办的事没有财力去办。 优化财政支出结构。一是降低行政经费支出比例。我国由于政府机构庞大，人员膨胀，行政经费增长过快，给财政支出带来很大压力，同时，也降低了政府部门的行政效率。精简机构，减少财政供养人员，压缩行政经费是优化财政支出结构的重要措施，另外，随着市场化的推进及我国加入WTO，转变政府职能、精简机构也势在必行。 二是逐步取消对竞争性领域的投资。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少和退出在竞争领域的投资。具体说，就是要减少甚至退出对一般性企业的投入(包括清理对它们的退税和返税)。 三是加大教育支出比例。逐步向“财政性教育经费支出占GDP的比例本世纪末达到4%”的目标迈进。教育支出中重点是加大对基础教育的支出比例。基础教育具有很强的外溢效益，是典型的公共产品，对于发展中国家来说，基础教育的投资收益率是高等教育的3倍。同时，加快对高中的建设速度，改变我国目前高中教育资源短缺的状况，争取在五年或者更长一点的时间内普及高中教育，以满足人们日益增长的教育需求。 四是提高社保支出比例。西方发达国家社会保障制度得到普遍推行和强化，社会保障支出占财政支出的比重呈不断上升的趋势，目前一般达到30%左右。我国正处于经济转轨期，社会保障的任务尤其繁重，财政应加大社会保障支出支出力度，完善养老保障、失业救济及城市居民最低生活保障，扩大社会保障覆盖面，让农村广大农民也逐步享受到社会保障的温暖。 分析:财政支出结构优化是个系统工程。近年来，我国财政支出结构优 化问题越来越受重视。有限的财政资源必须要用到刀刃上，必须遵循效率和公平的原则。 本案例探讨了我国财政支出结构优化问题。2005年北京市就大力改善 了财政支出结构，增加支农资金、社会保障支出、文科卫等各项事业支出以及增加基建支出。但总体上，我国当前的财政支出结构问题严重，存在诸多的越位缺位现象。李扬和张世超二位学者，对优化我国财政支出结构有着比 较一致的看法:需要净化财政供应范围、针对性地调整支出结构以及强化对支出管理。当然，解决问题的根本之道还在于完善市场竞争和转换政府职能。 思考题:我国优化财政支出的具体手段和方式有哪些, 三、 原理综述 财政支出是国家各级政府的一种经济行为，国家对集中起来的财力进行再分配的活动，解决由国家支配的那部分社会财富的价值如何使用的问题。财政支出的分类有助于分类汇总国家的各项开支，有助于优化财政支出的结构，也有助于各国支出的比较对照。 财政支出从按费用类别角度，包括经济建设费、社会文教费、国防费、行政费和其他支出。从支出最终用途角度，分为补偿性支出、净投资支出和消费支出。从经济性质角度，包括购买性和转移性支出。按支出产生效益的时间，包括经常性支出和资本性支出。经常性支出用于维护公共部门运转，保障人民基本生活的支出;资本性支出则用于购买或生产耐久品的开支。购买性支出指政府在支出同时，存在商品服务的等价交换，包括行政、国防等支出。购买性支出直接影响生产就业、资源配臵，间接影响收入分配。转移性支出指政府资金对单位个人的单方面转移，包括财政补贴、社会保障、捐赠和债务利息支出。转移性支出则相反，直接影响居民收入分配，间接影响生产就业和资源配臵。 需要进一步调整和优化我国的财政支出合理结构，增加支农资金、社会保障支出、文科卫等各项事业支出以及增加基建支出。具体政策措施有:重点倾斜、有保有压、积极财政、转移支付等手段。 第二节 财政支出原则 一、案例及分析 案例2.4:公平与效率，漏桶里的水, 我国改革开放以来的公平与效率实践。从促进社会公平方面看，2003年，全国财政用于企业职工基本养老保险基金补助、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障方面的支出比1998年增长了6倍。1998年—2003年，中央财政安排的上述三项资金合计超过2600亿元。从影响起点公平的受教育机会来看，2004年，我国高等教育平均毛入学率达19,，已进入大众教育阶段。此外，社会流动性的增强、人们身份界限的模糊、选择机会的增多„„都表明我们在促进社会公平方面的努力和进展。另一方面，效率的提高也非常明显。从电话的普及、汽车 进入家庭、高速公路飞速发展到国有企业利润率的提高、多种经济成分的快速发展、综合国力的大幅跃升，大家看在眼里，创造在忙碌的岗位上，享受在便捷的生活中。 观点1(阿瑟?奥肯):公平与效率存在着交替关系，为了效率就要牺牲某些公平，而为了公平就要牺牲某些效率。奥肯定律即“漏桶理论”说明了这种对立，大意是:如果对富裕家庭征收一定的附加税，来资助贫困家庭，那么，贫困家庭得到的资助总量一定小于富裕家庭所缴纳的税收总量，因为这笔资助在转交过程中要经过一系列中间环节，要花费成本，如行政管理成本;同时，这种政策又会对人们的工作积极性、储蓄和投资等产生影响。这样，这种政策就成了一个漏桶，而这种漏出则代表了效率的损失。 观点2(马宏伟):我国改革开放以来的实践表明，奥肯的漏桶放在我国，虽仍然在漏，而且考虑到我国相关体制的不完善，可能漏得更多，但里面的水非但没有减少，反而越来越多——随着政府和社会采取越来越多的促进公平的措施，经济社会效率非但没有下降，反而越来越高。这该如何解释呢, 其实，任何一种理论都有其适用条件，所针对的都是一定经济社会条件下的问题。奥肯的理论是在美国提出来的，针对的是美国的问题，而美国经济是成熟的市场经济。在那里，形式上的公民权利平等久已取代等级、身份壁垒，市场规则的公平早已确立，人们为所谓“前程为人才开放”的机会平等也进行了长期的奋斗。因而，分配结果的不公平基本来自竞争，来自对效率的追求。所以，公平与效率的矛盾非常突出，成了一种此消彼长的对立性关系。而在我国，社会主义市场经济体制尚不完善，市场竞争规则有待健全，诸如行政性垄断、教育资源配置不均衡、身份界限等依然存在，因而非竞争性因素还是导致分配不公平的重要原因。 在这样的现实状态下，公平与效率的关系就更多的表现为辩证统一、互相促进。一方面，提高效率的过程就是促进公平的过程。