第四章 政府预算的编制形式

第四章 政府预算的编制形式 第四章 政府预算的编制形式 第一节 复式预算的原理 一、单式预算与复式预算 预算不仅要满足立法要求，而且还要满足决策者不断变化的要求，由此，产生了预算编制形式的选择问题。预算编制形式是指预算安排的外在组织形式，其实质体现预算收支之间的内在联系和资金管理的要求。一般而言，预算编制形式应该始终如一、连贯一致、切实可行，以增强预算资料的有用性，使得所编制的预算能够体现全部目标所用的方法，并保证能使许多机构理解一致地执行任务。预算一般包括两种形式，即单式预算和复式预算。 (一)单式预算 单式预算是指将政府同一预算年度内的全部财政收支汇集编入单一的总预算内，排列在一张表上。表中的收入总计等于支出总计(包括结余)，这是一个恒等式，而不去区分各项或各级财政收支的经济性质。单式预算是传统的预算组织形式。 单式预算的优点:一是符合预算的完整性原则，并且由于把政府全部财政收支分列于一张预算表上，单一汇集平衡，整体性强，便于立法机关审议批准和社会公众了解;二是简单易懂，一目了然，收入与支出科目的划分与国民收入核算体系相关，口径一致。 单式预算的缺点是财政收支未按经济性质分类分列和分别汇集平衡，难以对支出项目和资金使用效益进行深入考查、追踪管理，透明度较差，不便于有选择的宏观经济控制，不利于经济效率的分析。另外，单式预算把不同性质的支出汇总成一个会计平衡表，不能清晰地反映各类公共商品的成本。二战前，大部分国家都采用单一预算形式。战后，西方国家陆续采用复式预算组织形式。目前，实行单一预算的国家有美国(联邦预算)等。 (二)复式预算 1(复式预算的含义。复式预算是指将政府同一预算年度内的所有项目的预算收支按照预算收支科目以一定的方式划分为两个或两个以上的预算对照表中，分别编列，而形成的由几个分预算组成的一组预算。复式预算可采取双重或多重组成方式。 复式预算通常是按不同资金的经济性质、来源和用途，分别从各个不同的侧面，准确、完整地汇编在不同的收支对照表上，以特定用途的收入来源，保证特定用途的支出项目，并使收支之间保持相对平衡和稳定的对应关系，以便于按资金性质进行预算管理。在复式预算中，几个分预算一方面相对独立、自成体系，各部分的预算分别以各自来源应付各自的支出，各自平衡;另一方面相互之间又具有内在联系、内容相互补充，预算的平衡相互关联，必须在一定的规则上相互流通，由此，共同构成一个科学、完整的预算体系。 2(“双轨”复式预算的一般分类。为了便于根据资金的来源分析各类资金的使用情况，复式预算最常见的划分方式是将预算划分为经常预算和资本预算两个部分。 (1)经常预算。经常预算用于反映政府一般行政上的经常性收支项目。主要通过税收筹集收入来满足经常性支 出，收方以各项税收为主，支方为各种公共服务方面的支出，以及政府行政经费支出。经常预算体现政府的社会管理和国家机器职能，也是一国政府的最低活动界限。经常预算一般不能有赤字，否则意味着政府财政收入陷入极度困境，以致于最基本的支出都无法满足。对经常性预算支出主要从合理使用、勤俭节约的角度进行监管。复式预算要求经常支出应该通过税收来满足，并且盈余可供使用。 (2)资本预算。资本预算用于反映政府的资本投资，即通过借款筹措资金、公共资产运营而获得社会新生资产，并提供公共商品的财力培植 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 。其中，资本预算收入反映政府投资及财产出售收益、经常预算结余收入以及收不抵支时的借债收入;资本预算支出包括为取得新生产的资产而发生的支出——此支出是全国总投资的一部分，但折旧备抵和以前生产的这部分资产并不影响生产总量，却会涉及政府资产的定期估价。资本预算还可包括外援。 3(复式预算的特点。复式预算的特点有三点:一是以推动发展和增长为。一般理0>论分析认为，为添置资产而借款是可以接受的，所以预算赤字和盈余只与经常帐户有关;但借款收入如果用来弥补经常性支出的不足，就会减少净资产，从而使债务增长与资产增长不相匹配，因此，从净值方面看，必须区分创造资产的支出与不创造资产的支出。资本支出进行相对独立的预算管理就应该用借款来供应资本支出的需要，这有利于明确借款及其使用范围，简括地说明资本形成的情况，并且，由于资本或建设性预算支出主要考核投入、产出的情况，使得资本预算成为推动发展和增长的工具，因此，发展中国家资本预算的范围一般与发展计划相衔接。二是按资金性质 进行有针对性的管 78 理。复式预算打破了传统的收支统一平衡观念，也打破了预算的完整性原则，可能会给预算平衡增加现实的困难。但复式预算如果良性运行，又会促进预算平衡，因为复式预算可清楚地表现出哪个预算出了赤字，从而便于采取措施有目的地压缩支出，以减少预算赤字，并采取措施弥补赤字，因此，复式预算便于按资金性质的差异性进行有针对性的管理，提高预算资金的使用效益。复式预算的编制要求广泛应用较高的技术，如电子计算机的应用等。 20世纪80年代，瑞典、英国等工业发达国家陆续停止使用复式预算，主要是因为国家对经济的干预由传统做法过渡到采用现代化宏观管理手段，即主要采用税率、利率、价格和产业政策等手段进行宏观调节，政府直接从事的资本性投资减少，无需再单设资本性预算。但英、美等不实行复式预算制的国家还是按复式预算方法，将支出按其经济性质划分为经常性开支和资本性开支两部分进行预算分析。 二、复式预算的理论基础 复式预算的核心是建立相对独立的资本预算，根据经济学原理，资本应该具有增值的内在特性，因此，西方复式预算的理论基础在于资本预算不同于经常性预算、而具有不同的管理要求。但在公共财政模式下，构建复式预算的理 论基础如下: (一)国家经济职能的实现方式是构建复式预算的起点 国家职能的实现在很大程度上要通过政府财政活动来进行，而政府预算是一国政府活动范围与方向在财政上的集中体现。 任何国家都具有社会管理和经济管理两大职能。在我国，由于生产资料的全民所有制现阶段还表现为国家所有制，其经济管理职能是双重的:即一般经济管理职能和特殊经济管理职能，两者在依据、范围、手段和目标上有着明显的差别。前者依据政权制定和颁布各项法律、法规，从外部来影响不同所有制企业的行为，以维护社会经济环境的合理有序;后者则通过控制产权从内部来影响所有国有企业的行为，以实现国有资产的保值增值。若将两者交叉混同，不仅会降低各自应有的效能，而且还会产生许多难以解决的矛盾，阻碍经济的发展。这两种经济管理职能分别对应于公共财政和国有资本财政，反映到预算上，就是分别对应于公共预算和国有资本预算。 (二)国有企业与政府的双重关系是构建复式预算的现实条件 国有企业与政府有着双重关系，一方面，作为独立的市场主体，国企对政府公共财政的贡献应同其他非国有企业一样，主要通过照章纳税来体现;另一方面，作为市场经营主体，国企对政府的贡献，应通过向代表政府行使出资人职能的国有资产管理部门上缴投资收益来实现。在计划经济体制下，政府的社会经济管理职能和国有资产管理职能高度重合，企业国有资产的最大问题是政资不分、政出多门、产权虚位，由此不可避免地产生了种种矛盾，如混淆税收和资产收益的界限，不利于资产收益的及时再投入;以社会目标冲击盈利目标，企业负担沉重;产权职能影响政权职能的发挥，政府经济管理方面的精力几乎全部用在管理国有企业上，以致政府无暇顾及其他所有制企业;微观干预过多，宏观调控不力等。由此导致国有资产运行效率低下和流失严重。通过将政府的两种职能分离，两种预算分列，从制度上保证了国有企业的经营自主权，有利于提高国有企业的效率，加强对国有资产的监管，减少国有资产流失。 强调国有资本预算的独立性并不意味着要削弱国家财政的整体职能。国有资产管理部门是以国有资产所有者代表的身份向国有企业收取产权收入，进行资本投资，并编制资本预算的。因此，国有资本预算是国家预算的有机组成部分，国家财政的整体职能不仅不能因机构、预算的分立而被肢解，相反必须得到加强。 (三)国有资产属性的差异形成构建复式预算的客观需要 国有资产是一个大概念，可分为行政事业性资产、自然资源资产和以企业资产为主的经营性资产三大类。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，不应将其简单地划归同一管理体制，纳入同一预算。 1(行政事业性资产。由于行政事业性资产主要由财政拨款形成，其基本功能目标与公共行政机构的业务密切相关，政资之间天然不能分开，且基本的财务、会计制度与企业财务、会计制度差异很大，因此一般适宜采取由相应的公共行政机构管理的体制，纳入公共预算的范畴。 2(自然资源资产。自然资源资产不宜纳入国有资本预算，原因有四:第一，这些资产在形成 方式上一般是依照国家法律，如《土地管理法》、《矿产资源法》的有关规定，而不是经由政府的投资行为形成的;第二，这些资产一般都有各自相应独立的专业管理部门，如国土资源部门、地质矿产部门;第三，这类资产的价值无法准确计量;第四，产权管理目标具有非盈利性。虽然有些自然资源项目如资源勘探、评价的管理及开发权、使用权的管理可适用利益最大化原则，但大多数自然资源的管理是以资源的可持续发展为目标的，如环境资源、人文资源。因此，自然资源资产的管理体制与一般的资本管理有所不同，应保持独立性。 79 3(政府投资的经营性资产。行政事业性资产之外政府投资形成的以企业资产为主的经营性资产，具有资本的特性，目的是为社会提供共同的生产和生活条件，受益对象的边界明确，便于设置排他机制，由此，这类资产需要、也能够进行保值增值。 三、我国的复式预算模式 建国以来，我国一直采用单式预算编制方式，近年的宏观经济分配格局以及财政收支结构发生很大变化，需要探讨复式预算的管理框架。 (一)复式预算改革初期:双轨式预算的试行 财政部1992年试编复式预算，但未能完全实施和推广，地方仍按单式方式编制地方总预算，预算组织方式仍在不断地探讨之中。 1(双轨式预算的基本框架。1992年试编的复式预算是将原有的单一预算按各种预算收支不同的来源和资金的性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分，由此形成双轨式预算。国家以管理者身份取得的税收等一般收入和用于维护政府活动的经常费用，保障国家安全和稳定、发展教科卫文农等各项事业和社会保障支出、非生产性基建支出、国家政权建设支出、价格补贴、其他支出和预备费、用于人民生活方面的支出，列为经常性预算;国家以资产所有者身份取得的收入以及国家特定用于建设方面的某些收入和直接用于国家建设方面的支出，列为建设性预算，包括生产性基建支出、企业挖潜改造和新产品试制费、增拨流动资金、地质勘探费支出、支农支出、城市维护建设支出、支援不发达地区发展资金和国内外债务还本付息支出。双轨式预算将“吃饭财政”与建设财政区分开。 2(我国双轨式预算存在的问题。双轨式复式预算 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 对推动分税制体制、税收体制、投资体制以及企业财务管理体制的改革起到了积极作用。但只在原有的收支规模的基础上对现行的预算收支科目按性质和用途进行划分，实践中逐渐暴露出一些问题。 (1)政府收支活动反映不完整。双轨式预算试行中，有大量名目繁多的专用基金仍在预算外循环，由各主管部门自行收取、使用和管理，脱离了财政预算监督，严重影响了财政预算宏观调控能力的发挥，也使国家预算不能全面反映政府的活动范围和方向。 (2)债务管理滞后，资金运行的透明度差。由于国家债务收支的管理不统一，债务管理办法未进行大幅改革，因而债务收入用途和债务还本付息支出的资金来源不明晰，缺乏透明度。 (3)预算管理缺乏配套性。预算管理是一个有机的整体，当时的预算编 制程序、部门和单位的预算和财务的编制方法等都没有按复式预算的要求进行改革，仅在预算科目的划分上进行一些技术性处理，而有关预算收支科目的分类设计、国库制度的改革和政府采购等预算支出管理方式的配套改革相对滞后，没有真正从运行机制上改变,使我国的复式预算制度未能发挥应有的作用。 (4)复式预算的划分缺乏科学合理性。我国先行的经常性预算更多地是承认现状，而不是强调符合社会公共需要,只要是经常性的支出，财政就必须拨款。建设性预算中经营性和非经营性部分性质混合，未加区分，如地质勘探费、支援不发达地区建设等和社会公用事业都属非盈利性建设，与生产经营性建设支出合为建设性预算，建设预算中经营性与非经营性项目混合，不便于管理和调控。 我国在1992,1997年间将预算分为经常预算和建设预算是在单式预算的基础上对当时的政府预算收支科目按性质和用途进行简单的划分，而从1998年将预算分为一般预算、基金预算和债务预算后，出现了性质上相互交叉、界限不清的问题。这种在原有计划经济体制的框架内设计的、简单的复式预算，只是财政部门本身在预算编制上所做出的技术性处理，所体现的也只是“一要吃饭，二要建设”的指导思想，各级政府部门尚没有进行有效的复式预算管理，无法适应市场经济体制改革的现实需要。因此，需要按照《预算法》的规定重新构建我国复式预算体系。 (二)我国复式预算的目标模式:多轨式预算 复式预算要求对政府以不同身份进行的收支活动加以区分，以便反映不同性质预算资金的来源和使用情况，对不同的预算资金采取不同的管理办法，从而更加有效地管理预算资金。 我国各级政府复式预算的改革目标是逐步建立公共预算、国有资本预算、社会保障预算、债务预算和其他预算等功能互补的多轨式预算，各个预算都应规定各自的收入来源、各自平衡，形成相互独立的预算体系，但三种预算又密切联系，每一分支预算都是政府财政预算的重要组成部分，共同构成国家预算的有机整体。 公共预算的收支具有非经营性，因此，广义的公共预算应包括狭义的公共预算和社会保障预算等子预算。经营性国有资本归入国有资本预算，反映财政在市场领域的营利性活动，克服市场关系与非市场关系通过政府预算混为一体的问题，从而理顺政府与市场的关系。 80 第二节 公共预算的管理 一、公共预算体系 (一)公共预算的特点 公共预算主要保证政府一般管理职能和事业发展的资金需要，满足政府和公共部门维持日常运转的需要。即:国家以社会管理者身份取得的收入，用于维持政府活动、保障国家安全、维护社会秩序、发展公益性事业等保证国家行政职能正常运转和社会公共、公益事业不断发展的政府预算。 1(公共预算的活动具有非营利性。我国复式预算的目标模式应分为两大体系，其中为市场提供公共服务的部分，应归入公共预算体系，使之只涉及市场失效领域，只进行非营利性活动。相对于 我国现行的政府预算支出的范围而言，公共预算应该不再包括对私人部门和某些准公共部门的企业、事业单位的投资，设想的公共预算的范围没有涵盖国家财政现阶段财政的全部支出范围和介入的领域，而应该限于非经营、非盈利性的财政支出和公共投资。 2(公共预算以优化资源配置为主要功能。公共预算支出是以优化社会经济结构为目的，对经济资源进行再分配，其本身的需求也可拉动经济增长，为竞争性产业长期稳定增长创造良好的外部环境，从而在促进社会经济长期稳定增长中具有主导作用，因此，公共预算是国家的主体预算，也是整个国家预算体系的基础，对各分预算起着联络、协调和平衡的作用;其他预算属于辅助性预算，对公共预算起补充作用。 3(公共预算坚持平衡原则。公共预算是对已生产出的社会产品的纯消费，它与生产没有直接的关系，不能再生产出新的社会产品，因此，应严格按照收支平衡、不打赤字、略有节余的原则安排公共预算，贷款(债务)收入一般不得用于消费性支出。 (二)公共预算的内容 在我国，狭义的公共预算可以包括政府行政过程中的公共经常性收支预算和公共建设性收支预算两大构成部分。 1(公共经常性收支。公共经常性预算是指政府以社会管理者身份取得的收入以保证政府职能正常运转和维护社会公共利益的支出而形成的财力配置计划。公共经常性预算用于维持政府机关活动，维护社会秩序，保障国家安全，发展各项文教科学及社会公益事业，其收支的大体内容如下:收入主要是各项税收收入以及规费、罚没等其他收入;支出为保证政府职能正常运转的国家机关，保障国家安全、维持社会秩序的部队、警察及代表社会公共利益和长远利益的非盈利性领域中的经费，主要包括国家机关、科教文卫体、农林水气、地震、海洋、广电、公安、国防等部门的经费。 2(公共建设性预算。公共建设性预算是指用于公共性、非经营性的政府投资而确定的财力配置计划，一般适用于投资规模大、建设周期长，其价值难以通过市场增值的公共基础设施的投资。公共经常性预算的收支内容大体如下:收入主要包括城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、遗产税(应该尽快开征)、海域场地矿区使用费收入、专项基金征缴收入、土地批租收入、环保收入、经常性预算结转收入、项目使用收入、预算拨款收入、贷款收入和捐赠收入等;支出内容主要包括国防、教育、科研、卫生、环保、市政、水利、交通、能源、通讯、广播、电视等各种公共设施、基础设施和公益性设施建设项目的投入。公共建设性预算是各级财政的基本职能，财政资金供给必须以满足社会公共需要为前提，以提供社会公共产品、弥补市场缺陷和发挥宏观调控作用为目标，提供市场无法满足和无法有效满足的公共商品和准公共商品。 二、公共经常性预算的内容及其管理方式 (一)行政经费的管理 行政经费是政府行政机关和类似行政机关的单位为社会提供一般公共服务所需要的经费。