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农业补贴政策运行面临的问题与完善对策

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农业补贴政策运行面临的问题与完善对策     农业补贴政策运行面临的问题与完善对策                  侯石安摘要:我国农业补贴政策在促进粮食生产、保障粮食有效供给、增加农民收入、提高农业现代化水平等方面起到了重要作用。但由于政策涉及面广,各地农业生产特点和补贴配套政策差异较大,以及农业比较利益扩大化趋势,导致农业补贴政策面临增产效应减退、补贴效率不高、补贴机制不合理等深层次问题,亟待重构补贴目标,不断完善补贴机制,改进补贴方式,加快建立与完善农业保险制度体系。关键词:农业补贴补贴机制与效率政策完善F320:A:1004-0730(20...

农业补贴政策运行面临的问题与完善对策
     农业补贴政策运行面临的问 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 与完善对策                  侯石安摘要:我国农业补贴政策在促进粮食生产、保障粮食有效供给、增加农民收入、提高农业现代化水平等方面起到了重要作用。但由于政策涉及面广,各地农业生产特点和补贴配套政策差异较大,以及农业比较利益扩大化趋势,导致农业补贴政策面临增产效应减退、补贴效率不高、补贴机制不合理等深层次问题,亟待重构补贴目标,不断完善补贴机制,改进补贴方式,加快建立与完善农业保险制度体系。关键词:农业补贴补贴机制与效率政策完善F320:A:1004-0730(2013)06-0005-06财政对农业的补贴是保障农业发展的有效手段,是维系农业基础地位的重要物质保障。通过农业补贴,对农业生产者以利益诱导,从而引导农户的经济行为,对农业生产与农产品流通产生积极影响。在这一过程中,财政对农业的补贴目标、补贴力度、补贴方式、补贴重点与结构等政策取向对补贴所取得的经济社会效益和生态效益起着决定性作用。自1950年代末我国实施农业补贴政策以来,农业补贴对促进农业发展、改善农业生产条件(如小水电、农业机耕、脱粒等)、保证农用生产资料的优质低价、维护农产品价格稳定等方面发挥了重要作用。特别是自2004年全面实施粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴政策以来,粮食产量逐年增加,2012年粮食总产量达到了58957万吨,创历史纪录,实现粮食总产“九年增”。但是,随着我国工业化、城镇化进程的加快,农业比较利益低下、竞争力减退、生态环境恶化、农产品品质与安全性始终难以有效提高、农业发展风险因素增多等问题日趋显现,农业补贴政策的功效也在逐渐减弱。因此,不断完善农业补贴政策,对于保持农业稳定,促进农业可持续发展具有重要现实意义。一、农业补贴政策面临的主要问题(一)补贴力度有限,刺激增产的作用在减退税费改革与粮食补贴政策的同步实施,在短期内对粮食增产起到了明显促进作用。但随着非农产业的发展和农民从事非农产业获取报酬的递增,原有减负和补贴政策效应不断减弱,加之农用生产资料价格的快速增长,种粮收益明显下滑。以2011年为例,中央和地方财政对粮食生产性补贴平均每亩为112.75元,按每亩平均粮食产量500公斤计算,每公斤补贴金额仅0.2255元;这一补贴标准按3等粳稻谷当年全国平均交易价格每公斤2.60元计算,仅相当于粮价的8.67%。自2006年11月以来,化肥、农药、柴油等农用生产资料价格持续上涨,平均涨幅高达90%,其中化肥价格上涨超过一倍。河南、河北、山东等省小麦种植成本达到每亩650元(不包括人工成本),按单产500公斤、每公斤售价2.00元计算,每亩小麦纯收入仅为350元。湖北、湖南等省种植稻谷纯收入更低,每亩纯收入仅110元。另据袁隆平对湖南农户水稻种植成本和收入进行过估算,结果是扣除成本后,2011年农民每亩水稻净收入116.6元,其中农业补贴109.1元,如果不算农业补贴,则纯收入仅为7.5元。种植粮食作物报酬递减,直接影响到粮农生产积极性。虽然近年来中央财政大幅提高了农资综合直补标准,从2006年的120亿元增至2011年的860亿元,但与快速上涨的农用生产资料价格相比,仍显不足。