且不说效率是对个人才能和努力的肯定，它本身就包含着一种公平，仅就深化改革的过程来说，打破既不公平也无效率的平均主义，打破垄断，完善市场经济规则，整顿和规范市场秩序„„如果我们的眼光不局限于结果公平(片面强调结果公平只能导致平均主义)，那么，这既是提高效率的过程，也是促进公平的过程。另一方面，促进公平的努力也极大地提高了效率。因为有公平才有竞争，有竞争才有效率。只有在同样的权利、机会、规则下展开的竞争，才是真正的市场竞争，才能带来效率的提高。而促进分配公平，有利于人际关系和社会的和谐，也能增进效率。我国经济体制改革从一定意义上说，就是在致力于实现市场参与者在权利、机会、规则等方面的公平，并最终实现共同富裕。 可见，漏桶里的水之所以会越来越多，根源就在于促进公平的努力激发了社会经济活力，从而打开了桶上创造财富的水龙头，使得流入的水远多于漏出的水。 在我国现阶段，公平与效率的一致性远大于对立性，实现它们的统一和双赢正是改革开放的追求目标。有了这样的认识，我们对一些问题的看法可能会更为客观。比如，当前收入差距拉大，公平问题凸显，并不意味着效率问题已解决了;相反，在一些领域通过改变不公平竞争提高效率的潜力还很大，我们在提高效率和促进公平两方面都还须付出不懈的努力。 分析:本案例主要探讨了公平和效率的对立统一关系。公平包括经济公平和社会公平，经济公平指要素投入与要素收入相一致，经济公平要求初次分配符合市场等价交换规律，效率和经济公平存在统一性。社会公平依赖于政府再次分配，指收入分配差距合理。公平、效率间存在对立统一的关系。 由于西方发达国家市场经济成熟、发达，初次分配合理，市场经济、有效，经济公平基本实现。其主要矛盾集中于收入分配社会公平方面，所以才出现效率公平间的此消彼长的替代关系。而我国则不然，除收入分配社会不公外，经济不公平问题甚至更加严重，我国解决经济公平努力大大促进了经济效率的提高，因而会出现公平和效率相一致的情况。 思考题:如何实现我国国民收入分配的经济公平, 二、原理综述 效率与公平是财政支出追求的最终目标，也是财政支出的两大基本原则。效率 ——即成本最小、受益最大就有效率。帕累属于生产率问题，是“最小最大”问题 托最优状态是最优的效率状态。公平则属于分配问题，包括功能收入分配公平(即经济公平)、规模收入分配公平(即社会公平)。财政主要参与规模收入分配公平，追求社会公平;经济公平则主要由完善的市场竞争来实现。效率与公平原则具有同一性，经济公平地追求有助于经济效率的实现;但也效率与公平存在着矛盾的方面，经济效率与社会公平存在此消彼长的关系。财政支出中协调效率与公平原则，根本问题在于协调社会经济目标和其实现机制(市场、财政)。市场机制有助实现经济效率和经济公平，但配臵资源比较分散(竞争市场)、分散;财政机制则相反，可以集中配臵资源，有助于实现社会公平公平 财政支出也要遵循“量入为出”和“量出为入”相结合的原则，即财政支出既要注意财政收支基本平衡，也要照顾到国家基本的财政支出需要。其中，“量入为出” “量入为出”是基础，具有普遍的实践意义;“量出为入”则反映政府在资源配臵上的重要地位。 第三节 财政支出规模 一、 案例及分析 案例2.5:财政支出面临扩张压力 近年来，我国财政支出急剧扩张。在经济增长年均10%情况下，财政支出增长年均约20%。 观点(朱军):财政扩张既是社会经济高速发展的内在要求，更来自转轨过程中各种矛盾激化和经济全球化过程中竞争白热化所构成的压力。 从经济环境来看，财政支出规模随经济的增长而扩张。我国的GDP近年来处于持续高速增长的阶段。根据“瓦格纳法则”，当国民收入增长时，财政支出规模会以更大比例增长;与此同时，R?A?马斯格雷夫认为随着经济发展阶段 的演进，政府支出的规模逐渐增长。而信息时代的到来，致使人们对公共产品 的需求有了更宽的比较范围，纳税人对政府支出的“非理性要求”前所未有的巨大，远远大于经济发展阶段政府支出的需求增加的规模。这就是当前我国经济发展阶段演进和信息化发展背景下的财政支出环境。 地方政府之间的“经济竞争”使中央财政支出压力骤然增大。地市级政府领导人为了政绩的需要进行的“经济竞争”，主要采用以下这种融资模式:把任内直接投资或担保项目贷款偿还期延迟到任外，而这些资金是政府通过借款、提供政府担保形式筹集的。结果是地方政府的或有负债和潜在负债越积越大，财政支付的潜在风险非常大。根据“李嘉图等价原理”，政府发行公债的效应等同于向纳税人征 ”导致的债务危机是当前我国财政管理体制改革深化过程税。地方政府“经济竞争 中潜在的财政支出压力。 从社会环境来看，当前我国社会结构处于全面转型时期，各种社会问题丛生。一方面，和谐社会构建过程中存在诸多社会问题，如文化教育危机、公共健康问题、收入分配问题、三农问题、环境污染问题、缩小地区之间的贫富差距问题。许多新的社会问题也会在较短时期内大量地产生，如虚拟经济犯罪问题、电子商务税收流失问题、贫富差距导致的地区安全问题、人口流动与国民待遇问题。另一方面，各种社会问题纠缠在一起，解决一个社会问题必须以另一个社会问题的解决为前提，或者是多个问题一起解决才能治标治本。如“三农问题”，涉及到农村富余劳动力的转移、城市化建设、农村金融的稳定、农业生产方式、生产结构的提高、乡镇财政解困、农村义务教育财政支持等一系列既相互关联又错综复杂的问题。 从国际政治环境来看，国际投资环境的激烈竞争。一方面，随着 “北京共识”(对于我国改革开放以来的经济经验，西方学者总结中国模式的简称)持续升温，发展中国家纷纷模仿中国对外开放、吸引外资的模式，抓紧时间进行经济改革，打劳动力成本优势牌吸引国际投资。这对我国在保证经济增长不受影响的前提下进行财政税收体制的改革造成了压力。另一方面，随着经济全球化的到来，我国的经济事务已经扩展到全世界，但是中国企业走向国际市场的过程中出现了许多不和谐的因素，政府公共财政对外经济管理事务职责的增加，要求提高涉外经济管理的财政支出规模。 分析:财政支出的多少反映出政府职能范围和经济干预的程度，财政支出占GDP的比例到底是多少合适，众说纷纭，难以道清。尽管如此，经济学家的不懈努力也解除了相当的理论硕果，如早期的瓦格纳及其财政支出扩张论，后来的马斯格雷夫及其经济发展阶段论以及皮考克和怀斯曼的替代、规模效应理论。