理工论文-基于新制度经济学的铁路客运产权制度选择

理工论文-基于新制度经济学的铁路客运产权制度选择 基于新制度经济学的铁路客运产权制度选择 孙长松 丁慧平 摘要:本文从新制度经济学的产权理论出发，通过纵向和横向的比较研究，对中国铁路客运产 权制度安排的途径和方法进行探讨。中国铁路客运产权制度安排的具体模式，可区别不同情 况进行选择，宜股则股，宜私则私，宜民则民。 关键词:新制度经济学;铁路客运;产权;制度 一、引言 世界铁路商业化、私有化的改革浪潮始于上世纪70年代末，只用了 不到20年的时间，便已在欧美、日本等主要市场经济国家基本完成，使 得世界铁路发生了脱胎换骨 的变化。这一改革浪潮与新制度经济学在西方 国家的兴起和发展恰好吻合。而在同一时期， 中国铁路在产权方面的改革 则没有突破性进展. 综观中国过去30年的经济改革历程也可发现，产权制度改革是中国 经济体制改革的总开关。始于上世纪80年代的中国经济改革，就是由农 村土地产权改革引发的，并逐步扩展至 国有企业. 时至今日，铁路的改革已明显滞后于其他经济体，究其原因，对铁路 产权在稳定国家政权和宏观调控经济方面的作用似乎有所夸大，既有铁路 制度安排明显阻碍铁路产权改革是主 要的障碍。按照新制度经济学的 基本方法，从节约交易成本的角度，对中国铁路客运进而对 中国铁路的产 权制度安排进行研究，我们可以发现，这一改革不仅是刻不容缓的，而且 也具有可操作性。而任何对中国铁路客运产权制度安排暂缓进行的论断， 或大规模铁路建设与产权改革相比可处于优先序列的判断，都是不恰当 的，也不利于中国铁路客运的发展. 本文旨在将新制度经济学的产权理论与世界范围内具有代表性的国家 铁路客运产权制度变迁的实证和中国铁路客运的具体实际相结合，对中国 铁路客运面临的产权制度安排问题进 行研究，并得出可检验的结论。二、国内外铁路客运产权制度现 状比较 1.中国铁路客运产权状况 中国铁路客运行业现在的产权 状况，与整个中国铁路的产权形式 相同，有三种形式。一是国有。上 个世纪80年代以前修建的铁路，全 部是中央财政投资建设的，属于 “国家所有”。80年代中期开始，中 央财政不再掏钱修建铁路，而是在 货物运费中提取“铁路建 设基金”， 用于铁路新线建设，并由此导致中 国铁路建设出现15年左右的最低 潮。这期间利用“铁路建设基金”修 建的铁路，仍是国家所有。二是中 央政府和地方政府共有。上世 纪80 年代末，随着中国对外资的开放及 各地合资企业的大量出现，中国铁 路也兴起合资建路热，此后修建的 铁路，无论是路网性的大干线，如 京九铁路、粤海铁路等，还是区域 性的铁路，如广梅汕铁路、石长铁 路等，都采用这种合资建路的方 法。三是股份制。1986年经中央政 府批准，广东省开风气之先，引入 日本三富投资有限公司资金1．6亿元，与铁道部合资修建了三茂铁路. 2003年，因连年亏损，日资无奈退 出，仅以5000万元将其股权转让给 国铁。2004年，铁道部将隶属广铁 集团的广三线约3亿元资产“注入” 该公司，实现了国铁控股。1992年， 经中央政府批准，浙江省与香港联 盈兴业有限公司合资修建金温铁 路。1998年4月全线通车前夕，香 港联盈兴业有限公司将股权转让给 浙江省和铁道部。1994年广铁集团 公司独家发起组建广深铁路股份公 司，在香港联交所上市。2003年，又 将京广线广东段“注入” 该公司，在 上海证券交易所上市。该上市公司 由国铁绝对控股，持股达2/3。目 前在建的大部分铁路，包括客运专 线，由国铁贷款、商业或财团 （基金）和地方政府共同出资建设， 也可算是股份制铁路。