关于“钓鱼执法”现象的法律思考

关于“钓鱼执法”现象的法律思考 　　行政机关依法行政是依法治国、维护公民利益的核心和关键，要依法治国使中国真正彻底走上法治之路，使公民生活在一个有序、和谐的环境当中，下面是推荐的一篇钓鱼执法问题探讨的，欢迎阅读查看。 　　摘 要　近年来，随着行政违法案件的逐渐增多，行政执法中的违法现象也普遍得到了大家的关注，特别是近日上海的两起“钓鱼执法”案件。行政机关采用常规的检查手段已经难以满足打击行政违法行为、制裁违法行为人的需要，于是刑事司法中的诱惑侦查手段越来越多地运用到行政执法过程中。然而，其却以不当的形式来运用这种执法方式从而在执法过程中诱使守法公民违法，此种行为普遍引起了不少公众乃至各界专业人士的不满与批评。本文将围绕上海“钓鱼执法”案件，来揭示“钓鱼执法”现象，并结合行政法学的行政主体和依法行政原则来展开分析与讨论，以及对如何杜绝这种现象再次发生的措施和对策提出若干建议。 　　关键词：钓鱼执法 行政机关 依法行政 原则 　　引 言 　　“钓鱼执法”现象最近在我国行政执法过程中愈演愈烈，其产生的危害已经严重损害了我国公民的利益。行政机关依法行政是依法治国、维护公民利益的核心和关键，要依法治国使中国真正彻底走上法治之路，使公民生活在一个有序、和谐的环境当中，国家行政机关及其工作人员应坚持依法办事特别是遵循依法行政的原则。就目前我国的实际情况来看，行政机关工作人员执法过程中不能依法办事，违反行政法的实例比比皆是，“执法犯法”现象很是普遍。本文就以行政机关实际执法过程中执法违法的现象为例来分析“钓鱼执法”现象并探讨解决“钓鱼执法”现象的对策。 　　目前，在我国行政法的基本原则已经被行政机关及其工作人员在执法过程中所认可并作为执法依据。但是，在这些基本原则当中有某些原则我国在立法方面还不够完善并且出现了漏洞，甚至在实际当中被少数执法者“钻空子”,成了他们谋取私利、危害民众的把柄，特别是《行政程序法》的立法现状。在西方国家，行政法的基本原则无论在实践上还是理论上都实施的相对比较完善，而《行政程序法》的实施就是一个很好的例证 　　本文拟从上海的两例“钓鱼执法”事件出发，运用行政法学的相关原理来讨论行政机关及其工作人员行政执法过程当中出现的“钓鱼执法”现象，以及解决这种现象的对策。 　　第1章 “钓鱼执法”的含义及特征 　　1.1 “钓鱼执法”的含义 　　“钓鱼执法”作为一种侦查手段，一直在司法机关被广泛使用，并取得了良好效果。近年来，由于此种手段所带来的成效，使得在行政执法部门也得到了普遍运用。但是就在最近，行政执法过程中的“钓鱼执法”手段却屡出漏洞并一直成为新闻媒体乃至社会各界舆论的焦点。 　　2009年9月8日，上海市发生了一起好心帮忙却终被罚款的事件。在上海市闵行区，一位名叫张军的外企白领在驾车上班途中遇一男子称其肚子疼痛难忍，要求搭乘。按照当事人张军的自述，开始他并没有同意，但男子一再央求帮忙，出于怜悯便让其上了车。几分钟后，按照该男子的旨意，停在一路边要求下车，但当张军刚停下车，该男子便立刻拔掉车钥匙，并强行给其搭载车费，随后城市交通执法人员紧跟上来，声称其为载客黑车，并以非法营运为由遭扣车与罚款1万元。 　　2009年10月14日晚，位于上海市浦东新区的河南小伙子孙中界驾车去往工地的途中，遇到一男子表相可怜，衣着单薄，恳求搭车。于是，便起怜悯之心答应为其搭载一段路程，而男子刚上车几分钟后，孙中界就发现自己的车即被两辆车包围终被逼停，接下来被指认涉嫌黑车经营。于是，车辆被浦东城市管理行政执法局扣留。最后，更为让人感到惊诧的是，他斩断左手小指以示清白。 　　“钓鱼执法”是刑事司法中的诱惑侦查手段在行政执法活动中的运用，它是指行政执法机关及其工作人员特意 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 一些能诱发行政违法的情境，或者根据违法活动的倾向性向行政相对人或者它调查的对象提供实施的机会和相关环境条件，以此来收集相关证据和掌握相关信息，并对行政违法相对人作出相应的处理。 　　