中国国有企业改革的回顾与展望

No. C2000006 2000-4 中国国有企业改革的回顾与展望 北京大学中国经济研究中心发展战略研究组1 NO.C2000006NO.C2000006NO.C2000006NO.C2000006 2000200020002000年年年年 4444月月月月 1 本文由林毅夫、刘培林执笔，参加讨论的经济发展战略组成员包括：阎伟、胡书东、刘明兴、李永军、路 磊、苏剑、李文胜、章奇、荣昭、王民、支兆华、吴斌珍。 摘 要 传统体制中的国有企业，是国家在资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要素禀赋结构下， 优先发展资本密集的重工业而内生形成的。一方面，中国国有企业具有不同于其他企业的特 有性质：背负着两方面的政策性负担，即战略性政策负担和社会性政策负担；另一方面，中 国国有企业与其他现代企业一样，都存在委托－代理问题。这就决定了简单的私有化并不能 解决中国国有企业改革所面临的问题。 现代市场经济的中坚力量，早已不是业主制企业，取而代之的是现代的大中型企业。 现代的大中型企业所有权和经营权分离，内生地导致了所有者和经营者之间的委托－代理问 题。具体包括三个方面：信息不对称、激励不相容、责任不对等。企业治理(Corporate Governance)的任务就在于解决委托－代理问题。而解决委托－代理问题的切入点，在于克 服信息不对称难题。因为激励不相容、责任不对等问题的严重程度，取决于信息不对称问题 的严重程度。而克服信息不对称难题，又要求企业能以公平、对等的条件，在充分竞争的产 品和要素市场中运作。 改革以来，国有企业背负着政策性负担的特征没有彻底根除，国有企业处于不利的竞 争地位；为保护国有企业的生存，宏观政策环境无法彻底理顺，公平竞争的市场体系建立不 起来。这种状况之下，国有企业的信息不对称问题无法解决。国有企业经营绩效低下在多大 程度上是由于经营不力造成的，在多大程度上是由于政策性负担造成的，国家无从识别。20 多年来的“渐进式”改革中，国民经济和非国有企业迅速发展，而国有企业改革效果则始终 不能令人满意，其原因就在于此。迄今为止的国有企业改革是在没有解决信息不对称问题的 条件下，单单着力于解决激励不相容和责任不对等问题，所以没有达到预期的效果。 中国即将加入 WTO，国有企业将面临更加激烈的国际竞争，不利的竞争地位将更加严 重地影响其生存；另一方面，加入 WTO 也将促进竞争性市场体系的发育，为国有企业改革深 化带来外部的推动力量。在新旧世纪、新旧千年纪元交替之际，中国应当抓住加入 WTO 的契 机，以自身的比较优势参与全球经济一体化进程，进而从根本上提高国有企业的自生能力； 同时剥离国有企业的政策性负担，建立公平竞争的市场，使国家与企业经营者之间的信息趋 于对称，最终解决委托－代理问题,完成国有企业改革。 目 录 一、前言：国有企业改革的战略性意义 1、“渐进式”改革取得的成就 __________________________________________(1) 2、当前国有企业存在的问题 ____________________________________________(1) 3、推进国有企业改革的战略性意义______________________________________(2) 二、国有企业改革取得的成就和面临的问题 1、国有企业改革历程的简要回顾_________________________________________(2) 2、国有企业改革取得的成就：全要素生产率的提高________________________(3) 3、国有企业当前存在的问题____________________________________________(4) 3.1 国有工业企业赢利能力下降_______________________________________(4) 3.2 国有经济对国家财政的贡献趋于下降_______________________________(5) 三、国有企业面临问题的根源 1、现代企业委托－代理问题的解决及相应的治理 机制 综治信访维稳工作机制反恐怖工作机制企业员工晋升机制公司员工晋升机制员工晋升机制图 ______________________(6) 1.1 企业一般的委托－代理问题_______________________________________(6) 1.2 解决现代企业委托－代理问题的外部治理机制_______________________(6) 