在粮食价格保持相对稳定的宏观调控政策背景下,依靠提高粮食价格来增加种粮收入已不现实,而通过粮食补贴降低粮食生产成本的政策效应又被持续上涨的生产资料价格完全抹去。因此,仅靠粮食补贴、而不能有效控制农用生产资料价格上涨,要保持粮食生产的稳定实属艰难。虽然我国粮食产量连续9年获得丰收,其中2012年全国粮食总产量达到58957万吨,创造了新的历史纪录,比2011年增产1836万吨,增长3.2%。但是,这些增产九成以上是来自粮食主产区;全国13个粮食主产省(区)粮食总产量达到44609.8万吨,占全国粮食总产量的比重达到75.66%,这说明我国粮食生产高度依赖13个主产区。相比之下,一些地区的粮食生产始终徘徊不前,有些甚至出现减产。我们通过对湖北、湖南、安徽、江西等省的田野调查,发现这些省份都广泛存在耕地撂荒现象,尤其是在丘陵、山区地区,撂荒面积有的超过30%。甚至有些农户连“口粮田”也不耕种,其所需粮食全部到市场上购买。(二)政策操作过于简单,效率不高现行粮食直补、良种补贴和农业生产资料综合补贴在政策设计上均有所不同,体现了政府支持粮食生产的目的和方向。粮食直补是对种植粮食的农户给予的补贴,其目的是鼓励农户生产粮食,以稳定粮食播种面积;良种补贴是对繁育、销售和使用良种过程的补贴,其目的是推广良种种植,改良农产品品质,以提高单位面积产量,推进农业区域化布局、规模化种植、标准化管理、产业化经营;农业生产资料补贴是对农户购买和使用农业生产资料给予的补贴,其目的是补偿因农业生产资料价格上涨而受到的利益损失,以有效降低农户的生产成本,保障种粮农民合理收益。良种补贴依据农产品品种补贴实行现金直接补贴和差价供种两种方式,其中对水稻、玉米、油菜、花生良种采取现金直接补贴,实行良种推介、自愿购种;对小麦、大豆、棉花、青稞良种采取差价供种或现金补贴。差价补贴由省级农业部门和财政部门组织招标 采购 采购部分工政府采购法87号令广东省政府采购政府采购法及采购员下一步工作计划 良种,中标单位在获得预拨的良种补贴款后向农户提供折价后的种子。在政策运行过程中,由于缺乏统一规定,各地自行制定适合本地农业生产特点的补贴政策,导致政策的差异性较大。在具体操作过程中,为求简便省事,大多数省份将粮食直补、良种补贴和农业生产资料补贴捆绑在一起,按照耕地面积计发补贴,使这三种不同性质的补贴演变成单一的农业综合收入补贴。少数省份在良种差价补贴中,因折价后的良种价格并不比市场价格低而广受指责,也有“暗补”之嫌,难以让农户真正受益。目前,问题的关键不是补贴资金是否捆绑发放,而是如何发放。在补贴政策实施初期,大多数省份采取按计税面积(原农业税计税面积)核发办法,后由于各地普遍反映计税面积与实际耕地面积相差过大,又改为按实际耕地面积核发。按耕地面积发放补贴资金虽然操作起来简单省事,但违背了农业补贴初衷,导致补贴政策作用大打折扣,补贴效率低下。(三)政策的公平性不够,机制有待完善一项政策的设计不仅要考虑其实施的效率,而且要考虑其公平性问题。当前农业补贴政策在公平性上存在的突出的问题集中表现在三方面:一是省际间补贴标准相差过大,导致不同省份之间、地市之间农业补贴额的不公平。我国农业补贴政策是由中央政府推动、中央财政主导的,中央财政依据各省、市、自治区耕地面积按照同一补贴标准每年将补贴资金拨付给省市自治区财政;地方政府承担农业补贴政策的落实及地方财政对中央财政资金的补贴配套。在分税制体制下,由于地方财政财力状况不同,财力越雄厚的地区,其配套补贴标准越高;财力越薄弱的地区,其配套补贴标准越低,有些省份在一些补贴项目上甚至没有配套补贴,完全依赖中央财政给予的补贴。如粮食直补中,种植小麦全国补贴标准最高的北京市为每亩88元,最低的甘肃省每亩仅为6.51元,高低之间相差13.5倍。像甘肃、青海、宁夏等西部省份,由于自身财力薄弱,高度依赖中央财政转移支付,根本无力给予农业配套补贴;而像北京、上海、浙江、江苏、广东、福建等经济发达省份,由于财力雄厚,可给予农业补贴的数额就相当可观。即使是同一省份,不同地市之间也存在较大差异。以湖北省粮食直补为例,武汉市每亩补贴标准为30元,而相邻的黄冈市每亩仅为15元,两者相差一倍。