这些理论为我们的财政实践提供了分析指南。 本案例主要探讨了我国当前财政扩张内在根源。近年来，我国财政支出急剧扩张，一方面，对财政和国民经济带来了很大的压力，积聚了较大的财政风险;另一方面，也是我国改革开放深化和经济社会转轨的必然，没有这些财政扩张，深化改革、扩大开放就失去了强力的资金支援，而长期积累的如教育、医疗、收入分配等等社会问题就难以排解，因此，政府处于极端困难的经济。 财政扩张的根本解决之道在于深化改革，需要进一步发挥市场机制的功能，积极鼓励市场机制在各领域发挥作用，而市场逐渐发挥主导作用的领域就可以相应节约财政资金，用于其他更需要的领域。 思考题:我国近年财政支出急剧扩张的现象正常吗,支出效益如何, 二、原理综述 衡量一国财政支出规模大小的指标有两种:绝对额指标和相对额指标。财政支出总额是绝对额指标，财政支出占GDP的比例则是便于国际间财政支出规模比较对照的相对额指标的指标。同样的，衡量一国财政支出规模增减变化的指标也有两类，财政支出增长绝对额，以及相对变化指标:支出增长率;支出增长的弹性系数，即? G%/?GDP%;支出增长边际倾向，即? G/? GDP。 一国财政支出规模要适当。影响一国财政支出规模的因素包括三方面:经济水平、经济体制的选择以及国家经济干预政策等经济性因素;政体效率、政局稳定与否等政治因素;人口状况、文化背景等社会因素。 诸多经济学家和经济理论都对财政支出规模理论有贡献。早期的有瓦格纳及其财政支出扩张论，后来经济学家包括马斯格雷夫和罗斯特的经济发展阶段论以及皮考克和怀斯曼的替代—规模效应理论。 第二节 国家预算的类别 一、 案例及分析 (一)案例9.2:建复式预算体系 用制度管住干部 2006年,月,日，北京市第一中级人民法院以滥用职权罪判处四川省原副省长李达昌有期徒刑,年。李达昌主要问题如下: 绕过了组织评估考察程序，力排众议大胆拍板，让问题商人、诈骗嫌疑犯丛钢及其公司对中川国际实施资产重组，将国有资产和上亿元财政专项拨款置于危险境地。 ,,,,年,,月至,,,,年,月，李达昌在女儿等人的撺掇下，擅自批准中川国际挪用财政部下拨的,,,万美元专项资金(中川国际参与建设乌干达水电项目，国家财政部拨出,亿元用于援外项目赔偿风险准备金，专款专用)，致使近,,,万美元(折合人民币,,,,万元)的损失无法追回。 观点:李达昌所批准转移用途的这笔资金并不是纯粹的财政资金。从来源看，是财政部把这笔资金划拨到中国进出口银行，这是财政资金。可是，通过中国进出口银行把这笔资金贷给“中川国际”公司的时候，这就变成了一笔贷款。从李达昌的角度来说，他批准转移用途的是贷款资金，而不是财政资金。这笔贷款是政策性贷款，有四川省财政厅提供担保。对四川省财政厅来说，如果“中川国际”公司日后还不上这笔贷款，省财政厅则要承担还款责任。 这反映出我国财政部门、国企和金融机构三者之间的关系，涉及到国有资本预算和财政投融资预算的建立问题。作为四川省主管财政的副省长，李达昌批准转移用途的这笔资金是专项贷款，这本身是错误的。 分析:复式预算是针对国家干预经济、政府支出范围扩大、支出种类增加的“复杂”情况而产生的。为了控制越来越多的赤字、借债、资本投资、社会保障等而 设臵的复式预算，对不同的收支进行分类，以便采取不同的控制措施。对不同类型的资金要有不同的管理和控制办法，要根据政府资金的不同来源、不同去向，进行分类控制，复式预算体系就是起到这样的作用。 在发达国家，都建立了相当完备的复式预算体系。我国自上世纪80年代中期就有全国人大代表提出建立复式预算体系。1993年党的十四届三中全会决定建立这一体系，但该体系一直没有建立起来。 这一事件还反映出目前我国地方财政资金使用的一个潜规则。实际上我国地方财政资金都是由当地党政一把手和副手支配使用的，普通老百姓并不知道这些资金从哪里来，又花到哪里去。事实上，这些领导干部对财政资金的签字使用权都有一个既定的默契。对于公共财政资金的使用，我国还缺乏一个刚性的规则，大多都是在潜规则下操作出来的。 这件事不能归结到个人品质问题上。世上没有圣人，也没有超人，都是凡人，关键是要看在什么制度环境下。在西方国家，对公共领域的人采取的是“经济人假设说”，认为在公共领域，人都有为自己谋取私利的欲望，并会在一定条件下为个人利益最大化而不择手段。基于这样的假设，西方国家都在制度上对公共领域的人，尤其是对公务人员有了很好的制衡措施，他们很少有恣意而为的空隙。而在我国则是“公仆假设说”，假设公务员就比普通人道德高尚，没有从制度上加以有效的制衡。“我们需要一个好的制度来保护干部，没有好的制度，任何人都有可能变坏。 思考题:怎样的预算制度安排可以避免李昌达案件的发生, (二)案例9.3:我国的零基预算改革 何谓零基预算,我国的传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算。 零基预算改革。从1993年开始，我国的一些地方政府开始试验零基预算。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造 了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。 零基预算对于政府的预算过程有积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费。 零基预算改革的局限性。首先，目前我国的部门预算，主要是通过下控制数的 办法来控制部门的预算编制，零基预算并没有发展成一个基本的预算框架。在控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。我国目前的部门支出主要分为3类:人员经费、公用经费和专项经费。零基预算主要适用于专项经费。“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会从专项经费中挪用经费来弥补公用经 ”)，这极大地限制了零基预算的效果。 