论城管在城市管理中的地位和价值作用(1)

1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施，确立了相对集中行政处罚权 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 。1997年北京市开展相对集中行政处罚权试点工作。2004年《全面推进依法行政实施纲要》颁布，此项制度得到进一步深化。经过十几年的实践探索，城市管理领域发生诸多变化：一是基本解决了多头执法、重复处罚、执法扰民、机构膨胀等问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ；二是探索建立了管理权、审批权、监督权、处罚权的适度分离又相互协调的科学管理机制；三是推动了城市管理重心与执法权力的下移；四是解决了一批群众反映强烈的问题，城市环境明显改善；五是强化了队伍管理，执法人员素质明显提高。纵观城管的发展和变迁，这是一个不断改革创新、解决矛盾的过程。特别是在城市化进程中，在农民转为市民适应城市规则秩序过程中，城管的地位举足轻重。当前，我国正处于工业化和城镇化快速发展时期，城市管理面临发展的关键时期。站在新的发展起点，有必要深入研究探讨城管的历史价值和作用，这对于在新形势下进一步发挥城管的价值和作用，更好地服务经济社会发展，具有十分重要的现实意义。一、城管的历史地位与价值作用（一）城管在推进 行政管理 学校行政管理制度幼儿园行政管理制度行政管理专业专科实习报告企业行政管理工作内容综合管理部行政管理手册 体制和依法治市中，具有重大的价值和意义城管制度是行政管理体制改革探索和推进依法行政的产物，是依法治市的重要标志。城管的产生与发展，紧随着依法治国的步伐。推行综合执法是依法行政、行政执法体制改革的内在要求和发展趋势，是改革行政执法体制的重要制度，是政府管理创新的重要内容。以相对集中行政处罚权为基础建立的城管制度，其意义不仅仅在于处罚权行使主体的改变，更重要的是打破了“部门专权”，使得“内部循环”无法继续，为行政权力的分工与协调改革探路，在一定程度上为行政体制和大部门制改革提供了试验样本。城管制度发展迅速，说明该制度符合经济社会发展要求，体现了行政体制改革方向。（二）城管在维护城市环境秩序中，发挥着不可替代的作用良好的城市环境秩序是促进经济社会发展、保障城市宜居的必然要求。而城管执法的首要任务在于维护城市环境秩序，促进经济社会的可持续发展。城管拥有多项处罚权，其任务之重、难度之大、影响之广超过了其他专业执法。如北京城管集中行使68部法律法规的全部或者部分处罚权共计390项，执法事项涉及市政市容、园林绿化、规划、工商、水务、交通、环保、城乡建设、旅游等14个方面。城管执法所遇到的问题大多是重点难点问题，历史遗留问题多、执法成本高、社会关注度高，解决起来困难。经过多年的改革与发展，城管工作取得显著成效，执法方式逐步实现了由粗放式向精细化、由阶段性向全天候、由突击式向长效化的转变，在城市精细化管理和网格化社会服务管理中充分了发挥职能作用。首都环境秩序不断改善，城市形象和城市品质得到展现和提升，群众满意度不断提高。据零点公司调查显示，2012年公众对北京城管执法机关满意度为77.92分，比2008年的72.28分明显提升，为历年评价最高。（三）城管在化解社会矛盾、加强和创新社会管理中，发挥着举足轻重的作用当前，社会矛盾多发且更具易燃性，维护和谐稳定成为城市管理必须面对的重要任务。2010年突尼斯因执法引发政治事件的教训说明，城市管理无小事，社会矛盾处理稍有不慎，就可能转化为公共事件，甚至演变为更严重的后果。北京城管近年来基于对经济社会形势的总体判断和把握，坚持执法为民，创新体制机制，完善执法方式，提出并践行“维护秩序与维护稳定相结合”、“执法效果与社会效果相统一”、“不能因城市秩序问题引发群体性事件，更不能因执法不当影响首都稳定”等理念原则，加强和创新社会服务管理，重视志愿服务在构建和谐社会中的作用，暴力抗法下降81%，得到群众肯定。（四）城管在促进生态文明建设、服务经济社会可持续发展中，发挥着不可或缺的作用环境是重要的发展资源，城市环境是生产力。城管是推进生态文明建设、提供优质环境质量的重要实施者，促进或直接解决了一部分制约城市可持续发展的突出矛盾和问题。城管执法事项涉及城市管理和社会生活各个层面，对违法行为的查处、对环境秩序的治理和生态环境资源的保护、对社会矛盾的化解与社会治安的维护、对促进经济社会发展发挥着重要作用。（五）城管在建设人民满意的服务型政府中，发挥着非常关键的作用作为工作在一线和前沿的执法队伍，城管与社会联系最紧密、最受社会关注，其执法行为直接影响着公民法人的权利和义务，群众往往将其执法行为与政府行政能力挂钩，并作为评价政府行政水平的尺度。前端服务、管理、监督工作的任何不到位，都会将问题以至群众的不满压缩到执法环节，进而影响群众对政府的评价。发达国家普遍把城管领域视作其政绩的核心点予以高度关注，如果执法中的一个小小事件有被放大的可能，政府要员都会亲自过问并处理，以避免矛盾激化对其政治地位造成冲击。