试论建筑工程安全监督工作的扎口管理

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文档可用在管理中，为使全体人员都知道应该做什么，不应该做什么，以及明确自己的主要职责，所担负的职责对整个企业工作具有的意义和作用，从而把全体人员的工作积极性充分地调动起来，成为推动企业生产经营工作的动力。为便于学习和使用，请在下载后查阅和修改详细内容。　　一、问题的提出　　20xx年8月13日，济南市建筑安全生产监督站（以下简称济南市安监站）诉济南市市中区质量监督局（以下简称济南市市中区质监局）行政处罚违法一案在济南市市中区法院开庭审理。20xx年4月间，济南市市中区质监局在对山东建工集团和山东天元建设集团的建筑工地上的塔式起重机进行监督检查时，发现济南市安监站已对该设备进行安全监督检测。济南市市中区持监局认定市安监站未经资格认可，其检查人员无资格证，从事特种设备检验工程属违法，于6月13日对济南市安监站下达了行政处罚认定书，对市安监站进行了停止违法检查行为和罚款10000元的行政处罚。济南市安监站认为，他们的发证行为是按照有关规定，为保障建筑施工安全而采取的必要措施，属于行业管理范畴，因此认定市中区质监局行政处罚违法，并于6月25日向济南市中区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销济南市中区质监局的行政处罚决定书。　　两家执法机构，对于建筑施工现场的塔式起重机检测权之争，最终激化到通过司法程序解决的路子。两家均认为自己的行为是合法的，都言之有理，持之有据，并在法庭上出示了相应的文件、规定等证据。很显然，两家执法机构对同一事物都拥有执法权是不可能的，但在现实中又确确实实存在，这样的问题并非仅在济南存在，在全国各地已是普遍现象。类似的比较突出的问题还有：建筑企业特殊工种的培训发证问题，建筑安全生产的检查评比问题等等。在全国一些地方的安全生产监督局、质量技术监督局、劳动部门、公安消防等部门，都不同程度地插手建筑工程安全生产的日常监督管理工作；在建筑安全监管工作中，多头管理，重复收费、乱检查、乱评比、乱检验、乱发证、乱罚款的现象越来越严重，监管秩序越来越混乱。　　二、建筑工程安全监督工作多头管理的危害性　　1．造成建筑安全监督管理秩序混乱，管理力度减弱，管理水平低下，政府监管威信降低。在建筑工程的安全监督管理方面，有时候一件事情各部门你管我也管，你查我也查，你发证我也发证，你收费我也收费。有时候大家心照不宜，默认对方的行为；有时候则相互指责，相互否定。面对多个部门的管理，施工企业无所适从，很多企业干脆表面上谁的都听，实际上谁的都不听，致使监督管理行为无效果，造成管理力度减弱，监管水平低下，严重影响政府对建筑安全监管的权威性，影响政府的形象。　　2．造成各部门职责不清、责任不明，安全事故责任难以追究。《中华人民共和国安全生产法》第十三条明确规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任”。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第十四条规定：“负责行政审批的政府或机构、负责安全生产监督管理的政府有关部门，未依照本规定履行职责，发生特大安全事故的，对部门或者机构的正职负责人，根据情节轻重，给予撤职或者开除公职的行政处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任”。建筑施工是个高风险的行业，20xx年全国四级以上重大伤亡事故1004起，死亡1045人，其中三级（一次死亡3人）以上事故30起，死亡149人。多头管理，一旦出了问题，各部门之间相互指责，相互推卸责任，致使安全监管责任难以分清，纵然有较完善的事故责任追究制度，相关责任人也难以得到处理，安全隐患难以消除。　　3．造成政府管理资源的巨大浪费。同一件事情，多个部门进行管理，每个部门都要付出人力、物力，而这些人只是在重复做同样一件事，从而浪费了国家宝贵的管理资源。　　4．