费的缺口(称为“吃专项 其次，零基预算在我国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，目前我国的某些地方政府政府职能和目标不明确，很难对预算进行真正意义的排序。其二，预算分配权上的分散，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行。政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的。 分析:我国预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法，基数的形成是非常不合理的。首先，部门预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策,中央的政策文件构成政府各个部门预算基数的基础。其次，由于我国政治体制的原因，政策制定权被分散到各个“政策领地”， 围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门，各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。 财政部门希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配臵的效率。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。 在我国零基预算并没有发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之，零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具，而不是一种改进资源配臵效率的最佳方式。 思考题:零基预算在我国未来的实施前景如何, 二、原理综述 国家预算分类方法有两类:1、从预算形式差别的角度分为:单式预算和复试预算;1、以计划指标确定方法的角度分为:零基预算和增量预算。 第三节 国家预算的编制审批执行决算 一、案例分析 (一)案例9.4: 看好13亿人的“钱袋子” 预算审查，就是对政府如何花钱的监督，就是要为13亿中国人看好“钱袋子”。 预算要“闯六关”。从会前两次初审，到大会期间代表审阅、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会最终表决，国家预算要在全国人大“连闯” ”，才能最后得到批准。 大大小小六道“关口 按法律规定在人代会召开的1个半月之前(2004年12月底)，全国人大常委会预算工作委员会听取了财政部关于2004年预算执行情况和2005年预算草案 初步方案的汇报，并向财政部书面提出了对预算草案的意见和建议。财政部据此进行第一次修改。 大会召开的一个月前，全国人大财经委和有关专门委员会又听取了财政部关于2004年预算执行情况和2005年预算草案的初步方案的汇报，并对预算草案进行初步审查。 每年全国人代会期间，在代表们对预算进行审查的同时，全国人大财经委也在对预算草案进行又一轮的审查，并根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，向大会主席团提交了审查结果报告。大会主席团今天的表决结果，使国家年度财政预算迎来了最后、也是最重要的一关——大会表决。 预算监督实现由程序性审查向实质性审查的转变。宪法明确规定，财政预算由人民代表大会审查批准。然而长期以来，由于没有具体的操作程序和实施监督的细则，各级人大对财政预算、全国人大及其常委会对中央预算的审查监督基本上是程序性的。 有鉴于此，全国人大常委会于1998年12月成立预算工作委员会，作为常委会的工作机构，其主要职责就是协助全国人大财经委员会承担人大及其常委会审查预决算、预算调整和监督预算执行的具体工作。1999年6月，九届全国人大常委会第十次会议上，一些常委会组成人员为审计报告揭露的一些政府部门挤占挪用财政资金用于投资、购置办公楼和宿舍甚至炒股等问题所震惊，呼吁通过立法手段，强化预算管理和监督。全国人大常委会随后通过了关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强对经济工作监督的决定。全国人大及其常委会的这些措施，大大推动了国务院有关部门的预算制度改革，增强了监督的可操作性。到2005年，国务院向全国人大提交的部门预算从最初的几个扩大到35个，160多个中央一级预算单位全部编制了部门预算。 按惯例，每年6月，全国人大财经委都将召开全体会议，听取审计署和财政部的有关汇报，对上一年的财政决算进行初步审查。随后举行的全国人大常委会会议，也将听取和审议决算报告、审计工作报告，审查和批准上一年的中央决算。听取审计报告是对预算执行进行监督的重要手段。去年6月全国人大常委会听取审计署审计长李金华的报告后，要求年底前国务院将有关问题的整改情况向全国人大常委会提出报告，从而在全国掀起了一场“审计风暴”，有754人次受到惩处。 全国人大常委会委员长吴邦国9日在向大会做常委会工作报告时也指出，2005年要重点监督财政收支、赤字和国债规模、预算超收收入使用情况，支持审计机关依法开展工作。 分析:这是有关国家预算审查和监督的案例。看好13亿中国人的“钱袋子”，是全国人民代表大会最重要职权之一。国家预算在审批之前称为预算草案，通过人大代表对预算草案进行充分的审查、修改和监督，大大提高了预算草案的科学性、规范性和可操作性，可以使国家的每一分钱都花得更加物有所值，最后经全国人民代表大会审批之后的国家预算具有法律效力，各地区、各部门必须认真组织实施。预算规定的收入任务，必须保证完成，做到及时足额地上缴国库;预算规定的各项支出必须及时的拨付。要加强预算收支执行过程中的管理和监督，预算审计是对预算执行进行监督的重要手段，可以及时发现预算编制、执行、管理和预算资金使用效益方面存在的突出问题，并针对存在的问题采取相应的解决办法。 