新征收制度实施后依法征收观念形成的分析

     新征收制度实施后依法征收观念形成的分析                  吕姝洁（南开大学法学院，天津３００３５０）摘要：《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施已有５年，征收程序发生了变化，征收工作也比拆迁工作更加 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，由此引发的社会矛盾逐渐减少。一方面，是新条例对征收程序、征收补偿等内容规定的更加合理，被征收人享有更多的权利；另一方面，是新的法治环境要求行政工作趋于规范化。新条例实施后，依法征收观念逐渐深入到政府机构的工作人员及被征收的人思维中。关键词：拆迁；征收；法治观念Ｄ９２０．１：Ａ：１００２－３２４０（２０１6）09－０117－04收稿日期：201６-0６-２９作者简介：吕姝洁（１９８６－），女，内蒙古乌兰察布市人，南开大学２０１４级法律史博士研究生，研究方向：中国法律思想史。一、导言：《征收条例》实施前后拆迁／征收情况的对比《拆迁条例》没有区分拆迁的目的，因公共利益和非公共利益的拆迁适用同样的拆迁程序，使整个拆迁过程具有一定的强制性，导致在非公共利益拆迁中对公民权利的侵犯。随着征收相关制度的逐步完善，征收工作逐步改进，《征收条例》实施５年后，征收过程中的矛盾有所缓和。本部分通过调查，就拆迁／征收过程中的一些情况进行统计，为之后论述《征收条例》实施后征收人与被征收人法治意识的转变，法治观念的形成提供一定的依据。（一）被拆迁／征收房屋评估价格情况《征收条例》对于被征收房屋的价值进行了明确的规定，如果被征收人有异议的可以对被征收房屋的价值提出异议。可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。依据《征收条例》制定的《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》），对评估机构的选择、评估方法等内容进行了规定，被征收房屋的评估价格更加合理，也为被征收人提供了有效的异议途径。就拆迁／征收价格而言，笔者以某市某区的住宅房屋为 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，对该地区的当年评估均价与当时的周边商品房交易均价进行了统计：通过以上数据，可以看出，《征收条例》实施前后，评估均价均高于周边商品房交易价格，并没有出现被征收房屋的评估价格远高于或低于《征收条例》实施前。通常情况下，拆迁／征收中产生的矛盾冲突表现为，被拆迁／征收人认为被拆迁／征收房屋的价格太低，评估价格不合理。《征收条例》实施后颁布的《评估办法》所规定的评估程序，较之前的《城市房屋拆迁估价指导意见》（以下简称《估价指导意见》）的相关规定更加完善、合理。被征收人基于房屋评估征收程序产生的异议，可以借助法律途径予以表达，被征收人更容易接受被征收房屋评估价格。（二）搬迁期限内搬迁的户数《征收条例》规定被征收人可以对征收补偿 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 提起复议和诉讼，被征收人对补偿决定不服的，可以提起行政复议或诉讼。如果被征收人在法定期限内即不申请行政复议，又不提起行政诉讼的，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由征收人依法申请人民法院强制执行。《拆迁条例》没有明确规定被拆迁人可以就拆迁补偿方案提出异议等，对被拆迁人的利益保护较少。《拆迁条例》规定被拆迁人对裁决不服的，可以向人民法院起诉。被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，拆迁人可以强制拆迁。