对构建粤港澳自贸区的初步思考-从上海自贸区谈起（2013-）

     对构建粤港澳自贸区的初步思考从上海自贸区谈起（2013~）                  中国（上海）自由贸易试验区（简称上海自贸区）的建立，一下子让国内的自贸区热急剧升温。据媒体报道，粤港澳亦 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 筹建自贸区。鉴于目前获批的只有上海自贸区，而且更为重要的是，上海自贸区并非为促进某特定地区或产业的发展，而是致力于率先突破具有全局意义的改革热点和难点，最终寻求“可复制、可推广”的经验，因此上海自贸区的政策措施无疑具有标杆作用，所以笔者试图从上海自贸区谈起，寻求本轮自贸区建设的特点与内在逻辑，进而对粤港澳自贸区的构建做初步思考。一上海自贸区概述：方案措施与主要特点[1]上海自贸区于2013年8月22日经国务院正式批准设立，9月29日上午10时正式挂牌开张。试验区总面积为28.78平方公里，相当于上海市面积的1/226，范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区4个海关特殊监管区域。（一）方案措施1.投资领域（1）扩大服务业开放。选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制，营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。（2）探索建立负面清单管理模式。对外商投资试行准入前国民待遇，研究制定试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单。对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制。在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投资管理 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 。（3）构筑对外投资服务促进体系。对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制。创新投资服务促进机制，加强境外投资事后管理和服务，形成多部门共享的信息监测平台，做好对外直接投资统计和年检工作。支持试验区内各类投资主体开展多种形式的境外投资。鼓励在试验区设立专门从事境外股权投资的项目公司，支持有条件的投资者设立境外投资股权投资母基金。2.贸易领域（1）推动贸易转型升级。积极培育贸易新型业态和功能，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势，加快提升我国在全球贸易价值链中的地位。深化国际贸易结算中心试点，拓展专用账户的服务贸易跨境收付和融资功能。支持试验区内企业发展离岸业务。鼓励企业统筹开展国际国内贸易，实现内外贸一体化发展。（2）提升国际航运服务能级。积极发挥外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港的联动作用，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式。在试验区实行已在天津试点的国际船舶登记政策。简化国际船舶运输经营许可流程，形成高效率的船籍登记制度。3.金融领域（1）加快金融制度创新。在风险可控前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。在试验区内实现金融机构资产方价格市场化。探索面向国际的外汇管理改革试点，建立与自由贸易试验区相适应的外汇管理体制，全面实现贸易投资便利化。鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场，实现跨境融资自由化。深化外债管理方式改革，促进跨境融资便利化。深化跨国公司总部外汇资金集中运营管理试点，促进跨国公司设立区域性或全球性资金管理中心。