可见，中国 铁路和中国铁路客运的基本产权形 态是共有制，没有私人资本. 国家铁路、合资铁路及广深铁 路股份公司的客运资产，均一直与 铁路基础部分及货运业务合在一 起。2000年铁路进行客运公司化改 革时，国铁客运实行铁路局内客网9 分开，合资铁路及广深铁路股份公 司客运资产则保持原状。这种不完 全的网运分离，注定不能在体 制内 正常运行，不到三年，即恢复其原 来形态. 2.国外铁路客运产权状况 与中国铁路客运不同的是，上 个世纪70年代末以来，在世界范围 内铁路私有化浪潮影响下，主要市 场经济国家的铁路产权越来越多地 向私人资本转移。一个基本的判断 是，在客运市场需求较旺、铁路客 运经营条件较好的市场经济国家和 地区，铁路客运的非国有化已基本 完成。在铁路客运私有化和商业化 方面，欧盟铁路一直是先行 者，英 国是其典型代表。北美地区的美、 加两国，地广人稀，铁路客运供大 于求，产权制度处于自由放任的形 态。日本人口集中，铁路客运量大， 市场情况与中国铁路客运相近， 铁 路客运产权制度安排显得尤为值得 中国铁路借鉴。前苏联铁路的 体制是中国铁路现行制 度的直接发 源地，俄罗斯铁路客运的产权制度 的变迁方向值得我们关注. （1）英国铁路 英国铁路1994～1997年基本完 成了以全面私有化为标志的重组过程， 构建了全新的产业组织结构和管制 体系，并同时采用了三种途径进行 私有化:?以直接出售公有资产的 形式实现非国有化;?以在垄断领 域里引入竞争的形式实现放松管 制;?将国家投资的产品或服务通 过特许权的形式外包给私营企业. 私有化之后的组织结构:英国 铁路通过私有化重组为一个全新的 产业体系，其组织框架 由下列6部 分组成:?一个基础设施所有者即 Railtrack，Railtrack于1996年5月 在伦敦证券交易所上市，实现股份 公众化;?25个特许经营的铁路客运公司;?3个车辆租赁公司(向客 运公司出租客车);?6个货物运输 公司;?13个线路与信号维护公司 (原隶属BRIS，现分属不同的建筑 公司)和7个机车车辆大修公司(原 隶属BRML，现分属ABB等公司); ?其他通讯和研究等辅助机构. （2）美加铁路 美国、加拿大对铁路公司的产 权性质并无统一规定或要求。现有 铁路公司，既有联邦政府作为惟一 股东的，比如加拿大的CN公司、 VIA公司和美国的Amtrak公司，也 有地方政府拥有全部产权的，如加 拿大BC省铁路公司;既有公开上市 的股份有限公司，如美国的UP公 司、加拿大的CP公司，也有一些不 上市的股份公司. 从北美铁路公司产权状况分 析，美国、加拿大政府对于铁路的 所有制性质并不过于重视。 既不强 调政府必须拥有铁路所有权，以保 证铁路履行作为国民经济基础设施 应尽的义务，也不因为私有企业更 有效率而强制推行铁路私有化。有 些铁路公司因为亏损严重，私人不 愿意提供此类服务（如负责全美铁 路客运的Amtrak公司），也就无法 私有化。政府主要通过严密的 体系和严格的规定约束铁路行 为，为铁路企业平等竞争创造条件. （3）日本铁路 改革前，日铁是国家出资的公 共企业法人。上世纪90年代初进行 民营化改革，有步骤地对国铁公司 进行股份制改造。总体是按照先改 组，而后进行铁路的私营 化，即向 公众出售从国有铁路分解出的几个 地区铁路公司的股票来进行的。改 革内容主要是组建JR铁路集团，按 地域分为6家客运公司，并成立了 一家全国统一运价、向客运公司 租 借线路的货运公司，这些新公司最初是国家全额出资的特殊公司，但 被要求必须尽早出售股份，向纯粹 的民营公司转化。