对高校“三重一大”事项有关财务监管的思考——基于巡视视角

第28卷第6期V01．28No．6教育财会研究STUDIESOFFINANCEANDACCOUNTINGINEDUCATION2017年l2月Dec．2017对高校“三重一大”事项有关财务监管的思考——基于巡视视角蒙圻(广西大学财务处，广西南宁530004)[摘要]根据中央全面从严治党要求和党管教育的原则，从近年来对高校巡视和执纪审查披露的情况来看，高校存在落实主体责4-Z-~力，正风肃纪持续发力不够；基本建设、招投标、科研经费、校办实体、国有资产、专项资金、物资采购等关键领域或相关重点管理岗位廉洁风险突出诸多问题。本文以高校“三重一大”事项关键领域廉洁风险为切入点，以资金运动为监管主线，构建以“落实主体责任”为目标的财务监管闭环监管系统，从而不断提升高校的治理能力和办学水平。[关键词]巡视；三重一大；财务管理；风险控制一、研究背景“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。”党的十八大以来，党中央高度重视巡视工作，如期完成了一届任期内的全覆盖。对全国高校开展巡视以来，根据《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》等相关规定，“巡视组对巡视对象执行《中国共产党章程》和其他党内法规，遵守党的纪律，落实党风廉政建设主体责任和监督责任等情况进行监督。”坚持问题导向，增强规矩意识，高校把接受巡视的过程作为从严治党、改进作风、推进工作的重要手段，不断提高学校的治理能力和办学水平。从近年来巡视和执纪审查披露的情况来看，高校存在落实主体责任不够实，正风肃纪持续发力不够；违反中央八项规定精神和“四风”方面的问题等监督管理偏松偏软；基本建设、物资采购、招投标、科研经费、校办实体、国有资产、专项资金等关键领域或相关重点管理岗位廉洁风险突出诸多问题。本文以高校“三重一大”事项关键领域廉洁风险为切人点，以资金运动为监管主线，构建以“落实主体责任”为目标的财务监管闭环监管系统，从而不断提升学校的治理能力和办学水平。二、“三重一大”事项根据《中国共产党章程》《中华人民共和国高等教育法》《中国共产党党内监督条例(试行)》《党政领导干部选拔任用工作条例》《高等学校教职工代表大会暂行条例》等有关规定，高校应制定出适应工作实际的“三重一大” 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 。“三重一大”制度中所指事项的决策，是用制度管权、管事、管人，是坚持民主集中制， 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 决策行为、提高决策水平、防范决策风险，推进预防和惩治腐败体系建设的重要举措。“三重一大”事项主要包括：重大决策事项，是指事关学校改革发展稳定全局和广大师生员工切身[收稿日期]2017-09—03[作者简介]蒙圻，广西大学财务处高级会计师，主要研究方向为高校财务管理、内部控制。19利益，依据有关规定应当由领导班子集体研究决定的重要事项；重要人事任免事项，是指学校中层及以上干部的任免和需要报送上级机关审批的重要人事事项，及学校领导干部任职期间的经济责任审计；重大项目安排事项，是指对学校规模条件、办学质量等产生重要影响的项目设立和安排；大额度资金使用事项，是指超过学校所规定的党政领导人员有权调动、使用的资金限额的资金调动和使用。三、“三重一大"事项中有关财务监管的问题清单据十八大以来对以接受过党组织巡视的高校已公开通报情况的不完全统计，高校“三重一大”事项中与有关财务监管相关的风险呈现面广量大、情况严重的特点，由此发展成为个别高校某些领导干部和工作人员的违法违纪行为。风险高发区域主要表现在：基本建设、物资采购、招投标、科研经费、校办实体、国有资产、专项资金等诸多关键领域及相关重点管理岗位，暴露出管理失规失范的问题清单，如表1所示。表1高校财务监管高风险业务的问题清单业务类型存在的问题基建项目超概算；超预算；超决算；违规虚增基建工程量物资采购向利益相关方转包；重复采购；价格失真围标；串标；中标企业资质不全；违规超 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 招投标价格执行未按照合同规定使用经费；违规划转科研经科研经费费；“凑单据”虚报支出事企不分；涉嫌“小金库”；国有资产监管失察校办实体失控，校办企业管理松散重钱轻物；重购置轻管理；资产转化时收益流国有资产失；账实不符违规发放在职人员劳务费、加班费，及外聘人津补贴员劳务费等20四、与财务监管相关的“三重一大”事项风险分析高校主体责任落实不力，从严管党治党意识不强，责任落实缺乏有效性，尤其是事关“三重一大”事项主体责任的落实方案、意见内容空泛，重点领域风险防控不到位。