建立试验区金融改革创新与上海国际金融中心建设的联动机制。（2）增强金融服务功能。推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，支持在试验区内设立外资银行和中外合资银行。允许金融市场在试验区内建立面向国际的交易平台。逐步允许境外企业参与商品期货交易。鼓励金融市场产品创新。支持股权托管交易机构在试验区内建立综合金融服务平台。支持开展人民币跨境再保险业务，培育发展再保险市场。4.行政法制领域（1）深化行政管理体制改革。加快转变政府职能，创新政府管理方式，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。建立一口受理、综合审批的服务模式；建立集中统一的市场监管综合执法体系，提高行政透明度，完善投资者权益有效保障机制，建立知识产权纠纷调解、援助等多元化解决机制。（2）完善法制领域的制度保障。经全国人民代表大会常务委员会授权，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批，自2013年10月1日起在三年内试行。上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度。5.监管税收领域（1）创新监管模式。适应建立国际高水平投资和贸易服务体系的需要，创新监管服务模式，促进区域货物、服务等各类要素的自由流动，推动服务业扩大开放和货物贸易深入发展，形成公开、透明的管理制度。（2）配套税收政策。在维护现行税制公平、统一、 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的前提下，以培育功能为导向，开展税收制度改革试点，率先调整相关税收政策，并与国内其他税收制度改革相衔接，着力形成促进投资和贸易的政策环境。（二）主要特点1.推进路径：从保税区升级为自由贸易区自由贸易区往往由自由港发展而来，通常设在港口的港区或临近港口的地区。保税区是我国的特色产物。实践表明，保税区对推动中国国际物流、国际贸易、出口加工等产业发展，加快中国对外开放事业发挥了十分重要的作用。针对我国入世后的新形势给保税区的发展带来的机遇和挑战，研究保税区的国内学者比较一致的共识是，保税区必须向具有综合优势的自由贸易区（港）转型才能充分发挥独特的优势。上海自贸区的特色在于它不是由单一的保税区向自由贸易区转型，而是在综合保税区的基础上，统筹推动各类海关特殊监管区域的功能、政策、监管和法制等方面，使之融为一体，升级为开放层次更高、功能优势更全、辐射范围更广的自由贸易区。就政策而言，上海自贸区是现有保税区的全方位升级。就地理位置而言，上海自贸区是现有保税区的合并。2.构建思路：在原有产业功能定位基础上做加法上海自贸区的范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区4个海关特殊监管区域，这些保税区目前正在积极筹划未来的功能定位，尽管具体内容要等到方案细则公布后再展开，但在原有产业功能定位基础上做加法的思路是明确的。具体而言，依托外高桥保税区现有的丰富业态，上海自贸区将加快发展服务贸易和离岸贸易。依据洋山保税港区的特点，在自贸区发展规划中，洋山承载了发展国际大宗商品交易、期货保税交割等新型贸易业务的重任。浦东机场综合保税区将给融资租赁税收优惠，探索推动综合保税区融资租赁品牌化、多元化、规模化发展，探索“前店后库”联动模式，试点全球维修检测业务。3.监管模式：一线逐步彻底放开，二线安全高效管住改革和优化海关监管机制和模式是上海综合保税区建设自由贸易试验区的关键内涵，是实行贸易和投资领域进一步开放试验的先决条件。中国目前的海关特殊监管区实行的仍是“境内关内”政策，而国际通行的自由贸易区则实行“境内关外”政策，即“一线放开，二线管住”。所谓“一线”，是指国境线，“一线放开”是指境外货物可以不受海关监管而自由进入自由贸易区，自由贸易区内的货物也可以不受海关监管而自由运出境外；所谓“二线”，则是指自由贸易区与国内非自由贸易区的空间分界线，“二线管住”是指货物从自由贸易区进入国内非自由贸易区，或货物从国内非自由贸易区进入自由贸易区时，海关必须依据本国海关法的规定，征收相应的税收。