城市轨道交通概论论文
新时期城市轨道交通的发展
姓 名: 翟会超
学 号: 20107470
系 别: 电气工程系
专 业: 铁道电气化
指导老师: 张强峰
新时期城市轨道交通的发展
Thinking on the New-Era Urban Rail Transit Development
翟会超
西南交通大学峨眉校区电气工程系
摘要:
我国城市轨道交通已进入7快速发展时期,但在轨道交通的规划建设中,还存在着一系列需要认真研究的问题,诸如轨道交通在城市中的定位及其与城市的相互作用关系,轨道交通的经济属性,建设、运营和投融资体制以及法制和
标准
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化建设等。明确轨道交通在城市中的定位,理顺其与城市问的相互作用关系,正确认识轨道交通的经济属性,建立适应轨道交通发展的建设、运营和投融资体制,完善法律法规体系和标准化工作,是保障我国城市轨道交通健康发展的基础。
Abstract:
Despite the fact that our cities have already stepped onto a stage of rapid development of urban rail transit facilities, there still exist a set of problems that need to be dealt with seriously in the planning and construction of our urban rail transit systeins. Those probleins include where we should place urban rail transit inthe whole urban systein, how the urban transit interacts with the city itself, what the econoinic characteristics of urban rail transit are, and how to establish the institutional and legal systeins as well as technical standards that go vein the construction, operation, and capital investinent and financing of urban rail transit systems. Ap-
propriate solutions to those probleins are the basis that
could enable us to build healthy urban rail transit sys-
tems in our cities.
关键词:
城市轨道交通;轨道交通规划;建设和运营体制;投融资体制;标准化
Keywords : urban rail transit; rail transit planning; construction and operation system; capital investinent and financing systein; standardization
1. 引言
1863年,世界上第提一条城市轨道交通线路在英国伦敦建成通车,线路位于地下隧道内,用蒸汽机车牵引,称为地下通道。这为人口密集的大城市如何采用铁路技术来发展公共交通取得了重大突破。特别是1879年电力牵引的研究成功,是地下客运环境和服务条件得到了空前的发展,地铁建设显示出强大的生命力。从此以后,世界上一些著名的大都市相继建造地下铁道。
我国从1965年开始修建内地第一条城市轨道交通系统——北京地铁一期工程,1969年建成通车。到2010年6月30日,我国内地已有13个城市有城市轨道交通系统入运营,总运营里程约1524 km。
国家发改委基础产业司巡视员李国勇于2012年05月30日上海出席一行业会议时表示,中国的城市轨道交通正处于快速发展期,在发展原则上考虑适度超前,在规划布局?项目前期中统筹考虑?