基于以上程序的差别，笔者对某市某区在２００８年-２０１５年的拆迁／征收过程中搬迁期限内的搬迁情况进行了统计，其中２０１１年-２０１３年该地区并没有实施征收行为：通过以上数据可以看出，搬迁期限搬迁的户数比例2008年为55%，2009年为55.1%，2010年为55%，2014年为89%，2015年为88%。《征收条例》实施后，搬迁期限内搬迁的数户的比例有明确的提升。引起以上变化的一个客观存在的因素，就是《征收条例》的实施。其改变原有的拆迁宗旨、工作方式、工作程序，以更加合理的征收宗旨、征收程序等代替。笔者认为，搬迁期内搬迁户数比例的增加，与《征收条例》条例的实施有着直接的联系。《征收条例》所 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 的征收程序给予被征收人更大空间，更有效的诉求表达途径。二、影响依法征收的因素：特珠的主客体（一）主体的特殊性面对每个不同的被征收人，适当分清哪些人为了使利益最大化，不惜以违反道德的方式获得利益，也是征收工作顺利进行的重要内容。艾伦·德肖维茨在《你的权利从哪里来》提到人性时，讲到每个个体都是不同的，“人性是史怀哲（AlbertSchweitzer）与希特勒、耶稣与托尔克马达（TomasdeTorquemada）、康德与尼采、孔子与波尔切特（PolPot）、曼德拉与本·拉登；……人性是激进的穆斯林看到美国人从纽约世贸大楼跳下丧命而高兴地跑到街上跳舞，人性也是其他穆斯林进入清真坟祈祷恐怖主义的受害者能够幸免于难。”[1]对于不同的个体，向任何一方妥协都是不当的，妥协的结果导致社会的不公平。如果投机者因此获得了更多的利益，那投机行为也会越来越多，最终原本期望建立的秩序不但没有建立起来，反而遭到了破坏。当今社会经济发展迅速，经济利益是每个社会个体生活的保障，也一定程度上决定了生活的质量。一些人确实生活困难且被征收房屋的面积很小，即使按照市场价格予以补偿，他们也无法在这个城市中购买一套自已的房屋。一些人认为只要补偿的价格不低于市场价格，也就不损害自身的利益，会积极配合搬迁。还有一部分人将利益最大化视为生活的重点，不惜采取任何手段。考虑到每个个体的特殊性，按照征收的法定程序，及关于征收的法律规定，结合每个个体特殊性，是征收工作顺利完成的关键一环。（二）征收客体的特殊性征收客体是房屋，房屋直接关系到被征收人的利益，“被征收人的利益”是征收过程中的关键因素。这里的“被征收人利益”包括两层含义，一是财产利益，另一层含义是中国人对于“家”的理解。在当前的市场经济环境下，人们虽说越来越不将“房屋”等同于“家”，但没有属于自己的“房屋”是不安定的“家”，相当一部分人将一生的积蓄用于购买房屋，为的是有一个稳定的“家”。在处理征收问题时，不能不考虑这种特殊性，“我们的文化决定了我们的生活方式，体现我们文化的法律更是应当关注本民族文化的特殊性。”[2]房屋涉及被征收人的工作、学习、交通、就医和入学等问题，其价值也与其所处城市区位、所在建筑区划等密不可分。补偿是为了弥补被征收人因丧失房屋所有权所遭受的损失，房屋的价格评估至关重要。《征收条例》要求对被征收人房屋的价值补偿不低于类似房地产的市场价格，被征收人可以选择评估机构并对评估结果提出异议，明确规定了强制征收前必须先给予补偿安置等。此外，《征收条例》意识到了征收房屋的特殊性与重要性，规定了征收只能基于公共利益。“公共利益”的衡量涉及到社会公共利益与个人利益的双重保护，而公共利益不可能与个人的这种利益完全重合，必定有冲突的地方，征收就需要平衡这两方面。实现依法征收，征收的前置条件“公共利益”必须是依法确定的，法律虽并没有明确规定“公共利益”的范围，但对于确定“公共利益”的程序还是有规定的。以合法的程序确定的“公共利益”，为“公共利益”与“个人利益”的平衡提供了平台。一旦确定“公共利益”，征收的后续程序才能依法开展。三、依法征收观念形成的条件：公平、合法、公开法治型社会管理模式是当前中国最优的社会管理模式，是建构政府权威和化解社会矛盾的根本方式。法治建设是一个体系，法治观念的形成是贯彻依法治国基本方略的重要内容。