(一)基建项目业主、中介、腐败官员相互勾结，形成腐败利益链近年来随着高校升级或招生规模扩大，众多项目和大量资金涌人，使得基建项目逐渐成为腐败的“重灾区”。为获取项目，某些建筑企业甚至将工程总造价的3％至15％作为行贿资金列人支出预算，将行贿成本列入工程预算成为高校工程腐败“潜规则”，使得基建项目业主、中介、腐败官员相互勾结，形成腐败利益链。这些腐败的黑洞充斥于招投标环节、概算预算环节、发包分包环节、施工环节、支付工程款环节，以及决算验收环节等，主要表现在基建项目超概算；超预算；超决算；违规虚增工程量；项目规避招投标；基建工程审批不规范；个别施工队垄断基建项目，工程质量差等。(二)招投标当事人相互串通，暗箱操作伴随高校对建筑工程、仪器设备等需求的剧增，出现招投标当事人相互串通，暗箱操作。有的高校采取化整为零的手段，对外招标的只是土建部分，而将工程设计勘察、设备材料采购等划分成几个小工程，使单项工程规模低于法定招标规模标准，使得应公开招标的项目不招标或规避公开招标；有的高校以合资、民间资本比例大为由要求直接发包，或变公开招标为邀请招标、以及要求定向发包操作；有的高校一些项目在进入招投标程序甚至在委托招标代理之前，业主与投标单位或招标代理机构相互串通，“围标”或“串标”取得中标，表现在标书之间的硬件信息相同，即在同一台电脑上编制电子档；电脑机器码相同，即在同一台电脑上编制报价文件；软件加密锁码相同，即使用相同的造价软件加密锁在不同的电脑上编制商务标电子档。这些违规行为扰乱了有序的市场竞争秩序，同时也导致招标投标过程中腐败风气的蔓延。(三)科研经费管理弱化，缺乏约束性高校存在科研经费管理失范，严重降低了科研经费的投入产出效率，更是对教育事业和科研事业的健康发展产生了不利影响。主要表现在内部控制管理弱化，缺乏约束性。有的高校项目经费支出审核把关不严，缺乏严肃性。违规使用虚假票据套取经费、“凑单据”报销，费用支出超出预算控制数也允许列支；有的高校列支与科研项目无关的费用支出，既有餐费、娱乐等日常消费，甚至存在公款旅游、礼品、疗养等消费支出列支；有的高校未按照合同规定使用经费，违规划转科研经费，未经审批违规开设多个账户规避监管，形成科研经费“体制外循环系统”；有的高校项目支付外协费时未附相关协作合同，科研课题中明确委托第三方合作单位开展相关研究和加工设备等，需要向第三方合作单位支付协办费，第三方合作单位是否与课题组成员利益相关、合作业务又是否真实，课题协办费存在监督难点。(四)校办实体产权不清晰、侵占国有资源不少高校的校办实体企业没有明确的市场化经营理念与机制，大多依靠学校资源，存在校办企业产权不清晰、侵占国有资源等问题，造成国有资产进一步流失。有的高校校办企业高管由学校领导层兼任，不仅违背了教育部的相关规定，更违反《企业国有资产法》的规定；有的虽然设立了校属资产经营管理公司，但企业的经营通常都是高校领导说了算，他们利用校办企业进行利益输送，使得校办实体成为了腐败的温床；有的校办实体企业缺乏完善的监管机制，缺乏国有企业内部的监事会监管、企业外部国资、审计等部门的日常监管，未能严格遵循《企业国有资产法》、《公司法》等法规，未有效明确国资监管边界。(五)资产账物不符。国有资产流失高校普遍存在着以“物”为中心的管理思想，其表现为“重钱轻物”、“重购置轻管理”，有的高校资产管理部门缺乏合理的、强约束力的配置标准，使得资产管理具有很大的随意性，存在购置的盲目性，以及房产出租管理有漏洞等状况。同时，对无形资产的管理与核算大多数高校目前尚属于空白阶段，著作权、非专利技术，科研技术专利等无形资产往往被课题负责人、或相关合作开发单位所占有，使得高校无形资产流失严重。对于资产管理片面重视价值管理，忽视固定资产的实物管理，某些高校实物性的资产长期不清点、不核对，一些资产长期被领导个人或其他单位无偿占有，账物无法核对，国有资产流失和浪费等现象普遍存在。(六)专项资金突击花钱与挪用常有发生，追责问效流于形式按照国家财政部《财政部关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》(财预[2013]372号)的规定，对于结转时间超过一年的地方财政安排的专项资金，一律收回同级财政统筹安排；对于结转时间超过两年的上级专项转移支付安排的专项资金，除有具体规定的情况外一律收回资金使用方本级财政统筹安排。