国家财政对行政经费支出采取“保证供给、厉行节约”的原则。行政经费的效率可通过民意调查或公民投票进行评价，并根据相关的财 政财务制度，对行政管理支出进行考核。此外还应服从国家政治经济任务的要求。 衡量行政支出规模的指标一般用行政管理支出占财政支出的比例表示;在控制办法上可对其规模规定一个具有法律效力的指标，并由司法和民意机关施行严格监督。 提高行政支出效率的途径:一是精简机构，合理定员定编。结合政府职能转变和机构改革，压缩机构人员，精减会议和文件，坚持勤俭办事，节省财政开支;二是严格财务管理制度，控制行政费用开支;三是净化行政管理费。逐年增长的事业性和社会保险性支出造成我国行政支出的“虚假”扩大，不利于国家宏观制约;四是健全经费定额包干制度。现实中经常会因为定额不健全、出现包而不干的局面，从而使预算失控，提高行政支出效率还必须健全 81 经费定额包干制度，并切实控制追加预算的口子。 (二)事业经费的管理 1(教科文卫体广事业费的管理。科教文卫体广等事业的发展可以提高和丰富人民文化生活水平，改善物质生产条件，培养有觉悟、有现代科学技术知识的—代新人，科教兴国是我国经济发展的战略重点之一。 (1)科技经费的管理。我国科技体制改革贯彻“稳住一头，放开一片”的方针，对科研经费进行分类管理。一是技术开发型项目推行技术 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 制。二是社会科学研究课题和国家重大研究项目攻关实行基金制，如国家设立的社会科学基金，国家只拨给一定额度的事业费用以资助。三是对社会公益、技术基础、农业科研机构实行经费包干制，采用经费与任务挂钩等办法。四是国家重点基础研究专项经费实行课题制。五是多种研究类型的科研机构，其经费来源多种渠道解决，通过财政政策进行间接的资金投入，加大科技贷款力度。六是国家重大科技项目逐步推行招标制。七是对企业科技投入采取减税让利优惠;八是为高新技术建立风险基金。高新技术具有高风险与高收益的特性，应发挥政府组织和政策导向的作用，鼓励为高新技术产业的发展提供足够的资金支持。 (2)教育经费的管理。一是基础教育以地方政府免费提供为主，非政府组织有偿性提供为辅，充分发挥个人投资的多渠道筹资方式。二是大学教育和职业教育实行付费制。此类教育个人收益率大于社会收益率，属于混合商品，因此可以由私人市场来提供。如果政府经营，也应通过收费来弥补成本。 教科文卫体事业资金筹集要注意合理性，一是以公共性程度确定政府财政的资金支持力度，对于满足社会公共需要所需的资金应主要由国家财政来提供;对其他事业单位或由国家供应部分经费或彻底推向市场;二是合理考察支出绩效。主要考核支出的实际结果与目标之间的差距。事业成果的表现形式多种多样，除关注数量外，更应关注质量。对科教成果还应考察其转化为现实生产力的状况。 2(农林水气支出的管理。农林水气支出直接构成农林生产的外部条件。财政对此类支出可采取如下方式:一是财政补贴制。例如对农民个人所种粮食采取的财政直接补贴方式，对粮食流通企业实行的补贴等;二是财政补助制，如对 水利气象部门的事业费等采取财政拨款或补助。农林水气类支出的有些收益可以内在化，比如科研成果可采取有偿形式转让，有些活动可进行企业化经营，用市场效率的方式予以评估，其所需经费可由部门自己负担。 (三)国家安全经费 1(国内公共秩序和安全支出。这是有关单位为社会提供国内公共安全服务、维护并稳定社会秩序所需要的经费，主要包括武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、劳教，国家保密、其他公共安全支出。 提供公共安全的单位往往具有执收执罚权力，并提供事关人们切身利益的公共商品，因此，一方面需要对其执收执罚过程中形成的收入实行收支两条线管理，避免钱权交易，维护社会公正和正义;另一方面，财政通过部门编制综合预算、切实保障基本公共安全的资金需要。 2(国防和外交支出。 (1)国防支出。这主要是用于保家卫国、维护国家安全的军事武装性支出。国防费的性质:一是不直接用于生产，但消费社会财富，具有非生产性。二是形成财富生产的社会条件，保护人民生产与生活的安全。三是调节社会经济的循环周转，影响生产。 国防支出的合理规模缺乏明确的衡量指标，最低限度是必须保证国家有足够的军事力量抵抗外来侵略，保证国家领土和主权的完整。但是，由于可能侵犯之敌的方位，侵犯的程度、力量以及遏止某种侵犯所需的军事力量，都可较为准确地估算出来，并可量化为若干指标，因此，根据计划方案预算法可首先确定本国所需的军事打击力量规模，然后为此制定军事措施计划，再为执行各个计划项目拟定各种可以替代的实施方案，选定其中成本最小而效益最大的方案，最后，根据被选定方案所需资金，编 3)外交支出。这是用于发展国际关系的交往性支出，包制出国防支出预算。 ( 括外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出。 三、公共建设性预算的管理 (一)公共建设性预算的管理方式 公共建设性预算主要用于公共基础建设项目，其管理方式包括: 1(政府垄断方式，即由政府直接投资建设，直接经营和管理。公共提供、公共生产的经营管理体制在我国计划经济时期是一种普遍被采用的方法。这种方式下，企业由政府建、领导由政府派、资金由政府拨、价格由政府定，政府包盈亏。政府对基建的垄断性管理方式往往会形成一批政府垄断企业，而政府垄断企业往往缺乏创新的动力，政府搜集信息的动力不足，政府承担额外的责任——具体事物，容易导致质差量乏、价格高的公共产品，资源浪费 82 严重。因此，对基建投资项目的建设，政府除设立国有企业，对公共产品项目进行管理、经营和服务外，还可以充分利用企业、私人和国外资本融资投资功能，我国改革以来已逐步形成投资主体多元化的格局。 2(建设项目法人负责制。我国1996年起要求建设项目要明确投资主体，实行政企分开，投资所有权与经营权分离，由项目法人从建设项目的筹措、筹资、设计、建设实施直至生产经营、 归还贷款本息以及国有资产的保值、增值全过程负责，承担投资风险，从而真正建立起一种各类投资主体自求发展，自觉协调，自我约束，讲求效益的微观运行机制。这不仅是一种新的项目组织管理形式，而且是转换建设项目投资经营机制，提高投资效益的基础。国家可以参股、控股、联合投资、兼并等方式进行基建投资，并引导社会资金的投向，保证重点产业、社会急需项目和基础设施建设。国家预算可以直接投资或引导投资，或为投资创造基础条件等方式，促进基础行业发展。我国近年来建设项目法人负责制的基本程序是:政府决定某项目后，随即拨出一定的款项作为资本金组成项目法人，由该项目法人以政府的名义融资，然后统筹项目投资建设和经营还贷的全过程。 3(对项目实行多元化的融资方式。项目融资方式主要有:一是BOT(build—operate—transfer)方式，由政府与私人资本签订项目特许经营协议，授权签约方的私人企业承担该基础设施的融资、建设和经营，在协议规定的特许期内，签约方的私人企业向设施的使用者收取费用，用于收回投资成本，并取得合理的收益。特许期结束后，签约方的私人企业将这项基础设施无偿转让给政府。二是TOT(transfer—operate—transfer)，即移交——经营——移交方式，指委托方(政府)与被委托方(外商或私人企业)签订协议，规定委托方将已经建成投产运营的基础设施项目移交给被委托方在一定期限内进行经营，委托方凭借所移交的基础设施项目的未来若干年的收益(现金流量)，一次性地从被委托方那里融到一笔资金，再将这笔资金用于新的基础设施项目的建设。经营期满后，被委托方再将项目移交给委托方。三是ABS(asset—backed securitization)方式，即以资产为支持3>的证券化。以项目所属的资产为基础，以该项目资产所能带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行高档证券来募集资金的一种项目融资方式。由于它以项目资产在未来一定时间内，可预见的现金流作为融资保证，且能够进入国际高档证券市场大规模融资，融资方式不是收购股权，不会改变原始权益人的股东结构，能在有效保护国家对基础设施所有权的基础上解决资金问题。此外，PPP(私人建设——政府租赁——私人经营)、BOOT(建设——所有——经营——移交)、BT(建设——移交)等都是国外新出现的基础设施项目融资方式。 一般而言，公路、桥梁等类公共工程项目，通过提供使用或服务而收回投资或部分投资，在投资管理上可实行项目法人负责制;对不宜回收投资的工程项目，政府可通过补贴或购买服务的方式，帮助企业收回成本，从而调动企业参与公益性投资的积极性。 4(以招投标方式引入竞争机制。政府通过招标的方式，邀请所有的或一定范围的潜在供应商参加投标，按某种事先确定并公布的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，从所有投标中评选出中标供应商，并与之签订合同的一种竞争制度。该制度具有公开、公正、公平和竞争性的特点，能够保证政府获得价廉物美的商品、工程和服务，降低基础设施的成本，同时减少腐败。招投标制度不仅仅在货物购买、建筑工程承包、租赁、技术转让等领域可发挥重要 作用，而且在大型公共工程的建设和经营领域里也被世界许多国家广泛运用。政府通过招投标的方式授权企业投资、经营，并提出服务要求，激励企业提高工程质量、降低管理成本、提高服务水平，以便按期收回投资成本。 (二)公共建设性预算的管理环节 1(公共基建项目的立项采取计划管理。基本建设影响国家产业政策、国民经济发展战略目标和国家宏观调控，因此，需要加强基建的计划管理。基建计划管理既是控制基建的总规模，合理分配投资结构的重要手段，也是保证完成计划、实现投资预期效果的重要条件。凡属国家规定为全民所有制的基建项目，不论是何种资金来源，都要纳入国家的基建计划。 国家基建计划在基建总规模确定后，还要根据国家的投资政策，合理地分配投资。年度基建计划是确定基建任务，安排基建预算支出的年度执行计划。它确定计划年度当年的基建项目、进度要求的建设规模、投资方向、建设内容、建设进度、当年需要的基建投资额、投资构成、以及建成后能新增的生产能力等。计划所列的年度基建投资额是用货币表现的基建工程量，它反映了一定时期国家基建的规模，是安排当年基建预算支出的主要根据。 2(财政投资资金的供应实行拨贷并存方式。财政投资的范围应该在公共领域，但为了提高基本建设项目的投资效率，财政投资可根据项目的属性，在资金的供应方式上实行拨贷并存，分别管理和核算。 (1)无偿拨款方式。适用于没有回收能力的非经营性建设项目。如属于社会再生产共同的外部条件的基础设施、大型公共设施建设。 (2)贷款方式。这是指国家对基建投资以信用原则，采取有借有还的贷款方式，通过中国人民建设银行按国家计划对有关基建项目供应资金。 83 我国传统的基本建设财政投资曾经采取无偿拨款方式，改革开放后，对实行独立核算，有还款能力的企业基建项目全部由预算拨款改为银行贷款。但由于政府投资具有非盈利性，这在极大程度上限制了对贷款方式的偿还能力，因此，根据基本建设项目的属性，采取拨贷并存、有偿贷款和无偿拨款方式相结合是较为现实的选择。 3(项目建设进程中强化建设单位财务管理。对建设单位需要配备专职基建财务管理人员，基建财务实行相对独立的管理。在平常，对建设单位费用实行定总量、按标准的双向控管办法;基建财务与一般经费账务分开，促使工程决算和财务月报统计制度的有效实施;对建设单位财务加强日常监督与定期检查，防止各部门层层滞留和挪用资金。在期终，建设单位财务管理应该包括建立竣工财务决算审批和年度决算签证制度，通过这项制度核减不合理开支，严格基建预算的约束。 4(建立“三算”审查制度，实行财政全程监管机制。“三算”审查制，即财政对项目建设过程中的工程设计概算、施工图预算和竣工决算的全过程进行评审，控制项目造价。由此，强化对财政基建支出预算的成立、执行、管理、考核等各环节和工程建设全过程的管理。 执行中拨款和管理结合，控制 项目造价结算环节。基建拨款除以支出预算为依据外，拨款进度要与工程建设进度适应，拨款比例必须与项目配套资金来源落实和到位比例相适应，财政可参与工程采购，进行项目年审，为资金拨付提供参考，在资金管理环节要建立建设资金来源审批制度，加强基建专户管理，建立健全基建资金“专户储存，专项拨付”管理制度，改变“重拨款、轻监督”的状况。 5(项目完工环节健全效益分析报告制。对基建项目，通过定期分析，及时、准确反映和分析预算投资资金的使用和效益情况，扭转投资领域热衷于分钱上项目的弊端。效益分析报告要以数据为依据，突出重点分析。包括进行投资情况和预算投资来源情况、投资效果和投资政策分析。效益分析报告要求高，内容多，有关数据收集的难度也比较大，需要逐步完善起来。 第三节 社会保障预算的管理 一、养老保险的制度体系 养老保险是国家为化解公民老年风险而提供定期收入，为实现劳动者老有所养提供保障的社会保障制度。我国的养老保险制度自上世纪50年代初期开始创建，80年代开始进入快速发展时期，90年代开始实行社会统筹与个人账户相结合，在全国范围内建立了统一的基本养老保险制度。 (一)企业养老保险制度 城镇企业的社会化养老保险制度由企业基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三个层次构成，前者具有政府强制性，后两者具有自愿性。 1.企业基本养老保险。这是适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、保证基本养老需要，形成权利与义务、保障水平与经济发展水平及承受能力相对应;行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设;实现管理服务“社会化”和规范化的企业养老保障体系。 企业基本养老保险制度的运作方式如下: (1)部分积累制的混合筹资模式。现收现付就是退休人员在退休前本人没有任何养老金积累，退休后其所需的养老费用完全由在职职工负担，年轻一代养老—代的代际转移模式。为了渡过人口老龄化高峰，我国从80年代中期开始探索，部分积累制，1991年基本养老保险实行社会统筹和部分积累相结合的筹资方式，即现职职工要为将来退休积累部分养老金。 (2)基本养老保险费用由单位和个人共同负担。职工个人按不低于个人缴费工资基数的一定比例缴费;企业按职工工资总额的一定比例缴纳基本养老保险费，企业缴费比例由各省级政府确定，为了一般不超过本企业职工工资总额的上限比例。 (3)个人账户和社会统筹账户相结合。基本养老保险个人账户包括:职工本人缴纳的全部或部分养老保险费;从企业缴纳的养老保险费中按规定划转记入的金额以及储存额的利息。个人账户储存额尚未领取或未领取完的余额中的个人缴费部分，按照规定发给职工指定的受益人或法定继承人;企业缴纳的养老保险费部分(或全部)归入社会统筹基金。 (4)基本养老保险实行省级统筹。省级统筹分两步实施:第—，建立省级调剂金制度，即各市县将基金收入按一定比例上解省级社会保险机构，由省级社会保险机构根据各市县基金收支情况进行 余缺调剂。调剂金比例由各省自定，原则是确保养老金能够足额发放。第二，实现三个统一，在各省、直辖市范围内，统一企业缴纳基本养老保 84 险费的比例，统一管理社会保险经办机构，统—调度使用养老保险基金。 (5)推进社会化管理进程，基本养老金的计发由财政兜底。达到法定退休年龄且缴费满规定年限者，其基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成。基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持。国家根据工资增长和生活费用提高的情况，定期增加退休人员的基本养老金。将养老保险基金由差额缴拨改为全额缴拨。 过去养老金由退休人员所在企业发放。目前劳动保障部已委托银行和邮政储汇局，通过其服务网点直接向享受养老保险待遇的企业退休人员发放养老金，这种社会化发放养老金是无偿的服务。 2(企业补充养老保险: 企业年金。企业补充养老保险是指由企业在参加基本养老保险并按规定履行缴费义务的基础上，根据自身经济实力，按国家规定自愿为本企业职工所建立的一种非强制性的辅助养老保险险种，这种雇主责任计划鼓励个人也负担一部分费用。企业补充养老保险费实行全额个人账户制，不设立共济基金。单位和个人供款实行完全基金积累模式，个人账户归个人所有。职工(雇员)退休后可以一次性领取个人账户积累额，也可以分次领取。职工流动时，个人账户基金随同转移。 国家鼓励有条件的企业建立职工补充养老保险，并在税收上给予一定优惠政策。补充养老保险的好处:一是对国家而言，通过建立补充养老保险可以进一步完善国家多层次养老保险体系，调节区域经济水平的差异性所带来的养老待遇差异;有利于促进社会的稳定和经济的持续发展;有利于分散保险责任，适应人口老龄化的需要。二是对企业而言，作为对员工的一项福利措施，可增加企业薪酬方案对优秀人才的吸引力，在规定限额内还可享受延迟纳税待遇,有利于建立激励机制,增强企业的凝聚力和竞争力，促进企业发展、经济效益的提高。三是对企业员工个人而言，账户在规定限额内可在税前扣除，享受延迟纳税待遇,能更好地提高和改善退休后的养老待遇水平，提升生活质量，减少后顾之忧。 