法治观念的形成，需要政府官员依法办事，注重法治精神的传承、法治文化的建设，并且依靠制度逐步形成法治文化，“一旦观念实现社会化，就可以和社会行动联系起来。我们知道，任何社会行动都涉及普遍目的的合成，需要众人进行价值和手段的沟通。”[3]。（一）公平——保护被征收人的利益在一个国家中，利益需求是多种多样的，冲突与矛盾是变化多端的，执政者的首要任务是进行价值判断与选择，消除冲突、维护公平正义。一个法治国家，就要使权利能够获得法律所承诺的保障，使权利受到伤害时能够得到司法的救济。征收中的公平，是征收人与被征收人之间处于对等的地位，可以就房屋的补偿价格进行协商；是征收人同等对待每一个被征收人，每一个被征收人得到的补偿与其房屋价值是等值的；是被征收人房屋的补偿价格不低于市场价格。为防止征收决定作出之前，拟被征收区域出现违建等情况，《征收条例》规定政府在作出征收前，要对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调果登记，作为搬迁补偿时的“违建”不予赔偿的凭证。防止部分投机行为，将全体被征收人放在一个更加公平的环境中。借用罗尔斯的观点，“一个法律体系是一系列强制性的公开规则。提出这些规则是为了调整理性人的行为并为社会合作提供某种框架。当这些规则是正义的时，它们就建立了合法期望的基础。它们构成了人们相互信赖以及当他们的期望没有实现时就可直接提出反对的基础。如果这些要求的基础不可靠，那么人的自由的领域就同样不可靠。”[4]公平的法治环境下，被征收人的利益得到最好的保护，被征收人享受到了法治的好处，其之后的预期行为也更加倾向于依法行事。政府借助于法律实现了良好的社会治理，政府也将更愿意依法行政。（二）合法——规范征收行为正当程序不仅在保障个人的一般权利和自由方面发挥着关键作用，在保护财产权利、限制政府权力方面也是不可缺少的。根据《拆迁条例》的规定，房屋拆迁单位只要取得房屋拆迁许可证就可实施拆迁，所谓的“向被拆迁人做好宣传、解释工作”也就是普通的告知，并没有征求被拆迁人意思的目的。在过去被拆迁人的利益诉求根本无处表达，在整个拆迁过程中处于被动地位。《征收条例》在征收程序上则明确规定，先由房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府，并对征收补偿方案进行论证和公布、征求公众意见。再由市县政府进行社会稳定风险评估或召开政府常务会议讨论征收决定，在征收中载明被征收人寻求救济的途径。由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议或是由房屋征收部门报请市、县级人民政府作出补偿决定予以公告。最后，在法定期限内被拆迁人不寻求救济，又不履行相应义务，由市、县级人民政府申请人民法院强制执行。《征收条例》对征收程序予以明确规定，规范了征收程序，使全国各地的征收程序统一起来，被征收人的利益也可以得到更好的保护。增加的法院对征收补偿决定的审查，法院可以从合法性的角度予以审查，虽然对其合理性乃至有效性进行全面的审查存在一定的困难，但合法性的审查也是保障了整个程序合法、合理的重要环节，这也是对依法行政的司法监督。（三）公开——建立征收人与被征收人之间的信任马克斯·韦伯著在《中国的宗教：儒教与道教》一书中分析，“中国人彼此之间典型的互不信任，是所有观察者都能肯定的。清教教派里的虔诚弟兄间的信任与诚实——一种同为教外人所分享的信任——与此形成强烈的对比。最后，（清教徒里）一般心里——生理的统一性与稳定性，也与中国人不受外在固定规范所约制的生活样式里，那些我们通常所知的不稳定性的特质，形成强烈的对比。”[5]暂且不去分析韦伯得出这一结论的背景及合理性，以一个生活在中国社会的公民的视角来讲，面对有利益冲突的人时，或许我们更愿意怀疑对方在以一定的手段从我们这里获得更多的利益。也就是说，很多情况下，我们以怀疑的眼光看待这个社会，涉及到利益时更是如此。如果不将征收的整个过程予以公开，必定会使人猜疑其他人是否获得了更多的利益，义务主体是否根本没有履行义务和责任。