由于国铁时代建 设的新干线收益很好，改革之初成 立了新干线保有机构，将新干线全 部归其所有，并向各公司收取租赁 费用于偿债，后于1991年将新干线 全部卖出。国铁时期的巨额债务在 不损害新公司健全的经营利益的前 提下，由本岛的三个公司承担了一 部分，其余由国铁清算事业团处 理，主要是用出售铁路周边土地、 各公司股份和新干线的收入偿还. 由于日本国内泡沫经济引发了金融 危机和利息变动等原因使偿还计划 受阻，1998年制定了《国铁清算事 业团债务处理法》，决定在新的结 构下处理债务。当年10月解散了国 铁清算事业团，全部剩余债务移交 给国家财政，国铁债务实际上变成 了国家的债务. （4）俄罗斯铁路 经俄罗斯联邦政府批准，俄罗 斯铁路公司于2003年10月13正式 宣告成立。管理体制和 组织机构正式“政企分开”，实现国 家调控、监管与企业经营职能 分离。新组建的俄罗斯铁路公司 中，包括987个与运输服务密切有关的生产企业以及355所各 类学校. 原属交通部的17个铁路局作为俄罗 斯铁路公司最主要的运输生产企业 成为它的子公司。从2006年起，铁 路改革进入第三阶段，其主要任务 是开始出售俄罗斯铁路股份公司和 子公司的股票，使铁路运输逐步实 现非国有化，形成可调控的铁路运 输市场，在条件成熟时把运输与基 础设施完全分开。发展私有的干线 机车，把大部分货车变为私人所 有，发展货运领域的竞争，发展长 途旅客运输领域的竞争，出售市郊 旅客运输经营许可权，试验建立 几 个彼此相互竞争的垂直一体化铁路 公司的可能性。第三阶段改革计划 应该在2010年结束. 3.比较分析 比较一下中外国家铁路客运的 产权制度安排及其变迁途径，可以 发现:第一，产权制度改革是铁路 运输体制改革的核心内容，是 改革的重点和难点。改革总是始于 产权，终于产权。第二，铁路客运 在铁路运输业产权制度改革中经常 会先行一步，原因有二:首先是与 路网和货运相比，中高端客运产品 在市场上所占有的份额越来越大， 低端产品逐步被市场淘汰，由此导 致铁路客运的商品属性越来越明显，公益性越来越淡化;其次是铁 路客运资产相对较少，投资回报率 较高，更容易吸引投资者。第三，铁 路产权改革有赖国家立法 的支持， 英国、日本、香港等国家和地区的 铁路产权改革，都是先立法，后改 制，因此进展顺利。第四，铁路客 运产权制度变迁的路径，总是指向 非国有化、非共有制，而不是相 反. 即使美国次贷危机引发全球性的金 融危机、一些国家强化对金融机构 和整体经济的干预和控制之后，经 济学家也不认为铁路的这一制度变 迁是可逆的。第五，铁路客运产权 改革总是与客货分离、网运分离同 时设计、分步进行的，这种“组合 式”的改革，如果不能肯 定是铁路 改革的特征，也一定是制度变迁的 特征。第六，铁路产权制度改革的 既定目标可能导致新的制度产生， 如新的铁路法出台并实施；产权制 度改革也可能是另一个制度变迁 的 结果，如实施新的铁路法方可保证 铁路产权改革的有序进行。这也是 制度变迁的特征，中国的经济体制 改革的过程即是如此. 中国铁路客运具有自身的实际 情况，主要是:在客运市场方面，与 日本铁路的情况比较近似；在产权 制度的初始阶段，与俄罗斯铁路的 情况比较接近;在铁路客运的覆盖 面方面，与美加两国差不多;在制 度安排的商业化取向设计方面，与 欧盟国家有共同之处。与这些国 家 和地区铁路所不同的是，中国铁路 有更大的客运需求，更多的客运专 线，有更为复杂的运输组织。设计 中国铁路客运产权制度安排时，如 果仅限于引用某一国家或地区的模 式，可能难以简单复制。