国有林场改革对策与建议

国有林场改革对策与建议 【摘 要】 在阐述国有林场现状的基础上，分析国有林场改革的重要意义，提出了国有林场改革的对策与建议。 【关键词】 国有林场 改革 现状 意义 建议 对策 自20世纪80年代以来，国家对国有林场实行了“事业单位企业化管理”的体制，林场的投入严重不足。随着我国经济体制改革的深入，国有林场又进一步被边缘化，进入了“不城不乡、不工不农、不事不企”的怪圈。特别是进入21世纪，实施以生态建设为主的林业发展战略以来，这种管理体制越来越不适应形势的发展，国有林场既要承担生态建设的重要任务，又要自己”找饭吃”，致使大部分国有林场发展陷入困境，突出表现在基础设施落后、生存条件恶劣、林场经济困难、职工生活贫困、社会保障不健全等。在这样的背景下，系统研究思考国有林场改革有关问题，对于促进改革工作顺利开展大有益处。 1 国有林场现状 截至2012年底，全国共有国有林场4855家。4855家国有林场中，贫困林场数量达3485家，占总数的72%。贫困林场总人口233万，占国有林场总人口的83%;4855家国有林场分布在31个省(区、市)的1600多个县，其中省属国有林场占10%，地市属国有林场占15%，县属国有林场占75%。林地面积8.7亿亩，现有职工75万人，其中在职职工48万人，离退休职工27万人。有236家贫困林场场部不通公路，里程达2.6万公里，3163家贫困林场8.6万公里断头 路急需维修;1595家贫困林场场部及6474个护林站吃水困难，涉及总人口达150万;170家贫困林场场部及6474个护林站不通电，涉及10万职工;360家贫困林场场部及10150个护林站不通电话。还有不少林场不能按时足额发放工资，目前没有参加基本养老、医疗和失业保险的在职职工分别达到15万、25万和30万。 2 国有林场改革的重要意义 对于国有林场改革，党中央、国务院高度重视。2003年，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号)明确提出要深化国有林场改革。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要扩大国有林场改革试点。2010年中央一号文件提出要启动国有林场改革;2013年中央一号文件提出要推进国有林场改革试点，探索国有林区改革。2013年，国家林业局将国有林场改革列入全国林业重点工作。 2.1 国有林场改革是理顺管理体制的需要 长期以来，国家将国有林场定位于生产性的事业单位，职工身份既不是产业工人，又不是事业单位员工，也不是农民，在资金投入上，国家只给林业建设投资，林场的生产、技术和管理人员不列编制不给经费，经营好的林场还要上缴利润。但现状是可采资源减少，林场收入锐减，国家林业重点工程建设项目多不在国有林场，无建设资金，创收困难，“企不企、事不事、工不工、农不农”的定位与体制，与国有林场的性质与任务不适应。林场既不能像农民一样有收益权，也不能像企业一样自主经营，还不能与其他社会公益事 业一样得到公共财政支持。其事业属性没有得到充分体现，政策也未得到落实，国有林场的这种体制模式，与它所承担的建设任务极不相称。 2.2 国有林场改革是促进林场摆脱困境的需要 由于国有林场多是在重点生态脆弱地区、大面积集中连片的国有荒山荒地上建设，林场远离城镇，经济极度困难，职工生活举步维艰。国有林场和林场职工面临着“基础设施不如农村、自主经营不如农业、生活水平不如农民”的尴尬境界。 几十年来，国有林场一直扮演着生态脆弱地区的重要生态屏障和森林资源储备基地的角色。随着森林分类经营和天然林保护工程的实施，国有林场的绝大部分森林被划为生态公益林，使本来不多的木材生产收入进一步减少，当地财政无力为其投入。国有林场面临着诸多困难，一是处于基础设施建设无资金、造林经营无经费、职工工资无来源的“三无”状态，使其处于无力发展的境地，且呈现日益萎缩的趋势;二是人员就业开支压力大，社会负担重。由于建场早，林场离退休职工日增，又受国家政策的制约，随着林业的主要任务由以木材生产为主向以生态建设为主转变，国家对主要生态脆弱地区森林资源实行禁伐限伐政策，以公益林经营管护为主的国有林场基本上停止了木材采伐，“守着金碗要饭吃”的现象普遍存在。林场收入下降，各项投入严重不足，社会保障制度不健全，不少林场富余职工无钱分流安置，退休和在职人员工资无力按时足额发放。部分职工基本养老等社会保障问题尚未得到妥善解决。由于 地处偏远，相当一部分林场还自办学校、医院等社会事业，增加了林场的支出负担;三是基础设施严重滞后。林场大多建于上世纪五、六十年代，加上国家投资不足，基础设施缺失老化现象严重。近几年因受国家投资限制，只对极少数林场的部分基础设施进行了改善，大部分林场、管护站基础设施建设落后，林业职工生产生活条件十分艰苦，大多数职工的生活水平、生存状况远不如当地农民;四是债务缠身。