财政分权理论述评

*国家自然科学基金资助项目(70772100)和教育部高等学校博士学科点专项科研基金项目(教技发中心函[2006]226号)资助。 财政分权理论述评* 刘 星 文 政 摘要:财政集权与分权是现代国家权力分布的一个 核心问题。本文从财政分权的合理性和必要性、分权的依 据、如何在中央与地方政府间合理分权、分权应该遵循的 原则、分权与经济增长和经济稳定的关系等方面介绍了 国内外的研究现状,以期对中国政府间财政关系的演进 有所借鉴。 关键词:财政集权 财政分权 分权程度 财政分权,从政府间关系的角度而言,是指通过法律 等 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 化的形式,界定中央和地方各级政府间的财政收支 范围,并赋予地方政府相应的预算管理权限,其核心是地 方政府具有一定程度的财政自主权。1980年开始,伴随着 分权实践的蓬勃兴起,涌现出大量研究文献。 (一)国外研究文献综述 1.财政分权的合理性和必要性。Tiebout(1956)认为人 们通过在社区间的充分流动,使得纳税人可以控制政府 的行为。人们之所以愿意聚集在某一个地方政府周围,是 由于他们想在全国寻找地方政府所提供的公共商品与所 征收的税收之间的一种精巧的组合,以便使效用达到最 大化。当他们在某地发现这种组合符合自己的效用最大 化目标时,就会在这一区域居住下来,这一过程就是“用 脚投票”。由于人们会自然地从公共商品成本较高的地区 流向公共商品成本较低的地区,所以,地方之间在提供公 共商品的成本方面的差异不会长久存在。可见,地方政府 的存在首先使公民具有了选择消费的自由,从而为其效 用的寻优过程创造了条件。GeorgeStigler(1957)对于为 什么需要地方财政作了公理性回答,一是与中央政府相 比,地方政府更接近于自己的居民,比中央政府更了解它 所管辖的居民的效用与需求;二是在一个国家内,不同的 人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表 决。为实现资源配置的有效性和财富分配的公平性,决策 应该在最低行政层次的政府部门进行。如果说这个结论 有助于抑制中央政府决策的极端性,那么它也可以说明 分级财政管理的必要性。Oates(1972)为地方政府的存在 提出了一个分权定理:对于某种公共商品来说,这种公共 商品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集 的,并且,该公共商品的每一种的产出量的成本承担无论 对于中央政府还是对于地方政府来说都是相同的,那么 让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自 的选民,则总会比中央政府向全体选民提供任何特定的、 并且一致的产出量有效得多。 2.如何在中央与地方政府间合理分权。Musgrave (1959)认为公共职能表现在 3个方面:即公共职能的分 配、公共职能的再分配和公共职能的稳定。前一项职能可 以安排给低一级的政府,后两项职能更适合于由中央政 府来安排。Sharpe(1997)认为,不同级次的政府部门具有 不同的职能,相互之间不能替代。从国家的经济职能来看, 实现调控的职能要由中央政府来实施,社会福利分配的职 能也应由中央政府来执行。资源配置的目的是获得最大 的效用,因此消费者的满足程度应是选择资源配置取向 的参照标准。就公共商品来说,消费者的意愿一般具有明 显的地域性,而地方政府恰好能敏感地顺应其区域利益, 取得资源配置的最好效果。因此,应该明确并划分各级政 府的职能,再依据各级政府正常行使其职能的财力需要, 相应地划分财政管理权限。 3.财政分权的依据。美国学者 O.Echesten认为,应当 根据公共商品的受益范围来有效地划分各级政府的职能, 并依此作为分配财权的依据。因此,那些有益于全体国民 的公共商品应当由中央政府来提供。另有一些公共商品 虽然只惠及某一阶层或某些人,但因对全社会和国家的 发展至关重要,也要由中央政府提供。为了维护局部利益, 地方政府也应具有一定的职权和财力。从伦理的角度讲, 为了保护个人的充分自由,政府的权力应当最大限度地分 散,而且,因为管辖范围越小的政府单位,其决策结果与合 理的市场决策越接近。因此,小规模的政府单位所作出的 决策比大规模的政府单位所作出的决策往往更有效率。 Tresch(1981)针对以往分权理论中的不足,提出了“偏好 误识”理论。他认为,以往的分权理论都把中央政府设想 为全知全能的政府,具有所有适当的政策工具,对于全体 居民的消费偏好的掌握准确无误,尤其是这些理论还假 设,中央政府是了解社会福利函数的偏好序列的,因此, 当地区之间发生冲突时,中央政府出面调停地区冲突和 收入在不同地区间的分配问题是适宜的。