企业年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险，即由企业退休金计划提供的养老金。其实质是以延期支付方式存在的职工劳动报酬的一部分或者是职工分享企业利润的一部分。2004年，我国有效地统一了全国企业年金的实施方法，从制度上规范了企业年金的运行程序，并规定参加基本养老保险并依法履行缴费义务的企业才可以建立企业年金，可见，企业年金的性质是补充养老保险，建立的前提之一是参加社会基本养老保险。企业年金当事主体之间主要表现为相互制衡的信托关系和委托代理关系，实现了年金管理安全第一的原则。相对于社会基本养老保险而言，企业年金注重效率优先。我国目前规定企业年金基金必须存入企业年金专户。企业年金基金财产独立于委托人、受托人、账户管 理人、托管人、投资管理人和其他为企业年金基金管理提供服务的自然人、法人或其他组织的固有财产及其管理的其他财产。在企业年金受托人与委托人之间建立了明确的信托关系，受托人成为负责年金基金管理运营的受托责任主体，对企业和职工承担最终的法律责任。社会基本养老保险的个人账户运作方式和企业年金类似，都是采取完全累积的方式。在将来企业年金运作规范成熟之后，社会基本养老保险的个人账户部分有可能并入企业年金，成为企业年金中“强制性缴费”部分，那么在员工的退休收入来源中，企业年金将占到更高的比重。企业年金是我国养老保障制度的重要支柱之一，与作为国家养老储备基金的全国社保基金、基本养老个人账户基金以及未来将要建立的区域养老金一起，共同构成我国多支柱养老保障体系。 3(职工个人储蓄性养老保险。这是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。职工个人根据自己的工资收入情况，按规定缴纳个人储蓄性养老保险费，记入当地社会保险机构在有关银行开设的养老保险个人账户，并应按不低于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计息，本息一并归职工个人所有。 实行职工个人储蓄性养老保险的目的，在于扩大养老保险经费来源，多渠道筹集养老保险基金，减轻国家和企业的负担;有利于消除长期形成的保险费用完全由国家“包下来”的观念，增强职工的自我保障意识和参与社会保险的主动性;同时也能够促进对社会保险工作实行广泛的群众监督。个人储蓄性养老保险可以实行与企业补充养老保险挂钩的办法，以提高职工参与的积极性。 (二)国家工作人员的养老保险制度 1(计划体制下的离退休制度。我国国家工作人员养老制度是沿用计划体制下的退休制度，即:国家机关和事业单位工作人员养老费用由国家或单位负担，个人不用缴费;养老金给付以本人工资为基数，按工龄长短计发。 离退休养老制度的具体做法如下:一是国家机关公务员退休后基础工资和工龄工资全额发给，职务工资和级别工资按比例发给。二是事业单位工作人员退休后按职务工资和津贴两项之和的—定比例发放。三是离休干部的离休费和生活补贴制度。离休干部是指建国前参加中国共产党领导的革命工作的老干部。落实好老干部的各项生活待遇和福利保障，对维护改革、发展和稳定大局具有重要的现实意义。1982年建立离退休制度以来，老干部离休费包括100,原工资，离休后按国家规定增加的离休费，以及国家明确应计入离休费的各项生活补贴等。离休费发放的总原则是:老干部离休后按国家规定标准按时足额发放离休费。 85 2(离退休养老制度改革的必要性。我国成为世界贸易组织成员以后，行政体制的改革日益紧迫，需要进行机关事业单位养老保险制度的改革。 (1)为人才的流动解决后顾之忧。人才最优配置要求允许人才自由流动，自主择业，因此，需要在企业和机关事业单位之间建立一种保险金相互转移的机制。 (2)改善公 务员素质。废除公务员终身制必须以完善的养老保险制度为前提;机关事业单位较高的退休待遇水平使高素质的公务员不因羡慕企业单位的高工资而流失，吸引更多的优秀人才到公务员的队伍中来，从而提高公务员的整体素质。 (3)减轻财政的负担。近20年来，支付退休人员的退休金占了财政支出很大的比例，随着人们生活水平的提高和平均寿命的延长，财政的负担也越来越重。必须建立由个人、国家共同负担的养老保险制度，同时设立社会保障基金管理委员会，保证基金具有较高的增值率，尽早建立一整套多元化、运作良好、保值增值的机关事业养老保险制度。 (4)增强公务员的风险意识。机关事业单位新养老保险制度的费用由个人、国家共同负担，人人都必须为自己今后的养老尽一份力，而不能完全依赖国家，公平和效率相结合，多投多保，每个人的参保工资基数、参保时间、个人账户的增值都与其今后的退休待遇水平息息相关，增强了每位干部职工的风险意识。 (5)反腐倡廉的需要。较低的工资水平和退休待遇可能使某些人利用手中的权利而谋一己之私利，走上违法犯罪的道路，影响政府的形象，阻碍社会主义现代化事业的顺利进行，给予公务员较丰厚的退休待遇可减少腐败。 3.机关事业单位养老制度改革:由离退休制向养老保险制转轨的实践探索。 (1)财政、个人共同缴费，共济与个人账户相结合的部分积累型，缴费和待遇脱节的保险模式。1996年，深圳市机关事业单位的社会养老保险制度较好地实现了由原来的退休制度向养老保险制度的过渡，其特点是:保险模式为共济与个人账户相结合的部分积累型，缴费和待遇脱节。一是由财政、个人共同缴费，缴费的比例按投保工资的一定比例确定，其中，部分按比例进入个人账户，部分进入共济。二是仍沿用计划体制下的按工龄来计算退休待遇的办法，只是发放的途径由原来财政全额支付，改为一部分由社会保险基金支付，一部分仍由财政支付，退休待遇水平保持不变。三是个人账户的增值问题。个人账户的资金计算利息;投资时当年获得的各项收益，扣除计算的利息后，其剩余部分按一定比例分别用于职工个人账户增计利息、留作投资风险准备金、计入共济基金三方面，其中，建立个人账户相当于退休金的预提，如果个人账户不能做到很好的增值，跟不上工资增长的幅度，最后的负担还将转化到财政头上。 (2)单位和个人共同缴费;退休待遇在原有基础上加发个人账户的保险模式。1997年，湖南省益阳市进行机关事业单位养老保险制度改革，开始实行单位和个人缴费制度。2004年7月，大连市事业单位开始运行单位和个人共同缴费机制，退休待遇在原有基础上加发个人账户养老金，直至职工本人的个人账户储存额支付完毕为止。 (三)农村的养老制度 1(我国农村主要以家庭养老为主的传统模式应逐步向现代社会养老保险制度转变。我国传统的农村养老主要靠延续了千年的子女赡养或靠自己长年的积累，对老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、 扶养能力的，享受农村五保供养待遇，实施吃、穿、住、医、葬“五保”;采取分散供养、集体供应、统筹供养、划定供养、由组织代耕等办法;集体供养确有困难的，由国家给予临时或定期救济，以保障他们的基本生活。 改革开放以后，家庭小型化、农村生产要素由农业向非农产业流动，农村青壮年劳动力向城镇转移，不断加快加剧的人口老龄化等因素和计划生育政策的贯彻实施，单纯依靠子女养老、以土地为依托的保障和以集体经济为基础的面小单一的农村社会养老保障制度已不适应经济和社会发展的需要，在我国有条件的地方逐步建立和推行农村社会养老保险制度已势在必行。 2(现代社会养老保险制度的运作方式。农村养老保险制度建设的基本原则是保障水平要与农村生产力发展水平和各方面承受能力相适应;保障方式是农村社会养老保险与家庭赡养、土地保障以及社会救济等方面相结合;以家庭保障为主，同社区保障、国家救济相结合，坚持政府组织引导与农民自愿相结合的办法，发展多种形式的养老保险;实行权利与义务相对等;建立自我保障为主、储备积累的机制。 目前我国城镇社会保障基金筹集的主要方式是社会统筹和个人账户相结合的模式，农村养老保险采取个人缴费和集体补助相结合的办法，实行个人账户完全积累式。如果集体经济实力比较雄厚，可以适当加大集体补助的比例，使村、镇集体更多的分担起保证居民老有所养的责任，减轻家庭和国家的负担。 根据1995年民政部的《农村社会养老保险基本方案》建立起来的农村社会养老保险制度，特点如下: 86 (1)资金筹集以“个人交费为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”。如河北省适龄的农村从业人员，可以缴纳养老保险费，其所在单位还应给予不低于其参保数额的一定比例的补助。 (2)“建立个人账户、实行储备积累、按积累总额确定发放标准”。参保人自年满60周岁的次月开始领取保险金，领取数额按照参保人个人账户中养老保险积累总额确定。 (3)农村各类人员养老保险一体化。实行务工、务农、经商农村各类人员养老保险一体化，农村社会养老保险覆盖农民、乡镇企业从业人员、农村籍义务兵、乡镇招聘干部等非城镇户口的农村从业人员;对参保人员实行统一制度，统—保险编号，统—管理。 (4)农民自我保障为主。强调农民自我保障为主，个人、集体、国家三者关系明确，不增加国家财政负担。 当前农村养老保险工作的重点应当放在有条件的地方、有条件的群体以及影响农民社会保障的突出问题上，如:被征用土地的农民、进城务工经商农民、乡镇企业职工、小城镇农转非人员、农村计划生育对象及有稳定收入的农民等，并针对不同群体的特点制定相应的参保办法，以促进农村劳动力就业和有序流动，维护他们的合法权益。 例如:北京2004年将农转居、农转工人员全面地纳入城镇社会保险;将失地未转非的农民全面纳入农村养老保险制度;通过建设征地补偿安置办法，把统一征地农转工人员纳入社会保险，按照“政府补 贴、集体出资、个人缴费”的原则，完善农村养老保险筹资模式，并逐步建立城镇和农村可以相互衔接的社会保险体系，加大政府的扶持力度。 目前，农村养老保险工作基本形成了部、省、地、县、乡、村(乡镇企业)上下贯通的六级管理体系和服务网络。但总体上看，保障力度小，效果不明显，基层管理机制不健全。 二、城镇企事业单位的失业保险 城镇的国有企业、集体企业、外商投资企业、港澳台投资企业、私营企业等各类企业，以及事业单位都必须参加失业保险。按规定缴纳失业保险费的人员失业后符合条件的可以享受失业保险待遇。社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、城镇中有雇工的个体工商户及其雇工是否适用《条例》，由各省级人民政府确定。现实中，城镇企事业单位失业保险覆盖面窄，部分非国有经济的从业人员和大部分事业单位职工没有纳入失业保险，造成了这部分人“有险无保”。 (一)失业保险基金的筹集来源 1(失业保险费的缴纳。我国失业保险制建立的初期，失业保险基金的缴费仅限于用人单位按企业工资总额的一定比例进行单方缴费，收缴的比例低、集中的失业保险费数额有限，基金承受能力较弱，为了完善失业保险机制，提高失业保险基金的支付能力，1998年开始将失业保险基金的缴费比例由企业工资总额的1%提高到3%，由企业单方负担改为企业和职工个人共同负担。 2(失业保险基金的利息和其他资金。基金的存款利息、基金按规定购买国债取得的利息收入都并入基金，以保证基金不贬值;对于不按期缴纳失业保险费的单位按规定加收的滞纳金及应当纳入失业保险基金的其他资金也应并入基金。但罚款不在此列。 3(财政补贴。在失业保险费不能满足需要时，政府有责任通过财政补贴的形式保证基金支出的需要。统筹地区的失业保险基金不敷使用时，由失业保险调剂金调剂及地方财政补贴。 (二)失业保险负担的分配 各国失业保险所需资金的筹集方式有:一是由雇主和雇员双方负担;二是由雇主和国家双方负担;三是由雇员和国家双方负担;四是由国家、雇员和雇主三方负担;五是全部由雇主负担。全部由雇主负担失业保险所需资金的国家，主要采取征收保险税的办法，目前只有个别国家采用。各国主要采取的是征缴费用、建立基金的方式。 我国失业保险制度自1999年建立以来，一直实行基金制，即在基金来源上采取用人单位缴费和财政补贴相结合的方式。实践证明，基金制与我国经济发展水平是相适应的，可以为失业保险提供稳定的资金来源。但由于只限于用人单位缴费，职工个人不用缴费，造成收缴数额有限，基金承受能力弱。若大幅度提高征缴比例，势必增加用人单位负担。在目前国家财力尚不充足和一些企业经营状况较为困难的情况下，适当提高用人单位缴费比例，并实行个人缴费较为可行， 也有利于增强职工个人的保险意识。失业保险基金是社会保险基金中的一种专项基金，体现在社会保险基金的使用上，实行专款专用，并具有强制性、无偿性和固定性等特点。 (三)失业保险待遇 失业人员享受失业保险待遇的条件有三，一是原单位和本人按规定履行缴 费义务，二是必须符合失业不是因自己意愿造成的，三是失业后办理了失业登记手续并有求职经历。 87 失业保险基金主要用于下列支出:一是失业保险金。失业保险金的标准由省级人民政府确定，原则是低于当地最低工资标准，高于城市的低保标准。失业保险金的领取时间是由失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间决定的，最长领取时间不超过24个月。二是领取失业保险金期间的医疗补助金。三是领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金。四是领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，为失业人员在领取失业保险金期间开展职业培训、职业介绍的机构或接受职业培训、职业介绍的本人给予补贴，以帮助失业人员实现再就业，并减轻失业人员的经济负担。补贴的办法和标准由省级政府规定。五是国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。 (四)失业保险金的管理 1(失业保险金由社会保险经办机构按月发放。社会保险经办机构为失业人员开具领取失业保险金的单证，失业人员凭单证到指定银行领取失业保险金。 2(失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹;其他地区的统筹层次由省政府规定。省、自治区可以建立失业保险调剂金。失业保险调剂金以统筹地区依法应当征收的失业保险费为基数，按照省、自治区人民政府规定的比例筹集。实际执行过程中，失业保险基金主要实行市县统筹，只有部分地区建立了调剂金制度，统筹程度不高，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。 3(财政专户管理。失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。失业保险基金专款专用,不得挪作他用，不得用于平衡财政收支。 4(预算、决算管理，失业保险基金收支的预算、决算由统筹地区社会保险经办机构编制，经同级劳动保障行政部门复核、同级财政部门审核，报同级人民政府审批。事业单位缴纳失业保险费所需资金在其支出预算中列支。此项基金收支要在失业保险基金收支中单独反映，并在保证事业单位失业人员失业保险待遇的前提下统筹使用。 (五)失业保险和其他保险的协调。 1(国有企业下岗职工生活保障与失业保险的并轨。为了配合国有大中型企业脱困，建立现代企业制度，造成职工大量下岗。因此，1998年推行国有企业下岗职工基本生活保障和再就业制度，各地按财政预算、企业、社会筹集(主要从失业保险基金中调剂)各负担1/3的“三三制”原则筹集资金，用于国有企业再就业服务中心，保障下岗职工的基本生活和代缴社会保险费用。财政承担的部分，中央企业由中央财政解决，地方企业由地方财政解决。对于困难较多的中西部地区和老工业基地，中央财政给予一定的支持。财政承担和社会筹集的资金，由财政部门按专项资金管理。资金的安排，由再就业工作主管部门和财政部门研究提出意见，然后由财政部门统 一拨付。为下岗职工提供再就业培训的，可给予一定的财政补贴。劳动力市场建设经费和促进再就业经费，由财政部门核拨。 2003年规定,国有企业原则上不再建立新的再就业服务中心,企业新的减员原则上也不再进入再就业服务中心。但2005年底以前,各级财政原来安排用于下岗职工基本生活保障资金的规模不减。原来的国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险两种制度并轨、统一到失业保险制度中。随着社会保障制度改革的深化和市场导向就业机制的逐步形成，企业新的减员直接进入劳动力市场。 2(享受基本养老保险待遇的，停止领取失业保险金和其他失业保险待遇。失业人员在领取失业保险金期间患病就医的，可以按照规定向社会保险经办机构申请领取医疗补助金。医疗补助金的标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工的规定，对其家属一次性发给丧葬补助金和抚恤金。失业人员符合城市低保制度条件的，按照规定享受城市低保制度待遇。医疗补助金的标准由省级人民政府规定。丧葬补助金和抚恤金的标准应参照对当地职工的规定办理，一次性发放。 三、最低生活保障制度:社会救济 (一)城市居民最低生活保障制度 城市居民最低生活保障制度(简称城市低保制度)用于保障城市居民基本生活物质帮助，宗旨是扶助困难，救济贫困;遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。