二是撂荒地的农户在没有任何农产品产出情况下仍可获得全额补贴,有些农户甚至将补贴资金用于购买粮食及其他生活用品,这显然与农业补贴政策的目的背道而驰;有些地方耕地转包、转租农户,转出或转租耕地后,仍可获得农业补贴,而转入、租入耕地的农户或其他生产经营组织,实际种植粮食却不能获得应有的补贴。三是缺乏对种粮大户激励政策,补贴力度有限。种粮大户每年为国家贡献了大量商品粮,但获得的补贴与其他不贡献商品粮的自给农户、撂荒而购买商品粮的农户相比并不算多,每亩相差不到10元,有些地方每亩仅高出2元。(四)中央出台的农业保险补贴政策力度大,但运行不畅,覆盖面不宽自2007年试行农业保险投保保费补贴政策以来,中央财政已累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元,保费补贴从2007年的21.5亿元增加到2011年的97.06亿元,支持力度不断加大。农业保险投保保费补贴实行中央财政、省级财政、县级财政共同分担办法,在农户、农业生产企业投保保费基础上,省级财政承担规定比例的保费,中央财政再给予一定比例的补贴。各级财政分担比例依据农业生产布局、农产品品种和地方财政财力状况确定,补贴比例为中央财政补贴30%~40%,地方财政补贴25%~40%,各级财政补贴额占农户、农业生产企业投保保费总额的比例不少于70%,其中大宗农作物、牲畜等保费的补贴比例高达90%。这一政策的优厚程度在当今世界上也是独一无二的,即使是发达国家,其补贴比例也未超过保费总额的50%。但是,由于机制不够完善,农业保险运行并不通畅,限制了农业保险的广泛推行,覆盖面始终难以有效扩大。2011年全国水稻保险的平均承保覆盖率不到一半,仅为49%;承保主要粮油棉作物仅占全国播种面积的35%。究其原因:一是农业保险保费补贴政策实行中央财政、省级财政、地市级财政(未实行省管县财政体制的地市级)和县级财政共同分担机制,且要求地方财政的配套补贴比例达25%~40%,这对地方财政而言是一笔不小的支出,在财力较薄弱的地方、特别是高度依赖上级财政转移支付的地方,其配套的意愿和主动性并不强,在中央政府强调“农民自愿参保原则”下,地方政府更是被动应对,少数地方政府甚至是应付农业保险,在农业保险推广上并不积极,以至于许多农户不知道农业保险的作用和功能,这也是农业保险“一头热”症结所在。二是由于对农业保险制度的宣传不力和农民自身观念原因,农户参保热情也不高。据我们对全国8省30个村1585个农户的抽样调查,了解并乐意参保的农户不足20%,有些农户甚至认为基层组织代收的农业保险费是乱收费行为,即使每亩稻田农户参保出资仅为2元也不乐意。我们认为,农户之所以对农业保险如此抵触,与我国长期以来形成的政府临时救助式措施密切相关,大多数农户认为无须参保,一旦受灾财产受损,政府也会出手相救,农业保险可有可无。三是农业保险由商业保险机构承保运营,政府给予保费补贴,这些保险机构出于盈利目的,对开展农业保险这种风险大、赔付率高的险种,并不情愿。据保监会统计,2010年全国农业保险保费收入135.68亿元,全年农业保险支付赔款100.69亿元,赔付率74.42%,其中,种植业保险赔款68.5亿元,森林保险赔款1.8亿元,养殖业保险赔款30.4亿元。如果计入保险公司运营费用和相关税费,则保险公司经营农业保险业务盈亏基本持平。可以说,如果没有中央政府强有力的推动和保监会的支持,农业保险可能还像2005年之前一样处于停顿状态。截至2011年,全国农业保险实现保费收入174.03亿元,仅占财产险业务的3.77%,占财产险公司全部业务的3.64%。二、完善农业补贴政策的建议农业是具有广泛外部性的产业,但其生产的特殊性决定了它又是比较利益较低和承受风险较大的产业,这就要求政府在补贴政策的制定与实施上,既要考虑农业自身的发展,又要考虑农业对社会稳定、对国民经济其他产业发展的影响;既要注重提高农民的收入水平,又要注重农业的社会效益和生态效益。针对我国农业补贴政策存在的问题,借鉴国外农业补贴政策经验,我国农业补贴政策需从以下方面加以完善:(一)重构补贴目标,将单一增产目标变为粮食安全、提高农民收入水平、发展现代农业、增强农业竞争力等多重目标,不宜采取简单的价格管制措施单一增产目标容易导致补贴的单一性,即过于偏重对农业生产过程的补贴,忽视对农业生产外部环境的考量和补贴支持。如现阶段为增加粮食产量,政府加大了对粮食生产的补贴力度,补贴资金成倍增加,但收效不大。