从节约交 易成本和提高组织效率出发，比较 可行的思路可以是:借鉴日本、英 国和俄罗斯铁路客运的做法，兼顾市场规模与竞争效率，将中国铁路 按区域分割重组为若干几家客运公 司，对每家客运公司进行评估，总 体能达到一定效益水平的，逐步通 过资本市场进行非国有化产权安 排；达不到一定效益水平的，则将 其中的那些不具备盈利能 力的线路 或产品分离出来，作为政府提供的 公共品进行委托经营，以使余下部 分达到一定的创利水平，具有条件 通过资本重组进行非国有化产权改 革，实现铁路客运产权制度的合 理 安排. 三、从新制度经济学角度对中国 铁路客运的产权分析 由上文可见，中国铁路客运现 行的产权结构的特点可概括为:一 是共有制;二是客货网不分;三是一 股独大。这种产权结构处 于中国今 天这样一个市场制度不健全、高交 易成本的经济体中的时候，就是缺 乏效率的。这样的产权结构会导致 外部性、寻租、搭便车和投机等问题. 1.外部性问题 在新制度经济学看来，一种产 权结构是否有效率，主要看它能否 较大程度地为在它支配下的人们提 供将外部性内在化的激励。今天中 国铁路客运因产权共有引起 的外部 性，主要表现在以下几个方面:一 是铁路路网建设对客运的“外部不 经济”。一直以来，因为路网的建设 和运营安全对政府官员的政绩考核 和职务升迁更为重要，因此各级政 府对铁路网的建设、改造和往 往比较重视，而对铁路客运设施的 投入和人才的培养则相对 轻视。二 是“行车”部门对客运部门的“外 部不经济”。因为铁路“行车”安全 对铁路官员和铁路企业领导保住位 子和今后升迁至关重要，所以铁路 在日常中都会把主要精力和资 “11 金用在“行车”部门，如对机车车 辆、行车组织、线路质量等在投入 方面的倾斜，重点岗位人员优先从 这些部门选拔，对客运部门的投入 则长期不足。三是货运业务对客运 业务的“外部不经济”。一直以来， 中国铁路更乐意与货主打交道，而 不太愿意与旅客打交道， 哪怕在客 运收入和利润超过货运的铁路运输 企业，货运也处于优先的序列，货 运人员的身份也较优越。因为相对 于单个的旅客而言，大的货主更有 经济实力和地位，更有“寻租” 价值。四是政府部门对铁路客运的 “外部不经济”。中国铁路客运一直 承担许多公共职能，如 铁路内部人 员的“免票”、半价学生票、残疾军 人半价票、新老兵运输特价等。铁 路客运价格一直由政府控制，甚至 不能实行旺、淡季浮动，也无地域 之分，而民航、公路客运价 格早已 放开由市场调节. 如果客运产权清晰，就能引导 人们将外部性较大程度地内在化. 例如客运部门将从路网购买旅客候 车、乘降组织、售票、列车安全保 障等方面的产权；也会依法使“公 地”私有化，减少公共领域，将政 府干预和政府占有降低到合理水 平；也会要求路网、“行车”部门、 货运对客运资源的占用给予补偿. 但在共有产权特别是国有产权条件 下，这些外部性就始终无法消除. 2.寻租问题 在经济学里，公共领域里全部 资源的价值叫做“租”。在非私有产 权制度下，公共领域的租金分配过 程主要是一个设租与寻租的博弈过 程。这种租耗（或称为制度运作 费 用）可能会远远高于私有产权下的 交易成本。经济学家认为，“租金” 一般存在于公共领域。当某一公共 领域的产权确定（如私有化）后，寻租就失去了意义。因此公共产权私 有化的过程也是一个租金内在化的 过程，它能减少公共领域由于缺乏 产权约束而带来的租耗。 中国铁路 客运由于一直未能实现商品化经 营，客运产品未能完全进入市场， 因而一直被当成公共品，从而也自 然成为寻租的对象. 