1.3 基于外部治理机制的内部治理结构_________________________________(7) 1.4 内部治理机制的内生性和多样性___________________________________(7) 2、传统体制下国有企业委托－代理问题的解决及相应的治理机制____________(7) 2.1 传统体制下国有企业的形成_______________________________________(7) 2.2 传统体制下国有企业特有的特征___________________________________(7) 2.3 传统体制下国有企业委托－代理问题的解决及相应的治理机制_________(8) 3、已有改革的着力点：企业的内部治理___________________________________(8) 3.1 放权让利和承包制的着力点_______________________________________(8) 3.2 现代企业 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 改革的着力点_______________________________________(8) 4、国有企业当前问题的根源：政策性负担造成的软预算约束________________(9) 5、私有化并不一定能解决软预算约束问题________________________________(9) 四、中国加入 WTO给国有企业改革带来的挑战和机遇 1、加入 WTO给国有企业改革带来的挑战和压力__________________________(10) 1.1 结构性因素使得国有企业在国际竞争中处于不利地位_______________(10) 1.2 按规范的贸易规则进行政策调整带来的减利因素___________________(11) 2、加入 WTO给国有企业改革带来的机遇和动力__________________________(11) 2.1 有利于国有企业走上按比较优势发展的道路_______________________(11) 2.2 为国有企业改革带来了外部的推动力_____________________________(11) 五、对策建议：以加入WTO为契机，把握机遇，完成国有企业改革 1、未来国有企业改革的正确方向______________________________________(13) 2、消除国有企业的战略性政策负担，从根本上提高国有企业自生能力_______(13) 2.1 需要转变的观念______________________________________________(13) 2.2 按比较优势调整原则对国有企业资产存量进行转产、转制 和地区间重组________________________________________________(13) 2.3 大力发展中小型劳动密集企业_________________________________(13) 2.4 改革金融体系，发展中小银行，促进劳动密集的中小企业发展___(14) 3、完善配套改革，剥离国有企业社会性政策负担________________________(14) 3.1 实物工资货币化和剥离社会性政策负担__________________________(14) 3.2 扩大社会保障制度的覆盖面____________________________________(15) 3.3 以一部分国有企业资产变现的收入弥补社会保障基金的历史欠账， 健全社会保障制度___________________________________________(15) 4、 稳妥地推进债转股改革，为国有企业转产、转制赢得时间____________(15) 4.1 国有企业高负债率的直接和间接原因___________________________(15) 4.2 债务融资和股份融资的比较：债转股的政策定位_________________(15) 4.3 实施“债转股”的国有企业的转产转制与社会性负担的剥离_______(16) 统计附录_______________________________________________________________(17) 参考文献_______________________________________________________________(19) 