1993年民政部在上海等地试点后，1994年国家决定在全国普遍建立城市低保制度，当时资金渠道主要由地方财政负责。1999年后，中央财政开始连年追加预算，2002年后推进“应保尽保”的目标。低保作为我国社会保障体系中的最后一道“安全网”，为保障人民利益、维护社会稳定、促进经济发展起到了重大作用。 1(城市低保制度的实施范围和标准。城市低保制度的实施范围是:持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市低保制度标准的。收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。 88 城市低保标准按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。低保标准由市或县民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级政府批准。 享受城市低保方式:一是对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市低保制度标准全额享受;二是对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市低保制度标准的差额享受。 2、城市低保的资金管理体制。城市低保制度实行地方各级人民政府负责制，由财政统一负担保障资金。由于城市低保资金投入扩大，低保对象超常规增长， 低保迅速扩面，因此，城市低保所需资金由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，实行专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市低保提供捐赠、资助，所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市低保资金。1999年，中央财政开始投入低保资金。2001年以来，中央和地方各级财政都空前地加大了低保资金的投入。地方政府城市“低保”支出的不足，有一部分是通过中央财政和国有资产的变现收入来补充的。 (二)农村居民最低生活保障制度 1(农村居民最低生活保障制度的构架。中国改革开放以来，城乡差别加大，农业、农村和农民问题日益成为中国经济高速稳定发展的最大隐忧。农村低保制度是指在农村推行针对特贫人口的、真正给农民以“国民待遇”的最低生活保障制度。1996年民政部总结山西省左云县、上海等试点地区的经验，制定了农村社会保障制度建设指导方案，并在全国推广。 农村居民最低生活保障制度的构架为:一是低保对象，主要是那些已建立低保制的家庭人均收入低于当地低保标准的农村居民。二是保障标准考虑的因素，包括:维持基本生活的物质需要，当地经济水平和财政承受能力，当地物价水平，农民自我保障能力等。三是农村低保资金主要由地方财政和乡(镇)村集体共同负担，具体比例各地不一。四是保障方式通常有现金和实物两种，经济条件较好的地方发放现金。 2(财政投入是健全农村居民最低生活保障制度的前提。由于农村经济体制改革以后，村集体经济大多成为空壳，加上农业税费和企业所得税共享改革导致地方财力剧减，农村低保工作的进展不尽人意，针对对此，可取消村级负担，主要由市、县两级财政承担。此外，相对于农民而言，城市居民不必考虑生产性开支，还能享受医疗和失业等多种福利补贴，今后，需要仿效自下而上的“城市低保路线”，加大高层级财政尤其是中央财政的投入力度，因为，弥补社会保障资金不足的国有资产是全民资产，农民不能长期被排除在外，农民也应当逐步拥有平等分享的权利。 目前打工已经成为农民增收的主要渠道。长年涌动的民工潮是中国农村改革陷入停滞的折射，说明依靠农村和农业本身无法自我平息根本性的人地矛盾，因此，对数亿农民工应该规定最低工资线水平，并将其与农村低保制度衔接，以保持社会的公正和稳定。 四、医疗保障制度 (一)医疗保险的构架 1(医疗保险的含义。医疗保险就是当人们生病或受到伤害后，由国家或社会给予的一种物质帮助，即提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度。医疗保险具有社会保险的强制性、互济性、社会性等基本特征。因此，医疗保险制度通常由国家立法，强制实施，建立基金制度，费用由用人单位和个人共同缴纳，医疗保险费由医疗保险机构支付，以解决劳动者因患病或受伤害带来的医疗风险。 2(我国医疗保障体系的结构。建国后，形成了公费医疗制度、劳保医疗制度、农村合作医疗制度并存的医疗保障体系。公费医疗制度是国家为保障国家机关、事业单位工作人员(在职和离退休人员)身体健康而实行的一项社会保障制度。国家工作人员的诊疗、 药品、住院费用全部由国家财政拨款支付，是一种免费医疗制度。国有企业单位实行劳保医疗制度，职工诊疗、药品、住院费用全部由企业支付，职工无收入的直系亲属还可以享受半费医疗的福利。 3(我国医疗保障制度改革的演变。 (1)不同形式的医疗改革的特点:医疗单位管理为主。1995年后经历了不同形式的医疗改革，基本实行以医疗单位管理为主，财政和享受单位主动配合，实行公费医疗经费包干，并适当与个人利益挂钩的办法。有的单位门诊发给一定补贴，节余归己，超额部分个人负担一定比例;有的单位规定职工看病不报销门诊费用;还有的单位要求职工个人负担一部分住院费用。此后，全国又陆续开展了大病医疗费用社会统筹和离退休人员医疗费用社会统筹。制定了公费医疗药物报销目录，对医药费用实行“总量控制，结构调整”措施。 这些改革大都针对免费医疗造成的浪费问题，期待通过一些手段使公费—劳保医疗的受益者和提供者约束自己 89 的就医和医疗行为，未能触及到医疗保障制度本身，更不可能解决体制滞后的根本问题。这种制度性弊端突出表现在三个方面:一是统包统揽的福利制弊端，单位和个人没有自我保障和约束;二是单位保障的非社会管理弊端，既没有建立稳定的筹资机制，也导致不同单位负担畸轻畸重，更导致职工待遇苦乐不均;三是医疗与保险一体化运作，没有第三方制约。 上述弊端形成了花费高、效率低的最终结果，具体表现为:第一，医疗费用增长过快，浪费严重，财政和企业不堪重负。第二，以单位自我保障为主，社会互济程度低，管理和服务的社会化程度低，企业社会负担过重且不公。劳保医疗分散由各个企业自行管理，企业“办社会”现象十分严重，加重了企业的社会负担，新老企业之间、不同行业之间，职工医疗费缺乏统筹互济，职工医疗待遇苦乐不均，困难企、事业单位无力执行劳保医疗制度的规定，而使其职工的基本医疗待遇得不到保障,引发大量的社会矛盾。第三，覆盖范围狭窄。改革开放后发展起来的外商投资企业、股份制企业、私营企业的职工和个体工商户，基本没有纳入到公费、劳保医疗的范围内，不利于企业公平竞争，也不利于保护这些劳动者的合法权益和促使劳动力的合理流动。 (2)基本医疗保险制度改革的宗旨。全国城镇职工基本医疗保险制度改革的宗旨是适应社会主义市场经济体制，根据财政、企业和个人的承受能力，建立保障职工基本医疗需求的社会医疗保险制度。改革的实质是改变以往国家和企业大包大揽的医疗制度，减轻国家和企业负担，增加职工个人自负比例，保障职工的基本医疗需求，逐步形成包括社会基本医疗保险，补充医疗保险，社会医疗救助以及商业医疗保险多层次的医疗保障体系。 医疗保障改革的特点是“低水平，广覆盖”，建立社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度，覆盖城镇全体劳动者。 (二)企业基本医疗保险制度:以缴费制为基础的统筹基金和个人账 户相结合的模式 1(基本医疗保险费用由用人单位和职工共同缴纳，以统筹基金和个人账户为基础。用人单位缴费率控制在职工工资总额的一定比例，职工缴费率一般为本人工资收入的一定比例。职工个人缴纳的基本医疗保险费全部计入个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。基本医疗保险基金采取银行计息办法。个人账户的本金和利息归个人所有，可以结转使用和继承。 2(社会统筹基金和个人账户划定各自的支付范围，分别核算，不得互相挤占。各地的社会医疗保险方案虽有不同，但一般来说统筹基金主要用于支付住院医疗费用，个人账户用于支付门诊费用。统筹基金要确定起付标准和最高支付限额，起付标准原则上按当地职工年平均工资的一定比例控制，最高支付限额原则上控制在当地职工年平均工资的特定倍数。起付标准以下的医疗费用从个人账户中支付或由个人自付。起付标准以上、最高支付限额以下的医疗费用，主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例。超过最高支付限额的医疗费用，可以通过商业医疗保险等途径解决。统筹基金的具体起付标准、最高支付限额以及在起付标准以上和最高支付限额以下医疗费用的个人负担比例，由统筹地区根据以收定支、收支平衡的原则确定。 3(基本医疗保险基金纳入财政专户管理，专款专用。社会保险经办机构负责基本医疗保险基金的筹集、管理和支付，并要建立健全预决算制度、财务会计制度和内部审计制度。社会保险经办机构的事业经费不得从基金中提取，由各级财政预算解决。各级劳动保障和财政部门要加强对基本医疗保险基金的监督管理。审计部门要定期对社会保险经办机构的基金收支情况和管理情况进行审计。统筹地区应设立由政府有关部门代表、用人单位代表、医疗机构代表、工会代表和有关专家参加的医疗保险基金监督组织，加强对基本医疗保险基金的社会监督。 为了不降低一些特定行业职工现有的医疗消费水平，在参加基本医疗保险的基础上，作为过渡措施，允许建立企业补充医疗保险。企业补充医疗保险费在工资总额,,以内的部分，从职工福利费中列支，福利费不足列支的部分，经同级财政部门核准后列入成本。 (三)国家公务员医疗制度的改革:“基本医疗保险”加“医疗补助”制度 1(公务员医疗制度的改革思路。即保证待遇、体现差别、相互衔接、统一管理，公务员在参加城镇职工基本医疗保险的基础上，超过基本医疗保险以外的医疗费用，国家实行医疗补助。 (1)保证待遇。公务员参加基本医疗保险后，原有的医疗待遇不下降，借鉴国际惯例，考虑我国公务员的工作性质和特点、勤政廉政，并与国家城镇职工基本医疗保险制度相衔接。 (2)统一管理。由于医疗消费和医疗结算的连续性，为了方便就医和简便费用结算，同时有效控制医疗费用增长，公务员医疗补助经费应与单位形成的基本医疗保险基金统一管理，由社会保险经办机构统一经办。 2(医疗补助的管理。我国实行的国家公务员医疗补助是在参加基本医疗保险基础上的福利性医疗待遇，福利性主要体现在两个方 面:一是补助经费由各级财政拨付，不设基金，个人不缴费;二是在补助办法上主要用于补助个人实际负担的医疗费用，直接计入基本医疗保险个人账户。我国基本医疗保险制度尚没有建立全国统一的办法、标 90 准和具体政策，各地具体补助办法、医疗消费水平和经济发展水平差异较大，但共同框架如下: (1)补助经费的拨付标准。医疗补助经费可按改革前公务员实际医疗费支出，减去基本医疗保险单位缴费水平后的实际余额、结合财政承受能力合理核定，列入当年财政预算。目前，总体的经费标准一般为当地公务员工资总额的一定比例加以控制。 (2)补助经费的给付范围。主要包括:基本医疗保险统筹基金最高支付限额以上的、符合基本医疗保险用药、诊疗范围和医疗服务设施标准的医疗费用;在基本医疗保险支付范围内，在最高支付限额以下个人自付超过一定数额的医疗费用;按政策规定享受医疗照顾的人的医疗费用，在就诊、住院时按规定补助。 (3)医疗补助经费由社会保险经办机构集中统一管理，单独建帐，单独管理，专款专用，统一结算，与基本医疗保险基金分开核算。 3(个人账户和统筹基金相结合。即将推行的公务员医疗补助计划是政府给予国家公务员的一种医疗福利待遇，国家拟将公务员医疗补助经费分为两部分，一部分根据公务员年龄、职务等因素，确定不同比例计入公务员的个人账户，按照基本医疗保险个人账户的办法进行管理;另一部分用于补助统筹基金最高支付限额以上的医疗费用。 上海、北京、湖南、贵州等地的公务员及享受公务员待遇的事业单位职工将实行新的社会医疗保障制度。其中，上海率先告别了传统公费、劳保医疗制度，对国企、机关事业单位、外资、私企和个体工商户等城镇职工，全面实施目前在企业中推行的基本医疗保险制度。上海城镇职工持一张印有本人照片的社会保障卡，可以在全市定点医疗机构和药店中任选一家看病买药，一旦医疗费用超过规定的自负数额，全市统筹的医疗保险基金就应承担患者大部分的医疗费用。贵州省级医保覆盖范围是在贵阳行政区域内的中央和省级国家机关、党群组织和事业单位，其中大部分是原省级公费医疗享受单位。实行医保后，职工医疗费用将由国家、用人单位和个人共同承担;根据医保制度规定，在职职工按照本人上月工资收入的2,、用人单位按照本单位职工上月工资总额的7.5,缴纳基本医疗保险基金。基本医疗保险基金分为个人账户和统筹基金，前者用于支付门诊(小额)医疗费用，后者用于支付住院(大额)和门诊规定病种医疗费用。此外，医保制度还对大额医疗救助、公务员医疗补助等作出了相关规定。贵州省级医保实施后，基本能够满足职工合理的医疗需求，而且职工在实施医保前已经享有的待遇水平并不降低。随着经济发展，保障水平将相应提高。 (四)农村医疗卫生服务制度的改革 农村合作医疗制度始于上世纪50年代的人民公社时代，一度覆盖了全国农村约90%的地区。人民公社自己经营医院，公社的下级组织— —生产队都配有诊所，除了重病之外都可就地就医解决。但1978年我国开始实行改革开放，人民公社在市场经济体制建设的大潮中解体，农村合作医疗制度也随之解体。2003年，新型农民医疗合作制度开始在县(市)试点，即由中央政府、当地政府以及农民三方共同出资建立一个医疗基金，坚持农民自愿参加的原则。新型农民医疗合作制度的要点: 1.确定筹资标准，实行个人缴费和财政补助相结合的多方分担制。新型农村合作医疗制度在筹资上实行个人缴费、乡村集体经济组织适当扶持、中央和地方财政补助相结合的多方分担制，并进一步发展为财政为主导的筹资模式。原则上农民个人每年每人缴费不低于一定额度，经济发达地区可提高缴费标准。积极鼓励有条件的乡村集体经济组织给予适当扶持，但集体出资部分不得向农民摊派。中央财政对中西部除市区以外参加新型农村合作医疗农民平均每年每人按定额补助;新型农村合作医疗制度以农民个人自愿参加并签约承诺为前提，采取符合农民意愿的缴费方式。地方各级财政要在农民个人缴费到位后，及时下拨补助资金，防止弄虚作假套取上级财政补助资金。 2.设置统筹基金与家庭账户。各县(市)要坚持大病统筹补助为主、兼顾小额费用补助的方式，可用个人缴费的一部分建立家庭账户，由个人用于支付门诊医疗费用;个人缴费的其余部分和各级财政补助资金建立大病统筹基金，用于参加新型农村合作医疗农民的大额或住院医疗费用的报销。个人缴费划入家庭账户的比例由各地区确定。 3(采取起付线、封顶线的方式，满足基本医疗保障的需要，据此确定补助标准。坚持以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度的原则，根据基线调查、筹资总额和参加新型农村合作医疗后农民就医可能增加等情况，科学合理地确定大额或住院医药费用补助的起付线、封顶线和补助比例，并根据实际情况及时调整，既要防止因补助比例过高而透支，又要防止因支付比例太低而使基金沉淀过多，影响农民受益。在基本条件相似、筹资水平等同的情况下，同一省(自治区、直辖市)内县(市)的起付线、封顶线和补助比例差距不宜过大。各地区根据实际确定门诊费用的报销比例，引导农民合理使用家庭账户资金，家庭账户节余资金，可以结转下一年度使用。 4.财政部门在代理银行设立基金专用账户。新型农村合作医疗资金全部进入由财政部门在代理银行开立的基金专户储存、管理。县(市)新型农村合作医疗经办机构负责审核汇总支付费用，交由财政部门审核开具申请支付凭证，然后提交代理银行办理资金结算业务，由代理银行直接将资金转入医疗机构的银行账户。做到银行管钱不管账， 91 经办机构管账不管钱，实现基金收支分离、管用分开、封闭运行的管理模式。 5.新型农村合作医疗基金运行的信息公开。新型农村合作医疗经办机构要定期向社会公布新型农村合作医疗基金的具体收支、使用情况，保证农民知情、参与和监督的权利，并接受有关部门的监督。县(市)要把基金收支和管理情况纳入当 地审计部门的年度审计计划，定期予以专项审计并公开审计结果;县(市)、乡(镇)人民政府可根据本地实际情况，成立由相关部门和农民代表共同组成的新型农村合作医疗监督委员会，定期检查、监督基金的使用和管理情况;各行政村要把新型农村合作医疗支付情况作为村务公开的重要内容之一，至少每季度张榜公布一次，接受村民的监督。 目前的新型农村合作医疗制度并不能完全解决农民大病的治疗问题，因此，今后，应该建立农村医疗保险，尽快建立农村医疗救助制度，资助贫困农民参加新型农村合作医疗，并对患大病的贫困农民提供一定医药费用补助，对患特种传染病的农民按有关规定给予相应的补助，注意把新型农村合作医疗制度同扶贫和医疗救助等工作结合起来，共同推进和发展。 (四)特殊人群的医疗保障制度 1.离休人员、老红军和二等乙级以上革命伤残军人的医疗保障。这类人员分布在机关、事业单位和企业，不参加基本医疗保险改革，个人不缴纳医疗费，不设立个人医疗账户。