思考题:为什么要加强国家预算的监督,如何使国家的钱花得物有所值, (二)案例9.5:全国人大财经委拟通过《2004年中央决算(草案)》 2005年7月12日，全国人大财政经济委员会公布了对2004年度中央决算草案和决算报告的审查结果，并向国务院提出建议批准《2004年中央决算(草案)》。 审查报告称，这次提交的决算草案与十届全国人大三次会议审查和批准的2004年中央预算执行情况略有变化，主要是中央财政收入增加了28.73亿元，中央财政支出增加了27.65亿元，预算赤字减少了1.08亿元。2004年中央预算执行情况是好的，审计发现问题的整改情况也是历年中最好的。 同时，财经委员会也提出了中央预算执行中存在一些问题:中央预算编制、执行方面有些仍然不够规范，预算管理水平有待提高;中央与地方之间基本建设项目管理中的事权划分和管理方式有待改进;财政隐性债务问题不容忽视等。 财经委员会肯定了审计署对预算执行情况依法进行审计后发布的审计工作报告，认为审计报告中提出的加强中央预算管理的意见是可行的，应当认真加以 落实。建议国务院责成有关部门和地方对审计查出的问题，切实进行整改，在2005年底前将纠正情况和处理结果向全国人大常委会提出报告。 财经委员会还为进一步做好财政预算工作，提出了建议，其中主要包括:界定和完善部门预算中基本支出的范围和标准，加强对非税收入的监管，解决医疗、医药单位财务收支中的问题，严格禁止学校违规收费，落实缓解县乡财政困难的措施，规范中央与地方财政之间的划转等。此外，财经委还建议进一步推进中央基本建设预算管理改革，强化财政支出管理，加强审计监督工作。 财经委员会提出“应逐步提高中央基本建设预算年初分配到项目的到位率，合理划分中央与地方基本建设预算管理事权，相对固定的属于地方一般公共事业发展项目投资，应当纳入地方预算”的建议，希望地方的事情真正由地方去管理，即使是中央财政拨款的部分，也是把款项划给地方，由地方统一支配。而目前基本建设审批和决策权都在国家发改委，这项改革意味着发改委将基本建设的一定权力下放。 分析:这是一个有关国家决算的案例。国家决算是国家预算的最终结果，它是国家政治经济活动在财政上的集中反映，反映了年度国家财政收支的总规模，体现了国家经济建设和社会事业发展的规模和速度。国家预算收支数与国家决算收 支数可能会有一些出入，国家预算的主要特征在于它的计划性，而计划的最终目的在于它的准确性。如果国家预算收支数与国家决算收支数相差太大，就意味着国家预算编制的失败。但决算草案与当初的预算略有出入是属于正常现象，从2004年中央决算草案看，这次提交的决算草案与十届全国人大三次会议审查和批准的2004年中央预算执行情况略有变化，主要是中央财政收入增加了28.73亿元，中央财政支出增加了27.65亿元，预算赤字减少了1.08亿元，说明2004年中央预算执行情况是好的。随着政府职能的转变，各级政府的事权应该与财权相适应，地方的事情应真正由地方去管理，中央财政拨款划给地方的部分也应该由地方统一支配。 思考题:国家预算与国家决算的关系如何, 二、原理综述 国家预算包括预算编制、执行及决算三个环节。我国当前包括5级预算:中央、省、市、县、乡镇。国家预算法于94年8届人大通过，于95年1月1日实施，明确规定了人大及常委会、各级政府、财政部门预算权限。国家预算预算程序可概括为“单位预编、财政审核、政府批准、人大审批”。 第四节 非税收入改革 一、案例分析 案例9.6:摘自:构建公共财政体制的重要基础——规范非税收入管理 潘承祥 现状。目前，占地方财政比重相当大的非税收入管理还比较混乱。尽管实行了预算外资金管理改革，但多年来一些省份未纳入管理的非税收入还是占到了总非税收入的60%-70%，财政对这方面资金的监管十分困难。 资料显示，上世纪80年代以来，我国政府非税收入规模一直呈上升趋势，占财政收入的比重不断攀升。2004年，我国政府非税收入突破了6000亿元大关，地方政府的非税收入规模更是超常增长，占地方财政收入的比重迅速提高。安徽省安庆市，非税收入占财政收入比重连续多年在50%以上，望江县非税收入占财政收入比重更高达55,。 发达国家非常重视非税收入管理，并建立了严格的法律制度规范，将其作为整个财政管理的重要组成部分。国际货币基金组织的统计资料显示，发达国家(如美国、法国)的非税收入，一般占财政收入的比重为20,左右。在加拿大，非税收入占国家财政收入的16.8,，占地方财政收入的27.5,;在美国，州和地方政府的财政收入20,以上来自非税收入。 问题。当前在非税收入管理方面仍然存在一些亟待解决的问题。 1、非税收入总体规模偏大。与大多数市场经济国家中央(联邦)非税收入、省(州)非税收入占本级财政收入10%以下和10-20%相比，我国中央非税收入、地方非税收入约占本级财政收入15%和45%的比例明显偏高。 2、非税收入管理政出多门。大多数市场经济国家均由财政部门集中管理非税收入。我国非税收入管理相对分散。如，行政事业性收费项目和标准分别由中央和省两级财政、价格部门牵头审批。政府性基金按规定应当集中由国务院或财 政部审批，但在实际执行过程中，越权审批现象时有发生。国有资源(资产)有偿使用收入等，有相当一部分由其他部门为主负责管理。财政部门内部缺乏非税收入牵头负责机构，容易形成管理脱节。 3、非税收入未完全纳入预算管理。中央审批的收费项目有10%未纳入预算管理。按有关规定，土地出让金收入应当全额缴入国库，但实际执行过程中，相当一部分未缴入国库。其他按照规定应纳入财政预算管理的非税收入，执行情况也不理想。一些已纳入财政管理的非税收入，存在与执收单位利益挂钩现象。 4、非税收入管理法制建设滞后。我国在非税收入管理方面至今尚未制定一部统一的法律或行政法规，《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及非税收入管理。一些地方虽然制定了地方性法规，如湖南、河南、安徽、四川等颁发了《非税收入管理条例》或《非税收入管理办法》等，但是没有全面涵盖非税收入管理内容。 建议。初步建立起公共财政下的政府非税收入管理新体制，实现政府非税收入管理的科学化、规范化和法制化。 (一)确立非税收入的新理念，加大政策研究和宣传力度。 (二)成立专门机构负责非税收入的征管工作。