潜在的寻租者可谓形形色色. 政府是主要的寻租者之一，它可能 凭借国有的名义，无偿占有铁路客 运资源，如本应由政府买单的运价 优惠，对铁路客运资源的无偿调拨 和无偿占用等。政府工作人员是有 着天然优势的寻租者，其途径也较 多：可能通过直接控制铁路客运网 及大型设施的建设工程招 标，谋取 利益;也可能在技术及装备的引进 过程中谋私;一些直接和从事 铁路运输业务的基层人员，也 可能由于制度的诱因成为寻租者. 尤其是一些通过非程序方式得到重 要岗位的人，既要协助其庇护人寻 租，自己也要通过寻租以求得加倍 的补偿。他们寻租的途径是:将自 己掌握的铁路客运资源分配给亲朋 好友;将重要职位分配给家人及亲 信;在收益分配及职务待遇方面多 占多用. 3“.搭便车”问题 经济学中所说的“搭便车”现 象，是公共物品购买时出现的，由 于公共物品具非排他性，某人对公 共物品的消费不能排斥其他人对其 同样的消费，所以有人 就会有获得 利益而逃避付费的行为。经济学理 论的一个信条是，人们一般都低报 其支付意愿以降低自己的负担。因 此，遂出现了“搭便车”的问题，即 每个人都企图将支付负担转 移给他 人。“搭便车”行为是一种对集体活 动具有极大破坏性的行为。它带来 的不仅仅是经济上的个体损失，而且会导致集体效 中国铁路客运行业中“搭便车” 的典型例子是各种各样的“大锅饭”: (1)客运路网建设的“大锅饭”。在客 运网的建设和方面，由中央政 府一手操办，中央财政一体“买 单”。地方政府则更愿意找中央政 府要项目，要投资。(2)客运产品研 发方面的“大锅饭”。各铁路局作为 名义上的企业法人，在这方面没有 积极性、主动性，而是等铁道部出 主意，出资金。(3)客运产品供给方 面的“大锅饭”。由于过分强 调铁路 客运的公益性，铁路客运无利可图 或利润微薄，多年来一票难求的局 面得不到改善; 铁路运输企业都不 愿意多开行旅客列车，而是期望别 的局多开。(4)铁路客运经营方 面的“大锅饭”。由于缺乏市场的强 激励机制，往往无人关心经营结 果，无人对经营结果负责. 中国铁路客运中存在的“搭便 车”现象产生的原因，首先是由共 有产权制度而来，由于中国铁路的 主体是国有，具有典型的“公社”性 质，极易产生“搭便车”现象。其 次是铁路客运产品一直被认为是公 共品，这也无异于向人们宣示“搭 便车”是合理的行为。究其 根本，铁 路客运产品被当作“公共品”，也是 产权问题引致的。如果客运产品由 私人提供，就不存在这个问题. 4.投机行为 共有制产权制度下的投机行为 更难防范，也更为泛滥。特别是产 权国有时更是如此。原因之一是这 种产权制度下，因为所有者众多， 对代理人的监督也会产生“搭 便 车”的现象，结果往往是放任自流. 原因之二是共有制产权制度下，对 代理人的选择往往是非程序性的， 代理人的投机行为可能被容忍、认同、甚至得到支持。原因之三是这 种产权制度下代理人的机会主义相 当普遍，对代理人的监督成本会很 高，委托人可能放弃监督。原因之 四，共有产权缺乏私有产 权的强激 励机制，代理人更加需要通过投机 行为谋取私利。因为“在任何一个 社会中，一般人不懈追求的目标就 是为了扩大自己的索取权”（尼古 拉斯?乔治斯库-罗根，1971）。以 上种种，在铁路和铁路客运中都不 乏司空见惯的事实. 5.进一步的分析 中国铁路客运形成这种在经济 学家看来缺乏效率的产权结构，有 其特定的历史原因，也有人们对产 权制度安排的认知方面的原因。当 一个国家或地区处于战争 状态或战 后恢复状态时，供给制和计划经济 或许是不二的选择，这时很容易形 成产权的共有制。