这类人员所需医疗费用实行统一管理，由统筹地区社会保险经办机构统一按上年离休人员医疗费用支出核定基数，经同级劳动保障行政部门、财政部门审核同意，进行筹集、管理和支付。按照统一医疗保险行政的要求，离休人员的医疗保险应纳入劳动保障部门管理范围，具体医疗经费可由原资金渠道、由机关、事业单位和企业按期足额划拨到社会保险经办机构，由社会保险经办机构单独建帐，专款专用、统一结算。此类人员的医疗费用在规定的范围内实报实销，全部由社会统筹医疗基金支付;支付确有困难的，由同级人民政府帮助解决。 此类医疗费的结算，可以采用总额预付、定额包干、病种结算和项目付费等办法。不论采用哪种办法都必须保证离休人员、老红军医疗费收支平衡。离休人员、老红军就医原则上执行国家和省制定的基本医疗保险药品目录，参照执行基本医疗保险诊疗项目和服务设施标准等项规定。超出规定范围以外的，需定点医疗机构专家会诊，提出会诊意见，经社会保险经办机构批准后给予报销。定点医疗机构应把离休人员、老红军规定范围内的医疗费用支出情况，详细记录在医疗保险费用台帐上，经社会保险经办机构审核确认后足额拨付。 2(退休人员的医疗费管理办法。退休人员的医疗费采取如下管理办法:一是退休人员参加基本医疗保险，但个人不缴纳基本医疗保险费，对个人账户的计入金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾;二是新制度实行前已退休人员不建立个人医疗账户，新制度实行后退休人员个人医疗账户中的资金不再增加;三是退休人员的医疗费用首先从个人医疗账户支付，没有建立个人医疗账户或个人医疗账户资金已用完的，由社会统筹医疗基金支付;四是由社会统筹医疗基金支付时，退休人员个人负担的比例为在职职工的一半。今后，随着职工在职时个人医疗账户资金积累的增加，这种照顾将逐步减少和取消。 3(职工公(工)伤医疗的基金制度。我国职工因公(工)受伤的医疗费和女职工生育费尚未纳入医疗保险制度改革的范围。制度规定，职工因公(工)受伤的医疗费、女职工怀孕的 检查费、接生费、手术费、住院费和药费由所在单位负担，费用由原有的医疗经费渠道开支。但在现代灵活性用工制下，因公(工)受伤的职工和怀孕女职工的基本权利往往被侵害。 由于从事高风险行业的劳动者大多是农民工，建立健全建筑业、采矿业等高风险行业的工伤保险制度是有利于保护弱势群体的基本权益，推进城乡统筹协调。工伤保险由雇主单一出资，可采取二种可选择的思路:一是实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务;工伤保险基金按以支定收、收支基本平衡的原则统一筹集，存入在银行开设的工伤保险基金专户，专款专用。工伤保险基金应当留有一定的风险储备金，不足时由同级政府临时垫支。二是现付制，职工工伤损失补偿不需要实行基金积累制，而是在事故发生后进行现付。二种思路下，企业必须按时足额缴纳工伤保险费，费率一般不超过工资总额的特定比例，尽量减轻企业负担。工伤保险金支付的范围包括:规定的工伤医疗费、护理费、伤残抚恤金、一次性伤残补助金、残疾辅助器具费、丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工伤亡补助金。 4(在校大中专学校学生的医疗费管理。在校大中专学校学生的医疗费用不列入医疗制度改革范围，仍按原学生公费医疗的管理办法执行，原则上以每年人均定额标准下拨到学校，由学校包干。大专院校在校生(不含自费生)不设立个人医疗账户，个人不缴纳医疗保险费，但应负担一定比例的医疗费，负担比例由地方确定。为了改善学生医疗费用超支的状况，必须贯彻医疗服务社会化的方针。近年来，一些高校纷纷革新高校医疗服务体制，不再直接投入人力、物力、财力自建校医院为学生提供医疗服务，也不再对学生医疗费用实行全免。例如中山大学珠海校区 92 通过保险公司转化筹集医疗费用，校方为学生投保，由医院垫付学生医疗费;保险公司为学生提供保险服务。学校按年人均的定额标准为学生投保，保险公司一次性收齐保费后，即承担在校学生为期一年的医疗保险责任。学生在保险金额内自付部分门诊医药费;保险公司特别设立的、由学校拥有特定总量的住院公共保额，用于学生重病所花费的超出定额医疗费的医药费的赔付。实际上保险公司承担了学生大部分的门诊和住院医药费，有效地解决了学校医疗费不足的问题。 5(职工供养的直系亲属的医疗保险。由于医疗保险费大部分进入个人医疗账户，原实行劳保医疗的单位，职工供养的直系亲属不实行个人医疗账户，也不实行个人自付一定金额后再报销的办法，符合规定的医疗费用，由社会统筹医疗基金按医疗费用的一定比例承担支付责任。原实行公费医疗的单位，职工供养的直系亲属的医疗费用仍然采取个人自理的办法，也可以在职工自愿的前提下，发展多种合作互助的方式。 社会基本医疗保障制度应该尽可能覆盖一个国家的所有的社会成员，因此，除了上述社会基本医疗保障或保险项目外，还需要建立医疗救助、 大病救助等制度，以解决无工作能力者、无就业单位者以及未成年的大病患者等人基本医疗保障的需要。 五、住房公积金 住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。目的是促进住房建设，提高居民的居住水平。 (一)住房公积金的监管机构及其职责 1(住房公积金的管理。住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则，各机构分别承担规定的职责。 (1)住房公积金管理委员会及其职责。直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)，应当设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。”“住房公积金管理委员会主任应当由具有社会公信力的人士担任。 住房公积金管理委员会在住房公积金管理方面履行的职责:一是依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施;二是根据规定，拟订住房公积金的具体缴存比例;三是确定住房公积金的最高贷款额度;四是审批住房公积金归集、使用计划;五是审议住房公积金增值收益分配方案;六是审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。 (2)住房公积金管理中心及其职责。直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县(市)不设立住房公积金管理中心，可以在有条件的县(市)设立分支机构。住房公积金管理中心与其分支机构应当实行统一的规章制度，进行统一核算。“住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。 住房公积金管理中心履行下列职责:一是编制、执行住房公积金的归集、使用计划;二是负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况;三是负责住房公积金的核算;四是审批住房公积金的提取、使用;五是负责住房公积金的保值和归还;六是编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告;七是承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。 住房公积金管理中心和职工有权督促单位按时履行下列义务:一是住房公积金的缴存登记或者变更、注销登记;二是住房公积金帐户的设立、转移或者封存;三是足额缴存住房公积金。 住房公积金管理中心应当督促受委托银行及时办理委托合同约定的业务。受委托银行应当按照委托合同的约定，定期向住房公积金管理中心提供有关的业务资料。 职工、单位有权查询本人、本单位住房公积金的缴存、提取情况，住房公积金管理中心、受委托银行不得拒绝。职工、单位对住房公积金帐户内的存储余额有异议的，可以申请受委托银行复核;对复核结果有异议的，可以申请住房公积金管理中心重新复核。受委托银行、住 房公积金管理中心应当自收到申请之日起规定的时间内给予书面答复。职工有权揭发、检举、控告挪用住房公积金的行为。 (3)住房公积金管理委员会、住房公积金管理中心与委托银行的关系。住房公积金管理委员会应当按照中国人民银行的有关规定，指定受委托办理住房公积金金融业务的商业银行(简称受委托银行);住房公积金管理中心应当委托受委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。住房公积 93 金管理中心应当与受委托银行签订委托合同。 2(住房公积金的监督体系。国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策，并监督执行。省、自治区人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门以及中国人民银行分支机构，负责本行政区域内住房公积金管理法规、政策执行情况的监督。住房公积金管理中心应当依法接受审计部门的审计监督。 3(住房公积金的财政管理。一是地方有关人民政府财政部门应当加强对本行政区域内住房公积金归集、提取和使用情况的监督，并向本级人民政府的住房公积金管理委员会通报;二是住房公积金管理中心在编制住房公积金归集、使用计划时，应当征求财政部门的意见;三是住房公积金管理委员会在审批住房公积金归集、使用计划和计划执行情况的报告时，必须有财政部门参加;四是住房公积金管理中心编制的住房公积金年度预算、决算，应当经财政部门审核后，提交住房公积金管理委员会审议;五是住房公积金管理中心应当每年定期向财政部门和住房公积金管理委员会报送财务报告，并将财务报告向社会公布。 (二) 住房公积金的缴存 1( 职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。 (1)住房公积金专户的开设。住房公积金管理中心应当在受委托银行设立住房公积金专户。单位应当到住房公积金管理中心办理住房公积金缴存登记，经住房公积金管理中心审核后，到受委托银行为本单位职工办理住房公积金帐户设立手续。每个职工只能有一个住房公积金帐户。 (2)住房公积金的帐簿记录。住房公积金管理中心应当建立职工住房公积金明细帐，记载职工个人住房公积金的缴存、提取等情况。 (3)住房公积金的缴存比例。职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。 单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。 职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5,;有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。 (4)住房公积金的缴存及其利息处置。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房 公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金帐户。住房公积金自存入职工住房公积金帐户之日起按照国家规定的利率计息。 (三)住房公积金的提取 1( 住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。 职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金帐户内的存储余额:一是购买、建造、翻建、大修自住住房的;二是离休、退休的;三是完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的;四是出境定居的;五是偿还购房贷款本息的;六是房租超出家庭工资收入的规定比例的。依照二、三、四项规定，提取职工住房公积金的，应当同时注销职工住房公积金帐户。 职工死亡或者被宣告死亡的，职工的继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金帐户内的存储余额;无继承人也无受遗赠人的，职工住房公积金帐户内的存储余额纳入住房公积金的增值收益。 职工提取住房公积金帐户内的存储余额的，所在单位应当予以核实，并出具提取证明。职工应当持提取证明向住房公积金管理中心申请提取住房公积金。 2(住房公积金贷款。住房公积金的存、贷利率由中国人民银行提出，经征求国务院建设行政主管部门的意见后，报国务院批准。 缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。住房公积金管理中心准予贷款的，由受委托银行办理贷款手续。住房公积金贷款的风险，由住房公积金管理中心承担。申请人申请住房公积金贷款的，应当提供担保;住房公积金管理中心不得向他人提供担保。 住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。 (四)住房公积金的增值收益 住房公积金的增值收益应当存入住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。 住房公积金管理中心的管理费用由住房公积金管理中心按照规定的标准编制全年预算支出总额，报本级人民政 94 府财政部门批准后，从住房公积金增值收益中上交本级财政，由本级财政拨付。 住房公积金管理中心的管理费用标准，由省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门按照略高于国家规定的事业单位费用标准制定。 六、社会保障预算的建设 (一)社会保障的财政管理环节 社会保障资金的管理按管理环节划分，主要包括社会保障收支管理，基金运营管理和财务管理，结余基金的投资管理、保险基金的调剂使用管理和财务会计管理。 1(社会保障收支管理。主要是对社会保障资金筹集和支付的管理。一般包括财政拨款的社会保障经费预算管理(即政府经常性预算)、划转社会保障经费预算管理、社会保险基金经办机构管理费预算管理等。其重点在于:查验国家安排的社会保障资金是否到位，企业筹集的社会保障基金是否及时足额收缴;监督社会 保障资金的支付是否符合政策的规定;编制社会保障收支的周转计划，应付运行中可能存在的暂时性周转危机。 2(社会保险基金运营的管理。管理的重点是社会保障结余基金的投资管理，即从保值增值的角度对结余基金的投资方向进行控制。应将结余基金投向风险性较小或无风险的领域。 3(社会保险基金的调剂管理。主要是对调剂基金的收支在预算上予以列收列支，并监督调剂基金的筹集和使用。 4(社会保障资金的财务会计管理。主要是对社会保障资金的收、支、管从财务上作出统一规定，并通过对这些财务会计制度执行情况的监督检查，实现对社会保障资金的财务监督管理。此项管理贯穿于社会保障预算管理的全过程。 财政部门应制定一系列规章制度对社会保障资金的收、支、管，从财务上加以规定，并对财务制度执行情况进行监督、检查，同时还要编制社会保障收支的周转计划，应付运行中可能存在的暂时性周转危机。 (二)我国社会保障管理的取向 1.由单位保障向社会保障过渡，社会保障范围逐步扩大。最大限度地将职工保障与企业职能分离，实现职工保障的社会化。但目前我国社会保险范围仍然狭窄，统筹层次低。要尽快将行业统筹纳入省级管理，积极推进省级统筹，再由地区统筹逐步过渡为全国统筹，先城市后农村，逐步推行。 2.社会保障基金由部门所有转为财政预算外专户储存、收支两条线的管理办法。为了扭转社会保障基金部门所有、部门控制的局面，形成了社会保障基金收、支、管的制衡机制，为建立社会保障预算打下基础。 3.社会保障资金未纳入预算内管理。虽然已对社会保障基金实行财政专户储存、收支两条线管理，但是其管理仍然脱离立法机构的监督，管理透明度差，缺乏严密的预算、执行和决算等一系列控制程序，难免低效。 目前，由于我国社会保障基金的收支未纳入预算内管理，存在资金管理混乱的问题，这不利于准确反映社会保障收支的总体情况，难以体现政府在社会保障方面的职能作用。在社会保障管理体制不健全、管理混乱的情况下，还有可能造成社会保障收支现实或潜在的危机。随着社会保障基金统筹社会化程度的提高和社会保障管理制度逐步实现社会一体化，需要逐步建立社会保障预算。 (三)社会保障预算的界定 1(社会保障预算管理的定义。社会保障预算的编制是由社会保障制度的基本构架所决定的，并在很大程度上受政府对社会保障各项目筹资责任大小的影响。一般而言，社会保障体系由养老保险、失业保险、医疗保险和社会救济等构成，我国则进一步细分为多种具体的项目。在我国目前社会保障体系不健全，各项社会保障制度还有待完善的情况下，难以准确确定社会保障预算编制的规模和内容，增加了社会保障预算管理的难度。尽管如此，依然可以大致归纳社会保障预算收支的基本内容。 社会保障预算是指国家在维护社会稳定、保障公民生活、实施扶贫救助及各项社会保障基金投资运营活动中的收支预算。社会保障预算直接体现收入公平分配、稳定经济和社会的职能，发挥国家预算的整体调控功能。 2(社会保障预算收支管理的内容。