他透露,在“十二五”期间,中国城市轨道交通仍将继续保持快速发展的态势,建设规模约为2500公里,总投资约为1﹒2万亿元人民币?预计至2020年内地有大约40个城市将发展轨交,总规划里程7000公里左右?据统计,截至去年底,中国拥有运营轨交线路的城市达到13个,开通运营线路59条,总里程1713公里?
但是,从总体上看,我国内地城市的轨道交通建设仍处于起步阶段,还没有一个城市形成较为完整有效的网络系统,运营里程最长的上海也只有424 km。虽然城市轨道交通总体规模较小,但已经体现出了比常规公共交通更高的运输效率,在城市客运交通系统中初步显示了难以替代的作用。
随着建设城市轨道交通的城市逐步增加,城市轨道交通系统的类型也出现多样化趋势,城市轨道交通系统已不仅仅是大运量的地铁系统,各城市针对自身的需要,选择了不同运量等级和类型的轨道交通系统,如轻轨、跨座式单轨、直线电机系统、现代有轨电车等。
多年来我国城市轨道交通建设主要集中在常规的钢轮钢轨系统上,城市轨道交通技术的研究和开发也主要围绕着常规的钢轮钢轨系统进行。与发达国家100多年的城市轨道交通发展历史相比较,我国在城市轨道交通的规划设计、施工等许多方面并不落后,特别是一些土建施工技术属国际领先水平,但一些施工机械以及机械化施工技术与国际先进水平还存在一定的差距;常规钢轮钢轨轨道交通系统的车辆及设备系统经过多年的研究和国产化工作,基本可满足城市轨道交通的建设和运营要求,但在信号控制系统以及车辆的一些关键技术上仍有差距;在新型城市轨道交通系统研究开发上,我国仍处于起步阶段,与国外相比还存在差距。
随着我国经济的持续快速发展和城市化进程的加快,在特大城市发展以轨道交通为骨干的公共交通系统,已成为我国一些特大城市的首要选择。很多城市对规划建设城市轨道交通系统表现出了空前的积极性, 目前至少20个城市上报了《城市快速轨道交通建设规划》, 规划数据表明,到2015年左右,我国将建成和在建轨道交通线路达到158条,总里程达到117200km。与之相对应的是,中央政府对城市轨道交通项目的审批速度远不能满足各城市的需求,不仅如此,中央政府多次对城市轨道交通的建设进行 '调控”。中央和地方两级政府对当前城市轨道交通建设认识上的差异,也从一个侧面反映出我国在城市轨道交通发展中还有许多的问题需要研究解决。
1.轨道交通建设必要性、建设时机和建设速度
我国城市化的快速增长与机动化进程的启动几乎是同步发生的,国家汽车产业的发展与居民收入的提高相应加快了城市交通机动化的进程。这就迫使我国城市必须在原有的基础上既要容纳更多的人口,又要为国产汽车工业提供市场,而不像发达国家的城市那样有一个相对缓慢的相互适应过程。城市交通发展承受着城市化和机动化的压力,而且也受到生态环境保护和土地资源短缺的制约。
据不完全统计,日本东京交通圈的总人口约为3 000万人,拥有国铁、私铁、地铁和有轨电车等起城市公共交通作用的轨道交通2 200多公里,轨道交通年客运量近130亿人次,占东京交通圈机动化出行的55%, 占公共交通出行的88%;大阪都市圈人口约1 700万,市区人口264万,拥有起城市公共交通作用的轨道交通约1 400多公里,轨道交通约占机动化出行的47%, 占公共交通出行的86%, 市区内轨道交通占公交出行的90%以上。巴黎人口960万人,城市轨道交通325 km, 轨道交通运输占全部客运量的66%;莫斯科人口880万,城市轨道交通244 km, 轨道交通运输占全部客运量的55%。北京城市轨道交通运营里程114 km, 只承担全部客运总量的4.7%, 约占公交客运量的14%;上海城市轨道交通运营里程123 km, 2004年客运量不足5亿人次,承担全部客运总量的0.74%, 约占公交客运量的15%。
自改革开放以来,我国的城市规模和经济建设都有了飞速的发展7城市化进程在逐步加快,城市人口在急剧增加,大量流动人口涌进城市,人员出行和物资交流频繁,使城市交通面临着严峻的局势。当前,全国大中城市普遍存在着道路拥挤、车辆堵塞、交通秩序混乱的现象。如何解决城市交通问题已成为全社会关注的焦点和大众的迫切呼声。
我国人口众多,目前100万人口以上的大城市已发展到34个,而50~100万人口之间的大城市也达到43个。但这些城市的公共交通方式,绝大多数还是采用传统的运量不大的公共汽车和无轨电车。而现代城市在一天的客运高峰期间,旅客高度集中、流向大致相同的客流现象已很普遍,低运量的交通工具已远远不能满足民众出行的需要。这些都是造成城市交通局面越来越严峻的重要因素。