而共有制条件下 产生的利益集团和制度，又会使产 权制度的变迁发生“路径依赖”， 新 的制度安排之路将充满荆棘。铁路 的产权制度变迁的“路径依赖”较 之其他产业更为严重，恰恰说明既 有的铁路产权制度在寻租、搭便车 和投机等方面可能更有利可图. 另一方面，我们还看到，铁路 客运这一交通服务产品具有提供公 共交通服务的公共产品属性，且所 需投资巨大，并非私有部门所能够 或愿意全部承担。铁路客运的这一 特性与产权制度安排密切相关。因 此，即使在推崇自由企业制度的西 方国家，铁路客运的私有化也 还只 是近二十几年来的事情。铁路客运 产品具有社会属性和经济属性的双 重性，越是低端产品，表现为公益 性的社会属性越强，越是高端产 品，表现为商品性的经济属性越突 出。铁路客运产品的公益性和商品 性，与需求层次及产品质量紧密相关，如图1所示。 由图1可以看出，铁路客运产 品的公益性主要表现为对低层次需 求的供给，与之相对应的 是低票 价。符合这样的条件的产品有:非 空调慢车、市郊列车、学生专列、新 老兵专列。社会属性即公益性很强 的公共品的提供，由私人提供不一 定能实现帕累托最优。这些产品 的 供给，国外通常由政府直接提供， 或由政府对相应的供应商——铁路 客运公司给予补贴。中国铁路则长 期以来由铁路运输单位按指令性计 划提供。在需求层次中处于中间层 次的客运产品，具有公益性和商品 性的双重属性，与之相对应的是中 等票价。这样的铁路客运产 品大致 有:铁路直快列车、普通快车硬卧 等。这些产品一般是微利产品。为 满足高层次个性化需求提供的铁路 客运产品，更多地表现出其商品属 性，与之相对应的也是较高的票 价。这类铁路客运产品有：特快列 车、高速列车、准高速列车、一站 直达列车、卧铺列车、软 席、空调 列车、列车等等。提供和销售 这些产品均具有较高的利润空间. 再进一步分析可以发现，30年 前，铁路客运产品的主体是为低层 次需求提供的产品;此后15年，到 上世纪90年代中期，客运产品的主 体变为提供满足适度多样化需求的 中间层次的产品。一个重要的标志 是春运期间棚代客车正式永久退出 了历史舞台。经历近15年之后，今天的中国铁路的客运产品，满足高 层次个性化需求的产品已确立了主 导地位。以广州铁路（集团）公司为 例，2009年新的列车运行图中，该 集团公司6个客运段共开行旅客列 车178列，其中128.5列是空调列车， 占总数的72.2%。这也说明，国民经 济越发展， 国民个人收入越增加，收 入分配中的基尼系数越小，铁路客 运产品就越具有由低端产品向 高端 产品转变的趋势，铁路客运的公益 性就会降低，商品性就会提高. 这种不同的市场状况与产权制 度安排具有必然的关联性。当我们 走近市场经济的“内核” 时，我们 应该明确它的“核点”是确定的、可 交易的产权结构（张五常，1995）. 当铁路客运产品主要被用于“分配”而不用于“交易”时，即主要 表现为公共产品时，“可交易的产 权结构”也就没有什么意义。由过 往的经验可知，铁路客运在如下情 况具有这样的属性:(1)计划经济条 件下，所有产品都进行统购统销， 都相当于公共品，铁路客运 也是如 此;(2)运输能力显著过剩时，一个 人对铁路客运的过度消费，不会影 响另外其他人的消费;(3)显著亏损 的线路或列车，如政府指令性开行 的公益性列车等;(4)铁路客运以满 足人们的基本出行需求为主要功 能，客运产品的主体为低端产品; (5)铁路运输安全状况严重恶化，政 府不进行强力干预和管制难以奏 效;(6)实行举国体制的大规模铁路 建设时期，募集私有资本的难度很 大。