上海的两例“钓鱼执法”事件，是上海交通管理人员将诱惑侦查手段应用于打击黑车行动中，公民没有非法营运的动机和目的，却在交通执法人员指派的“钩子”(钩子为上海交通管理部门为查黑车雇请的人员，在执法中作为“诱饵”引诱车主违法)下被引诱，进而实施了“钩子”希望发生的违法行为，然后对其进行行政处罚。 　　1.2 “钓鱼执法”的特征 　　1.2.1 是一种行政执法行为 　　行政执法是特定的行政主体为执行有关法律规范，依照法定职权就特定的具体事项对特定的公民、法人或其他组织作出的直接或间接影响其权力义务的行为。前述案例上海交通执法部门的“钓鱼执法”即是一种行政执法行为。 　　1.2.2 实施主体是特定的 　　行政行为的实施主体必须是享有行政执法权能的行政机关及其工作人员。因而，“钓鱼执法”是在行政主体主导和控制下的一种执法活动，并且它与一般的群众举报相区别。在我国，《宪法》和法律赋予公民举报的民主权利，举报是公民针对实施违法行政行为的行政主体进行的一种检举和揭发的自发举动、自发行为。而前述案例中的钓鱼执法行为，却以普通民众作为行政执法主体，因而是违反行政法规定的。 　　1.2.3 手段具有诱惑性 　　在实践中，是否采用诱惑性手段是一般行政执法与“钓鱼执法”的区别。行政主体在行政活动中享有行政调查权，行政调查可以公开进行，也可以暗中进行，也就是我们通常所说的明察暗访。“钓鱼执法”是行政主体在案件的调查阶段采取了诱惑调查的手段，即通过采取种种诱惑性手段，如提供实施行政违法行为的种种客观便利条件等，引诱被调查对象进行行政违法活动。 　　1.2.4 针对的对象是不特定的相对人 　　“钓鱼执法”针对的不特定的相对人，不论其主观上有没有违法意图，但不包括已有一定证据证明有违法行为的相对人。如果行政主体在有一定证据证明行为人有违法行为但一直无法将其抓获的情况下，采取诱惑性手段将其抓获，然后以原先已有证据证明的违法行为对其作出处理，此时行政主体的执法行为并不是“钓鱼执法”. 　　第2章“钓鱼执法”现象的成因及危害 　　2.1 “钓鱼执法”现象的成因 　　2.1.1 历史成因 　　在上海两起“钓鱼执法”案例被媒体曝光的前前后后，其实“钓鱼执法”现象已经多次被行政机关运用到行政执法活动中去。比如，2008年3月27日发生在上海市奉贤区“黑鱼”雷庆文杀死“钓饵”陈素军案，又如，2009年10月15日，上海市宝山区江涛“用肢体语言商定价钱”案等等。 　　“钓鱼执法”方式是源于刑事侦查中的诱惑侦查或诱惑取证，后来被一直广泛运用于各个领域当中，比如，本文案例上海交通执法局的执法方式。 　　2.1.2 经济成因 　　“钓鱼执法”现象何以如此泛滥，归根到底是由执法经济利益诱惑所致。在中国，利益现象并非罕见，诸如查处毒品按数额奖励、查处黑车和卖淫嫖娼、赌博等按罚款提成奖励，罚款不入账、罚款不开票等现象可谓司空见惯，广大人民群众深恶痛绝。以上海为例，一些区县的交通执法部门，为了创造罚款经济指标，采取各种不正当的手段进行执法，用尽手段引诱守法公民“违法”,并把所设之套作为守法公民违法犯罪的证据，不仅破坏了法律的严肃与公正，更破坏了社会对法治的信仰，败坏了社会风气。在经济利益驱动下，“钓鱼执法”呈不断向社会扩充执法力量之势，提成机制让有关部门公然在社会上“招聘”大量“钩子”,以实现其部门及个人利益的最大化。这也就是所谓的执法经济。 　　简单地说，执法经济就是指通过执法来增加单位和个人的经济利益。其本质是将作为公共权力的执法权沦为个人谋取利益的工具。 由于我国现在的行政执法还没有摆脱利益关联，“钓鱼执法”带来的巨大利益与行政机关及个人利益的直接挂钩是其出现的最主要和最直接的原因。这里所说的直接挂钩直接体现在：执法人员的个人收入与罚款的挂钩、执法机关的收入与罚款的挂钩、地方政府的财政收入与罚款的挂钩，这“三个挂钩”导致的直接后果是执法的目的被异化为纯粹为获取罚款收入。