社会保障预算的收入应包括 各企事业单位及个人交付的保障基金，以及财政安排的收入，主要有工资税或社会保险税收入、社会福利基金、住房公积金、残疾人就业保证金、社会保障基金投资收益、经常性预算补助(转移支付)收入和社会捐赠收入等;社会保障预算的支出应包括养老保险、待业保险和医疗保险等社会保险支出、社会救济支出、社会福利和社区服务支出等内容。 以新的政府收支分类为依据，我国的社会保障预算应该包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入中的彩票资金收入等收入;对企事业单位的补贴中的企业政策性补贴等、债务利息支出、债务还本支出、其他支出中的补充全国社会保障基金等支出的经济分类。。 95 (四)社会保障预算编制的原则 1.全面性原则。即社会保障预算应该反映所有与社会保障事务有关的收支，以利于社会保障基金的统筹与管理，提高资金的使用效益。这就要求将现行各部门掌握的社会保障资金收支及各项基金结余的投资运营活动统一归并，纳入到社会保障预算之中，实行统一核算、统筹安排。任何社会保障收支都应以总额列入预算，而不应以收支相抵后的净额列入预算。建立社会保障预算可弄清各类社会保障资金的来龙去脉，掌握各类社会保障资金的收支规模。目前已纳入政府预算内安排的各项社会保障经费，要从政府预算各科目中单列出来。对没有纳入政府预算，但已实行财政专户管理的资金，如各类社会保险基金、解困资金、下岗职工生活补助费、通过社会筹集的资金等，要纳入社会保障预算;对既没有纳入政府预算，也没有纳入财政专户管理的资金，如面向社会募捐的各类福利基金、依法收取的各类民政保障金等，也要纳入社会保障预算。 2.政策性原则。即社会保障预算要贯彻国家社会政策和收入分配政策。国家的社会政策和收入分配政策是政府引导和促进社会保障事业发展的重要手段，社会保障预算的编制应充分体现国家社会政策和收入分配政策的宗旨，从财力上予以支持，该倾斜的就倾斜，该控制的就从严、从紧控制，提高资金使用效率，从而使国家的社会政策和收入分配政策落到实处，推动社会保障事业发展。 3.专款专用原则。即社会保障资金只能用于社会保障方面的开支，不得挪作他用。资金的专用性要求编制预算时，要严格按规定安排各项支出，确保资金的专门用途，做到专款专用，以防止挪用、浪费现象的发生。对结余资金，应按规定进行投融资活动，并保证其完整和保值增值，不得用于弥补政府公共预算赤字。这就要建立一套社会保障预算的收支科目和用途规定，以规范各项收支行为。社会保障资金不同于政府公共预算资金，它的使用具有递延性、滞后性，也就是说，当年筹集的社会保障资金并不一定都用于当年，而且其中的很大一部分是作为个人资金并通过逐年积累，在未来的某一时期再逐年使用。对这部分资金不仅要使其保值，而且还要使其增值。通过社会保障预算筹集的资金绝对不能用于平衡政府公共预算。 4.适度结余原则。保障支出是为面临生存困难的社会成员提供资助 的，而困难的成因又是多方面的，其中有许多是不确定因素，诸如寿命的不确定性，失业，病残的风险等，这就意味着社会保障支出有相当一部分在编制预算时是难以测算的，为不给经常性预算造成太大的压力，年度社会保障预算收支相抵后应留有适度结余，同时这样也有利于社会保障资金的投资增值和调剂，规范资金分配，完善财政职能。 (五)社会保障预算编制的目标和模式 为了使社会保障预算的编制做到稳妥、科学与完整，既有利于社会保障事业的发展，又有利于保障职工生活安定，促进社会进步和经济发展，建立社会保障预算的目标是:逐步建立起以社会保障税为主要收入来源，各项社会保障资金得到全面反映，收支管理及社会保障基金投资运营活动规范化、各项政策措施完整配套的具有中国特色的社会保障预算体系。据此，需要把分散于各部门管理的社会保障基金收支活动和由政府公共预算安排的社会保障收支活动合为一体，建立统一的、相对独立的社会保障预算。全面反映社会保障基金收支运营情况，并对社会保障事业发展的资金供求做出全面统一的安排。 但是目标一步到位比较困难，宜遵循“明确目标、总体设计、分步实施、突出重点”的原则，逐步推进这项工作。我国建立社会保障预算的近期目标应先着眼于将养老、失业、医疗、工伤、女工生育等保险基金以及住房公积金、残疾人就业保险金、社会福利基金等纳入社会保障预算，实施专门管理;同时对政府一般税收安排的社会保障事业经费支出也应编列到社会保障预算中去(或在政府公共预算中单独编列、统一反映)。 社会保障预算编制的模式大致有四种:一是基金预算，美国、新加坡等国家实行的是这种模式;二是政府公共预算，即社会保障收支同其它政府收支混在一起，英国、瑞典等福利国家实行的是这种模式;三是一揽子社会保障预算，即将政府一般性税收收入安排的社会保障性支出、各项社会保障基金收支、社会筹集的其他社会保障资金收支、社会保障事业单位的收入等作为一个有机的整体，编制涵盖内容全面的一揽子社会保障资金预算;四是政府公共预算下的二级预算，即半独立性子预算。这四种模式各有利弊。 从国际惯例和我国的国情来看，可采取一揽子社会保障预算的编制方案，即:社会保障资金预算应该拨款社会保障基金预算、政府公共预算中安排的社会保障支出、社会筹集资金、社会保障事业单位的收入等，形成一个完整的社会保障预算。 (六)建设社会保障预算的配套措施 1(强化社会保障基金的预算管理手段，完善各项社保基金的财政专户管理。预算约束力关键在于管理的手段和办法是否恰当。目前我国的企业职工养老保险、失业保险以及住房公积金等各项社会保障基金仍然主要由其主管部门负责管理，缺乏严格的财政管理和监督，致使各项基金提取比例以及保障待遇水平偏高，结余投资运营混乱，挪 96 用、浪费甚至贪污的现象时有发生。很显然，如果我们在资金管理手段上仍 维持现状，即使编制了社会保障预算，也只是流于形式，其结果仍然是主管部门报多少或缴入专户多少，财政部门就列多少，难以从根本上改变各项社会保障基金管理混乱的局面。 解决问题的办法有二种:一是建立社会保障基金等各项基金的财政专户。各项基金先进国库，随即转入到财政专户，按照政府规定的一定比例，将一部分社会保障结余基金借给社保基金信托投资公司，用于特殊投资经营，使社保基金保值增值。这种办法在国际上有很多先例，如日本在其大藏省设有许多种特别会计账户，实质上就是财政专用账户，各项社会保障缴费由税务部门先缴入国库后再分解到各个财政专用账户;美国在其财政部设立了社会保障基金信托账户，税务机关征收的社会保障税先进入国库后再转入相应的信托账户。这种办法既有利于对各项社会保障基金实行严格的预算管理和监督，又有利于保证专款专用，不会被用于弥补政府公共预算和国有资本金预算的赤字。二是直接将各项社会保障基金纳入国库，与其他一般性财政收入实行混库管理，混库管理容易引起国库内不同性质的资金相互串用，难以保证专款专用，不利于保证各项社会保障基金的安全和完整， 为了增强社会保障防线抵御风险的能力，有效降低财政风险，当前最紧迫的事情就是尽快分级建立社保基金理事会，负责筹集“五大社会保险基金”不足部分。筹集方式主要包括募捐、赞助、发行专项彩票等，筹集的社保资金应纳入财政社保专户统一编制社会保障预算，把社会保障风险降低到最低程度。 2(明确社会保障预算收支内容。预算编制的全面性原则要求社会保障预算必须反映所有与社会保障事务有关的资金的收支，而且应避免重复反映。具体思路主要有:一是利用政府收支新分类，归并社会保障收支。政府收支新分类将隐含的社会保险支出“显化”出来。我国原有预算支出中相当一部分社会保障支出隐含在其他支出科目中，如教科文卫事业费中的部分社会保障性支出、价格补贴支出等，有必要将经常性预算中的社会保障支出“显化单列”出来，纳入社会保障预算，以便加强对社会保障收支的统筹安排，强化其支出的管理。政府收支新分类对不同管理要求和保障项目的资金设置了不同的分类以及相应单列的科目，对此，可进行归并，汇集成社会保障收支预算。二是尽快开征社会保障税，明确相关部门的职责。税法是国家法律的重要组成部分，易于被公民承认，建立社会保障税，有明确的目的性，公民乐于接受，可以强化征缴手段，加大征收力度，降低征收成本，扩大社会保险覆盖面，确保社会保险基金稳固的收入来源和社会保险基金的收支平衡，从而使编制社会保障预算从一种探索性的实践活动，上升为一种法律行为和责任。 3(规范社会保障管理体制。实施社会保障预算，涉及到财政内部职能的重新划分和界定，因此，应打破财政部门内部职能分工的旧框框，把所有社会保障资金全部划归财政社会保障部门统一管理，并形成相关机构的协调机制。 (1)税务、财政、劳动和社会保障、银行、社会中介组织各司其职。为了保证社会保险基金的专款专用，克服政出多门，应按中央 机构改革的要求，统一明确税务、财政、劳动和社会保障、银行、社会中介组织各自的职责范围，真正做到各司其职。具体来讲就是:由立法机关颁布社会保障税法;税务部门制定社会保障税 实施细则 工程地质勘察监理实施细则公司办公室6S管理实施细则国家GSP实施细则房屋建筑工程监理实施细则大体积混凝土实施细则 ，负责税款的征收与管理;财政部门负责社会保障预算和执行;劳动和社会保障部门负责社会保障制度、政策的制订和资金的具体使用;银行部门负责社会保障金的发放;审计部门和社会中介机构承担监管责任。这样，确保建立起规范化的社保资金征收、使用和管理体制。 (2)建立起收、支、管、投之间相互分离的管理机制。应理顺财政部门与有关部门的关系，特别是对社会保障基金要建立起收、支、管、投之间相互分离的管理机制。目前，社会保险基金、住房公积金、残疾人就业保障基金、社会福利基金等各项基金的支出账户由有关主管部门管理，编制社会保障预算，将各项基金纳入国家预算管理和监督，就直接关系到这些部门的切身利益。在社会保障管理体制改革中，需要建立起财政部门与社会保障业务主管部门以及基金经办机构的制约机制，协调好财政部门与这些部门、单位之间的关系。一般来说，社会保障业务主管部门主要负责制定业务性社会保障政策、法规和指导管理等工作;财政部门负责管理财政专户的社会保障资金，编制社会保障预算，按时拨付社会保障资金，实施预算管理和监督;地税部门负责基金收缴工作;银行部门负责社会化发放的工作;审计部门负责审计社会保障基金的使用是否合法合规。 (3)协调社会保障预算与其他预算的关系。从社会保障预算与投资预算的关系看，为使社会保障基金保值增值，其结余一般用于购买国债，因而社会保障基金结余成为投资预算中债务收入的来源之一，而国债还本付息支出是投资预算的支出项目，其中一部分又成为社会保障预算的收入来源。因此，规范社会保障预算管理，应协调好社会保障预算与投资预算的关系。 (七)社会保障预算的功效 1.有利于增强政府的宏观调控能力。多年来，我国社会保障资金收支完全处于分散状态，一般性税收收入安排的社会保障支出分散在行政费和各项事业费的有关科目中，没有单独和明确的反映。社会保障基金的收支未纳入预 97 算管理，不仅在一定程度上造成资金管理混乱，同时也不利于全面、准确地反映社会保障收支的总体情况，难以体现政府在社会保障方面的职能作用，不利于加强监督管理。 建立社会保障预算，将社会保障资金收支及各项基金结余的投资运营活动纳入预算管理，政府财政可以准确掌握各项社会保障资金支出的管理情况，进而严格控制社会保障支出水平，使之与国民经济发展水平，及财政、企业和个人的负担能力相适应，真正做到将各项社会保障资金统一核算、统筹安排。这样，大大增强了政府宏观调控能力。同时，通过编制社会保障预算，弄清了各类社会保障资金的来龙去脉，掌握了各类社会保障资金的收支规模，彻底摸清了家底，有利于更加科学、合理地编制社会保障预算。推进社会保障预算制度 便于资金归口管理，真正发挥“减震器”和“安全网”的作用。 2.有利于强化财政预算的约束力。实行社会保障预算后，将现行的一些由财政负担的社会保障支出，从政府一般预算中划出，纳入社会保障预算支出;将长期游离于财政预算之外的社会保障基金纳入社会保障预算管理。由于社会保障预算不得搞赤字预算，因而从根本上确保了社会保障支出的需要。同时，也有利于维护国家预算的完整性。 实行社会保障预算后，社会保障预算、决算都要经过人大审查、批准，预决算执行情况要接受人民代表大会的监督，具有较强的法律效力，强化了预算约束力，可使社会保障事业的法律强制性特色更鲜明。同时，也提高了社会保障预算工作的透明度，按规定应由财政部门负担的资金就应该编入预算，让劳动、民政、卫生等社会保障预算单位做到心中有数，以便合理安排和使用资金，使得各社保预算单位切实感受到社保预算的法律约束力和社保预算的保障作用，有利于维护社会稳定。 建立社会保障预算，在管理上实行政事分开，社保部门管政策、财政部门管资金、银行部门管发放。这有利于部门间相互制约，加强社会保障资金的管理和监督，确保社保资金的安全。 第四节 国有资本预算的管理 一、国有资产管理体制改革 国有资本预算是由国有资本管理机构汇编的、反映预算期内同级政府经营性国有资本收支、运营过程、结果、效率、现金流转和资本投入产出状况、投资规划与资金安排以及国有企业经营者在任期内制订的国有资产保值增值率、净资产利润率等预期指标的年度计划。建立国有资本预算是配合国有资产管理体制改革、强化国有资产管理的重要举措。 (一)传统的国有资产管理体制 1. 国有资产管理职能分散，权责不明晰，资产管理缺位。我国在财政部、国家经贸委、中组部、中央企业工委、国务院监事办公室等至少五个部门中，它们分别履行国有资产出资者的职能，难免有推诿、扯皮的情况发生，使企业无所适从。1988年我国曾成立过国有资产管理局，职能非常简单，只是对国有资产进行界定、评估、登记。国有资产管理局实际上只是一个账房先生而不是东家，权责又不是很明确，1998年机构改革时国资局被撤销后，没有专门的国有资产管理部门，没有人真正对国有资产的职能负责，国有资产管理缺位，耽误改革的进程，形成不利的结果。如果继续延续传统的产权虚置方式，每年还会为那些政府管不好的国有资产贴钱，但如果想把它租出去，或干脆卖出去，却又不知道该找谁，没有人具体管这事;而大中型企业改革的一个重要方式就是国有股的转让，如果没人负责，最后很多重要企业的改制方案都要上报到国务院，这将拖延国企改革。 我国目前经营国有资产的国有企业的99.9%是由各级地方政府来管的，明晰的产权、财权便于地方明确事权、合理规划、量财行事，但中央和地方之间的权责不清、分工不明晰，地方政府不知道哪些该自己管，哪些不该自己管，造成多部门互相推诿、国有资产流失的情况。 2.片面强调国有资产账面的保值增值，忽视资本回报。长期以来在对国有资产的管理上片面强调账面 的保值增值，忽视资本回报，其结果:一是普遍存在“马桶效应”。过去国有资产的保值、增值往往是账面的净资产增值，但账面上对资产的评估价往往是不准确的。厂长、经理没换时，每年评估出来的净资产都在增值，一旦他们离开了，问题就开始暴露出来了;二是许多企业靠资本运作实现了资产的保值增值，但社会财富并没增长。上市公司国有股通过社会流通股去配股融资，从账面上增加净资产，使得国有净资产增值;还有土地运作，像上海、深圳等地的房地产不断升值，如果把一个厂房扒掉搞房地产，什么都不用做就能很快升值。这些做法都没有增加社会财富，短期可以，长期却不行。三是国有资产保值增值的账面指标，不是现金流指标，实际上国家没有拿到任何好处。很多国有企业资产都在保值、增值，但国家收不到红利。据国外很多国家如韩国、瑞士、德国、法国等，也有不少国有企业都是追求资本回报的、追求现金流，而非纸上富贵，要把实实在在的真金白银装进国库。 98 (二)新的国有资产管理体制 党的十六大报告中要求“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制”，并提出要建立专门的国有资产管理机构来履行国有资产出资人的职责。 1.中央和地方政府设立国有资产管理机构。过去的国有资产管理机构是按中央、省、市、县四级设立的。改革要求建立中央政府和省、市(地)两级地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。 重新设立具体、专门的国有资产管理机构，各机构责任比较清楚，权力比较清晰，而且是中央和地方分别来管。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责，绝大多数的国有企业归地方政府管理。新的国有资产管理体制便于国有大中型企业的国有股和法人股向民营企业和外资企业转让。 2.新的国有资产管理机构的工作目标应该追求资本回报，而非以前含糊的国有资产保值、增值。政府有许多社会和政治目标，但对大型国有企业行使其所有权时，国家股东应专注于资本回报的最大化。新的国有资产管理机构则应该是“管”国有资本而不是“管”国有资产，“管”国有资本就是看资产值多少钱，最后它能带来多少钱的回报，基本目标就是追求资本回报。而“管”国有资产只是保证它的存在，不贬值。 根据经济原理，投资者投了钱，是以讲利润，要回报为前提的，国家投资同样如此，我国以前的融资总是“内源融资”，利润不分配，放在企业里支撑企业的发展，这其实并不能真正改变企业的资金短缺困境或提高企业的竞争力。企业如果真的想通过融资取得发展，一定要到外面融资，企业只有提高资本回报，才能广开融资渠道，才能从广阔的市场上融到资金来改造、提升企业竞争力。国家作为一个投资者，跟普通投资者一样，有权从战略上 来考虑，决定回报的资金是继续留在企业不分配转为资本金、还是要求进行分配。 3.国有资产管理部门的职能仅限于做“东家”，不做“店小二”。 