专栏、图 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 目录 专栏：中国加入世贸组织的影响__________________________________________(12) 图 1：亏损国有工业企业的亏损额_________________________________________(4) 图 2：国有工业企业的经济效益___________________________________________(5) 图 3：国有经济对国家财政的贡献_________________________________________(5) 表 1：关于国有企业全要素生产率的几种估计______________________________(4) 表 2：财政负担的企业亏损补贴情况______________________________________(6) 表 3：中国工业产品的“显示性比较优势指数*”（1982-1992 年）____________(10) 表 4： 国有大、中型工业企业非生产、经营用固定资产的比例 （1996年）_____(11) 表 5：国有企业获得补贴占 GDP 的比例和形式______________________________(15) 附表 1：国有独立核算工业企业财务指标__________________________________(17) 附表2：财政收入的来源________________________________________________(17) 附表 3：全部国有企业实现利润和税金以及国家财政用于企业的部分支出___(18) 1 自从 1978 年中国进行改革开放以来，中国的工业化和市场化进程，令世人瞩目。中国 经济增长和发展取得了堪称奇迹的成就；整个经济的制度结构上，也进行了广泛而深刻的变 革。但是在新旧世纪、新旧千年纪元交替之际，中国的经济还面临着许多亟待解决的问题。 这些问题相互交织在一起，如解决得不好，就会影响中国进一步的改革和长远的经济发展。 而这些问题的总根源，在于国有企业改革还未取得最终的成功。中国即将加入 WTO，这对于 中国的改革开放和经济发展，特别是对于国有企业的改革，带来了机遇和挑战。 本研究报告的目的在于：分析当前国有企业面临问题的内在原因，并在此基础上考察中 国加入 WTO 对于国有企业改革带来的机遇和挑战，最后阐明未来国有企业改革的正确方向， 提出相应的对策建议。本报告的结构如下：第一部分，阐明国有企业改革在中国未来整个改 革和发展进程中的战略性意义；第二部分，概要评论国有企业改革的历程，和取得的成就、 存在的问题；第三部分：分析国有企业所存在问题的根源；第四部分，分析加入 WTO 给国有 企业改革带来的机遇和挑战；第五部分，阐明国有企业改革的正确方向，并提出对策建议。 一、前言：国有企业改革的战略性意义2 1、“渐进式”改革取得的成就 中国迄今为止的“渐进式”改革所取得的成就可以概括为三个方面：高速的经济增长、 人民生活的改善和综合国力的提高。1979－1999 年间，实际 GDP 年均增长 9.71%，人均 GDP 年均增长 8.3%；对外贸易年均增长 14.15%，进口和出口的增长都快于 GNP 的增长率。对外 贸易占 GDP的比率由 1978年的 9.8%提高到 1999年的 36.4%，中国已成为世界上人口过亿的 大国中最为开放的国家。 在经济快速增长的同时，人民生活水平也有了很大的提高。农村居民纯收入由 1978 年 的133.6提高到 1999年的 2210元，城镇居民人均可支配收入由1978年的 343.5元提高到1999 年的 5854 元，扣除物价上涨因素，年均增长 7.7%和 6.3%。伴随人民收入水平的提高，人民 的生活质量也明显改善。城市和乡村居民的恩格尔系数，分别由 1978 年的 57.5%和 67.7%下 降到 1998年的 44.48%和 53.43%。 持续快速的经济增长使中国综合国力和经济规模迅速跃升。1999 年中国 GDP 总值 82054 亿元，按当年人民币对美圆的平均汇率计算，为 9913 亿美圆，位居美国、日本、德国、法 国、英国和意大利之后，为世界第七位。但国际上通常认为，官方汇率低估了中国的经济规 模。按广为接受的购买力平价法计算的中国实际经济规模，是按官方汇率计算结果的 2.8－8 倍。3 2、当前国有企业存在的问题 改革以来，国有企业的生产效率有了提高。