造成施工企业负担增加，制约施工企业安全防护水平的提高。面对每个政府部门的监督检查，作为施工企业都不敢掉以轻心，不但要派专人负责迎来送往，高档接待，而且还要支付项目繁多的检测费、评比费、发证费等等，导致施工企业负担增加，没有精力抓安全生产，没有足够的资金投入安全生产，这样的监管不但不能促进施工企业抓安全生产，反而制约了施工企业安全防护水平的提高。　　三、建筑工程安全监督工作多头管理产生的原因　　1．安全生产监督管理部门的规章相互重叠、相互打架，是多头管理产生的根本原因。有关部门在制定本部门的安全生产管理规章时，缺乏与相关部门协商，负责安全生产综合监督管理的机构管理协调力度不够，导致部门规章相互重叠，而这些规章是下级部门执法的依据，从而导致执法部门的执法权纷争，造成执法的混乱，严重影响了市场经济秩序，影响了法律的尊严。　　2．部门利益是多头管理产生的关键。通过广泛调查和深入了解发现，个别部门抓建筑工程安全监管就是为了收费，检测要收费，评比要收费，培训要收费，发证还要收费，把建筑工程当成了“唐僧肉”，为了争抢利益而不顾政府部门的形象，相互指责，甚至不惜对簿公堂。　　3．个别部门对其职责认识不清。个别政府部门对本部门的职责认识不清晰，分不清哪些自己该管，哪些不该管。《建筑法》第四十三条规定：“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督”。而个别地方的劳动行政主管部门（现职能已划归安全生产监督局）就认为只要是安全方面的事，自己都有权管，无论是特殊工种的培训，还是日常的检查评比，事无巨细，通通都要具体管，从而造成什么都管，什么都管不好的局面。　　四、建筑安全监督工作实施扎口管理的必要性　　我国的建筑安全生产重大事故时有发生，安全生产形势相当严峻，如不及时采取有效措施制止，后果将难以设想。因此，有关部门应立即着手整顿建筑工程安全监督秩序，改多头管理为一头管理，实施“扎口管理”，强化职能，明确责任，责权统一，使建筑安全监管工作科学、合理、高效。　　所谓“扎口管理”，就是把所有的口子都扎起来，只留一个口子，只由一个部门进行管理。具体到建筑工程安全监督，就是凡涉及到建筑工程安全监督方面的事情，无论是日常检查、特殊工种培训、验收发证、一般事故的调查处理等等职能，都划归建设行政主管部门，由其一家进行全面管理。　　“扎口管理”不同于“封闭管理”，扎口管理是政府监督部门一种管理形式，而“封闭管理”只是施工企业在建筑工程安全生产中的一种具体防护措施。　　五、建筑工程安全监督工作实施扎口管理的主要依据　　我们国家对安全生产的管理一直遵循着两个主要原则：一是“管生产必须管安全”的原则；二是“谁主管谁负责”的原则。建设行政主管部门是建筑施工企业的主管部门，根据上述两原则，亦应是建筑施工安全的管理部门。〈建筑法〉第四十三条明确规定：“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理”。《安全生产法》第九条规定：“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的范围内对有关的安全生产工作实施监督管理”。这从法律上确立了建设行政主管部门对建筑安全生产监督的地位，因此，建设行政主管部门对建筑工程实施安全监督是有章可循、有法可依的。　　另外，还有一个重要原因，就是谁有能力进行建筑工程安全监督。俗话说“隔行如隔山”，建造行业是一个特殊行业，技术性密集，专业性很强，只有实行行业监督，实施扎口管理，让内行人管理，才能真正管得住，管得好。　　六、建筑工程安全监督工作实施扎口管理需要做的工作和具体措施　　1．依法严格划分部门权限，强化行业监管职责；及时制定执法所需的法律法规，认真清理部门间交叉打架的法律法规条文。国家设置各部门，都有明确的职责分工，各部门只有各司其职，才能保证社会的健康运行。《安全生产法》从法律地位上确立了各级建设行政主管部门在其职责范围内对建筑工程安全监督管理地位，强化了建筑行业主管部门的职责。国务院有关部门应根据执法需要，及时制定相应的法律法规，并应避免各项法律、法规的交叉重叠，确保法律、法规的尊严和权威性。　　