以前国家对国有企业的管理是让利放权，只要所有权，不要经营权。改革要求在资产管理上坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，真正实现国有资产保值增值。新的国有资产管理部门行使管股权的职能时，不要具体去管企业经营之事，关键要按照《公司法》、《证券法》规定的范围和程序来行使股东的权利——参加董事会、甚至可以兼董事长，通过董事会的程序选聘总经理，有分红权，董事会有重大的战略决策权等等，不能超出这个权限范围。 90年代初，一些地方国资局长身兼很多企业的董事，根本无法有效履行出资人的职责。新成立的国有资产管理机构的局长或主任不能兼任企业的董事、董事长，应该有专职人员作为国有股股权代表。公司治理方面要引进独立董事制度，要更多地依赖律师事务所、会计师事务所、审计师事务所等中介机构。在瑞典，国有企业产值占国家GDP的9%,10%左右，他们有一个专门的机构管理这些国有企业;但这个专门机构很小，只有20多人，其中投资经理就有10人左右，他们实际上相当于国有股股权代表，进入董事会;人虽少，但很职业化，而且许多事可以让独立的中介机构来做，所以这个机构的工作量其实并不很大。 4.国家所有权机构的职能范围应既包括国有股权的管理，也包括国有股权的出售。国家所有权机构要对国有资本股权进行管理，保证国有资本价值，同时制定和执行国有资本有进有退的政策和国有资本重组的方案。地方的运作要等中央有关的政策和法律出台后才能进行。国家所有权机构应当集中于监督其国有企业和国有企业董事会的绩效以及董事会的任命和董事会的发展。关键是健全国有企业的法人治理结构。国有企业治理结构框架需要有更高的透明度和特别强调有效利用国有资本，应当要求所有的大型国有企业在规定的期限内采纳应用于上市公司的会计和披露标准。所有第二层股东应当向公众提供其合并财务报表。国家所有权机构或全国人大应利用国家审计部门、监管部门的审计监督、以及来自投资银行和会计师事务所的外部专业人员来评估某些国有企业和第二层次股东在其资本使用效率方面的绩效。 国家所有权机构将股权管理和股权出售的职能联系起来是一个重要的职能。需要建立统一的国有资本预算的格式和程序;需要确定国有股份转让的规则、公开竞争性的程序;需要制定国有股份转让的定价方法，为实行股权转让、MBO和职工持股等方面提供依据;需要决定国有股份转让收入的使用方法，例如，一般不得用于再投资，而用于解决国有企业的历史包袱，如补充社会保险基金的不足、核销呆坏帐、对老职工的欠账、职工失业补助等。分级行使国家所有权后，地方一级的国资管理机构要依法合规地运作国有股权的管理和出售，不能半卖半送、一卖了之。 过去的国家所有权实际上分散在几个政府部门，用行政管理的办法很难协调，需要建立统一的国家所有权机构。新的国家所有权机构应该制定和执行 国有资本预算，国资委将逐步建立国有资本预算体系，使国有企业的经营者真正实现国有资产的保值增值。 99 二、建立国有资本预算的意义 国有资本预算是指国家以国有资产所有者身份取得的收益和资产经营性收入，以及为国有资产再生产而由国家用于资本性投入的支出，和发展国有经济，保证国有资产产生较大的经济效益和社会效益的资产经营性收支的专项预算。建立国有资本预算的目的是通过财政预算管理制度改革来改进和加强国有资产管理。 (一)推进现代财政改革，完善政府预算制度，缓解财政负担 1.深化公共财政改革，实现政府双重职能。国有资本预算是政府财政预算的组成部分，在我国向公共财政转变过程中，同时建立起公共财政预算和国有资本预算。建立国有资本预算是财政改革的深化，可以促进公共财政的建立和完善，可以满足我国政府既是社会管理者又是国有资产所有者的双重职能，是符合中国国情的，而且是具有中国特色的国家财政制度。 为了保持我国公有制的主体地位，要求财政以某种方式不同程度地介入对社会经济发展起关键作用的一些竞争性产业。公共预算对政府经营性国有资产管理职能体现不够充分，不能满足对经营性国有资产管理的需要，有必要单独建立专门反映财政国有资本管理职能的国有资本预算，使得国有资本预算相对分离于公共预算。90年代编制的建设性预算主要反映国家用于重大项目建设使用的资金，建设性资金属于国有资本的投入，实质上是资本预算的财务行为;但其本身反映的范围过于狭窄，忽 复式预算是为了满足对不同性质的资金分别管理的视了国有资本总量的控制。 需要。国有资本金与财政资金在预算上统筹安排是传统的建设性财政模式的主要特点。但这两类资金具有差异性:一般财政资金表现为一收一支，平衡使用，追求社会效益;国有资本金表现为周转循环，保值增值，追求经济效益;将两种性质不同的资金纳入统一的管理框架下，势必造成财政资金与国有资本金之间的相互挤占，影响了各自功能的充分发挥。所以，有必要将国有资本预算从财政预算中分离出来，二者相对独立，分别纳入不同的管理框架是客观必然的选择。 国有资本预算的主要功能是配合公共预算优化国有资本结构，促进国民经济结构优化和产业升级;实现资产保值和增值，促进经济增长;并加强其对公共预算中新形成的国有资产的监督，从而形成一种对公共预算效率的监督机制。 2.减轻财政支出压力。当前，我国财政因承担庞杂的支出任务而不堪重负。其中很重要的原因:一方面是国家基本上放弃了国有资产经营收益，也就是说政府举办国有企业，进行资本性投资，但未收取资产收益。而另一方面国有企业生存、改革和发展的一系列支出都由国家财政来承担，几乎包括了从国有企业的资本投入到企业经营的亏损补贴等等支出内容，特别是对这些支出没有在财政预算上建立专项预算来进行有效的约束。在政府以经济建设为中心工作的指导思想下，财政预算工 作长期以来处于非常被动的局面，经济建设支出往往挤占公共支出。建立国有资本预算有利于改变财政预算工作的被动局面，通过国有资本预算进行以收定支、量入为出的预算约束，减轻政府财政的支出压力。 (二)适应国有资产管理新体制，强化国有资产管理 党的十六大报告明确提出要建立中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，并在中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构，从而结束了由多个部门分割行使国有资产管理职能，导致政府对企业干预过多，权力上充分利用而责任上相互推诿的局面。将分散于多个部门，存在于多个环节的国有资产管理职能统一到专门机构，不仅为彻底解决长期以来的政资不分铺平了道路，而且为国有资本预算的建立提供了组织基础和权力保障。建立国有资本预算正是为了适应新构建的国有资产管理体制，强化国有资产所有权管理的需要，具体意义有: 1(国资委发挥职能作用的重要手段。国资委作为国有资本的出资人代表，不能直接干预企业的生产经营活动。其身份定位在对国有资本的监督管理，作为出资者主要是资本管理，包括国有资本的产权管理、经营管理和国有资本总量与结构的调控管理。国有资本预算反映了预算期内国有资本经营的目标，是国有资本经营计划的财务安排，是国资委职能作用发挥的基础。国有资本预算要上报国务院、地方政府、全国人大和地方人大批准，预算作为一种文件被批准了之后，国有资本经营主体才能在预算范围内和法律范围内进行监督管理。 2(国有资产经营公司资本运营的依据。国有资产经营公司作为一个独立的法人实体，要根据《公司法》等相关法律的授权范围进行经营。国有资产经营公司要根据国资委关于国有资本的战略管理和调控目标，结合实际制定自己的财务预算，并报国资委批准执行。因为国资委是一特设机构，既具有行政事业单位的某些职能，同时，又具有企业的某些权能。所以，在编制国有资本预算时，国资委必须虚拟为一个控股公司，国有资产经营公司作为子公司其财务预算要统一纳入国资委的预算体系。国有资产经营公司作为国有资本实际运营主体，其运营计划必须经过国资委的批准。所以，国有资本预算不仅是国资委控制国有资产经营公司，实现经营目标和调控目标的手段，而且是 100 国有资产经营公司实际运营的依据。 3(出资者对经营者进行约束与控制的重要手段。国资委与国有资产经营公司既是国有资本的出资者代表，同时又是国有资本的经营者。政府、国资委与国有资产经营公司之间是层层委托代理关系，作为二级出资者代表的国资委要对国有资产经营公司的经营者进行约束控制;而国有资产经营公司作为三级出资人代表要对被控股的公司和参股公司的经营者进行产权约束。委托人对代理人进行约束与控制的手段之一就是财务预算，具体通过国有资本预算的决策与批准、授权等方式实现。 4(国有资本经营绩效评价 的依据。长期以来形成的大量国有资本的运营效率面临挑战。我国的经营性国有资产(资本)主要以国有企业为载体，分布于传统产业中，而且单纯以自然资源消耗为主，这不仅不能保值增值，而且浪费自然资源，这类国有企业在国际市场竞争中难以立足，必然因停工、停产使国有企业的工人生活失去保障，严重影响社会稳定。绩效评价是激励的依据，预算是绩效评价的基础。如何考评国资委、国有资产经营公司以及控股子公司经营者的业绩，关键是评价尺度的选择。考察经营者预算指标完成情况的实质是将预算作为评价尺度对经营者财务业绩进行考评。没有预算做基础，考评也就失去了标尺。 (三)实现宏观经济和产业政策战略目标，夯实微观经济基础 1. 有效实施国有资本经营的战略目标。国有资本预算不同于一般企业的财务预算，财务预算的起点是销售预算，国有资本预算的起点是国有资本经营的战略目标和阶段性目标。国有资本经营的目标作为指导国资委和国有资产经营公司具体工作的风向标是编制国有资本预算的起点，没有目标，预算无从编起，因此，国有资本预算是实施国有资本经营战略目标的有效手段，国有资本经营的战略目标只有落实到每个预算期每个国有资本的经营主体完成的财务指标上，才能够落到实处，换言之，推进国有资本预算完成的过程也就是国有资本经营目标逐渐实施的过程。 2.促进国有经济结构调整。编制国有资本预算可以在全面掌握国有资产运营状况的基础上，根据产业政策的目标和国有经济结构调整的需要，通过财政预算的再分配职能，有计划地组织政府资本性投资，调整和引导资金投向，实现政府对国有经济的宏观调控和国有资产的优化配置，改善国有经济结构，推动产业升级。同时，建立国有资本预算可以加强政府对国有资产经营的监督管理，提高政府配置资源的水平。 3.改进政府对国有企业的管理方式。政资不分、政企不分一直是国有企业改革的难点，国有企业改革的方向是建立现代企业制度，而现代企业制度的重要特征是产权多元化。改革的必然结果将是纯粹的国有企业将越来越少，政府的管理方式也将发生变化。政府宏观管理从直接管理和单纯面对国有企业开始向依法管理国有产权转变，向注重国有资产的整体运行效率和质量转变。通过预算的形式对企业的财务行为进行约束和控制，改变了用行政命令干预企业经营的行为方式，这一转变将要求政府财政预算管理方式做出相应的改变，从综合财政预算中分离出国有资本预算，把国有资本预算作为政府管理国有企业的联结纽带，通过建立国有资本预算有效地反映国有资产运行的总体情况，满足政府管理职能转变的需要，并对完善公司治理结构大有益处。 (四)适应市场化改革的需要，促进我国社会主义市场经济体制的构建 按照社会主义市场经济要求、依法明确国有资产作用与国资管理职能的前提下，才会形成建立国有资本预算的需要。多年来，我国政府和国有企业只是片面强调国有资产保值增值，只有“收入”没有“支出”，因此不需要预算。深化国有资产管理体制改革，要求国资管理能够推动经济结构的战略性调整与促 进国有企业的根本性重组，国有资产需要“支出”，需要为改革支付成本。这种支出不是无限制和无计划的，也不是任何一个人或一个部门可以决定的。因此，应该依法建立和完善国有资本预算制度，把“国有资产支出”纳入法律法规的框架内。 总之，国有资本预算是在市场经济体制转轨的条件下，以国有资本的宏观运营为目标，反映国家作为资产所有者代表与国有企业之间的收益分配和再投资关系。出资权作为两权分离条件下财产所有权的衍生产权，它以资产受益为特征，以投资和产权转让为经营重点，强调投资经营能力，主要包括三大权利:国有资本收益权、产权代表的任免权和重大决策权。国有资本预算就是要通过计划、反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的活动，以实现国有资本的保值增值，推动经济结构战略性调整与国有企业的根本性重组，确保国有资本的优化配置，服务于政府社会和经济管理的总体目标。 三、国有资本预算的构架 (一)国有资本预算的范围 国有资本预算的范围取决于国有资产的特征，也取决于政府财政介入经营性投资的范围和重点。 在市场经济条件下，生产领域的投资项目大多是可以、也应该受市场机制调节的盈利性投资项目，在消费或使用上具有竞争性和排他性的私人产品，其价格完全可以通过市场竞争形成。在西方市场经济国家，轻工、纺织、机 101 械、电器等竞争性生产领域的投资一般不纳入财政投资的范围。因此，我国选择的主要对象应该是支柱产业的重点项目和高技术、新兴产业方面的开发项目，而且，通常表现为对这些投资项目进行有选择的支持，并参与投资。 政府介入部分生产领域的目的是为了弥补生产的市场缺陷，财政生产性投资的重点是非竞争性生产领域，防止价格被不适当地抬高，从而社会的生产成本和生活费用都可能被提高，进而导致对社会福利产生不利的影响。如电讯、自来水、煤气燃气、电力、交通运输设施等，虽然其产品属私人性质，但这些产品同时也具有广泛的社会性，而且具有自然垄断性。政府常常直接投资于这些设施或者资助企业进行投资，同时以合理的价格向公众提供这些产品和服务。根据投资性质和领域的不同，政府投资可分为以下三个基本方面:一是公共设施和基础设施，如道路、桥梁、机场、码头、水利设施、环保工程等。这类项目具有较强的外部性，且难以产生直接的收益，应纳入公共投资预算，作为公共预算的一个组成部分。二是自然垄断产业，边际成本递减的领域。一个或几个生产者拥有了控制市场价格的能力，其追求利润最大化的动机就会使生产者不愿按其边际成本来定价。对生产规模越大成本就越低的产品，边际成本始终低于平均成本，生产者就不能按边际成本定价，因为按边际成本定价就会发生亏损。如铁路、邮电、供水、供电、供气等。这类公用事业虽然具有一定的公益性，但可以在市场上直接取得回报，经济发达国家大多已成功实现了这类产业的民营化。随着我国公用事业逐步市场 化，政府的作用主要是统一服务质量和收费标准，以保证公用事业的健康发展。所以，这类政府投资应纳入国有资本预算。三是存在突出外部经济效应的产业。在存在外部负效应的情况下，由于生产者对外部成本不承担责任，产品的成本被低估，生产者追求利润的动机将使得产品不以社会的边际成本来定价;在存在外部正效应的情况下，生产者不能从外部受益者那儿收获应得的收益，产品的收益被降低，追求利润最大化的生产者降低了提供该种商品的积极性，以至于该类商品的社会供给难以满足社会需要，如航天航空、生命科学、新材料、新能源等。这类完全处于竞争市场的经营性资产，属于资本性投资，理所当然应实行资本管理体制，纳入国有资本预算。凡是营利性的，以营利为目的的，不论是企业还是事业都应纳入国有资本预算中;但某些具体项目则需要依据当时的政策和长远的发展来具体判定。 综上所述，我国国有资本预算的范围可概括为自然垄断行业和一般竞争领域经营性企业的国有资产，即国有资本。这一界定既与新成立的国有资产监督管理委员会的职责范围相适应，又鲜明地体现了作为社会主义财政所特有的国有资本预算与一般市场经济国家公共预算的根本区别。 (二)国有资本预算的收支内容 1(国有资本预算的收入项目。出资人具有收益权;占有资产或资金必须支付相应的费用。由此，维护国有资本的正当权益是各地财政、国资部门的主要内容。 国有资本预算的收入项目可以纳入以下内容:一是经营性国有资产收益，包括国有独资企业上缴的税后利润收入，承包费、租赁费、国有股收益(包括国家股份股息和红利收入)。国有资本收益应列入政府国有资本预算，同时还需要规范国有资本收益的使用，国有资本收益应该主要用于国有资产再投资、调整产业结构、补充国有企业资本金、增购有关股份公司的股权及购买配股以及国有企业职工安置等方面;二是产权转让性收入，包括国有资产出售收入、国有股权转让收入、国有产权出售收入，国有土地使用权转让收入;三是资源性收入，包括政府凭借要素所有权而收取的资源占用税、国有资本有偿使用收费、耕地占用税、国有资产占用税;四是国家专项经济建设性收费收入，包括政府性建设基金收入，以及为了落实产业政策、调控宏观经济而应尽快开征的投资方向调节税等;五是债务收入，这是国家债务预算支出中转移到该预算的部分收入，即政府基建贷款归还收入或发行债券收入;国有资本预算涉及经营性资本，因此可以考虑以发行公债的方式筹措部分资金。与公共预算债务管理不同的是，这里不仅要考虑投资项目的社会效益，更要进行审慎的经济效益可行性分析，以确保投资项目本身的盈利能归还债务本息。在国有企业经营过程中也有必要实行负债经营，以充分利用银行贷款和企业债券收入等弥补自有资金不足，但这类微观经营活动与国有资本的宏观运营是不同的，没有必要在国有资本预算中反映;六是公共预算划拨转入的资金收入，包括公共预算拨入的专项资金，公共预算的结余转入;七是融资收入，即用于国有资本性投入的直接或间接融资收入;八是 其他收入，即可以用于国有资本预算的其他资金来源。 2(国有资本预算支出项目。