在这几种情形下，铁路客运实 行共有制的产权结构是有效率的. 离开这几种情况，共有制产权结构 引致的外部性、寻租、搭便车和投 机等问题，就会导致产权制度的低 效率乃至无效率。对上述客运产品 的属性和运行环境的关联分析可归 纳如表1所示。 需要注意的是，产权制度非国 有化过程中，会存在社会成本外部 性扩散的问题（如英国铁 路客运私 有化带来的安全隐患问题，铁路客 运带来的噪音和环境污染等）。据 对欧洲17国的研究（张新宇，陈景 艳，1999），在1991年运输的总外 部成本是2720亿ECU（当时欧洲 货币单位），占GDP的4.6%，这些 外部成本包括噪音、环境污染、安 全事故、气候影响等，还包括某些 区域或线路运营的政府补贴。其中 92%由公路运输产生，铁路运输只 产生1.7%的外部成本（其中客运占 1.03%）。表1中的第2至4项，铁 路客运处于无利可图或经 营亏损的 状况，或处于安全性很差的状况， 此时的外部性都很强;第7至8项则 属于外部性得到弱化的状况。社会 成本外部性与产权结构之间的对应 关系也可以通过表2来体现。 因此，在中国铁路客运产权制 度安排中需要考虑如何防止可能产 生的外部性扩散问题。依 照新制度 经济学节约交易成本的认知，可通 过社会成本内部化的思路来解决这 一问题。外部成本内部化即通过让 运输设施的使用者承担自己造成的 全部社会成本，使经济资源与环 境 资源的总利用更有效率。外部成本 内部化有利于运输市场上各运输方 式间的公平竞争，使铁路的可持续 性优势得以更好发挥，有利于铁路 发展。可采取以下策略作为内部化 措施：(1)交易许可证：由一个适当 的权力机构最初分配安全质量、环 境定额及污染水平的最高限 度，然 后根据一系列规则进行交易。可交 易的许可证为利用市场来有效地约 束外部成本扩散提供了一种可能 性。(2)税收和收费。这是目前 随着中国铁路客运产品在大多 数区域或线路上由低端产品为主向 中、高端产品为主的转变，解决社 会成本外部性问题的条件也 在逐步 具备。也就是说，中国铁路客运产 权制度今天已经具备向非国有化演 进的客观条件，有区别地、分步骤 地进行新的产权制度安排，对铁路 客运改进经营、加快发展具有重大 意义. 四、中国铁路客运产权改革的 三种模式 在前文分析的基础上，我们还 可以作进一步的分析:将铁路客运 产品进行市场细分，认知和区分铁 路客运产品的使命，进而区分不同 类别客运产品的社会属性/经济属 性程度，由此探讨中国铁路客运产 权改革的依据以及产权改 革的有效 模式。如表3所示对铁路客运产权 制度安排与客运产品性质的关联性 进行了归纳。 综合以上分析，我们可以对中 国铁路客运的产权制度安排，归纳 出以下三种可供选择且同 时并存的 模式： 1.主体模式:宜股则股 当某一地区或某一线路的铁路 客运产品的经济属性 占主导和支配 地位，亦即其客运产品的商品性超 越其公益性，且铁路客运市场的供 求基本平衡时，我们根据既有的经 验判断，这时铁路客运是具有一定 的投资回报率的，适合并能 吸引不 同的投资者，因而适宜进行产权的 股份化。从中国铁路的实际情况 看，大多数铁路属于这种情况，仅 有少数铁路例外，因此，这一模式 适用于大多数中国铁路客运，应该 是主导产权制度安排的模式。可行 的方法是：将现有铁路客运资产， 按客运市场的分布情况进行分割重 组，从路网分离出来，在全国范围 内组成5～6个区域性的客运公司. 这些专业化的客运公司成立2～3年 后，适时地进行股份制改造，实现 产权多元化，改善公司治理结构， 提高公司经营绩效. 