和国内各类保税区不同，上海自贸区的最大特色是在贸易领域将实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务模式。创新监管模式提出要将一线监管集中在对人的监管，口岸单位只做必要的检验检疫等工作，特别是海关方面将不再采用批次监管的模式，而采用集中、分类、电子化监管模式，达到自由贸易试验区内人与货物的高效快捷流动。4.发展方向：深化金融改革，探索制度创新上海自贸区是创新的产物，是新一轮改革开放突破的支点，是中央政府改革措施的试验田。相比以往的经济特区、新区，上海自贸区的独特之处主要集中在三个方面。首先是贸易的自由化，通过实行零关税等措施降低自由贸易的成本。其次，自贸区内将逐步实现金融的自由化。再次，自贸区将从传统的优惠政策、特殊政策向制度创新转变：一是监管理念，包括经贸和投资管理模式转变，从保税区框架下的货物管理转变为企业管理，促进贸易和投资便利化；二是贸易的开放度，建立与国际接轨的多元贸易模式，扩大服务业对外开放，尤其是金融服务业；三是政策的开放度，在贸易结算、税收优惠以及外汇政策等方面自贸区较保税区更有国际竞争力。二粤港澳自贸区的提出及其与上海自贸区的不同据媒体报道，广东拟联合港澳，共建区域性的粤港澳自贸区，希望成为继上海之后获批国内第二个自贸区。这与此前风传的南沙、前海、珠海横琴、白云空港“打包”联建略有不同。有人认为，粤港澳一体化、打包申请区域性自贸区，不仅获批更有胜算，而且优势互补，发展前景相当可观。也有学者认为，广东一直在强调区位特殊性，其实这次拉大港澳的地位，反而将问题弄麻烦了，因为建设自贸区是非常麻烦的事情，政策非常特殊，不宜贸然大规模运作。因此，广东拉上港澳的做法看似聪明，其实加大了审批的难度。而港澳问题也已经不是中国目前考虑的重点了，中国现在面对的是整个世界。[2]在粤港合作联席会议第十六次会议结束后的记者会上，朱小丹和梁振英都谈及筹划中的粤港澳自贸区。朱小丹表示，在新一轮对外开放中，国家把自贸区政策的落实放在非常重要的位置，根据对外开放总体格局的需要，合理布局若干个自贸区。筹划中的粤港澳自贸区是区域性的，不是国际性的，主要是发挥香港优势，带动珠三角发展，而上海自贸区是国际性的，两者定位不同。朱小丹介绍，粤港澳自贸区的具体内容正在研究，最终定位、功能、立足点等将由国家做出规定。初步讲，筹划中的粤港澳自贸区将会涉及服务贸易自由化、投资便利化、货物贸易自由化、金融合作与创新，以及管理体制机制的创新，也就是逐步建立跟香港接轨的营商环境，推动港澳更多高端服务业向自贸区集中，让高端服务业发展获得新的空间和平台，同时带动珠三角、华南地区经济结构的战略性调整，提升经济增长质量和竞争力。对于粤港澳自贸区，梁振英表示，香港将“积极参与、共同谋划、互惠互利”。现在自贸区还在筹划阶段，可以让香港提出自身想法，通过共同谋划和积极参与，做到互惠互利。梁振英认为，内地的持续改革和开放是大势所趋，在自贸区问题上香港有不可替代的优势。全国城市中，香港的国际化程度最高，有国际性企业、国际性人才，有法治传统和完善的法律体系，香港和广东在南沙、前海、横琴这三个平台上的合作，可以做到互惠互利。[3]笔者认为，从媒体的报道来看，所谓的粤港澳自贸区与上海自贸区似乎存在根本的不同。粤港澳自贸区更大程度上属于区域经济合作的范畴，而非自贸区的范畴，理由如下。其一，上海自贸区本质上是狭义的自贸区，也即自由贸易园区。自由贸易区有广义和狭义之分。广义的自由贸易区（FreeTradeArea，FTA），是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成实现贸易和投资自由化的特定区域。狭义的自由贸易区（FreeTradeZone，FTZ），是指一个国家或单独关税区内设立的用栅栏隔离、置于海关管辖之外的特殊经济区域。