另外，《建筑工程安全生产管理条例》虽呼唤多年，但仍未出台，建设部正在抓紧做这方面的工作。在这个条例中，一定要把易产生纠纷和冲突的问题明确，如建设行业特殊工种的培训发证问题，建筑施工设备的检测发证问题，建筑安全事故的报告和调查程序问题等等；一定要争取使安全监督的范围涵盖建筑工程安全生产的方方面面，以有利于对建筑工程安全工作扎口管理的实施，切实提高建筑安全监管水平。　　2．建设行政主管部门应严格 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 对建筑工程的安全监督管理行为，严格 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，依法监管，确保扎口管理各项措施的实施。在建筑工程安全监督工作中实施扎口管理，由建设行政主管部门全面、完整地负责建筑安全的监管工作，部门的职权明显加强，但这并不意味着各级建设主管部门想怎样管就怎样管，其管理行为必须严格依据有关法律、法规，严格执行有关的国家标准或者行业标准。　　（1）要健全和完善建筑工程安全生产技术标准体系和行政法规体系。加强对安全生产工作的监督管理，保障劳动者的人身安全，是国家承担的责任。而按照保障安全生产的要求，科学、合理地制定有关安全生产的国家标准和行业标准，包括生产作业场所的安全标准，生产作业、施工的工艺安全标准，安全设备、设施、器材和安全防护用品的产品安全标准，有关安全生产的基础性、通用性标准等，是国家履行加强对安全生产工作监督管理职责的重要方面。《安全生产法》第十条规定：“国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订”。在建筑工程安全监督管理方面，建设部组织有关部门已经制定《建筑施工安全检查标准》、《建筑施工临时用电安全技术规范》、《建筑施工高处作业安全技术规范》、《龙门架及物料提升机安全技术规范》、《建筑施工门式钢管脚手架安全技术规范》，简称“一标五规范”。这些标准、规范的制定和实施，对提高建筑工程安全防护水平，减少和预防重大事故的发生，已发挥了极其重要的作用，也使建设主管部门的监管工作更加规范化、科学化。现在建设部正组织力量修订《建设系统重大事故报告和调查程序规定》、《建设工程施工现场管理规定》等法规文件。同时，建设部结合新形势下安全生产的特点，组织专家修订建筑系统安全生产技术法规体系，正在制定《建筑安装工程安全技术规程》、《工具式脚手架安全技术规范》、《建筑施工模块工程安全技术规范》、《土石方工程安全技术规范》、《拆除工程安全技术规范》和《建筑安全管理技术标准》。　　（2）建立和健全建筑安全生产监督管理体系，并制定严格措施规范监管行为。一是加强安全监督管理行政执法机构和执法队伍建设，建立健全安全生产监督管理体系。二是制定严格措施规范监管部门的行为，坚决制止乱评比、乱收费、乱摊派的“三乱”行为。三是要努力提高监管人员的素质，严格监管纪律和责任追究制度，严格执法、热情服务，努力树立监管部门良好的社会形象。　　3．建筑安全监督管理部门要依法接受有关部门的监督和指导，推动建筑安全监督工作的健康发展。我国目前实行的是由安全生产综合管理部门与其他部门相结合的、综合监督管理与专项监督管理相结合的安全生产监督管理体制。建筑工程的安全监管是国家整体安全生产管理体系的一部分，是“三百六十行”中的一个行业。作为建筑安全监管部门，一定不要夜郎自大，唯我独尊，我行我素，一定要树立全国安全生产监管一盘棋的思想，虚心接受安全生产综合监督管理部门和新闻单位等部门的指导和监督，协调好各方关系，以推动建筑工程安全监管工作的健康发展。　　总之，在建筑工程安全监督工作中实施扎口管理，一是使安全责任更加明确，监管职责更加清晰；这使他们有精力、有时间、有资金投入到完全生产工作中去，切实提高施工现场的安全防护水平；三是有利于树立政府安全监管的权威性和公正性。特别是目前，安全生产形势严峻，监督管理任务繁重，建筑工程安全生产的监督管理工作正处在发展和加强时期，扎口管理措施的实施，对保障和促进我国建筑安全监管事业的健康发展，必然发挥巨大的推动作用。