为应对财政专项支出任务，高校大都“比赛花钱”，经费报销随意性较大，挤占、挪用专项资金的情况常有发生；缺乏对专项资金追责问效的机制，即使有绩效评价，也仅是靠一份专项决算书来说明，对专项经费的评价大多也只是定量分析，缺少科学的、可操作的定性分析，且停留在简单地说明资金使用进度、对于预算执行情况及是否有挤占、挪用，对资金投入的规模是否合理、分配是否科学、资金的使用效益、专项的执行效果等方面无法进行有效评价。(七)物资采购缺乏监督机制高校后勤社会化改革之后，后勤部门的独立性增强，虽然后勤采购的环节增多，但物资采购的决定权由后勤管理部门控制，后勤部门既充当了运动员又充当了裁判员，既是实施者、管理者又是监督者。物资采购缺乏监督机制，影响学校后勤采购物资的产品质量，形成物资采购的腐败现象。五、落实主体责任。构建监管铁笼习总书记指出：“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。笼子太松了，或者笼子很好但门没关住，进出自由，那是起不了什么作用的。”始终抓住改革与监督这个顶层设计，坚持问题导向，坚持源头治理，以“落实主体责任，构建监管铁笼”为主线，用有效的监督治理机制管理，规范权力运行，遏制腐败滋生。(一)落实党委主体责任，建立问题清单、任务清单、责任清单21坚持依法治校，坚持和完善党委领导下的校长负责制，进一步完善学校内部治理结构。从宏观层面上看，“三重一大”的内容为“重大问题决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用”，但在微观层面，必须将“三重一大”的内容具体化，确定哪些工作内容应纳入“三重一大”之中，并根据工作内容的属性分派给各决策机构，建立问题清单、任务清单、责任清单，做到事权明确、边界清晰。一是细化问题清单，“重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办、重要情况亲自报告”的具体措施，要由外及内形成监管倒逼机制，严肃整改问题。建立纪检、监察、审计通报制度，整改约谈制度和整改落实情况督查制度，形成举一反三“倒逼”机制。二要严格执行任务清单，对于“三重一大”事项集体决策等制度和规定，坚持民主决策、依法决策、科学决策，认真落实党内监督制度。三要建立健全责任清单，明确岗位责任制、目标管理和绩效考评制度，强化行政执法过错责任追究和行政不作为、乱作为责任追究，推进作风效能建设，提高依法办事水平。(二)开展以会计信息技术为抓手，打造监管铁笼以信息化为手段，构建三重一大信息监控平台，要把科技手段融入制度设计之中，从“人盯人”转为“机盯人”，减少人为干扰和自由裁量权，不断提高制度建设的科技含量和制度执行的实效。建立领导干部数据库和部门执法数据库，借助大数据开展违纪问题摸排，依托高校数据分析技术优势，加强对三重一大事项的资金拨付等工作的痕迹化监督，切实防范廉政风险。一是建立以风险管理为基础的预防性体系。根据监管信息平台形成的大数据进行风险监测和评估，据此确定监管的重点、方式和频次，把工作重心放在完善“三重一大”事项决策程序时，对决策议题的提出、时间、与会人数、会议表决方式、会议记录等程序性问题都做了细化说明，避免出现“重实体轻程序”，使每项实体性规定都有表现的方式及途径。二是按照“关口前移，超前防范”的工作思路，强化对“三重一大”事项的监督，采取日常检查与定期检查相结合、随机检查与全面考核相结合的方法。注重核实单位的有关账户、财务预算决算、22重要项目立项申请与批复、大额资金使用计划安排等资料；查看有关的文件、合同、 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 以及记载业务操作流程的台账、单据凭证、函件、附件等资料；查看领导班子会议记录、会议纪要、述职述廉报告、民主生活会记录等；查看党务、政务、行务公开资料。(三)突出监管重点，提高治理水平1．加强基建项目监管严格遵守国家基本建设法律法规，全面落实《教育部直属高校基本建设管理办法》《严禁教育系统领导干部违反规定插手干预基本建设工程项目管理的若干规定》。完善学校内部基建 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ，推进基本建设信息化系统建设。厉行勤俭办学，加强基建项目建设成本控制，推行基建项目全过程跟踪审计制度。