类似于1973年国际海关理事会签订的《京都公约》解释的“自由区”（FREEZONE）——缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常被视为在关境之外，并免于实施通常的海关监管措施。相比而言，FTA由两个以上国家（或单独关税区）构成，游戏规则由大家共同制定；而FTZ则由一国（或单独关税区）在自己境内设立，游戏规则由自己制定。FTA和FTZ按其字面意思均可译为“自由贸易区”，为避免概念混淆，商务部和海关总署曾联合下文（商国际函〔2008〕15号）建议将前者统一译为“自由贸易区”，后者译为“自由贸易园区”。上海自贸区本质上就是自由贸易园区：不仅其官方英文名为China（Shanghai）PilotFreeTradeZone，而且据媒体报道，上海市政府原来报给中央的方案就是叫上海自由贸易园区，到了高层，把“上海”两字括到括号里面，前面加上“中国”两字；同时把“贸易园区”的“园”字改成“试验”两个字。这样改不是为了否定其自由贸易园区的本质，而是为了更好地体现中央的重大意图：前面冠以“中国”二字，体现着自贸区在国际战略与国内改革上的衔接作用，后面续接的“试验区”更表明了改革试水之意，中央政府希望能在这片不到30平方公里的土地上，探索出一条可复制、可推广的开放与改革的新路径。[4]当然，上海的自贸区不仅仅是货物范畴的自贸区，如果仅限于此，那么这个上海自贸区将只不过是原来四个保税区的物理叠加而已。在改革开放进行了三十多年的今天，在对外开放已有相当程度的中国市场，在改变经济增长方式、提升经济增长质量的新要求下，传统的自贸区功能定位，根本不足以推动新时期的改革和开放进一步深化，难以为转型期的中国经济社会发展增添新的、足够的活力。所以，放松投资管制、深化金融开放、试验税制改革就成为上海自贸区设立的根本要义和核心内涵。[5]其二，粤港澳自贸区是粤港澳紧密合作区的升级版。1998年3月粤港两地政府经国务院批准建立了内地省级政府与香港特区政府之间的第一个高层次的、经常性的协调组织机构——粤港合作联席会议机制。2003年中央政府分别与香港特别行政区、澳门特别行政区签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》，即CEPA。2008年广东省通过《深化粤港澳合作的 调研报告 关于民族工作的调研报告关于就业的调研报告XX公司人才现状调研报告XX村综治维稳工作的调研报告干部职工思想状况调研报告 》，正式提出“粤港澳紧密合作区”的概念。同年12月，国家发展和改革委员会发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（以下简称《规划纲要》），提出“推进珠江三角洲区域经济一体化、推进粤港澳更紧密合作、深化泛珠江三角洲区域合作”的政策建议。以《规划纲要》和CEPA为订立的基础，广东省政府分别与香港特区政府、澳门特区政府于2010年4月、2011年3月在北京签订了《粤港合作框架 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 》和《粤澳合作框架协议》。2012年，国务院相继批复前海、横琴、南沙规划，支持建设以香港金融体系为龙头、珠江三角洲城市金融资源和服务为支撑的金融合作区域，打造世界先进制造业和现代服务业基地，加快共建粤港澳优质生活圈步伐。不难发现，粤港澳自贸区与粤港澳紧密合作区一样，都属于区域经济合作的范畴。改革开放以来，随着中国社会经济的发展，尤其是20世纪90年代以后市场化改革的不断深化，中国区域经济的联系越来越紧密，区域合作的范围和领域不断拓展，合作规模不断增大，形成了像长江三角洲、珠江三角洲以及粤港澳等重要的经济区域。不同之处在于粤港澳自贸区是粤港澳紧密合作区的升级版。也即，在与港澳展开紧密合作的基础上，广东在南沙、前海、横琴这三个平台上与港澳展开更为紧密的合作。三构建粤港澳自贸区的具体设想从诞生之日起，上海自贸区就被外界解读为本届政府的改革“风向标”。不少国际观察人士将上海自贸试验区的意义和改革开放初期的深圳特区相提并论。