城市交通是保持城市活力最主要的基础设施,是城市生活的动脉,制约着城市经济的发展。展望21世纪的城市交通事业,给我们提出了更高要求。发展多层次、立体化、智能化的交通体系,将是城市建设发展中普遍追求的目标。而发展大、中、低客运量相互匹配的多种形式相结合的客运交通工具,将是实现上述远景目标的一项重大技术决策措施。
为了缓和与改善城市交通紧张的局面,不是仅仅靠拓宽马路就能解决问题的。现代城市需要有一个与其现代化生活相适应的现代化交通体系,要形成一个与城市发展布局高度协调的综合交通格局。要把长远规划目标同近期调整改善结合起来。近期应做好与城市交通量基本相适应的道路网络系统,逐步改善常规公共交通的服务管理质量,有机地配合好综合交通规划,拓展空间利用条件,重点发展以轨道交通为骨干的公共交通网络,积极引入具有大、中客运量的地铁和轻轨交通方式。这是势所必然的发展趋向。
城市轨道交通建设速度是目前争论较大的问题之一。从我国已经建成投入使用的轨道交通项目来看,建设速度并不快。认为轨道交通建设速度过快的观点主要是针对现阶段各城市的实际建设量和提出的规划建设数据。轨道交通建设速度的影响因素很多,主要包括城市的财政承受能力,设计、施工能力和设备制
造能力,城市交通和日常运转的承受能力以及建成后的运营管理能力等。不同的城市对建设速度的承受能力是不同的,无论从世界范围的建设经验,还是理论分析来看,合理的建设速度还缺乏一个公认的数据。轨道交通建设速度的争论只是表象,其本质是对现阶段轨道交通建设指导思想认识的差异。在经济承受能力允许的条件下,在尽可能短的时间内完成城市轨道交通基本网络的建设,应该成为现阶段我国城市轨道交通建设的指导思想。
2.城市轨道交通的规划问题
城市轨道交通项目的建设,是一个城市建设史上最大的公益性基础设施,是.一个涉及面广、综合性很强的系统工程。它的建设是城市发展中的百年大计,对城市的全局和发展模式都将产生深远的影响。
因此,怎样做好一个城市的轨道交通规划、编制原则和创造需求条件,以及一旦轨道交通项目按规划建成后,是否能有效发挥城市交通和市际交通的整体效益,是否能促进土地的有效开发利用,这些都是当前急待探索和需要解决的重大问题。
城市的土地利用和城市交通是一个互动的、相互依存的关系。目前国内外机动化的城市交通系统主要分为两类,即小汽车为主和公共交通为主的交通系统。我国城市的交通方式结构还不稳定,还处于转型时期,存在选择方向的可能性。对应子不同交通系统的选择,城市在空间发展的策略上也存在着不同的选择。
小汽车主导发展模式的布局主要特点是低密度,分散布局,以符合小汽车交通要求的道路相互沟通,并配合足够的停车设施;公共交通主导发展策略是通过土地利用和轨道交通设施的有效整合,促进轨道交通设施得到有效利用和发展,抑制潜在的小汽车交通需求,提高居民对公共交通的依赖性。我国城市由于人均用地紧张,绝大部分特大城市的土地利用与空间布局都适合选择以公共交通为主的交通方式。
交通方式与土地利用的这种相互依存关系也决定了轨道交通规划与城市土地利用规划的依存关系。单一的城市总体规划和轨道交通规划都难以满足城市与交通协调发展的需要。
目前的轨道交通规划看似依据城市的土地利用规划,但在实施过程中,由于各种因素的制约,绝大部分城市的土地利用规划很难为轨道交通规划提供合理、有效的依据,甚至一些城市的轨道交通规划是在远期城市的人口、用地规模、空间发展方向尚未定论的惰况下进行的。在这种情况下,土地利用与交通方式的协调发展则无从谈起。
另一方面,即使城市的土地利用规划在前,在规划中对土地的使用与交通方式的考虑也明显不足。而且在城市土地利用规划基础上编制的轨道交通规划,更多的是被看成了一种专项规划,其权威性得不到认可,基本上没能体现对土地利用规划的反馈作用。这里有技术层面的原因,也有体制上的原因。
城市轨道交通规划应该与城市总体规划同步进行,主要解决轨道交通与城市的空间布局以及土地利用的协调关系,并纳入城市总体规划,按城市总体规划的审批程序和权限审批。实际上,这是在现行的法律框架内从法律和技术两个层面上来协调解决轨道交通规划与土地利用规划依存性的现实选择。
我国城市考虑修建轨道交通系统的历史还很短,大多是从80年代以来才开始进行策划。而我国城市的总体规划在此之前是很少包含轨道交通网络规划的。有的城市甚至连综合交通规划也不够完善。因此,编制轨道交通规划对我们采说还是一件新生事物。尤其是我国城市轨道交通的宏观发展规划更应慎重研究。哪些城市修建地铁,哪些城市应修建轻轨,都要经过充分论证和规划。同时,作为城市总体规划一个重要组成部分,要与城市功能区划、城市用地开发及城市设计、城市环境生态保护等方面有机结合起来,才能使我国城市的轨道交通事业做到实事求是、健康循序地发展,并保证城市的可持续发展。
