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如何看待中国地方政府债务问题

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如何看待中国地方政府债务问题 第 30 號 2010 年 3 月 17 日 如何看待中國地方政府債務問題 高級經濟研究員 蘇志欣 去年下半年以來,以地方政府融資平臺為代表的中國的地方債務 問題,越來越成為中國經濟的一個熱點問題,尤其是近期中央政府和 監管部門明確表示對問題的警惕,有關政策態度也出現明顯變化,更 引起海內外的關注。一定程度上,如何看待現階段地方政府的債務問 題和風險,已經涉及到對近一輪刺激經濟政策的效果和經濟回升質量 的評價,以至對中國經濟中長期前景的評估問題。 ...

如何看待中国地方政府债务问题
第 30 號 2010 年 3 月 17 日 如何看待中國地方政府債務問題 高級經濟研究員 蘇志欣 去年下半年以來,以地方政府融資平臺為代表的中國的地方債務 問題,越來越成為中國經濟的一個熱點問題,尤其是近期中央政府和 監管部門明確表示對問題的警惕,有關政策態度也出現明顯變化,更 引起海內外的關注。一定程度上,如何看待現階段地方政府的債務問 題和風險,已經涉及到對近一輪刺激經濟政策的效果和經濟回升質量 的評價,以至對中國經濟中長期前景的評估問題。 現狀與形成機制 中國地方政府的債務問題由來已久,但由於近一年來規 模急速放大,引起了社會各界和監管部門的關注和擔憂。 2009 年底,據媒體報道,央行和銀監會的一份信貸監測報 告,明確提醒各省一級政府關注當地的負債風險和財政風 險。和 2009 年初為了實施“四萬億"刺激經濟計劃,支持地 方政府通過融資平臺籌集配套資金的態度相比,進入 2010 年,中央政府和監管部門的政策已經明顯收緊:央行工作會 議提出要合理評估和有效防範地方政府融資平臺 1的信用風 險,並嚴格控制新開工項目的貸款投放;國務院第四次全體 會議提出儘快制定規範地方融資平臺的措施,防範潛在財政 風險;銀監會的形勢分析通報會,提出一要全面評估和有效 防範地方融資平臺風險,二要高度關注房地產市場變化,嚴 格執行有關信貸政策,三要繼續嚴格控制對高耗能、高排放 和產能過剩行業的貸款,也就是把地方政府相關的債務風 地方政府債務問題已引起 監管部門的高度關注 1 地方政府融資平台:近年各級地方政府組建的一種公司,如城市建設投資公司、城建開發公司、 城建資產經營公司等。以融資為目的,多通過銀行貸款和發行“城投債"等渠道,並往往以財政 作為還款保証。投資重點一般在市政建設和公用事業等領域。 1 本刊所載文章觀點,僅代表作者個人意見。 險,放在了今年信貸風險或監管重點之首的位置。這些都從 一個側面反映了有關問題的嚴重性。 由於迄今為止,中國地方政府債務問題尚無正式公佈的 官方資料,所以對有關情況的瞭解,只能依靠媒體披露的資 訊並加以綜合和整理。以下根據國內官方媒體引述的中國央 行、銀監會和社科院的內部資訊和數據,得出一個基本的輪 廓: 一是規模。據估計目前全國省市縣鄉各級政府已有融資 平臺機構 3800 多家(另有估計 8000 家),管理總資產達 8 萬 億元(人民幣,下同)。銀行體系對這類機構的貸款餘額近 6 萬億元,占 2009 年底貸款餘額的 15%,並相當於 2009 年 GDP 的 18%,外匯儲備的 37%。 二是結構特點。估計項目貸款(主要用於基建投資)餘 額近 5 萬億元,佔了全部地方融資平臺貸款的 80%以上。從 政府層級看,縣一級融資平臺可能已佔了地方債務總量的約 75%。而一般認為,縣一級是還款能力最弱和信貸風險最大的 一部分。 三是增長速度。據調查在 2008 年上半年,地方債務總量 僅為 1.7 萬億,也就是說,在一年多的時間裡,地方負債總 額的增長速度高達 250%以上。 根據以上情況,再結合中國經濟體制上的一些特點,可 以大致總結出目前地方債務問題形成的背景和機制,主要在 三個方面:其一,地方政府長期以來具有強烈的經濟熱情, 而且由於一些體制因素,各級政府習慣於直接參與和主導當 地的投資活動,尤其是基建投資。