我国非税收入由财政部门的基建、农税、工交、国资等有关业务部门(司/处/科/股)分散征收，有些是委托有关部门和单位代征，没有一个规范、统一的机关负责征收管理(除少数已经成立了非税局的省份以外)。有必要从中央到地方成立专门的非税收入征收管理局，明确征管权限，专司非税收入征管,做到“统一征收机构、统一征收政策、统一征收票据、统一征管办法”。 (三)利用财政改革创造的条件，继续深化非税收入征缴管理制度。对非税收入严格实行“收支两条线”的管理办法，把单位所有收入全部纳入综合财政预算管理，实施“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”为核心的管理解决方案。 (四)要进一步规范票据管理。企业单位和实行企业化管理的事业单位使用税务部门统一印制的发票，行政机关和事业单位执收执罚的收入使用财政部门统一印制的票据，有利于防止执收执罚单位串用票据，截留坐支财政性资金的违纪行为。有的地方成立了票据监管中心，加强票据管理与监督。 (五)加大投入，为非税收入管理改革提供技术支持。要充分利用“金财工 程”网络化来进行非税收入管理。抓紧设计，加快有关非税收入管理的报表系统、基数数据库以及检索、查询、分析等信息系统建设，同时选备必要的人员提前进行培训，为技术支持提供人才保障。 分析:2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》指出:“要完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益;清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。”非税收入是财政收入的组成部分，是保障地方政府正常运转、促进社会经济事业发展的重要财力。规范非税收入管理是党中央、国务院作出的重大决策，是深化财政改革，建立和完善公共财政体制，推进依法行政，优化经济发展环境的一个重要举措。 本案例主要涉及我国非税收入现状、问题及其改革方向。非税收入主要是 各项政府收费问题。世界各国政府收费收入占整个国家收入的比例较低，收费的种类也较少，主要有使用费、规费和少量杂项收费。我国各级政府的财政收入上不规范，收费占我国各级财政收入的比重也较多。这一问题在地方财政中表现尤为突出，而且目前大量的地方非税收入并未纳入国家预算，亟需进一步清理整顿。强化非税收入管理也是建立完善我国部门预算的前提条件。 思考题:地方政府非税收入的主要形式有哪些, 二、原理综述 非税收入是指除税收收入以外的财政收入，是各级国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织，依据有关法律、行政法规和《非税收入管理条例》的规定，履行管理职能、行使国有资产或者国有资源所有权、提供特定服务或者以政府名义征收或者收取的税收以外的财政性资金。从理论上讲，一是按照“谁受益、谁负担”的原则，通过收费形式将部分具有明确受益主体的公共服务成本直接向受益者收取的收入;二是为了校正或制止具有外部负效应的行为，通过惩罚性收费和罚款等方式取得的收入;三是凭借国有资产(资源)所有权，通过资产(资源)收益的形式取得的收入。因此，从取得收入的依据上讲，这部分资金的取得无不以国家的公共权利或所有者权力为依据，凭借这些权力取得的收入当然属于政府的财政收入。 第五节 我国预算管理制度改革 一、 案例及分析 (一)案例9.7:江苏盐城:认真实行部门预算 创新预算管理机制 改革背景。传统的支出预算管理模式已不适应我国社会主义市场经济发展的需要，严重影响着财政预算职能的发挥，制约着政府职能的转变，全国人大在1999年提出细化预算编制、编报部门预算的要求，中央部门和我省省级机关先后在2001年、2002年全面推行部门预算。 部门预算改革，较好地消除了传统预算编制模式存在的弊端。一是形式突破。由传统的按支出功能编制的分散预算，转变为以部门为主体，编制统一完整的部门预算，即一个部门一本预算。二是内涵突破。改变过去预算内外资金管理“两张皮”的做法，将部门所有收支统一纳入部门预算管理，即综合预算。三是方法突破。预算编制方法由过去基数加增长，转变为零基预算。四是时间突破。将预算编制时间由过去的一两个月延长到现在的半年左右甚至更长一些时间，并按法律规定的时间及时批复预算。五是监督突破。通过资源调查，基本摸清了单位的财务状况，通过部门预算编制，细化了预算项目，既便于财政部门管理，又便于人大审查监督。 改革内容。盐城市直2002年选择了市中级人民法院等4个部门试编部门预算,2003年在市直部门全面实行部门预算。按照早编预算、细化预算、综合预算的要求，2003年部门预算编制工作从2002年7月份启动。部门预算编制工作坚持了以下原则:一是财政收入和各部门收入的增长与国民经济和事业发展相适应，各项收入安排实事求是，积极稳妥，做到既不虚收，又按政策应收尽收。二是坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，严格支出预算安排顺序，确保公教人员工 资性支出和国家政权机构正常运转，保证农业、教育、科技和社会保障等社会公共需要，国家明文规定的政策性投入、市委市政府已经决定的事项优先安排。三是统筹运用预算内外资金，实行综合预算，将部门和单位按规定组织的各项收入以及安排的各项支出全部纳入部门预算，统筹安排，综合平衡。四是充分考虑市直财力情况和各部门、单位当年收支因素，量入为出，量财办事，确保预算收 支平衡。五是按零基预算方法编制部门预算，各类支出取消“基数加增长”的做法，按预算年度所有因素和事项的轻重缓急，重新测算每一个科目、款项的支出需求。通过宣传发动、开展资源调查和经过部门编制预算建议数、财政部门下达预算控制数、部门编制预算和审核汇总平衡“两上两下”编制程序等几个阶段的工作，编制了2003年市直部门预算草案，报市人大审查同意后，于今年3月初批复下达各部门执行。 改革成效。我市市直部门预算改革，经过2002年试点和2003年全面推行，取得了初步成效。