我国很多城市对修建轨道交通项目的积极性很高,但往往缺乏考虑周到的、科学合理的轨道交通网络规划;对现代化轨道交通的类型和特点认识也很不足,因而在选择轨道交通类型时主观片面。其结果是使有的项目脱离本地区具体情况,选定建设标准过高,造成投资经费不断增加,以至资金筹集极为困难;有的虽然外资贷款都已落实,但由于配套资金巨大而难以到位,造成项目建设很难启动。这种现象如果长此下去将严重影响我国城市轨道交通的健康发展。因此,科学地认识现代轨道交通的类型、特点及规律,是首先要认真对待的大问题。
3.建设城市轨道交通应具备的主要条件
城市轨道交通的建设投资都很高昂,即使是经济发达国家,在策划建设地铁或轻轨项目时,也是保持极其审慎的态度。通常认为,有50万人口以上的城市即可考虑修建轻轨交通和地铁系统。但据有的研究
报告
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分析,若期望地铁项目产生比较理想的效果,城市人口在150万人以上则是适当的选择。我国则规定人口在100万人以上的特大城市可以考虑修建轨道交通系统;至于是地铁还是轻轨,或者两者相结合,则要看城市的经济实力和其他相关因素进行科学分析和科学评估来决定。
概括地说,建设城市轨道交通,应具备的主要条件有如下四方面。
3.1具有法定的轨道交通网络规划
任何城市在没有认真做好轨道交通网络规划之前,就提出一条线路
方案
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的项目建议书,将被认为是没有根据和不合法的。因此,轨道交通项目申报立项前,必须做好综合交通规划和轨道交通专业交通规划,并被纳入城市总体规划后得到确认,才具备了法定的基本条件。3.2应有一定的客运量需求
建设部有关文件规定,轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时,可建设轻轨交通;当近期高峰小时单向客流量达到4万人次时,才可建设地铁系统。当然这只是一般的控制条件。有的特大城市,不仅需要修建地铁,而且还要修建轻轨交通加以辅助联网。而有的大城市修建了轻轨交通就已经能满足当地客运的需求,也就没有必要非得修建地铁不可。因此,根据我国城市情况分析,通常认为人口在100万~200万人的大城市,高峰小时形成2万~3万人次的客流现象较普遍,配备中等客运量的轻轨交通系统已能满足公交客运的要求。而人口在200万人以上的特大城市,高峰小时常形成4万人次以上的高强度客流现象,这就需要采用大运量的地铁系统来承担。
另一方面还要看到,虽然在选择轨道交通方式时客运量的大小是主要条件之一,但若伴随而来的其他条件还不成熟,则也不宜片面强调客运量需要而追求早建轨道交通项目,否则也将面临种种意想不到的问题,造成难以挽回的损失。
3.3应具备一定的经济实力
衡量一个城市的经济实力主要指标是国民生产总值(GDP)o据有关文献资料分析:一个城市的基础设施投资,占该城市 GDP的3%—5%是比较合适的;而公共交通包括轨道交通在内的投资比例又占城市基础设施投资的14%—18%,即公交投资约占城市GDP的0.9%,并认为这是一个合理而财力可以承受的指标。若取公文投资额的80%作为轨道交通的投资份额,则每年可有0.7%左右的 GDP投资力度支持此项工程。
按以上指标分析,我国城市修建地铁的投资控制应不超过每公里4亿元,而轻轨交通应不超过每公里2.5亿元。
据此推算,当城市每年的 GDP达到500亿元以上时,认为有条件建设地铁;而每年的 GDP达到300亿元以上时,则认为有条件建设轻轨交通。
3.4建设标准及国产化问题
城市轨道交通项目一旦立项,建设标准选择是否适当,将对后期造价有很大影响。有的项目工程概算时是一个数额,等到工程决算时造价成倍增长,这其中不乏盲目追求高标准的因素。