国有资本预算支出项目可以纳入如下内容:一是国有企业的资本性投入支出和一般经营性支出，包括企业创立和运转的资本金注入和经营性大型工程建设和基础设施项目建设投入、基本建设项目中的资本投入、企业更新改造投入，对特殊行业的企业流动资金支出等;二是专项支出，包括科技三项费用支出、企业技改支出等应用性科技资金投入，以及企业贷款财政贴息支出等等;不包括基础性科研投入，以往此项投入属政府公共预算的职能范围;三是偿还性支出，包括偿还贷款支出和利息支出，财政对企业经营项目贷款的贴息资金，国有企业贷款财政贴息支出等;四是国有企业政策性亏损补贴，包括政策性亏损补贴支出和所得税退税支出。五是国家专项经济建设支出(包括政府性基金支出);六是债务支出;七是转入公共财政预算支出或结转下年度;八是总 102 预备费，按照当年国有资本预算支出的一定比例设置的用于当年预算执行中难以预见的特殊开支;九是其他支出，即国有资本预算安排的其他支出。 在新的政府收支分类体系中，国有资本预算收入项目包括非税收入中的国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入等款级科目入，以及贷款转贷回收本金收入、债务收入等;国有资本预算支出项目可包括对企事业单位的补贴中的企业政策性补贴等款级科目，债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股等支出的经济分类。 3.收支结余处理。国有资本预算追求收支预算的平衡，体现财政“以收抵支、略有结余”的思想。根据国有资本预算与公共财政预算的关系，可以有两种处理方法1:一是结余收入不转入公共财政预算，结转下年度预算。处理的前提是公共预算也不向国有资本预算划入资金。这可增强国有资本预算的独立性，强化预算约束，减弱对公共财政预算的依赖性。二是结余收入划入公共财政预算。其前提是与公共财政预算每年向国有资本预算划入一定资金相对应。这种方式下，国有资本预算与公共财政预算的关联度较大，国有资本预算往往会依赖于公共财政预算，容易激发政府的投资欲望。但在建立国有资本预算初期，采用这种方式有利于从现行的财政预算中平稳过渡。 (三)国有资本预算的特点 “两级三层”模式下的国有资本监督管理体制包括中央和地方两级国资委——国有资产经营公司——控股、参股公司或企业三个层次，其中:控股和参股公司是国有资本经营的微观基础;国资委和国有资产经营公司是国有资本经营的宏观主体，作为出资者代表对参股、控股企业的财务预算具有知情权和表决权。由此，国有资本预算分为国有资产授权经营公司预算和政府预算两个层面，国有资产授权经营公司预算是基础。在国有资产授权经营公司预算完成后，再汇总国有资产授权经营公司预算，形成政府的国有资本预算。 1(国有资本预算的汇编程序。国有资本预算的汇编程序如下:一是参股、控股 的公司依据《公司法》编制的企业的财务预算，形成国有资本经营总预算的微观基础。《公司法》规定股东大会具有审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案;董事会具有制定公司年度财务预算方案、决算方案的权利;二是国有资产经营公司编制公司国有资本预算，报国资委。国有资产经营公司对国资委负责并报告工作，必须编制各个公司自己的资本经营预算;三是国资委汇编成为国有资本总预算，提出国有资本预算草案，经过财政纳入政府总预算草案，由人大批准后执行。国资委对国有资本的经营具有管理权，在国有资产授权经营公司财务预算的基础之上，汇编政府的年度国有资本总预算。这时的国资委被虚拟为国有资产经营总公司，下辖的国有资产经营公司视同为控股子公司。每个预算年度开始之前，国资委应将所编国有资本预算交财政部汇总，以形成统一的国家预算，并由财政部提交全国人大审议通过。 2(国有资本预算的特点。一是属于财务预算的范畴，但具有宏观性。国有资产经营公司和其参股、控股的公司编制的财务预算是国有资本总预算的微观基础，因此，国有资本预算必须根据财务运行的规律和财务的原则编制。但国有资本预算又不同于一般的企业财务预算。企业财务预算以具体的生产经营业务预算为基础，编制的主体、依据、时空范围容易界定;国有资本预算要反映整个国有经济的资本投入与收益活动状况，属于宏观财务的范畴，预算编制的意义、主体、依据、目的、级次、体系、内容需要重新界定。在将经营性资产划转给国有资本预算之后，应严格限制政府公共预算资金投向经营性企业或项目。二是国家所有权机构具有主导性，是编制国有资本预算的主体。国家所有权机构(包括国资委和国有资产授权经营公司)应执行具有高透明度和最低风险的财务管理程序，财务目标包括来自股东和国有企业的股息支付，也包括国有企业股权价值的增值，追求国有资本的保值增值。运营国有资本取得的资本回报或收益，需要在政府与国家所有权机构之间对国有企业利润和资本回报做出安排，以及就国有企业的利润是用于再投资还是作为红利支付的“股息政策”达成协议，体现出资者的目的、应有的权力，同时也表明对经营者的约束和经营者对出资者的责任。国有资本控股、参股的公司编制的预算反映的是公司的全面业务预算，是国有资本预算编制的数据基础，但不能列为国有资本预算的主体。所以，国资委和国有资本经营公司是编制国有资本预算的主体。对一个企业来说，建立国有资本预算比较容易;对国资委来说，从企业资产预算扩展到管理约200家国有企业、总资产约7万亿元的国有资本预算，乃至全国国有资本预算，就要复杂得多。 四、国有资本预算的信息系统 (一)国有资本预算的信息类别 预算编制的目的直接决定了预算反映的内容。从出资者的角度看，要了解资本的投入与收益状况，包括资本的运营过程、结果、效率以及资本预算等财务信息。 1袁海尧:加快建立国有资本预算，《国有资产管理》，2003年第6期。 103 1(反映预算期内国有资本经营过程的财务信息。国有资本的投入与收益活动过程反映在资本运营方面包括资本性支出、经营性支出、转移性支出;产权转让收入、股息收入、利息收入、转移性收入和现金流转等方面。对预算期内这些方面的全面描述就形成了国有资本运营过程的财务信息，包括国有资本经营性收支预算和现金预算。 2(反映预算期内国有资本经营结果的财务信息。预算期内国有资本经营结果反映在国有资本存量期初、期末余额的变化上。根据复式记账原理，结果表现为国有资产与国有资本两个方面，国有资产表现为货币性资产和非货币性资产，资本表现为负债性资本和权益性资本。从静态时点来看，国有资产与国有资本总量及其在各个产业部门结构的分布的预算信息是国有资本经营决策的重要信息。 3(反映预算期内国有资本经营效率的财务信息。国有资本经营效率如何直接反映在国有资本的财务配置对国有经济的影响和国有资本的保值增值水平上。经营效率的高低直接反映了国有资产管理体制的运转是否有效，国有资本的配置是否有效。所以，国有资本经营效率的预算也是应当反映的预算内容，直接关系到出资者的财务目标。其具体内容应反映国有资本对国内生产总值(GDP)的贡献额及其增长幅度和国有资本保值增值状况及其增长率的大小。 4(反映预算期内国有资本投资预算的财务信息。每—年度中央和地方都要进行大的投资项目，这些项目的获利水平如何，资金如何筹措、投资回收期等财务信息应当通过编制资本预算进行反映，以便全国人大、国资委进行正确的决策分析和社会监督。所以，国有资本投资预算也构成了国有资本预算的重要内容。 (二)国有资本预算报表的类型和内容2 1(国有资本经营性收支预算表。国有资本经营性收支预算表是反映预算期内国有资本经营过程，即经营性收入、经营性支出与结余的预算报告。经营性收支是指与国有资本经营过程直接相关的收入与支出。收支预算表的项目可分为经营性收入、经营性支出和经营性结余三个大的项目。经营性收入包括产权转让收入、金融投资转让收入、股息收入、利息收入等;经营性支出包括产权转让支出、金融投资转让支出、利息支出、业务费用支出、管理费用支出等;经营性结余等于经营性收入减经营性支出的差额。 2(现金预算表。预算期内国有资本经营过程中现金的收入、支出与结余情况也是重要的决策有用信息。现金预算表与收支预算表的区别在于，收支预算表编制的基础是权责发生制，反映的是国有资本经营性收支状况的报表;现金预算表的编制基础是收付实现制，反映了预算期内国有资本经营过程中现金的流转状况。现金预算表反映的项目包括经营性现金收支状况、筹资性现金收支状况和转移性现金收支状况。经营性现金收支项目包括经营性现金收入、经营性现金支出及其结余。筹资性现金收支项目包括筹资性现金收入、筹资性现金支出及其结余。转移性现金收支包括转移性现金收入、转移性现金支出及其结余。转移性收入是指预算期内财政资金转为国有资本金的数额;转移性支出是指预算 期内国有资本转为财政资金、社保资金等消费资金的数额。 3(国有资本存量预算表。国有资本存量预算表反映了预算期末国有资本经营的结果。该表分为左方和右方，左方是资产，右方是资本。反映的内容包括本期期末和预算期期末国有资产、国有资本的存量及其分布结构。资产方分为货币性资产和非货币性资产。货币性资产包括现金和银行存款，以人民币和外币两种形式列示，外币按照预算期预计汇率折算为人民币。非货币性资产包括算短期投资、长期股权投资、长期债券投资、衍生金融资产投资、无形资产等。资本方分为负债性资本和权益性资本。负债性资本分为应付款项、银行借款、应付公司债券、应付建设债券、长期应付款等;权益性资本包括国有资本金、资本公积、盈余公积、留存收益等。 4(国有资本保值增值预算表。国有资本保值增值预算表反映了预算期内国有资本经营的效率，是在经营性收支预算表和国有资本存量预算表的基础之上编制的。它反映了本期期末国有资本存量的余额，预算期国有资本投入增加量、国有资本平均投入余额、增值额、增值比率，以及国有资本对国民经济的贡献额、贡献率及其增长比率。 5(国有资本投资预算表。国有资本投资预算表反映预算期内国有资本投资项目在建设期、经营期以及终结期的现金流入量、流出量的分布预测;风险因素评估;资金筹措安排和获利因素分析等。 五、建立国有资本预算的配套措施 深化国有资产管理体制改革，需要把多年沿袭的对国有企业管理转变为对国有资本或国有股权的管理。建立国有资本预算是财政预算制度的重大改革，涉及许多方面的工作，需要制定相应的配套政策和对相关的政策制度、工作程序做出重大调整，主要有以下内容: 1(恢复并完善国有资产收益收缴制度。国有资本收益收缴的模式是由国有资本收益收缴的主体、客体、收益的确定、收缴的比例以及监缴和奖惩等构成的制度体系。目前的国有资产收益收缴制度主要是为了解决历史包袱等问 2吴树畅:国有资本预算初探，《国有资产管理》，2003年第8期。 104 题。这种国有资产权益分散、固化的处理方式有很多弊端，只能是阶段性措施。恢复国有资产收益收缴的强制性制度是建立国有资本预算的前提条件，否则，国有资本预算就没有主体收入来源。 必须根据各地企业的实际经营状况及相关工作基础，颁布具体的、规范的、可操作的《国有资本收益收缴管理暂行办法》。授权国资办或财政部门为国有资本收益收缴主体，由其代表政府制定有关政策，国有资本收益收缴客体为上市公司、授权经营公司、授权集团公司和国有资产占用企业，但在初始阶段建议暂定为上市公司，然后再酌情推广到授权经营公司、授权集团公司国有资产占用企业。收缴比例原则上为100,，但可根据企业实际及政府国有资本结构调整的需要，返回部分比例资金，作为追加的国有资本金。国有资本收益上缴可采用按月或按季预缴、年终汇算清缴的方式，以确保国有资 本收益及时入库。 2(健全国有资产三级管理体系，设立国有资产监管专项资金。国有资产管理体系应将政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，以国有资本出资人制度为核心展开，因此，首先要对国有产权进行界定和评估，而产权明晰化正是产权收益收缴的基础。目前财政部门和国资管理机构面临的一大困难是授权经营公司不按照规定上缴收益，不按时甚至不上报数据表，使收益收缴和资本经营预算难以正常进行。需要由企业工委、组织部门以及主管部门等领导任免、政策制定部门进行共同督促，将报表上报和收益收缴工作纳入相关单位的考核体系之中，通过部门协调实现国有资本收益的及时足额收缴。收益收缴比较成功的上海、江苏、北京等地都已经建立起了由国资委、授权经营公司及企业“三层次”的国有资产管理体系。国有资产管理委员会由本级政府行政一把手兼任主任，下设独立的国有资产管理办公室或在财政部门内设立相对独立的国资办，授权国资办代表政府行使国有资产的具体管理与监督职能，确保政出一门。 国有资本管理人员的应该通过招聘方式，组成资产运营的专业人才队伍，明确资产经营者的财务责任和考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来，并对其实施有别于公务员标准的薪水体系;同时可设立用于授权经营国有资产运营机构业绩的考核评价、经营者年薪及其奖励、财务总监委派等费用支出的专项资金，该专项资金原则上从收缴的国有资本收益中列支，具体可由各相关授权经营国有资产的运营机构和企业集团单独缴纳，在其费用中列支，由财政部门或国资办负责收缴，专户存储，专款专用，并接受财政部门的监督。 3.完善现代企业制度和法人治理结构，简化政府审批程序。国资委要切实加强对已授权的国有资产经营公司和集团公司的管理，对其进行必要的合并重组，打破行业界限，做大、做强，并切实推进授权经营公司的投资主体多元化，逐步完善现代企业制度和法人治理结构。加快国有企业改制工作，将国有股份的管理权授权给相关控股公司。利用外资等非国有资本改组国有企业，推动国有1>企业产权多元化，是既定的政策。但是国有资本出资人职能的多部门分割，其中发改委管立项、经贸委管日常运营、劳动与社会保障部门管劳动与工资、财政部门管资产登记和处置、组织人事部门和大型企业工委管经营者任免等，使国有企业出售与改制审批陷入部门互相扯皮的状态，即使有的部门或一级政府愿意审批，往往无法定程序。针对此，需要强化部门协调，国资管理体制改制应该简化国企出售改制的审批，同时，通过立法，建立公开、透明、程序化的审批制度，加快国有企业改制的步伐。 此外，还需要规范企业筹资和投资行为及方式;规范企业的成本费用管理;监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为，注重国有资本的优化配置，建立国有资本的进入退出机制，规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等。 4.同步进行健全社会保障体系的改革。随着国有企业的调整和重组，国有企业承担 的“养人”职能将集中性转给社会保障机构，而社会保障体系能否承受得了这一压力，则最终关系着政府行政职能与国有资产出资人职能能否彻底分开，新的国有资产管理体制能否顺利运行和国有资本预算能否真正建立。此外，在全国范围进行社会保障统筹之前，拟可考虑用国有资本预算的盈余来补充社会保障基金预算的缺口，但这必须以国有资本预算的良好运作并有盈余为前提。 5.按国有资本投入、营运、监管、考核、责任的思路设计配套制度，建立内外部财务监督结合，国有资本管理、收益、考核与审计相分离的机制。对投入国有资本的企业派驻财务总监或监事会，委托中介机构进行外部审计，监督和反映企业的经营行为和财务状况;同时，建立完善的内部约束制度，把结果的约束和过程的约束结合起来，明确国有资本运营主体的责权利及其法律责任，确保国有资本预算管理工作的规范化、程序化。 国有资本管理和收益应该相互分离，国有资本收益的获取与国有资本变现收入，应该有独立的结算与支付渠道，如果国资管理人员可以直接接触与支配资金，并决定资金的划拨，就会产生“体制性国有资产”流失。国有资本的划拨与收益结算，可以考虑纳入财政支付渠道，由财政代管或监管。为了能公平公开地激励国资管理人员，应建立国有资本管理考核与审计制，而且考核与审计必须具有独立性，实行定期审计与随机审计相结合的审计方式。 105 [本章提要] 政府预算组织形式分单式预算与复式预算，单式预算的优点是完整，简单;缺点是不便于按资金性质管理，不利于效率分析。复式预算可采取双式和多式，打破了传统的平衡观念。 我国实行复式预算的可行性:一是体现国家双重职能;二是经济建设方针的要求;三是便于体现积累与消费比例关系;四是便于按资金性质管理;五是可促进预算平衡。 我国现行复式预算特点:一是划分为经常性预算和建设性预算两部分;二是只在原收支规模的基础上，对现行科目按性质和用途进行技术处理。弊端:一是政府收支活动反映不完整;二是债务管理滞后，资金运行的透明度差;三是预算管理缺乏配套性;三复式预算的划分缺乏科学合理性。 我国复式预算改革的目标模式是:逐步建立公共预算、国有资本预算、社会保障预算和债务预算四个收支对应、各自平衡的预算。 [关键词]单式预算，复式预算，公共预算，国有资本预算，社会保障预算 [思考与练习题] 1(单式预算和复式预算的区别? 2(分析复式预算形成的理论基础。 3(我国早期的“双轨式”复式预算存在哪些弊端, 4(我国复式预算目标模式的设计。 5( 我国公共预算的含义、内容和基本功能。 6(试述我国当前社会保障体系的基本构架。 8(我国社会保障预算应该涵盖哪些内容, 9(社会保障预算与复式预算中的其他预算之间的关系。 10(我国国有资本预算应该涵盖的范围、内容。 11(我国国有资本预算的编制方法。 12(试述我国复式预算各组成部分之间的 关系。 106