但尽管如此，与整个国民经济的发展以及充 满活力的非国有企业相比，国有企业改革以来总的态势则相形见绌、令人堪忧。国有企业当 前存在的问题集中体现在三个方面：亏损加剧、国有资产流失、负债率过高。 改革以前，国有企业是整个经济的最主要力量，初级工业化所需的大部分剩余，来自国 有企业的利润。财政收入的绝大部分也来自国有企业。但改革以来，这种状况发生了逆转。 1978年，全部国有企业中，亏损企业造成的亏损额为 115.3亿元，到了 1997年，已升至 1420.9 2本部分所引用数据，如无特殊说明，均根据《中国统计年鉴》有关各期资料,以及曾培炎在九届全国人大三 次会议所做的《关于 1999年国民经济和社会发展 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 执行情况与 2000年国民经济和社会发展计划草案的报 告》计算而得。 3 林毅夫、蔡昉、李周： 《中国的奇迹：发展战略和经济改革》增订版，上海三联书店、上海人民出版社 ， 2 亿元。1978年国有工业生产企业的亏损面为 23.9%,到了 1997年,该比例上升为 43.9%。41997 年底，全国国有及国有控股大中型企业中亏损户为 6599 户5。国有经济对于国家财政的贡献 份额，也由 1978 年的 86.98%，下降到了 1997 年的 71.14%。当然，中国经济发展的本来意 义之一，就是多种经济成分的共同成长。如果从这个意义上说国有经济对国家财政贡献下降 还属正常的话，那么，1980年代中期以来财政为国有企业支付的亏损补贴居高不下，则说明 了国有企业财务状况的恶化。1985 年国家财政负担的企业亏损补贴为 507.02 亿元，到了 1997，仍然维持在 368.49亿元的高位上。 由于国有企业赢利状况恶化和其他原因，国有资产的流失状况也十分严重。根据 1994 年财政部对 12.4万家企业清产核资的资料计算，8万多家小企业中，国有权益损失（包括资 产净损失、经营性亏损和潜亏挂账等）占国有净资产的比重高达 82.8%，中型企业的这一比 重为 59.4%，大型特大型企业为 15.2%。6 国有企业过高的负债率，也是其当前面临的最为棘手的问题之一。由于体制上内生的原 因和政策上的原因，国有企业的负债率一路攀升。1980年为 30%，1985年为 40%，1990年为 60%，1994 年更是高达 75%。之后基本上维持在这么高的水平上，没有什么改善。有些行业 的国有企业资产负债率在 80%以上，有些企业甚至超过了 100%。7 3、推进国有企业改革的战略性意义 国有企业改革始终是改革的中心环节。但国有企业改革远未达到预期目的。在新旧世纪 交替之际，推进国有企业改革显得更加急迫。国有企业改革的战略性意义，不仅体现在国有 企业本身的重要性上，还体现在其对于整个经济改革和发展面临的其他问题的决定作用上。 就国有企业本身来看，国有企业仍然是国民经济的举足轻重的力量。1998年国有及国有 控股的工业企业占有的总资产为全部工业企业的 68.84%，国有工业企业创造的增加值占全部 工业企业的 57.03%。1998 年国有经济部门雇佣的就业量占全部工业企业的 60.61%，国有经 济部门的投资量，占社会投资量的 54.1%。 就国有企业问题与改革和发展面临的其他问题的关系而言，前者又是后者的根本性决定 因素。在 20 多年的经济改革过程中，中国面临着几方面的问题。除了国有企业问题之外， 还包括：经济的周期波动、金融体系的弊端、贪污腐化的孳生、地区差距的扩大和粮食供给 的潜力等五个方面的问题。这些问题中的任何一个恶化了，都将造成社会的不稳定，更何况 这些问题有可能交织在一起总爆发。这些问题的存在都和国有企业的改革未取得成功有关（林 毅夫，1999a）。如果国有企业改革最终取得成功，那么这些问题会迎刃而解；否则，这些问 题就难以从根本上解决。例如：经济的周期波动，和利率受政府控制、不能按市场上资金供 需状况来决定有关。每当出现高通货膨胀预期，从而实际利率下降时，投资和当前消费的机 会成本下降，投资、消费增加，经济就过热；每当出现低通货膨胀预期时，相反的机制导致 了经济低迷。利率不能市场化的原因，则是国有企业的生存依赖于银行的低息贷款。而且， 银行的贷款 70－80％贷给国有企业。国有企业经营状况不好，偿债能力低下。这就不可避免 地导致了金融体系资产质量的低下，金融风险加大。为维持国有企业的生存而实行的低利率 和某些产品的低价格政策，造成了官定价格和市场价格之间的差距，进而为腐败行为提供了 条件。