本来政府打击黑车的出发点是为了维护公共交通管理秩序及出租车车主的合法利益并最大限度地保护乘客的人身利益及财产利益，然而在“执法经济”的口号下，这一目的却异化成执法者本身完全知道自己打击的并非所谓的黑车，而纯属栽赃陷害，只要获得罚款就行了，有些地方在执法经济的利益驱使下甚至出现了为增加罚款收入，而默许执法过程中各种违法手段使用的情况，这时的“执法”已经不是在维护经济和社会秩序，而是在为破坏秩序发售“许可证”. 　　2.1.3 思想成因 　　1.执法人员的素质。执法人员的素质决定了“钓鱼执法”的成功与失败，这几年来，我国的执法人员的素质在总体上有所提高，但是呈现出良莠不齐的现状。某些执法机关和工作人员素质低，服务意识欠缺，依法行政意识单薄，法律观念不强，执法水平底下，违法现象屡见不鲜。另外，我们的执法机关中有一部分执法人员是通过各种关系而进入执法队伍的，这部分人从一开始想的就不是如何服务人民，而是如何利用手中的权力为自己谋取利益，如何赚回自己为进入执法队伍所付出的代价和成本。此外，在我们的执法队伍中还广泛存在各种外聘的协管员，如：交通协管员、城管协管员和治安协管员等，这部分人素质、法制观念、服务意识、业务水平等都比较差，在这些情况并存时，再加之行政裁量权的无限制，这些素质不高的执法人员一旦手中掌握了权力就可以随意地利用该权利为自己获利，这无疑对“钓鱼执法”的出现起了推波助澜的作用。 　　2.行政程序的立法方面。执法机关之所以采取“钓鱼执法”的方式，主要是因为执法难，不能否认，打击黑车的违法很难，执法人员坐等违法人员自首更难。于是，执法人员对于“钓鱼执法”情有独钟，原因是该执法方式简单、快捷、方便，既能当场抓获违法者，又有所谓的“钩子”的证言，可以多快好省地让行政机关执法人员破案乃至创收。在很多西方发达国家，“钓鱼执法”是被这些国家的行政程序明令禁止和否定的，而在我国，却找不到任何与“钓鱼执法”有关的法律、法规，执法机关也就堂而皇之地打擦边球。这样行政执法机关即使在执法过程中侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益也难以遭到法律法规的约束与规制。因此，我国在“钓鱼执法”的行政程序立法方面还是有一定缺失的。 　　2.2 “钓鱼执法”的危害 　　2.2.1 对公民的危害 　　“钓鱼执法”侵害了公民的合法权益。“黑车”等非法运营行为的存在，是对交通秩序的干扰和对市场秩序的破坏，打击非法营运，是执法部门的应尽之责，但是由于行政执法机关采用“钓鱼执法”的方式，使得后来本是为了保护社会利益与公民利益的执法行为变成了赤裸裸地破坏公民权益的违法行为。 　　1.“钓鱼执法”侵害了公民的知情权与陈述申辩权。我国法律明确规定，行政机关在作出行政处罚决定时，公民享有知情权与申辩权。上海等地的“钓鱼执法”则忽略了这些法定程序，用“钓鱼”诱骗的方式栽赃当事人，然后逼迫当事人签署放弃陈述、申辩的声明，从而达到高额罚款的目的，这无疑是对公民权力的肆意践踏与漠视。 　　2.“钓鱼执法”侵犯了公民的人身权及财产权。执法机关任意作出处罚决定及开出罚款数额，这无疑是对公民财产的肆意掠夺，执法机关采用了强制执法手段也在一定程度上侵犯着公民权，如孙中界断指力证清白 ,执法机关的执法不当间接地损害了孙中界的人身权利。 　　2.2.2 对政府的危害 　　1.“钓鱼执法”践踏了政府形象。人民政府的形象是公正爱民，全心全意为人民服务，以诚信执法为最高原则。而“钓鱼执法”的消息披露后，不管是哪一级政府的形象受损，终归是政府行为，肯定是影响政府形象，特别是交通管理部门的形象变得很坏，助长类似车匪路霸一样的官僚作风。 　　2.弱化行政机关的权威和公信力。行政机关作为执法者代表人民掌握着社会公共资源和公共权力，相比而言，任何公民在强大的行政机关前面都是弱势的。因此，法治社会对行政机关行使其权力有严格的要求，行政机关在执法时程序要公开、透明、公正、合法，只有这样才能树立行政机关的权威与公信力。行政机关实施的各种执法行为都不应致使行政相对人及其他人产生“合理怀疑”,更不能通过执法谋取私利。在“钓鱼执法”过程中，执法机关使用诱骗手段，引诱本无意图的行为人实施违法行为，并利用执法人员也就是所谓的“钩子”的证言决定对行为人的处罚。