其二,地方政府長期面對 資金缺口,主要是在 1994 年分稅制改革後,國家稅收收入的 大部分歸入中央財政,而且預演算法規定地方政府不能有赤 字,不能發行地方政府債券,這就與建設和直接投資的需要 形成了矛盾。因此成立所謂融資平臺的公司,以公司名義發 債或獲取銀行貸款,就成了近年地方政府進行投資的主要方 式,也就是地方債務形成的主管道。其三,2008 年底開始, 中國為了應對國際金融危機的沖擊,出臺了大規模的刺激經 濟政策,有關信貸和地方融資的政策也相應放寬,成了各級 地方政府擴大融資、投資的重要機遇期。如前所述,2009 年 地方債務已具有相當大的 規模,其結構特點和近期 增長速度尤其值得關注 2 地方融資平臺的借貸規模暴增 2 倍以上,即目前地方政府的 債務規模,大部份是在過去一年形成的,可見在原有的體制 背景下,特殊時期的特殊政策因素,是現有地方債務問題的 最直接的原因,這一點可以作為評估有關風險和前景問題的 一個落腳點。 兩個層面的風險 從地方債務的規模、超常規的增長速度和特殊的形成背 景看,再加上近期政策上的收緊,可以說這方面的問題已經 成了中國經濟的新的不確定因素。理論上說,風險集中在以 下兩個層面: 一是銀行信貸的安全問題。短期來說,由於投資和信貸 政策的收緊,地方政府的一些投資項目可能難以繼續融資, 從而導致工程爛尾,進而造成銀行的壞帳。中長期來說,地 方政府借入的資金主要投向了基礎設施建設,這類投資一般 都有回收期長而且低收益甚至無收益的特點,即項目本身的 還款能力相當弱,主要靠財政收入償還,而地方財政收入又 是不穩定的,不僅對經濟週期敏感,而且因土地收入已占 20% 以上,直接受著房地產市場冷熱的影響。此外,極端情況 下,某些地方政府違約的可能性也不能排除,因為近年地方 政府較普遍地以財政對借貸進行擔保的做法,嚴格地說在法 律上是無效的。這些情況有可能成為銀行體系信貸質量方面 的長期隱患。 這裡可以做一個粗略的估算:按照一般估計的目前地方 政府 6 萬億債務總額,以及現行 5 年以上貸款利率 5.94%, 如果有關投資的建設期為 20 年,那麼每年還款額為 5206 億 元,這個數字相當於 2009 年地方財政收入的 16.3%。如果其 中一半發生違約,則按照 2009 年銀行業的盈利總額和貸款餘 額,銀行業一年盈利減少 44.6%,不良貸款率總共增加 7 個 百分點。另需注意的是,從經濟走勢和通脹形勢看,中國將 進入加息週期,而且經歷了 2009 年的大幅上漲並在政策調控 壓力日趨增大的情況上,房地產市場可能降溫從而令政府土 地收入減少,這些都會使未來的實際還款難度比以上的估算 進一步增加。 銀行體系面對的風險,短 期主要和政策的變動有 關,中長期在於地方政府 有關投資的還款能力問題 和財政本身的風險 另一層面的風險則在於宏觀經濟層面。例如,為了償 3 債,地方政府需要進一步擴大投資和支持房地產,從而形成 過度投資的內在動力;如果為了防止問題的擴大,中央政府 的政策過度收緊,形成“急剎車"的情況,或盡管國家政策 仍然審慎但具體的執行出現“矯枉過正",就可能造成整體 信貸、投資環境的逆轉,給宏觀經濟帶來“硬著陸"的風 險;長遠來說,如果地方政府無力還債,要由中央政府來兜 底,那麼不論採取增發國債還是其他形式,都會形成一筆相 當沉重的財政負擔,社會也可能會擔心將來政府要靠加稅或 印鈔來償債,從而影響對前景的信心或增加通脹預期。這些 都會增加中國經濟的困難和變數。 前景評估和對策探討 綜合以上情況,可以對地方債務問題的前景做一些基本 的估計。首先需要指出的是,中國的投資體制尚未成熟,民 間投資力量較弱,特別是在低收益和回收期長的公共投資方 面,可能必須有政府直接參與,而各級地方政府的收入又是 有限的,所以近年這種政府設立平臺公司來融資、投資的情 況,作為一種過渡性的、變通的辦法有其存在的價值,而且 這類投資在近年中國經濟的高增長尤其是 2008 年後成功應對 國際金融危機沖擊方面,發揮了重要的作用。 關於地方債務問題的前景,從樂觀的一面看,這一輪地 方政府的借貸投資主要在基建方面,風險主要在於中短期內 可能有超前投資和過剩的問題,但畢竟長遠看還是符合國計 民生需要的,只是需要在一段較長時間裡慢慢地消化;從國 家層面來說,目前即使計入約 6 萬億的地方政府債務,中國 的政府債務與 GDP 的比例也在 30%左右,而美國和日本的這 個比例是 80%和 200%左右。