通过开展资源调查，基本摸清了各部门的编制、人员、资产及其他财政资源状况，为加强单位财务管理、提高财政预算管理水平提供了基础数据资料。在预算编制工作中，各部门根据实际情况提出本部门贯彻意见和增收节支措施，预算管理和预算约束意识明显增强。各部门力求按照综合预算和零基预算要求，认真排查测算，合理编制收支预算，加大预算内外资金统筹安排的力度，提高财务统管水平。各部门将所有收入和支出全部细化到具体项目，对一年有多少钱，钱从哪里来，用到哪里去，做到一目了然，心中有数，并严格按照预算组织收入，安排支出。 分析:部门预算，通俗地讲，就是一个部门一本预算，就是将预算支出按部门和支出项目进行分配。认真编制实行部门预算，是财政预算管理体制的一次革命，实行部门预算，可以提高预算的完整性和科学性，是市场经济国家的通行做法。 本案例主要涉及江苏盐城市直部门预算试编及全面推行的改革背景、内容和成效。盐城市直部门预算改革是在全国财政部门预算改革和规范政府资金分配、强化预算约束的大背景下实施的，应该说，盐城市直部门也是非常认真和忠实地执行了部门预算改革，其中，零基预算确定预算收支指标的普遍实施进一步使部门预算编制更加科学、规范，总体来讲，实施效果良好，也为下级部门和其他地区部门预算改革提供了借鉴经验。 思考题:如何进一步完善部门预算改革, (二)案例9.8:“国库集中支付”反腐作用有多大, 被媒体称作反腐倡廉又一“重大举措”的“国库集中支付”核算方式，将从2003年1月1日起在湖南省实施改革试点工作。为此，该省成立国库集中支付核算局，专门负责国库集中支付工作。采取“国库集中支付”核算方式，目的是从制度和源头上防止截留挪用、私设“小金库”等腐败现象。 观点:真的是这样吗,恐怕未必。其一，“国库集中支付”核算方式，说到底仍 属于核算或支付方式上的改革，即不过是将通常的一次性支付改作多次和分笔支付罢了。并不能触及到腐败的核心层面，因为所谓的国库集中支付核算局这种机构，其职能主要是支付款项，它不可能也没有能力将所有的花钱项目从头至尾来个“一肩挑”。再说了，若果真它来个“一肩挑”，反而使权力更集中，产生更大的腐败隐患。其二，“国库集中支付”核算方式的采用，使得凭空又冒出一个核算局这样不伦不类的机构，又很容易造成职能管理上的混乱。因为核算局开展的工作，并不是什么新业务，而是过去由各级财政部门负责的业务的整体转移。因为按照《预算法》第十七条的规定:“各部门编制本部门预算、决算草案;组织和监督本部门预算的执行;定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。”而《预算法》第四十八条又规定:“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”如今，因为实施“集中支付”，就设立了一个职能与财政部门相雷同的平行机构，那么二者之间就很容易形成本不该有的磨擦和推诿，从而影响到行政工作的效率，更会造成行政资源的无端浪费。其三，采取“国库集中支付”核算方式的目的是防止截留挪用和私设“小金库”等腐败现象，而要防止腐败，工作的重点应放在监督机制上的改革和完善上。 分析:这是有关国库集中支付制度的案例。国库集中支付制度的建立可以强化财政支出的全程监管，财政部门能够掌握各支出部门和支出单位每一笔资金的用途，有利于对财政资金支出的全过程进行监督和管理，防止腐败现象的发生。建立国库集中支付核算局，专门负责国库集中支付工作，从制度上和财务收支的运作上有明确、系统的规定，资金运作过程透明度高，制约机制完善，政府可以对资金的使用情况实施有效的监督，规范资金使用者的行为，防止利用财政资金谋取私利。 任何一项改革不可能一开始就是一帆风顺的，国库集中支付制度改革的难点在于触动了一些部门的现有权益，会遇到来自财政部门内部、国库、商业银行和支出部门的阻力。由于财政部门成为掌握财政资金支付的最后环节，面对千家万户支出单位及方方面面的资金用途，财政部门的工作量大大增加，责任也加大。同时对国库核算的要求和管理水平大大提高，难度可想而知。但是困难和问题并不能阻碍改革的步伐，只要本着一个科学、负责的态度对待国库集中支付制度的改革，不断总结改革的经验教训，进一步完善各项规章制度，国库集中支付制度的改革一定会成功。 思考题:国库集中支付制度改革存在的问题及如何进一步完善, (三)案例9.9:政府采购:谨防腐败转移 政府招标采购制度是目前世界公认的最为合理的公共财政支出制度，美国1761年就颁布了《政府采购法》，英国政府也于1782年设立了专门负责政府采购文具公用局。其后，许多国家纷纷效仿。我国1996年开始试行政府采购制度，目前已被中央和地方各级政府广泛采用。实行政府采购是我国财政支出管理的一项重要改革，对市场经济的发展具有多重 积极意义。政府采购在我国受到特别重视的一个关键原因在于，这项制度有望解决前一段普遍存在、但却一直无法有效遏止的公共支出中决策或经办人员收受回扣现象。因此，政府采购被称为从源头上防治腐败的“阳光采购”。 然而，近年来，社会上对曾经寄予厚望的“阳光采购”不乏失望之声。有的批评政府采购仍然存在暗箱操作，只是更换了操作主体;有的批评政府采购是“变许 多人的分散腐败为少数人的集中腐败”等等。 2001年4月国家重大项目稽查办公室通报，漳州市新门诊楼工程、成都双流机场的污水处理工程等重大项目在招标采购过程中，均发生过虚假招投标行为。 2002年6月12日，北京市朝阳区法院开庭审理浙江金华市益迪医疗设备厂诉农业部全国畜牧兽医总站和农业部畜牧兽医器械质量监督检测中心政府招标采购一案。被誉为“阳光采购”的现行政府招标采购制度受到了质疑。案件虽然 胜负未定，但从媒体报道的招标过程看，招标采购程序、准入资格审查等方面确实存在许多问题。 观点(宁汇文):政府采购之所以具有防腐功能，原因首先在于采购主体分权制衡，天然存在互相监督制约的机制;其次在于公开信息，公平竞争，无法暗箱操作;三是在于严格按程序运作，按标准衡量取舍，从而保证了公平公正。以上三方面应当是一个有机整体，互相衔制，互相弥补，可以说缺一不可。 但我国目前政府采购的制度设计，还远远没有达到这个境界。 1. 