同样是为了维持国有企业的生存，改革以来在放开其他产品价格的同时，主要农、矿 产品价格人为压低。中国东部地区的比较优势在于制造业，中西部在于初级农矿产业。这样， 东部地区经济越发展，就要从中西部地区拿走越来越多的低价农矿产品。这等价于不富裕的 中西部对于富裕的东部变相补贴，从而拉大了地区差距。此外，农产品价格的人为控制，还 1999年版，第 13页。 4 《中国财政年鉴 1998》第 482页，中国财政杂志出版社，1998年 5 王彦田：“决战在今年”，《人民日报》2000年 2月 19日第 1版。 6 卢中原：《积极推进国有小企业改革》，《中国工业经济》，1996年第四期，第 30—32页。 3 抑制了农产品供给潜力的发挥。 概而言之，上述这些问题存在且难于解决的原因在于国有企业改革还没有最终成功，宏 观政策环境和资源配置制度中的一些扭曲，是维持国有企业生存所必须的条件。只有在国有 企业改革成功以后，中国从计划经济向社会主义市场经济的过渡才会最终完成。 二、国有企业改革取得的成就和面临的问题 从 1978年开始国有企业一直是我国经济体制改革的核心部分。迄今为止大致可以分为几 个阶段：（1）1978 年－1982 年，简单的放权让利阶段；（2）1983 年－1986 年，实行“利改 税”和增强企业活力阶段；（3）1987年－1992年，全面推行承包经营责任制阶段；（4）1992 －1997 年，建立现代企业制度的试验和“抓大放小”、国有经济战略性重组阶段；（5）最近 的债转股政策。国有企业改革取得了相当的成就，但是也存在着问题。 1、国有企业改革历程的简要回顾 国有企业改革启动环节是“放权让利”。改革之初，国家通过一系列的政策、法规赋予企 业一定的自主权，并允许企业保持一定的留利。但由于资源配置机制、宏观政策环境改革不 配套,特别是，由于不存在竞争性市场，从而没有单一、充分地反映企业经营的信息指标,一 旦企业获得了一定的生产经营决策权，企业就有动机和可能侵占国家应得的利润。于是，放 权让利改革的实际结果就有悖于国家改革的初衷。国家的改革目标是，在给予企业自主权和 独立利益的同时，能够不断提高国有资产的收益以及财政收入，但由于国家与企业之间的信 息不对称，却出现了“工资侵蚀利润”的现象。 为确保国家的财政收入，划清政府财政收入和企业可支配收入的界限，形成国家财政收 入与税收挂钩，企业收入与利润挂钩的机制，明确政企关系和企业的地位，政府于 1983 年 和 1984年实行了两步“利改税”。1985年，为加强企业的经济责任，促使企业在投资以及资 金使用上树立经济核算意识，国家对国有企业实行“拨改贷”，将企业所需的投资国家财政 计划内的无偿预算拨款，改为企业向银行贷款。“利改税”的基本思路是建立公平和稳定的 税收制度，使企业能够在平等的地位上竞争，从而准确地 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 企业的经营业绩，实行自主经 营、自负盈亏。但是问题在于，价格改革滞后，企业的初始条件不同，而且经济核算和审计 制度不健全。这些制约因素使“利改税”无法绕开一户一率的调节税和“鞭打快牛”、“苦乐 不均”现象，而且企业往往采取各种各样的变通手法来增加自己的所得，规避税负。结果政 府的税收并未象设想得那样稳定地增加。 放权让利式的改革改进了微观层次的企业激励，但是，放权让利过程中一再出现所谓“权 力截留”现象，即中央政府规定应下放给企业的权力，被地方政府或主管部门所掌握。与不 断扩大的非国有企业相比，国有企业表面上自主权始终不充分。因此，对国有企业进行放权 的改革逻辑具有不可逆转的特征。而另一方面，伴随着放权让利改革的进行，整个经济的市 场化进程滞后于微观企业激励机制的改革，计划机制仍广泛发挥作用，国民经济的价格体系 扭曲，价格“双轨制”广泛存在。这种情况下国有企业的利润水平并不反映企业的经营状况。 于是国家就无法准确评价国有企业的实际绩效，进而国家从放权让利改革中所得的份额日渐 下降。为了在进一步改进对企业激励的同时，保证国家权益不被过分侵蚀，承包经营责任制 取代了简单的放权让利。应当说，承包经营责任制是宏观市场环境发育不全条件下推进改革 的一个“次优选择”。在 1987－1992年间，承包经营责任制构成了国有企业改革的主要内容。 承包经营责任制又有多种形式，主要形式是两保一挂承包制。具体内容是，一保上缴税利， 二保企业的技术改造，实行职工工资总额与企业经济效益挂钩。 承包制的推行是为了保证国家财政收入的增长。