由于政府投入不足甚至没有投入，大多靠贷款造林育林、发展多种经营，不少林场使用了世界银行贷款，负债经营。 2.3 国有林场改革是创新经营机制的需要 当前，国有林场已初步形成多样化的经营机制。各国有林场在搞好森林资源培育的同时，积极探索经营机制、用工制度、分配制度、产权制度等改革，采取国有民营等形式，大力发展林场经济。各项改革进一步调动了职工生产积极性，增添了林场发展活力。但是，由于管理体制不顺等多方面的原因，国有林场内部经营机制还有待进一步健全完善。在所有制结构上，还没有实行以公有制为主体、非公有制林业同步发展的方针。在产权制度改革上，还没有做到按照“宜统则统，宜分则分”的原则，对国有林场所办的多种经营项目实行股份合作、转产改造、合资、联合、承包、租赁、兼并、拍卖、出售等方式进行优化配置，实行“国有民营”和“民有民营”，盘活国有资产。 2.4 国有林场改革是维护社会公平，使林场职工共享发展成果的需要 大多国有林场地处偏远，人居条件恶劣，就医、就学没有保证，难以吸引人才，配置产业要素能力较差，发展多种经营的条件有限。一方面，广大林场职工担负着生态保护与生态建设的重要任务，从事着为社会提供生态产品的重要工作。另一方面，全国80%的国有林场处于贫困状态，据国家林业局统计，林场职工实际收入每年仅1.4万元，远远低于其他行业职工平均工资水平，相当一部分职工基本养老和医疗仍未得到有效保障。林场职工的贡献与所得严重不对称。如果这一问题长期得不到解决，将会严重影响国家生态建设大局和林区社会稳定。因此，国有林场改革势在必行、迫在眉睫。 2.5 国有林场改革是构建国土生态安全体系的需要 根据全国第七次森林资源清查数据，我国林地面积45.6亿亩，森林面积29.3亿亩，森林覆盖率20.36%。总体上看，我国仍是森林少、生态脆弱的国家。森林覆盖率不到世界平均水平的2/3，人均森林面积不到世界平均水平的1/4。在林地面积中，集体林地27.4亿亩，国有林地18.2亿亩。国有林场管护着全国近1/5的林地和近1/2的国有林地以及生长于其上的国有森林资源，是我国林业生态体系的核心部分。国有林场中有3900多个地处大江大河中上游、主要湖泊水库、各大风沙区和黄土高原等生态脆弱地区，管护公益林面积达6亿亩(其中国家级公益林3.8亿亩)。据统计，长江上游有703个林场，管护面积0.8亿亩;黄河中上游有1150个国有林场，管护面积3.93亿亩;有1212个国有林场成为长江上游、黄河中上游国家天然林保护工程的主体，保护林地面积2.3亿亩，占 全国天然林保护工程保护面积的25%。国有林场也是我国森林资源培育中最稳定的阵地、国家重要的森林资源战略储备和森林资源精华之所在。国有林场不仅承担着维护国家生态安全的重任，而且是生物多样性保护的重要区域。国有林场拥有森林、草原、湿地和沙漠等多种自然生态系统，具备丰富的野生动植物种类资源，是野生动物的重要栖息地，对保护生物多样性具有独特作用。总之，搞好国有林场改革，对于促进国有林场更好地发挥其在构建国土生态安全体系中的作用具有重要意义。 2.6 国有林场改革是改善城乡生活环境、提供公共服务的重大举措 随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，森林以其降解污染、改善小气候、增加森林景观、美化生活环境等方面的独特功能，得到人们的普遍认同，走进森林、享受自然成为人们新的生活方式。多年来，许多国有林场利用其丰富的森林风景资源，相继建成了2000多处森林公园，不仅为人们休闲、游乐提供了重要场所，而且为提升城镇的品位和形象、改善经济发展环境和当地居民的生活环境发挥了不可替代的作用。建设森林城镇成为城镇现代化建设的重要标志，成为最受居民欢迎的民心工程、德政工程，被地方党委、政府列为最重要的基础设施、公共服务建设内容。开展国有林场改革，必将有效推进国有林场发展，进一步改善1600多个县(市、区)的基础设施，为数亿居民提供更加优美的生活环境和更加良好的公共服务。 3 国有林场改革的建议与对策 3.1 抓好分类经营改革，理顺管理体制 一是实行事社分开，分离林场办社会职能。把目前由林场承办的学校、医院等社会服务机构从林场剥离出去，交由当地政府管理。一方面，使林场职工及子女能够享受社会公共服务;另一方面，也从根本上减轻林场办社会的负担;二是理顺管理体制，合理设置内部管理机构。按照“精简、高效、协调”的原则，结合国有林场实际，合理设置内部管理机构，强化资源资产、 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 财务、生产经营等基础 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ，严格考核机制。将国有林场改革与国有事业单位改革、行政管理体制改革相结合，改革国有林场人事劳动制度，规范国有林场职工工资制度，各场重新核定编制后，纳入公益型事业单位管理的在职职工，应执行事业单位的工资制度。 