李克强总理在上海调研时追问上海市市长杨雄“要政策还是要改革”时，上海自贸区的历史使命就已经明确：这将是一个集经济体制、监管体制、行政体制改革探索于一身的综合试验区，它的最终目标是创造出一个符合国际惯例、自由开放、鼓励创新的市场经济环境。[6]上海自贸区的精髓，并不在于有多少税收和金融创新的突破，其核心在于“开放”和“放权”，即对外进一步向外资开放准入范围，对内进一步收缩政府权力。这也是“李克强经济学”的精髓：用开放倒逼改革，用放权激发活力。美国摩根大通银行中国首席经济学家朱海斌认为：“上海自贸区改革……其核心在于重新定义政府与市场的关系。”进一步厘清市场和政府权力分界，通过“制度创新”而非“制度优惠”来释放新一轮增长动力，这正是中国新一轮改革的核心所在。[7]显然，在这种背景之下，粤港澳自贸区如要与上海自贸区齐头并进或更胜一筹，其构建也必须着眼于“制度创新”，着眼于创造出一个符合国际惯例、自由开放、鼓励创新的市场经济环境。笔者认为，粤港澳自贸区在制度创新上完全可以大有作为，完全可以创造一个符合国际惯例、自由开放、鼓励创新的市场经济环境。道理很简单，香港本身就是一个国际公认的非常成熟、非常成功的自贸区，是世界上最符合国际惯例、自由开放、鼓励创新的市场经济环境之一。可以说，在这方面，香港就是我们最好的学习榜样（至少是之一）。有鉴于此，笔者对构建粤港澳自贸区提出以下具体设想。其一，广东应仿效上海，将南沙、横琴和前海三地打造成一个自贸区。[8]该自贸区与上海自贸区类似，属于狭义的自由贸易区，也即自由贸易园区。上海自贸区在综合保税区的基础上发展而来，其构建思路是在原有产业功能定位的基础上做加法，这对构建粤港澳自贸区的启示是：必须明确各个区域的功能定位、功能整合。南沙、横琴和前海属于不同的行政区划，能否有效整合各区的资源将会是一大挑战。三地获批国家战略发展平台时定位有所不同，南沙新区定位于粤港澳全面合作示范区；横琴新区被定位为拥有“比经济特区更加特殊的优惠政策”的粤港澳紧密合作新载体；前海深港现代服务业合作区被誉为“特区中的特区”，功能定位为现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作的先导区、珠三角产业升级的引领区。三地如何在自贸区的规划和运作上做到合理分工、错位发展，降低相互之间无序竞争的概率，是实现上述粤港澳自贸区建设第一步的重中之重。笔者认为，可由省政府层面进行统筹，携手三地打包建自贸区后，上述三区特色应该进一步强化，形成分工互补的格局。前海面积较小，且邻近香港，应该主要发展金融业和高端服务业；横琴则以澳门为依托，产业重点是旅游和科教；而南沙面积较大，可重点发展航运、物流、金融等。当然上述方案需要发挥广东省层面的整合作用。其二，在自贸区实行类似于香港的制度。如前所述，香港本身就是一个国际公认的非常成熟、非常成功的自贸区，是世界上最符合国际惯例、自由开放、鼓励创新的市场经济环境之一。南沙、横琴和前海三地不仅毗邻港澳，语言与文化相通，而且各自本身就是广东与港澳进行紧密经济合作的“特区”或“示范区”，具有实行类似于香港的制度的便利条件。尽管这样的制度创新未必一定能够突破具有全局意义的改革热点和难点，但至少是一种有意义的试验。也许，能够寻求到一些“可复制、可推广”的经验。其三，继续大力推动粤港澳紧密合作，特别是在南沙、前海、横琴这三个平台上与港澳展开更为紧密的合作。[9]尽管粤港澳紧密合作与自贸区并不是一回事，但是，毫无疑问，与港澳在经济上更为紧密地合作，将为在制度上适用类似于香港的制度奠定良好的基础。最后，笔者要指出的是，严格来讲，这里构建的实际上是广东自贸区，而不是粤港澳自贸区。事实上，尽管港澳都属于中国，但港澳是特别行政区，在“一国两制”的方针之下，实行不同于内地的制度。在这种情况下，如要将港澳与南沙、横琴和前海三地（或广东的其他地区）打造成自贸区，目前几乎没有可能性。不过，考虑到南沙、横琴和前海三地各自都是广东与港澳进行紧密经济合作的“特区”或“示范区”，因此广东自贸区在很大程度上面向的就是港澳（当然，广东自贸区也没有必要排斥其他国家或地区），通俗地将其称为粤港澳自贸区，似乎也是可以的。 -全文完-