究其原因,一是种粮收益水平长期低下,粮食生产成本居高不下,粮农收入难以保证;二是农业基础设施、农业科技推广投入不足,粮食生产能力提升缓慢,劳动生产率不高;三是粮农社会保障水平低,依靠粮食收入不仅难以保障自身及其家庭在养老、医疗卫生、子女就读高中及大学学费等长期不可预测的福利支出需要,而且连当前必需的生产生活支出也难以保证。针对当前国际国内粮食等主要农产品安全形势和国家财力状况,稳步提高粮食等主要农产品价格是实现农业补贴多重目标的关键。粮食等主要农产品价格上涨,短期内可能导致通胀,但可有效刺激农产品生产,增加供给,最终会使农产品价格回落到正常水平;但是,如果对粮食等主要农产品采取政府管制措施,认为农产品价格高企会危及城镇居民生活,则会打击农民生产积极性,容易出现大面积撂荒现象,导致农产品生产不足,供给减少,反而会引发农产品价格上涨,甚至出现粮食危机。我国曾多次对粮价采取价格管制措施,也着实起到应有的效果。但是,在现有市场经济条件下,简单采取价格管制手段可能难以收到较好效果。在原有体制条件下,非农产业发展不充分,农村劳动力就业渠道狭窄,粮食作为传统产品是农业生产的首选,也是主要的收入来源。在现有条件下,非农产业发展迅速,农村劳动力转移渠道拓宽,转移容易,报酬高;而粮食等主要农产品的生产比较利益低,成本高,既不能作为主要收入来源,又不能作为养老、医疗等社会保障的依靠。诺贝尔经济学奖得主迈克尔斯宾塞(MichaelSpence)认为,对于相对贫困的人来说,食品涨价是个非常紧急的问题,这时限制出口和管制价格作为紧急应对之策是可以理解的。解决粮食问题,最关键的是市场激励,让粮价涨上去,这样农民才有生产积极性,粮食产出效率也才可能提高。在这一过程中,转移支付、农业补贴等财政手段比价格管制更有效。食品与能源在供给方面略有不同,一旦出现价格信号,农产品供给会迅速反应。长期以来,欧盟、美国等国家,一直将粮食安全、提高农业生产者收益水平、发展生态农业和增强农业竞争力作为粮食补贴的主要目标,围绕这些目标,不断优化补贴结构,使农业补贴政策成为支持与发展农业的重要手段。我国在农业补贴政策的目标构建上,应结合当前农业发展新形势、新特点,特别是工业化、城镇化进程不断加快背景下,着力解决农业比较利益低下、农业生态环境恶化、农产品品质与安全性堪忧、农业竞争力减弱等影响农业可持续发展的难题。(二)完善补贴机制,加大对粮食主产区和种粮大户的补贴力度,不断改进补贴方式首先,加大对粮食主产区和种粮大户的补贴力度。在工业化、城镇化进程中,越来越多的农民会离开农村和农业,保障粮食安全重任将更多地落在现有的粮食主产区肩上。基于我国粮食增产主要由13个粮食主产区和种粮大户来承担的现实,按照权利与义务对等原则,在补贴标准上应向这些为我国提前实现粮食生产目标做出重要贡献的粮食主产区和种粮大户倾斜。在现有基础上,大幅调高对粮食主产区和种粮大户的粮食直补、良种补贴和农资综合直补的补贴额度,其中,粮食直补额和良种补贴额占当年粮食平均售价的比例宜保持在8%~10%的水平;农资综合直补应与当年农用生产资料价格相挂钩,补贴的理论值应是完全弥补当年农用生产资料价格上涨,考虑到政府财力限制和生产资料价格上涨幅度过大过快,农资综合直补额至少应占农用生产资料上涨价格的50%。对非粮食主产区和耕地面积较少、仅为自给而种植粮食的农户,维持现有补贴标准不变。其次,为避免省际间、地市之间农户补贴标准过于悬殊问题,中央政府除鼓励一些地方政府加大对农业的配套补贴比例外,还可考虑适当缩减经济发达省份的补贴额度,让这些地方政府履行更多的农业补贴责任,中央财政可将腾出的这部分补贴资金优先用于13个产粮大省的粮食直补和良种补贴。前文所述,近年来13个产粮大省贡献了全国粮食总产的75%以上,是实实在在的粮仓,理应给予特别补贴政策支持。最后,改进补贴方式,以提高补贴效率。现行按耕地面积补贴方式虽然简便省事,但既不公平又缺乏效率,特别是对撂荒地、转包转租耕地农户以及在耕地上种植非农作物,如树苗、药材等,也给予补贴,显然违背了农业补贴的宗旨,亟待改变,尽快实现按照实际种粮面积发放补贴做法。目前,有些地方通过卫星遥感技术监测农作物播种面积并以此确定补贴标准的做法并不适合在全国推行,比较有效的办法仍是加强基层政府和农村集体组织对农户实际耕种面积的核查工作,以及财政、农业、纪检监察等相关部门的抽查工作,真正让种粮拿补贴、不种粮拿不到补贴,在农村形成“种粮才有补贴”的良好氛围。