基层政府形象关乎政府整体形象，甚至影响社会和谐稳定。因此，无论从公众的期待，还是政府公信力的角度，无论是城管自身发展的历史经验，还是从先进城市成熟的管理经验与规律看，城管工作是建设人民满意政府的重要组成部分。城管改革创新的成败是建设人民满意政府的关键环节之一。二、当前城管面临的机遇、挑战与问题从机遇看：一是城市建设管理进入精细化管理阶段，这对城市管理创新提出全新要求。二是党的十八大把生态文明建设提升到中国特色社会主义“五位一体”总布局的战略高度，为推动城市环境建设注入强大动力。三是信息技术的迅猛发展为突破城市发展瓶颈创造了技术条件。四是稳步推进大部门制改革，为发挥城管制度优势提供了难得机遇。从挑战看：一是城市化进程加快，环境与发展之间的矛盾日益突出。二是经济社会发展转型带来的各种风险增加，并呈现出累积放大效应。三是城市安全运行和管理的任务艰巨，精细化水平亟待提高。四是城市管理和公共服务缺乏市场化驱动和真正意义上公民社会的支撑，传统管理模式已不能适应和满足城市现代化的发展要求。从问题看：一是城市管理中的权责关系有待进一步理顺。二是系统性解决城市管理痼疾顽症的体制机制尚未完全建立。三是城管综合执法制度的优势仍未充分发挥。缺少权威的法律依据，城管职能定位不清，权限划分不尽合理，城管监察作用缺位。这些问题极大影响了城市管理整体效能的提升。三、现代化进程中进一步发挥城管作用的思考和建议（一）在理念上强化公共性，坚持以群众需求为导向的公共服务创新进一步明确城管在现代化进程中的价值定位。以维护和谐的城市环境秩序、维护和发展公共利益为目标导向，将城管定位于公共利益的维护者。正常城市秩序形成的基础是城市公共资源的公正合理分配，兼顾各阶层的正当诉求。为此，城管不仅要努力查处违法行为，更要探索公共资源合理分配的实现方式，把提高基本公共服务质量作为基本价值和核心内容贯穿到执法全过程，采取均衡性、基础性、公益性的政策措施，确保利益分配公正，通过制度化、经常化和有效的跨界合作以增进公共价值。在顶层设计上，整合城市管理决策职能，完善配套政策及社会服务保障体系。在执法方式上，探索多元化执法方式，疏堵结合创新城管工作，满足多元化和个性化的需求。在执法能力上，强化城管职能边界内的履行能力。要加快城市管理综合性立法，增强城管执法刚性原则，严格执法，监管到位，提高依法治理水平。在社会服务管理创新上，发挥城管在社会协同、公众参与和法治保障的基础作用，有效解决环境问题，实现维护环境与维护秩序相协调，执法效益与环境效益、社会效益、经济效益相统一。（二）在职能上强调协同整合，坚持以城市问题为导向的公共治理创新传统城市管理体制对权力的不恰当分割导致责任分散化，使城市顽症治理无法形成重拳。提高整体性治理水平，应建立协同一致的城市综合管理系统，加强协调配合与职能整合。城管恰恰就体现出职能整合和协同联动的特征，为此必须坚持城管综合执法的发展方向，探索实行职能有机统一的大部门制，稳步推进大城管体系建设，深化与其它部门的配合协作，进一步健全城市管理运行机制。健全部门职责体系，合理配置执法部门与管理部门的行政权力，以理顺管理权、监督权、处罚权为核心，建立相互制约和相互协调的权力结构和运行机制，科学解决“监督者监督缺位”、“执法者执法不力”等顽疾。整合各种资源，探索多种形式实现跨部门合作。发挥城管综合执法制度的优越性，加强城管综合监管职能，监察与执法并重，使城管执法机关成为系统性解决城市问题的权威建议、权威监督及权威评价部门，促使环境治理跳出“治理、反弹、再治理、再反弹”的恶性循环圈。（三）在方式上鼓励多方参与，坚持以政府为主导的多元参与创新社会参与是保障城市秩序的重要途径。充分发动社会参与，以政府为主导，打破区域、部门、行业界限，采取市场化、社会化、法制化的手段，构建政府与市场、社会通力合作的治理网络，形成民主多元、平等协作的治理模式。强化政府宏观监管和政策引导责任，落实企业社会责任，激发全社会责任意识，积极培育、支持和引导社会组织和志愿者等各方力量参与城市管理，促进城市管理由“部门管理”向“全民管理”转变。要进一步完善公众参与的途径和制度，建立社会力量参与机制，构建城管与公众互动机制，健全社会沟通交流机制，大力推进城管志愿者队伍建设，进一步完善城管进社区模式，从法律、制度、程序上确保公众参与的合法性及参与的有效性。（四）在手段上注重信息技术的应用，坚持以新技术为驱动的智慧城管创新坚持科技支撑，加大新技术利用。完善台帐数字化、管理网络化、办公自动化、指挥智能化、监控可视化、监督社会化“五位一体”的精细化“智慧城管”建设，借助信息技术提供全天候全覆盖无缝隙、方便快捷、人性化的公共服务。积极探索精细化执法、网格化服务有效融合的新路子，探索网络化城市管理技术条件下的跨部门协作，充分利用物联网、云计算、智能终端等现代信息技术，再造工作流程，打破部门和条块分割，建立全覆盖、动态跟踪、信息共享、功能齐全的信息化系统，实现不同领域的信息共享互联和实时交换，实现城市管理职能协调运作，提高城管执法效率和水平。-全文完-