3.2 完善社会保障体系，维护国有林场稳定 一是规范国有林场养老保险制度，国有林场应全部执行事业单位性质的养老保险制度;二是切实维护职工的其他社会保障权益，积极按规定参加工伤、生育、失业等社会保险;三是按有关规定，将符合低保条件的林场职工及其家属成员纳入当地城市居民最低生活保障范围，做到应保尽保。 3.3 创新经营机制，调动广大职工的积极性 一是坚持“宜统则统，宜分则分”的原则，对林场所办的多种经营项目、商品林及苗圃、经济林园等实行产权制度改革，按照股份合作、合资、承包、租赁、拍卖、出售等方式进行优化配置，实行 “国有民营”，盘活国有资产;二是认真落实森林资源管护承包责任制，稳定所有权，放活使用权，加快森林资源流转进程。在不破坏森林资源和不改变林地用途的前提下，林场职工可以承包国有荒山造林、中幼林抚育、低效林改造、育苗等生产经营项目，可以发展种植业、养殖业、小型加工及旅游服务等多种经营项目，取得的收入归职工所有，使森林资源即得到有效保护，又能确保劳动者经营自主权并获得应有的收益。三是深化劳动用工 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 制、干部管理聘用制和按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的工资分配制等“三项制度”改革，继续推行场长目标管理责任制、全员劳动合同制、干部聘用制及岗位与绩效工资制，建立起“干部能上能下、职工能进能出、收入能高能低”的运行机制。四是改革生产经营方式，组建营林业生产专业队或专业户，各项生产任务公开招标，取消国有生产组织形式，保证各项生产任务顺利完成。 3.4 调整产业结构，提高国有林场自身效益 一要积极探索公益林经营模式。在确保不降低防护功能前提下适度抚育、改造、引入阔叶树种，以提高生长量，稳定林分结构，具备条件的可以增加珍贵树种种植。这既能增加调节气候，提高固定二氧化碳的能力，也可更好地满足社会经济发展需要。二要科学培育商品用材林。在立地条件好的林地上发展绿化苗木和工业原料林等，提高经济效益，壮大林场经济，增加职工收入。三要调整产业结构。在保护好森林资源的前提下，根据林场自身资源优势，发展林下经济，如种植森林药材、森林蔬菜，进行林下养鸡、养羊、养 牛等绿色养殖，积极发展名特优新经济林、花卉苗木、森林旅游等新兴产业，培养新的经济增长点。 3.5 加大财政投入力度，实施积极扶持政策 一要将编制内人员全部纳入财政预算。二要支持解决好国有林场职工基本养老、医疗等社会保险的缴费问题。三要对国有林场发展营造林和森林抚育，发展林下种养殖业以及林地管护给予支持。四要以棚户区改造工程为契机，支持国有林场危房改造，分期分批解决职工住房，彻底改善职工生活居住条件。 3.6 研究制定国有林场森林持续经营的规划和措施 要根据生态优先的原则和森林分类经营的要求，进一步研究确定林场林业建设的目标和任务，并从优化森林结构、提高林分质量和林地生产力出发，编制森林培育发展规划和森林经营 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ，使林场的技术规程、 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 逐步建立考核、监管制度，林场科学经营和合理利用森林资源走上规范化、制度化轨道。同时，要发展珍贵优质高效森林，调整不合理的林种、树种结构，改善森林环境，提高林分质量和效益，确保国有林场森林生态建设的持续发展经营。 4 结语 在社会主义市场经济体制和加强生态建设的新形势下，国有林场改革与发展面临许多困难和问题，与新时期林业和整个国家生态建设发展要求不相适应，与以人为本的科学发展观不相适应。一些历史问题没有得到根本解决，一些与体制转轨，经济转型不适应的情况逐渐显露出来，已经成为制约国有林场发展的重要障碍因素。国 有林场改革是一场深刻的社会变革，不同于工业企业改革、文化改革和农场改革，具有复杂性、艰巨性，要妥善处理生态建设和经济发展的关系。基于国有林场在国家生态建设中的特殊地位，综合世界林业发达国家和通行做法，应当将国有林场作为公益性事业单位管理，经费纳入国家预算。 国有林场不能成为全面建成小康社会前进路上的绊脚石。为此，必须进行国有林场改革，然而，国有林场要和全国同步实现小康，绝非一朝一夕的努力就能实现。国有林场要摆脱贫困只能依赖发展和改革，而这单靠林业主管部门和各省(区、市)的力量难以持续有效推进，迫切需要国家层面的政策和资金支持。通过推进国有林场改革，逐步理顺国有林场管理体制，创新经营机制，规范运行管理，分离林场办社会职能，妥善解决历史遗留问题，稳步提高职工收入，实现社会保障全覆盖，使森林资源得到有效保护和发展，林场生态和社会功能明显增强。通过国有林场改革，逐步把国有林场建设成为“经营管理科学、基础设施完备、森林优质高效、产业发展充分、资源经营持续、林区富裕和谐”的社会主义现代化林场。