国外在类似补贴上,均按农户或农场主实际耕种面积核发补贴,从来没有按耕地面积发放补贴的先例。在实施补贴的初期阶段,这些国家往往由农村社区的基层官员进行核查,之后由农户或农场主自行申报。在当今许多发达国家,如美国、欧盟、日本等国,冒领农业补贴行为被视为欺诈犯罪,不仅要受到法律制裁,而且会被乡邻耻笑,由此从法律和道德两个层面对农业补贴政策进行了 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ,极少发生农业补贴被冒领的现象。我国农民的观念和自觉性与发达国家农民还存在一定差距,需要各级政府加大对农业补贴政策的宣传力度,让农民深刻了解政府对农业补贴的目的。(三)优化补贴结构,注重对生态农业的补贴生态农业是当今世界农业发展的主线。近10年来,世界许多国家的农业补贴政策已由单纯追求农产品产量变为改善农业生产环境、重视农产品品质与安全性,对农民利用有机肥、节水灌溉、使用生物技术除草、除虫害等进行的生产给予额外补贴(一般采用加大补贴系数办法)。长期以来,我国大多数农户的生产模式仍以大量施用化肥、农药、除草剂为主,导致土地肥力减退,土壤、地表水和地下水污染日益严重;草场的过度放牧、土地的不合理开发与使用所造成的水土流失、江河淤积和大气污染问题日益加重。因此,在补贴政策选择上,可从有机农产品生产上先行试点。在补贴程序上,可考虑先由公司和农户共同申报,乡镇财政所负责审核,逐级上报,单独进行补贴。考虑到补贴的效率与示范性,试点期间,建议不接受单个农户申请,只接受公司和农户的共同申请,虽然公司不享有补贴,但可利用公司的信誉和应有的担保责任,保障补贴的公平、公正和有效(可设定农户因欺诈、冒领补贴,公司应承担的连带责任)。(四)加快建立和完善农业保险制度体系我国农业保险自2007年开始试点,但效果并不理想,地方政府和商业保险机构消极应对,农户积极性也不高,保险覆盖面始终难以有效扩大。为此,有必要借鉴国外成功经验,结合现实发展情况,加快建立和完善农业保险制度体系。在保险机构的设置上,选择世界大多数国家采取的以政府组建农业保险公司为主的政策性农业保险经营模式,由中央政府统一组建专业性农业保险公司,当前可考虑在农业发展银行基础上组建农业保险公司(农业发展银行因粮食流通体制改革,其业务已严重萎缩),在各省、自治区、直辖市农业发展银行基础上建立相应的分支机构,具体业务由县农业保险支公司(县级农业发展银行)负责办理。农业保险基金以政府财政补贴和农户投保保费构成,并对农业保险公司的经营管理费用和保险费给予财政补贴,以及实行免税待遇。在保险费政府补贴的分摊上,可借鉴义务教育经费的分摊机制,对经济欠发达地区和产粮大省,中央财政承担更多的保费补贴责任,一般不要求地市级财政和县级财政配套补贴;对经济发达省份,地方政府承担更多的保费责任。注释:[1]袁隆平:《粮价政策要做根本性改革》,中国政协网,http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2012/03/22/ARTI1332377211272399.shtml。[2]全国13个粮食主产省(区)包括河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川。[3]国家统计局:《关于2012年粮食产量数据的公告》,中央政府门户网站,http://www.gov.cn/zwgk/2012-11/30/content_2279385.htm。[4][5]中国保监会:《落实强农惠农政策部署2011年农业保险工作》,中央政府门户网站,http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/11/content_1841828.htm。[6]巴曙松:《借鉴国际先进经验推动中国农业保险风险管理创新》,《中国保险报》,2012-10-25。*基金项目:国家社会科学基金项目“农业补贴的国际比较研究”(08BJY135)。作者简介:侯石安,男,中南财政政法大学财政税务学院教授、博士生导师,武汉,430073。(责任编校:曹晅) -全文完-
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