建设标准是一项严肃而举足轻重的关键问题,涉及的因素很复杂。就单纯从技术角度来考虑,只要达到安全、实用、经久耐用和造价低廉的要求,就是建设控制的基本标准。而那些追求过分的装饰,处处设标志性工程,以及脱离现实的舒适度要求和贪大求全的布局,在我国经济条件还不富裕的情况下是不宜考虑的。我国城市轨道交通的发展趋势说明,在进入21世纪初叶时期,将需要大量技术先进的地铁和轻轨技术装备。但随着国外机电产品应用高新技术的发展,轨道交通的技术装备投资在整体工程造价中的比例已越来越大,现在有的项目多达60%,超过了以往土建工程费用占大头的比例。出现这种现象的主要原因是,我国的一些地铁或轻轨项目在初期发展阶段还需要利用国外贷款,采用了外贷,附加条件就是要购买贷款国的技术装备,造价也就随之而上升。为了改变这种状况,只有努力开拓轨道交通技术装备国产化工作,不断扩大产品国产化率,使外贷影响降到最低限度。技术装备及产品的国产化,是发展我国轨道交通的长远之计。
技术装备的供应必须立足于国内是必然的趋势。从当前我国城市发展轨道交通的现状来看,迫切需要技术设备国产化的呼声已很高。但轨道交通设备国产化工作涉及面很广,技术工种繁多,尤其是设备国产化技术路线以及生产体制更需要尽快制定相关的方针政策。我们希望,我国的城市现代轨道交通从工程建设到技术装备以及管理运营都应视作一个完整的系统工程,全面加以协调的研究,制订出科学合理的远近期相结合的发展战略,把我国的现代轨道交通建设水平推土一个新的台阶。
4.城市轨道交通的属性及管理体制
在世界范围内,几乎所有城市的政府都认为城市轨道交通并不是完完全全的商业服务,城市轨道交通具有公共产品和私人产品的双重属性。轨道交通服务的成本并不能完全通过向乘客出售“车票”的收入来平衡。在世界各地的主要城市,公共社会都需要对运营成本和票款收入之间的差额进行相当程度的补贴。
单纯从经济学角度看,票价应与轨道交通服务的成本相对应,但由此确定的票价将不可能有人使用轨道交通出行,这是由于轨道交通产生的效益和服务的对象不一致造成的。轨道交通产生的效益除了由乘客接受之外,还包括沿线土地升值、给城市带来的活力、经济繁荣、就业增加等,因此,要由乘坐轨道交通的
乘客承担全部运营成本是不合理也是不现实的。
国内轨道交通建设的投资主要由地方政府承担,中央政府很少投入。在此过程中,虽然投融资模式经历了一些变化,但实质没有改变。从目前采取的政府担保、企业还贷、市场化管理、股份制操作的方式看,企业一定意义上仍属于政府的派出机构,不属于真正意义上的企业,因此,它们的经营行为很难实现市场化。从融资的来源看,目前主要由政府财政支出和商业贷款构成。随着轨道交通建设里程的增长,政府的补贴额越加庞大,如此巨额的补贴,多数地方政府也并没有使用客观的方法来确定。
目前,一方面,各级政府意识到了城市轨道交通的“双重属性。另一方面,在城市轨道交通建设的实施中,一些政府仍然抱有或总要体现某种“幻想”, 总希望城市轨道交通系统可以达到自身的“收支”平衡。由于对城市轨道交通属性缺乏实质性的认识,也导致了轨道交通建设体制的诸多问题。
建立合理的建设、运营和投融资体制根本出发点就是要充分认识到轨道交通“双重属性”, 由政府承担其公益性的投入,经营性的特点由市场行为来体现。这在国际上有成功的案例可以借鉴。
日本单轨交通建设资金的分配是按照1972年颁布的《单轨交通法》和1974年颁布的《用于单轨建设的道路整备、补助
制度
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》进行的。首先建立一个具有独立法人资格的单轨运营公司,这是单轨交通建设和运营的主体,而具体的项目建设则通过招标来选定建设公司。对于建设公司而言,运营公司是业主,这一点和我国目前的体制有着本质的差别。据不完全统计,几乎所有的国家,轨道交通的运营公司在项目的建设过程中都是建设的主体,起到的是业主的作用。这里包括市场经济国家德国、日本,也包括前
计划
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经济国家俄罗斯。
在投融资体制上,项目的投资由政府和轨道交通的经营者共同承担。轨道交通项目的轨道梁、支柱、墩座、站舍等基础部分,包括其运营期间的维护,由政府承担;而车辆、车站及内装、供电、通信信号、站务设备、自动售检票设备、安全设备等,由轨道交通经营者承担。政府出资部分由中央政府和地方政府以补助金形式支付,不需要轨道交通的经营者偿还。中央政府出资的多少取决于其政策取向。轨道交通经营者的出资由经营者自己筹集,经营者可以向民间资本出售股份。经营过程中,政府不再承担补贴。