如果是这样,那 么地方政府就没有分权的必要了,它们只须按照中央政 府的指示办事,就能实现公共商品供给的最优了。这从另 一个角度为地方分权提供了依据。 4.财政分权应该遵循的原则。RoyBahl(2004)认为, 财政分权的一个重要原则是按照正确的顺序进行改革, 应该首先给予地方政府财政支出的职权,然后再决定财 政收入的分配,这样做有两个原因:一是政府在解决收入 分配问题之前应该确定各级政府的支出需要,二是有效 的收入分配离不开对支出的认识。例如,可定价的公共服 务的大部分投入应来自于对用户的收费,地方受益的一 般性公共服务的资金应来自于地方税收;而有巨大外部 效应设施的投入,应来自地区范围内的税收和政府间拨 款。政府在建立一个有效的税收结构之前,应该确定目前 地方政府的财政支出权。 (二)国内研究文献综述 1.财政分权与向市场经济转型两者间的关系。伴随着 改革开放和市场经济的进程,我国的财政体制几经变迁, 学者们对这两者之间的关系进行了研究。高培勇(2001) 认为,在国民经济调整的大背景下,分权化的财政体制改 革先行一步,在改革启动初期扮演着为推进整体改革铺路 搭桥的角色。贾康(2000)也认为,只有先从财力增量的分 配格局入手,向地方政府放权,才能使传统的体制有所松 动,为以后 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、物价、工资、企业等方面的改革提供空间。 多数研究认为,20世纪 80年代分灶吃饭式分权体制的实 施,是中国市场化改革的突破口,是中央出于经济理性主 财政分权理论述评 短论 184- - 《管理世界》(月刊) 2008年第 5期 动向地方进行放权让利的产物,其目的是缩小国家干预 范围,增强市场经济的调节作用。 2.财政分权与经济增长的关联度。Zhang和 Zou (1998)注重于财政资源在中央和地方间的分配,用人均 省及省以下的财政支出与中央财政支出的比例衡量财政 分权程度,并据此估计财政分权的影响。结果表明分权与 经济增长之间存在着负相关关系。MaJun(1997)同样发现 分权促进了中国经济增长,不同的是衡量分权的指标是 省级政府的平均留成比例,而非边际留成比例。LallRajiv 和 BertHofman(1994)认为实施财政分权后,中国的行政 管理体制是一种特殊的双重领导和条块管理的体制,在这 种体制下,地方政府官员负有双重受托责任,1980年以来 开始的放权让利改革,强化了地方政府官员的权力和促 进本地区经济发展的激励,其后果是中央收入比重的逐年 下滑以及中央对地方财政赤字控制能力的削弱,这些后 果进而成为导致宏观经济波动的财政根源。然而,也有人 认为财政分权改革是维护宏观经济稳定的重要因素, Montinola等(1995)认为,中国式的财政联邦主义在为地 方政府发展经济和展开竞争提供激励的同时,也产生了 一种保护改革的作用,为中央政府的经济攫取和其他非 正规资源配置能力施加了一种限制。Qian和 Weingast (1996)也持类似的观点,他们认为 20世纪 80年代中国 的财政分权改革确立了一种维护市场的财政分权框架,改 革赋予地方政府管理本地经济的责任,强化了地方政府 预算约束,同时,改革也有助于消除地区间的市场分割, 促进全国统一大市场的形成。 3.财政分权的程度。学者们一致认为,中国的财政已 经过于分权。赵志耘、郭庆旺(2005)通过选取地方政府收 入自主权和地方政府财政支出占国家财政支出的比重这 两类指标来衡量我国的分权程度。在地方政府收入自主 权的三个衡量指标,除了地方政府的税收控制指标比较 小,表明地方政府的税收自主权较小之外,其他两个指 标———地方政府自身(本级)财政收入占国家财政收入的 比重和地方政府总财政收入构成,都表明分权程度过高。 王绍光(1997)通过研究 34个国家中央财政收支的情况, 发现尽管各国国情不同,但是一国中央政府财政收入或支 出不应低于财政总收入和总支出比重的 50%或占国内生 产总值的 10%。如果某一国家在上述 4个方面全部低于 这些指标的话,就可以认为超出了分权的底线。他发现,中 国的上述 4个方面均低于相应指标,说明中国的放权让 利改革已经走过了头,超过了分权的底线,需要作出新的 制度创新和制度安排。姚洋(2003)也认为,适度的财政分 权有积极的作用,但目前中国财政分权由于制度供给的失 衡而远远超过了适度的界限,其后果是导致了各级政府对 事权的推诿和由此而产生的矛盾在基层的积累,政府行 为的商业化和机会主义倾向,地方公共商品提供的分散 化和小型化,地区差距的扩大,以及政府预算约束的软化 等诸多问题。 4.制约和影响分权的因素。许正中等(2002)认为,制 约和影响分权的因素,一是宏观经济,二是经济发展水 平,三是领土面积的大小、种族的多少、文化和地域的多 样性,四是战争。