因此，通过这种非法的、不公开的、隐密的执法方式得出的处罚结果，是无法令行政相对人信服的。除此之外，据统计上海某区通过“钓鱼执法”抓黑车两年间就获得罚款50000多元，其中的利益关联总是让人感到有些问题，加之行政执法的不透明、不公开，更加剧了人们对行政执法公正性的怀疑。“钓鱼执法”的危害性已不仅仅损害某个执法大队的形象，其必将损害到行政机关的权威与公信力。 　　2.2.3 对社会的危害 　　“钓鱼执法”践踏了公民的良心。“钓鱼执法”不仅麻痹和摧毁公众对政府的信任，严重伤害广大人民群众对政府的崇高信念，更可能摧毁人们将乐善好施作为传统美德的价值追求。“钓鱼执法”严重毒化社会主义精神文明建设，毁坏社会主义市场机制的道德根基。 　　“钓鱼执法”冲击社会道德底线，动摇了社会的法治信念。它“钓”出了新一轮的诚信道德危机。孙中界断指鸣冤、张军好心却遭钓，做好事反倒遭遇了公权力的“钓钩”陷害且无法抗辩，人心何以可善!社会道德是脆弱的，当公权力的“钓钩”为谋取利益而陷害了良民，它就击溃了社会道德的底线，人们的良心与热心都将灰飞烟灭，社会公众人人自危，道德感和信任感荡然无存。没有道德感，没有信任感，社会也绝对不会是一个法治观念强烈的社会。况且，公众的法治观念最容易受代表国家和人民行使执法权的执法者的影响。因此，在法治社会建设的过程中，也让执法机关的行为备受关注。当一个执法机关为了经济利益进行执法活动，特别是引诱守法者“违法”时，社会公众对法律就会产生强烈的质疑。这时，执法机关所影响的也不仅仅是国家机关的形象，更影响了法律的形象，动摇了人们心中的法制观念和信心。 　　2.2.4 对社会主义法律的危害 　　“钓鱼执法”涉嫌违法，践踏了法律尊严。我国《宪法》规定，我国实行依法治国，建设社会主义法治国家。“法治”是与“礼治”、“人治”相对立的，是“法律的统治”,政府的执法行为必须得到法律的授权，法无授权皆禁止。目前看来，“钓鱼执法”没有法律依据，属于违反行政法的行政行为，而且前文所述的张军等人的行政诉讼案相继胜诉也说明了这一点。 　　“钓鱼执法”违反了正当程序，破坏法律秩序。尽管执法机关以各种理由来证明执法是正当的，但始终掩盖不了“钓鱼执法”程序上的违法性。行政机关作为国家的执法机关，其行使的权力最终是来源于人民的。因此，在行使行政执法权时，行政机关的一切程序都应是在法律的指引下进行的。行政行为的正当程序要求我们在对相对人作出不利的决定之前，必须事先告知决定的事实理由和依据，必须听取当事人的陈述和申辩。上海等地的“钓鱼执法”则忽略了这些法定程序，通过“钓鱼”诱骗的方式栽赃当事人，然后逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明，从而达到高额罚款的目的，可以说，这种执法方式缺少起码的正当性与合法性。于是，当我们的国家机关不再遵守法律，当我们的公民的权利不再收到法律的保障时，法律的价值从何谈起，我们的法律又将如何发挥其保障权利、定纷止争的功效呢? 　　第3章 “钓鱼执法”现象违反的行政法学理论 　　3.1 “钓鱼执法”主体不合格 　　通常情况下，作出行政行为的必须是行政机关及其工作人员。某些情况下，经过法律、法规授权，一些事业单位或其他组织也可取得行政管理职权。在法律、法规允许的情况下，经行政机关委托，一些非行政机关也可以以委托的行政机关的名义行使职权。除此之外，其他的组织和个人都不是实施行政行为的合格的主体，比如本文案例中的“钓鱼者”. 　　“钓鱼执法”中的“钓鱼者”由于受行政机关的委托而实际参与到了执法过程，但其并不是享有行政调查权的公务人员或他们的代理人，身为普通公民的“钓鱼者”在这里竟违法地充当起了执法主体!需要指出的是，这与一般的群众举报大相径庭。“钓鱼者”是以营利为目的的职业群体，而一般的行政执法举报来源是拥有《宪法》上举报权的普通公民自发的行为，而不是“受雇”或“受委托”. 因此，在这种“功利性”目的的指导下的执法行为不难让人产生怀疑。