机构设置没有实现分权制衡。目前，我国政府采购由财政部门主管，这一点即有权力过于集中之嫌。政府采购的主要采购主体，是行政事业单位，这类单位的经费由政府财政部门管理。行政事业单位的经费数额并不是铁板一块，按照单位编制和日常工作任务拨给的固定经费之外，一些临时性经费支出，都要向财政申请，这类申请给不给、给多少，财政部门有很大的制约力。因此，很少有行政事业单位愿意对财政部门的意见提出异议。在这种情况下，财政部门又出任采购主管部门，既然是主管，很难说不在管理中越位，把宏观管理变成具体指导甚至越俎代庖，而经费的大头在财政手里攥着的采购单位，岂能为一件区区之采购而因小失大。从这一点上看，采购者与管理者权力失衡，形不成制约。同时，财政部门作为主管部门，在招标采购中介机构及评标专家的选择确定，投标供货商准入资格核准，招投标会的时间安排等方面都有很大的发言权甚至是决定权，某种程度上说，财政部门对参与采购的方方面面都有一定的制约力或影响力，对招标采购的全过程也都有一定的操纵力。由此可见，采购权力并没有实现分散制衡，而只是发生了转移，甚至是在转移中更加集中。而集中的权力，最便于暗箱操作，弄虚作假。 还有一个问题，按照目前政府采购制度的要求，管理机构与执行机构分别设立。这本来是一个分权制衡的设计，但在实际中，相当一些地方把执行机构也设在了财政部门麾下，有的就是两块牌子一套人马，管理机构和执行机构成为一体，使设计上已然存在的集权缺陷被进一步扩大。 2. 有法不依得不到有效遏止。有人把目前政府采购中出现种种问题的责任归咎于法规不健全，寄希望于《政府采购法》的出台。但笔者认为，当前影响政府采购按预定方向前进的主要问题并不是法规不健全。国家财政1999年以来先后颁布了《政府采购管理暂行办法》，《政府采购招标投标管理暂行办法》，《政府 采购 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 监督暂行办法》等一系列规章，这些规章虽然没有上升到法律层次，但对行政事业单位而言，约束力比法律差不了许多，根本构不成拒不执行的理由。目前的政府招标采购主要不是无法可依，而是有法不依。在前述朝阳区法院审理的诉讼案中，就存在明明有规定程序却不按程序进行的问题。 3. 监督力量薄弱，投诉举证困难。对政府采购的监督，主要可分为两个方面:一是内部监督，即政府参与采购各方的互相监督。二是外部监督，即司法机关、新闻媒体和群众的监督。这二种监督中，内部监督因为工作关联性很强，应当最容易发现问题和遏止违规行为。财政部门依据资金管理职能，应当是一个最为有力的资金监督部门，但财政部门如果担任主管部门，则很可能会直接参与一些采购行为，那么，就有可能出现“自己的刀削不了自己的把”的现象，使监督力量受到削弱。 财政部门对行政事业单位经费上的制约力，一定程度上还会削弱采购单位对管理部门的监督。笔者所在单位曾经历过一次锅炉采购。单位根据自身实际情况并请安全、消防、环保等部门共同论证了采用电锅炉较为合适，但财政部门有关人员却参与到具体招标中，坚持让购买一种燃料没有保证的燃油锅炉，并且指定了厂家。单位考虑到以后与财政部门工作人员的关系，只好违心改变多方论证的计划。可以想见，大部分采购单位恐怕都不会为了一项采购与财政部门工作人员发生冲突，个别采购单位出于对以后工作经费方面的考虑，还很可能借这样的机会取悦财政部门的工作人员，为以后申请其他经费铺平道路。 怎样解决上述问题呢, 一是应当进一步改革机构设置，形成管理、执行、监督机构互不隶属、没有其他制约关系的分权格局，以使各个部门、机构地位平等，互相之间敢于开展监督，从而确保制约有力，监督到位，避免一权独大。 二是应当强化法律的严肃性，对有法不依等违法行为不论是否造成后果，都要认真查处，不能因为没有后果而姑息迁就。要突出强调程序的严肃性，保证政府采购的公平和公正。 三是要加强监督力量。政府采购发生腐败行为，最终损害的是纳税人的利益，应当采用重金奖励等方式发动群众进行监督举报。 四是应当适当采用举证倒置。当投标人举出可以成立的疑点后，法庭应当责成招标方拿出能够澄清疑点的证据。如前述朝阳区法院正的审理的案件，原告方 指控被告在采购中选价格高的商品而弃价格低的商品不合常理，被告就应当拿出充足的证据证明自己的选择正确，如果证明不了，就要对其深究或判其败诉。 分析:这是有关政府采购制度的案例是以公开招标、投标为主要方式选择供应商，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。政府采购制度的主要特征是它的公开性、公正性和竞争性。近年来，社会上对曾经寄予厚望的“阳光采购”的现行政府招标采购制度提出了质疑，有的批评政府采购是“变许多人的分散腐败为少数人的集中腐败”。产生这样的疑问，既非凭空臆想，也不是杞人忧天。依靠政府采购来遏止公共支出腐败，目前还有许多工作要做，首先应当解决好权力过于集中、有法不依和监督不力的问题;其次在政府采购问题上，要突出强调程序的严肃性，对违反程序的行为，无论后果如何，都要按违法 行为严肃处理，通过维护程序的严肃性，保证政府采购的公平和公正;最后政府采购制度实行中要公开信息，公平竞争，加强监督力量，使个别人无法暗箱操作。 思考题:如何减少政府采购中腐败现象的产生, 二、 原理综述 1999年12月九届人大十三次会议提出《关于加强中央预算审查监督的决定》，提出进一步推进依法理财，加强预算管理与监督的举措。近年来我国陆续推进了部门预算制度、政府采购制度和国库集中支付制度的改革。编制部门预算是指改过去按支出功能和收入类别编制预算为按部门编制预算，具体就是单位编制包括各项财政资金的收支预算，再按部门汇总。政府采购制度是指公共部门及所属团体对大宗商品和经常使用的商品通过公开招投标寻求供应商的制度。有利于于国家节约财政资金并提高所购商品服务的质量。具有公开、公正和竞争的特征。国库集中支付制度则指改过去分散由各单位支付为各预算单位设立国库单一账户由国库集中支付。国库集中支付制度不同于财政根据预算安排将资金按预算级次层层下拨的方式，而由集中支付机关根据批复的部门预算按实际支出的时间和金额从国库统一支付。