2.开放模式:宜私则私 这是对上述主体模式的补充， 两者构成一个强化竞争的模式。即 在大多数铁路线上，应许可私营客 运公司参与经营，形成良性竞争的 局面。因此，这也是一个开放的竞 争模式。因为在第一个模式实现 后，铁路客运已实现股份制改革， 不同的客运公司可在全国各地不同 的铁路线上开行旅客列车，提供客 运服务，竞争的局面已经形成。 许 可第三者进入，将使这一制度安排 得到有力的加强。基于铁路客运有 一定的技术上、上的特殊性， 因此，对进入铁路经营客运业务的 企业和个人，实行经营许可，由法 定部门审批，发给特许经营证书，经检验合格后上线经营. 3.修正模式:宜民则民 这是对主体模式的修正，亦可 称为修正模式。即在某些特定的线 路或区域，因经营条件限制使得实 行股份制改造或吸收私人资本进入 有困难的，可实行国有民营。这种 可能的线路和区域有:(1)建造和运 营成本都很高而客流量不大的线 路，这种线路因为经营困难，铁路 客运产品成为实际上的公共品，极 少有私人愿意长期提供，只能 由政 府或政府指定的代理人负责经营， 经营亏损由政府补贴。(2)区域性的 网运无法分开、且客运量显著不足 的铁路。(3)若干与路网关联度显著 不高、任何私人机构均无购买意愿 且经营困难的铁路支线。国有民营 不同于现行的国有国营，实行国有 民营应有严格的限制条件，一是严 格限制这种制度安排的范围；二是 减少政府管制，以减少其“外部 性”；三是实行更加透明的财务制 度，使“寻租”的行为和经营者的 机会主义行为尽可能收敛. 五、有效率的铁路客运产权制度 安排的实施 对中国铁路客运的产权改革， 可按以下步骤推进： 1.立法在先 根据国外如英国、日本铁路改 革的经验，立法先行是一个可以节 约交易费用的方法。第一，立法过 程实际上是一个博弈过程，通过立 法的博弈将铁路改革的方向和思路 确定下来，各个利益集团在立法层 面通过博弈达成妥协，较之于通过 民间讨论方式达成共识要有序和简 约。第二，通过立法确定的 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ，在 实施过程中不易出现反复， 可以节 约大量的改革成本。第三，现行《铁 路法》需要作重大的修改，在修改， ， 中对铁路改革做出制度安排，加入 产权改革的内容，相对于今后单方 面再提出产权改革的方案 而言要有 利得多，可以节约交易费用，避免 重复考虑与《铁路法》的协调和衔 接等因素. 2.国铁在先 即国有铁路客运改革先行一 步，分区域分割重组若干家专业化 客运公司，先实行国有民营，两三 年内逐步股改上市，所募集的资金 用于公司的生产经营。合资铁路 客 运（包括客运专线）的改革，因为 产权各方要进行改革方案的设计和 协调，则可以放在第二步进行。少 数客货网不分的支线铁路、公益性 特别突出的铁路的改革，放在最后 进行. 3.配套在先 铁路客运改革需要配套进行. 政府不再直接企业，放松对铁 路运输企业的管制，积极消除人为 的铁路运输垄断。强化铁路改革的 微观基础，使铁路客运企业真正成 为市场主体。政府部门成立铁路客 运特许经营审批机构，对进入铁路 客运行业的经营者进行资格审查. 吸取英国铁路改革后安全情况恶化 的教训，加强安全监督，保证 运输安全. 参考文献 [1]奥利弗?E?威廉姆森.资本主义 经济制度??论企业签约与市 场签约[M].商务印书馆，2002. 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