他们还认为,政治历史、政府职能、外部 条件这 3个因素会对财政分权产生影响,还有一些经济 上的原因能够说明为什么某些财政职能必须在较集权的 水平上行使,而另一些财政职能则必须分权。政府职能的 演变及其在各级政府间的划分,对政府间的财政关系的 形成与调整有重大的影响。 (三)简要评述 通过上述文献的梳理可以看出,财政集权与分权是现 代国家权力纵向分布的核心问题,不仅是一个经济问题, 而且是一个政治问题、管理问题,对其研究和处理必须拓 宽视角,不能仅局限于财政本身。现有的分权理论研究还 存在一些局限性,一是理论联系实际尚待进一步完善,二 是财政分权的指标体系需要进一步细化,三是财政分权 影响经济增长的途径尚不清楚,四是财政分权与经济增 长相关性的研究至今仍然未能有非常明确的结果。到目 前为止,中国的财政分权依然具有很强的非规范色彩,中 央政府和地方政府的行为都需要有所约束。因此,亟需从 中国的国情出发,克服零敲碎打式的制度修补,构建一个 完整的理论分析框架,对中国的财政分权制度进行深入 研究,以促使中央和地方政府间的财政关系步入规范化 和法制化的轨道。 (作者单位:重庆大学经济与工商管理学院) 参考文献 (1)C.M.Tiebout,1956,“APureTheoryofLocalExpendi- tures”,JournalofEconomy,64,pp.416~426. (2)G.J.Stigler,1957,“TheTenableRangeofFunctionsof LocalGovernment”,Washington,JointEconomicCommittee,pp. 16~213. (3)Oates,W.E.,1972,FiscalFederalism,NewYork,Har- courtBraceJovanovich. (4)Musgrave,R.,1959,ATheThoeryofPublicFinance, McGraw-Hill,NewYork. (5)William F.Sharpe,1997,“TheCapitalAssetPricing Model:A‘Multi-Beta’Interpretation,”FinancialDecisionMak- ingUnderUncertainty,(HaimLevyandMarshallSarnat,Editors), AcademicPress(NewYork),pp.127~136. (6)RicardW.Tresch,1981,“Publiefinance”, Business publication,Inc,pp.574~576. (7)ZhangT,ZouH.F.,1998,“Fiscaldecentralization, publicspending, andeconomicgrowthinchina”, Journalof PublicRconomics,67(2),pp.221~240. (8)Ma,Jun,1997,“China's EconomicReform inthe 1990s”,AsianEconomicJournal,Vol.11No.4,p.443. (9)Lall,Rajiv,andBertHofman, 1994,Decentralization andGovernmentDeficitinChile,WorldBank,Washington,.D.C. Processed. (10)MontinolaG.,Qian,Y.,andWeingast,B.,1995,“Fed- eralism,ChineseStyle:ThePoliticalBasisforEconomicSuccess inChina”,WorldPolitics,48(1),pp.50~81. (11)Qian,Y.,andB.R.Weingast,1996,“China'sTransition toMarket-PreservingFederalism,ChineseStyle”,JournalofPol- icyReform,1(2),pp.149~186. (12)RoyBahl:《财政分权的基本原则》,《政府间财政关系比 较研究》,中国财政经济出版社,2004年。 (13)高培勇:《市场化进程中的中国财政运行机制》,中国人 民大学出版社,2001年。 (14)贾康:《中国财政:转轨与变革》,上海远东出版社,2000年。 (15)赵志耘、郭庆旺:《论中国财政分权程度》,《涉外税务》, 2005年第11期。 (16)王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社,1997年。 (17)姚洋:《制度失衡和中国财政分权的后果》,《战略与管 理》,2003年第3期。 (18)许正中等:《财政分权:理论基础与实践》,北京科学文 献出版社,2002年。 185- -