因此可以認為,目前中國的地方 債務問題仍在可控範圍之內,應不至於造成經濟和金融體系 的系統性危機。 但另一方面,不能忽視的是目前地方債務的主體是過去 一年中形成的,其中恐怕有不少是搭了國家為應對外部沖擊 而採取的刺激經濟政策的“順風車",其中難免有不少是並 不符合國家發展方向和產業政策的投資,甚至違規違法的情 況,這類投資對經濟和社會恐怕是弊遠大於利,從債務角度 來說更可能是高危的。此外,由於目前債務基數已經相當龐 大,而項目投資都需要持續的後續資金,再加上為了償債, 對地方債務問題不必過 於悲觀,但需高度重視 宏觀經濟亦面對過度投 資或“硬著陸"以及通 脹預期上升等風險 4 地方政府本身有進一步擴大投資的內在沖動,這些都意味著 地方債務問題即使目前仍屬可控,但是具有如“滾雪球"般 放大的傾向和風險。 因此總的來說,對地方政府的債務問題需要客觀評價, 不必誇大和過度悲觀,但是需要充分重視。在如何解決有關 問題方面,以下幾點值得探討: 第一,現階段應以控制和規範為主,並做分類處理。對 於目前的地方債務問題,國家政策不論是“急剎車"還是讓 其繼續發展,都冒著巨大的風險,前者可能令一些長期的問 題被提前引爆,可能造成信貸、投資和經濟“硬著陸",後 者則會令風險繼續累積,埋下更大的隱患,因此最穩妥的選 擇,應是對現有的債務和投資盡可能進行梳理和規範,同時 對日後追加的部份嚴加控制。另外,具體做法上似應分類處 理,即對於符合地區長遠需要的基建項目,即使有超前投資 和低效益情況,也應盡可能地加以保護,因為放棄的代價可 能更大;但對於那些違規的和高能耗、高污染和產能過剩行 業的投資部份,應堅決叫停和清理整頓。 第二,為瞭解決地方政府的融資和償債問題,財經界提 出的發行地方債券和資產證券化等具體辦法都可以考慮,但 需要注意新的問題和風險。理論上說,和目前地方政府成立 平臺公司來融資的做法相比,允許其發行債券,可以讓融資 活動更加規範、透明,更加便於監管和控制,但需要注意的 是,這種做法的前提一般是要先對地方政府的財政狀況和償 債能力進行評估,償債能力低的地方政府可能面對無法融資 情況或者必須承受很高的利率。另外,對地方政府現有的資 產或負債進行證券化,在理論上也是分散、轉移風險的一個 辦法,但必須吸取美國次按問題引發一場金融危機的教訓, 至少要做好有關證券化產品的監管和資訊披露,特別是做好 對普通投資者的保護,並嚴格控制槓桿,否則這種辦法的結 果可能反倒成了擴散和放大風險。 第三,長遠靠改革來解決問題。從根本上來說,這一輪 地方債務問題的形成在很大程度上是現有經濟體制的一個結 果,因此最終要靠改革來解決。在這個問題上,一般認為中 央和地方的分稅制安排是主要症結,即地方政府只占了國家 稅收收入的小部分,卻承擔了經濟建設的直接和主要責任, 對有關問題的處理似應注 意幾點:以控制和規范為 主,分類處理;發行地方 債券和資產證券化等辦法 可以考慮,但必須注意新 的問題和風險;長遠要靠 改革來解決問題,特別是 改革投資體制和轉變政府 職能 5 但是實際上這個因素不一定是最重要的。例如 2009 年,全國 財政收入 68477 億元,盡管中央財政收入占了 52.4%,但在 中央財政支出中,65%用在了對地方稅收的返還和轉移支付, 而且地方財政用本級收入和中央稅收返還和轉移支付資金安 排的支出達到 60594 億元,占了全國財政支出的 80%,也就 是說,分稅制未必造成地方政府實際收入和支出能力的下 降。實際上,從債務結構來看,地方政府最大的資金缺口在 於直接的投資方面,這就涉及到投資體制和政府的職能問 題。具體地說,如果通過改革,地方政府能逐漸從直接的投 資經營中退出來,而是主要承擔管理和服務的責任,即使公 共投資領域也可探討政府引導和公私合營的模式,那麼地方 政府就可以把更多的精力放在教育、醫療、社保等民生工程 上,這樣也有利於減少或化解因投資活動而形成的債務風 險。 6
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分类:金融/投资/证券
上传时间:2010-04-26
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