但是，承包制要真正达到政府的政策意 7 林毅夫、蔡昉、李周：1997《充分信息与国有企业改革》，上海三联书店、上海人民出版社，第 107页。 4 图，有赖于一个良好的政策环境。承包制合同的确定是企业与主管部门的“一对一”的谈判。 这种“一对一”的谈判中，国有企业拥有优势信息，这必然导致企业在与国家的讨价还价中， 争取有利于企业的条件。承包合同的履行过程中，出现了两方面的问题。一是承包期内的短 期行为，二是负盈不负亏。承包制决定了经营者的收益只与其承包期内的企业绩效相关，这 样，现实中不少企业为了完成上缴任务，往往采用拼设备的办法，掠夺性地利用资源。实际 承包合同的兑现时也往往是负盈不负亏。 面对承包制出现的问题，中国共产党第十四届三中全会作出的《中共中央关于建立社会 主义市场经济体制若干问题的决定》，把国有企业改革的目标设定为建立现代企业制度。该 《决定》把现代企业制度的特征概括为“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”。紧 随中共十四届三中全会的《决定》，《中华人民共和国公司法》也于 1993年 2月颁布，并于 1994 年 7 月 1 日起施行。《公司法》中界定了三种类型的公司：国有独资公司、有限责任公司、 股份有限公司。从那个时候起直到现在，建立“现代企业制度”一直是中国国有企业改革特 别是大中型国有企业改革的主体思路。1996年 3月，第八届全国人民代表大会第四次会议批 准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要》，对国有 企业改革提出了新的思路。除了继续推进现代企业制度外，还提出了“抓大放小”的改革思 路。《纲要》指出，“着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性重组。”“区别不同情 况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业 改革步伐。”中小型国有企业，尤其是小型企业的非国有化，无疑是正确的。中小型国有企 业资本密集度低，战略性和社会性政策负担负担小，而且，对于中小型国有企业而言，所有 者对经营者的直接监督相对容易一些。 但是，对大中型国有企业而言，承包经营责任制不能解决的问题，现代企业制度也不能 解决。现代公司治理结构的有效运作，有赖于一个充分竞争的产品、要素、经理、股票等市 场体系。中国经济中还缺乏这样一个市场体系，企业的政策性负担仍旧存在，所以，软预算 约束仍难根除。 1997 年爆发的东南亚金融危机引起了人们对中国金融体系风险的关注。国有企业的高负 债率制约着企业的生存和发展；而国有企业的高负债率和低偿债能力又大大加剧了中国银行 体系的金融风险。出于这些考虑实行了“债转股”改革。四大国有商业银行分别组建了各自 的资产管理公司，中央财政为资产管理公司注资，承接各银行的不良债权。与此相应，有选 择地把一些国有企业的银行贷款转化为资产管理公司对企业的股权。通过技术性操作固然能 迅速改善国有企业和银行的资产负债表状况，但改革的成功还有赖于提高国有企业的竞争能 力，消除不良债务的形成机制。而这又要求消除国有企业的各种政策性负担。 2、企业改革取得的成就：全要素生产率的提高 国有企业改革的成就，集中体现在企业全要素生产率的提高上。全要素生产率提高是企 业微观激励改进的结果。国有企业生产效率提高了，同样的投入能带来更多的产出。从社会 角度来看，企业全要素生产率的提高标志着资源利用效率改进，生产向其可能性边界靠拢。 近年来有许多关于中国国有企业全要素生产率变化情况的实证研究。尽管不同的研究之间的 结论不尽一致，但从总体上看，大多数研究证实，改革以前国有工业企业的全要素生产率是 负的，而改革以来全要素生产率是正的（见表 1）。 表 1： 关于国有企业全要素生产率的几种估计 作者 时期 样本 TFP增长率 TFP贡献份额 谢千里等 1980-92 总和数据 2.5% 36.2% 胡永泰等 1984-88 300家国有企业 ≤0 ≤0 5 Perkins 1980-92 300家企业 2.7% Li Wei 1980-89 272家国有企业 4.68% 林青松 1980-90 961 家国有企业 1.5% 31.3% Groves et al 1980-89 769家国有企业 4.5% 资料来源：谢千里等：〈改革以来中国工业企业生产率变动趋势估计及其可靠性分析〉，〈经济研究〉1995 年 第 12 期，；Woo et al.，How Successful Has Chinese Enterprise Reform Been？