加强对学校建设项目参建方的管理。推动基本建设办事制度、审批权限、操作流程、审批结果、投资安排、招标投标等信息公开，接受校内外监督。2．建立相互制衡的物资采购监督机制建立采购、使用、财务各司其职、相互制约的内部监督机制。物资采购部执行采购的职能，同时接受使用部门的监督，听取使用部门的意见和建议。使用部门执行计划和验收的职能，提出采购的品种和数量，及时与物资采购部门沟通情况。财务部门履行审核付款的职能，从而形成采购、使用、财务部门之间相互制衡的监督机制，做到具体采购与使用相分离，具体采购与验收相分离，具体采购与给付货款相分离。3规范招投标行为，保障过程公正廉明加强对《招标投标法》、《政府采购法》等相关法律法规的学习，制定串通投标行为的具体认定标准。针对当前串通投标行为及由此带来的惩处难问题，改变过去的“口供证据为主定性”为“间接证据综合定性”，及时制裁串通投标行为。高校也应在政府采购过程中使用不同的采购方式，对采购数量大、时间要求不高，且通用性强，技术指标简单的教学仪器设备，如办公用品、计算机、空调等，由政府采购完成，充分发挥政府批量采购的优势；对教学、科研急需，且价值较高的教学仪器设备，可采取招标采购的方式由政府主管部门和学校共同完成，以便节省时间；对数量较小，来源单一的教学仪器设备可由学校自主采购，以缩短供应链，减少采购费用。4．推进科研信息系统建设，建立健全科研经费管理责任制一是财务部门强化对预算控制，严格经费审批程序，坚持审批过程中不相容职务分离，严格按照预算控制数进行报账。二是严格经费使用与报销管理。将科研经费纳入五项费用管理、公务卡结算制度、差旅费管理、公务接待管理等财务管理体系进行统一管理。明确资金支出实行“公务卡”结算的要求，减少现金支出，实现“痕迹”管理。5．建立现代企业制度，校办企业纳入国资监管体系加快建立现代企业制度，从推进校办企业改革人手，突出分类指导，探索校企分离之路，将校企纳入国资监管体系，在学校和企业之间建立“防火墙”，建立完善监管机制，借鉴国有企业监管经验，引入第三方监督，按照国资委下辖的国有资本投资运营公司模式进行管理，健全常态化监管。6．国有资产归口管理，对国有资产全过程控制要完善国有资产管理制度，包括固定资产的购置审批制度、财产保管稽核制度、财产的维修报损制度、财产出租转让制度、资产评估制度，无形资产管理制度、国有资产保值增值制度等，使高校的国有资产处于全方位、全过程的控制。加强国有资产归口管理，国有资产管理部门为专门管理学校资产管理的职能机构，具有覆盖全校国有资产管理的职责和权力，使之成为学校资产管理所有权的代表者，克服高校长期存在的多头管理的弊端。7．规范专项资金的项目管理对专项经费应实行项目管理，实行项目负责制，强化各项目负责人经济责任意识，按照“谁签字、谁负责”的原则落实项目管理负责人制度。同时财务部门也要加强专项经费的核算管理，严格按照专项预算在开支范围内列支，超范围、超预算一律不予报销，强化专项经费预算管理的严肃性。对专项项目实施的关键环节要实施授权制度，必须要两个人以上处理同一件事，项目审批人和经办人相分离，达到相互监督、相互制约、防止舞弊的目的。“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”深入查找重点领域的突出问题，构建高校财务管理与监督运行机制，以落实责任、提升能力为目标，创新关键环节监管的顶层设计，建立问题清单、任务清单、责任清单，深入查找和解决学校在管理体制、运行机制、制度建设、监督手段等方面存在的矛盾和问题，强化执纪问责，强化党内监督、民主监督、重点监督，为造就风清气正的高校教育事业不懈努力。参考文献[1]刘宏延．“十三五”期间教育经费关键环节监管的若干思考[J]．教育财会研究，2016，(1)．[2]邓彦，吴迪．高校专项经费管理改革研究[J]．会计之友，2017，(11)．[3]教育部．关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见．http：／／www．nloe．gov．cn／src-site／A25／s3143／201104／t20110404——122256．htm1．[4]教育部．中共教育部党组关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见．http：／／old．moe．gov．cn／／publicfilese'business／htmlfiles／moe／s3144／201410／177312．htm1．23