新公共管理的理论渊源
新公共管理理论在我过的适用性分析（一）
（二）新公共管理的理论渊源
综观近年来国内外研究成果及新公共管理的实践，我们不难发现，对新公共管理的产生和发展起支撑作用的理论流派主要有公共选择理论、委托代理理论以及治理理论。
1、公共选择理论 二战以后，凯恩斯国家干预理论日益盛行，政府大规模介入经济领域保证了资本主义经济近30年的持续“繁荣”。然而，20世纪60年代末，西方国家开始出现以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象。人们逐步发现，如同市场会失灵一样，政府同样会失灵；市场解决不好的问题，9政府也不一定能解决得好。公共选择理论正是在这样的背景下形成和发展起来的。在公共选择理论作为—个独立的学科出现之前，经济学家几乎没有认真地思考过这样的重大问题：政府真的能够以有效率的方式做到人们期望它做的事情吗？政府真的会创造出一个公正的社会吗?经济学家之所以很少思考这样的问题，是因为他们已经自觉或不自觉地采用两套标准来判断市场活动与政府活动。人们倾向于认为市场活动的主体是经济人，只受狭隘的个人利益驱策；而政府活动的主体是政治官员和公务员，他们是控制集体利益的代表，只遵循公共利益行事，别无他求。公共选择理论对曾经流行的这种观念提出了挑战：同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由一心求利的利己者转变成为“大公无私”的利他者呢?这是绝对不可能的。基于这种认识，公共选择理论沿用“经济人”假设，以严格的“自利”措辞来塑造所有公共选择者，以此为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应，以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。公共选择理论对新公共管理的影响在于它提出了一种“政府失败理论”，它与20世纪30年代福利经济学所发展起来的“市场失败理论”构成了鲜明对照。正像人们根据理想化的标准来检验市场在资源配置上的效率时，发现以私有产权为基础的市场体制在某些方面显示出缺陷一样，当人们同样根据理想化的标准来检验政府工作的效率和公平时，发现以追求公共利益为目标的政府体制在某些方面也同样存在着缺陷。政治家、公务员与其他人没有两样，而“政治”本质上与市场一样，也是一系列制度安排下的游戏，许多目标迥异的游戏者在其中互动，以至于产生出一系列依照任何标准来衡量可能是既无内在的一致性也缺乏效率的结果。①既然存在政府失败，那么市场的缺陷就不是将问题转交给政府处理的充分条件，相反，市场的竞争机制倒为克服政府失败提供了可能。在公共选择理论的指导与影响下，新公共管理强调运用市场这只“看不见的手”来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现有效的公共管理。根据公共选择理论，公共部门的市场化改革应该包括两个相互联系的方面，首先，把所有可能由私人部门完成的活动和决策都尽量交给私人部门去完成，为此，要进行公共部门的私有化改革，限制政府活动范围、缩小政府规模、提高公共部门①俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000：2—310效率；其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，打破政府对公共产品和服务的垄断。
2、委托代理理论
简单的说，委托代理理论是指在所有权、控制权两权分离和利益分割的状况下，代理人能否按照契约规定的权限和委托人的意愿，来代替委托人采取行动。委托代理理论的基本思想包括以下方面：（1）委托人和代理人之间存在着明显的信息不对称，即委托人对代理人的行动细节并不了解或保持着“理性的无知”；（2）由于（1）的存在，在报酬由委托人支付的情况下，代理人从自身的利益出发，可能采取某些机会主义的行为，使自身效用最大化并降低自身承担的风险。同时由于信息不对称，双方都可能存在着不道德的欺诈行为，甚至违法行为，而监控不道德行为的成本又非常高；（3）委托人预期效用的实现，依赖于代理人的行动，同时也取决于委托人在契约中的制度供给、彼此的承诺、相互信任、激励与补偿机制与监督制度的安排等；（4）由于上述条件的存在，对代理人的行为予以激励与监控，建立契约执行的规则和良好的合作关系，就成为委托代理理论关注的焦点问题。从委托代理理论的基本观点中，不难发现，代理人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。在公共选择领域，选民和政治家、政治家和官僚构成委托代理关系。官僚作为代理人负责公共服务的供给，必须忠实执行委托人的意愿。但是在实际的运作中，由于公共产品的非市场性质、利润激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位，政府机构存在严重的委托代理问题。官僚追求自身利益，在一定程度上与委托人的利益相冲突。同时，官僚与政治家拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不同，官僚在这种信息不对称中处于优势地位。政治家要减少官僚的投机行为，必须获取足够的信息，这将大大增加代理成本。官僚利用其拥有的不对称信息，追求自身效用最大化，在实质上逃避了委托人的监督和控制。委托代理理论认为，解决委托代理问题的关键在于如何设计适当的激励机制，诱导代理人去追求委托人的目标，使其行为符合委托人的利益，达到“激励兼容”。委托代理理论对新公共管理的影响，主要在于它通过对公共行政领域的委托代理问题的分析，为减少公共部门的委托代理问题指出了方向：首先，缩减政府规模，将公共服务签约外包。委托代理理论认为，私营部门的委托代理问题比公11共部门的较轻，因此可以通过供给与生产相分离、签约外包等方式将公共部门委托代理问题转移到私营部门中去，从而减少公共部门的委托代理问题；其次，强化公共部门之间的竞争。委托代理理论认为，竞争能减少委托人所面临的代理成本，而提高代理人从事投机行为的成本；再次，制定激励契约。委托代理理论认为，固定报酬制度不能对个体产生有效的激励效果，反而会强化官僚的偷懒动机。采取绩效工资制可以有效激励个人，实现个体利益与共同利益的相容。
3、治理理论
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