法律作为一种权威，强制将每一个过程都公开。当整个征收过程都置于被征收人知晓的范围内，他再去怀疑已没有必要。征收程序的公开作为政府依法征收的法定内容，不予公开必定是违法的，应当受到法律的制裁。四、依法征收观念形成的影响：思维方式发生变化（一）政府法治观念发生变化在法治建设的过程中，法治观念是法治政府建设的重要内容。征收部门不仅要遵守具有外在强制性的法律，还需要从根本上转变观念、工作习惯和工作方法。后者是政府官员在履行职责的过程中转变思维方式，形成法治思维。新思维的形成过程，“是一个较为漫长的适应与排斥的过程，期间旧问题还没有完全得以解决，新问题也开始困扰行为主体。阵痛是难免的，只要方向正确，一旦形成新的法治思维，各种尝试也变成值得称颂的努力。”[6]《征收条例》实施后，旧的程序已经固化，新的程序还不适应。加之建设法治中国大背景下，对依法行政的重视与规范。征收人开始一步一步探索，慢慢适应新的法律秩序。《征收条例》规定了更为合理的程序，内容更符合现代社会征收的目的，更为符合当今社会治理的应然之意。这样的法律，减少了政府以法律之外途径行政的可能性，为行政行为回归到法律框架下提供制度保障。当行政行为回归到法律的框架下，公权力得到了最有效的限制，私权利获得更好的保护。《征收条例》更合乎情理，强制行为主体依法行政，如果这样的程序同时也是行之有效的，那么行为主体再寻求法外途径的成本更大。可以肯定的是《征收条例》提供了这样的条件，作为理性的个体，会更愿意在《征收条例》的规范下作出行政行为。（二）被征收人追求利益的方式发生变化《征收条例》实施前的拆迁行为，更多的是商业开发行为，开发商为了利益以各种方式加快拆迁的速度。而法律讲程序，程序与效率之间很难兼得。即使是按《拆迁条例》的规定，当事人对裁决不服提起诉讼的，诉讼期间也不停止拆迁的执行。拆迁过程中，拆迁人的利益不能得到有效的保护。《征收条例》在这方面赋予了被征收人更多权利救济的途径，强调没有补偿的，不搬迁。同时按照最高人民法院司法解释的规定，对于申请执行的具体行政行为，人民法院经过审查可以不准予执行。被征收人可以通过法律途径表达自已的利益诉求，而法律本身也提供了合理的程序。在法律的支持下，被征收人将个人的利益诉求以公开的方式寻求法律的救济，通过司法的公正评判，达到诉求的表达与实现的目的。被征收人“更希望的不是法律的日常动作和解释，而是最希望将自已的理由解释成为是最合法的、最公正的、因此是最值得保护的。”[7]被征收人按照法律的程序，在征收的各个环节表达自己利益诉求，法律之外的表达成为不可能。中国传统社会对于无讼的追求已经在开始发生着转变，人们开始越来越多地关注自身的利益，并试图通过作为主流意识形态的法律来为自己赢得这份利益。“概括地说，中国基层法律实践至少在经历这样一种结构性的转变，那就是从原来的避开法律而寻求私了或者寻找国家的帮助而转变到了人们开始借用法律的知识来据理力争，寻求一种接近法律的亲法律的姿态，以此来使自已的行为更具有一种合理性并与主流意识形态并轨。”[7]参考文献[1]（美）艾伦·德肖维茨，黄煜文．你的权利从哪里来[M]．北京：北京大学出版社，2014.２８．[2]苏亦工．天下归仁：儒家文化与法[M]．北京：人民出版社，2015.３５．[3]金观涛，刘青峰．观念史研究[M]．北京：法律出版社，2010.３．[4]（美）约翰·罗尔斯，何怀宏，何包钢，廖申白．正义论[M]．北京：中国社会科学出版社，2015.２３３．[5]马克斯·韦伯，康乐，简惠美．中国的宗教：儒教与道教[M]．南宁：广西师范大学出版社，2010.３０８．[6]（法）皮埃尔·布迪厄，（美）华康德，李猛，李康译．实践与反思——反思社会学导引[M]．中央编译出版社，1998.１；２．[7]赵旭东．法律与文化[M]．北京：北京大学出版社，2011.[责任编校：周玉林][实习编校：粟红蕾] - 全文 企业安全文化建设方案企业安全文化建设导则安全文明施工及保证措施创建安全文明校园实施方案创建安全文明工地监理工作情况 完-