Pitfalls in Opposite Biases and Focus，Journal of Comparative Economics，3：，1994；Perkins ，F.C.， Productivity Performs and Priorities for the Reform of China‘s State-Owned Enterprise， The Journal of Development Studies Vol.32，no.3，1996；Li， W.，The Impact of Economic Reform on the Performance of Chinese State Enterprise 1980-1989，Journal of Political Economy，vol.105，no.5，1997；Groves，T. et al.，Autonomy and Incentives in Chinese State Enterprises ，Quarterly Journal of Economics，vol.105，no.5，1997. 3、国有企业存在的问题 国有企业微观生产效率的提高，从全社会角度来看改善了资源配置效率。但是这并不意 味着国有企业的经济绩效一定会相应提高。前已述及，当前国有企业存在的问题主要表现在 三个方面：亏损加剧、赢利能力下降；国有资产流失；资产负债率过高。而后两方面问题的 根源又在于第一方面的问题。这里着重介绍近年来国有企业的财务状况。 3.1 国有工业企业赢利能力下降 由图 1 可见，国有工业企业中的亏损企业所造成的亏损持续上升。国有独立核算工业企 业经济效益呈现了下降的趋势（图 2）。 资料来源：统计附录表 1。 图1：国有亏损工业企业年度亏损额 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 年 份 亏 损 额 （ 亿 元 ） 亏 损 额 6 资料来源：统计附录表 1。 3.2 国有经济对国家财政的贡献趋于缩小 国有经济对国家财政的贡献由 1978年的 86.98%，下降为 1995年的 71.14%，下降了 15.84 个百分点（图 3）。表 2 说明，80 年代中期以来财政为企业支付的企业亏损补贴（企业应交 财政而未上缴的部分收入）居高不下。如果考虑到国家对国有企业的补贴和再投资，那么国 有企业对国家财政的贡献就更小了。从统计附录中的附表 3 可以看出，国家财政每年仅“增 拨企业流动资金”与“挖潜改造资金和科技三项费用”两项，就占全部国有企业（含国有金 融类企业）上缴给国家财政的利税总额的 10％甚至更多。如果再扣除财政用于企业基本建设 的投资，那么，国有企业对于国家财政的贡献就更小了。 资料来源：统计附录表 2。 图3：国有经济对国家财政的贡献 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 年 份 财 政 收 入 （ 亿 元 ） 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 贡 献 比 例 （ % ） 全部财政 收入 国有经济 的贡献额 国有经济 的贡献比 例 图2：国有工业企业经济效益情况 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 1 9 7 8 1 9 7 9 1 9 8 0 1 9 8 1 1 9 8 2 1 9 8 3 1 9 8 4 1 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 年 份 利 润 或 利 税 （ 元 ） 一元固定 资产净值 年创利税 一元固定 资产净值 年创利润 7 表 2： 财政负担的企业亏损补贴*情况 （亿元） 年份 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 亏损补贴 507.02 324.78 376.43 446.46 598.88 578.88 510.24 年份 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 亏损补贴 444.96 411.29 366.22 327.77 337.40 368.49 333.49 注：*亏损补贴指财政应从企业收取但未收到的收入。 资料来源：《中国统计年鉴 1998》，中国统计出版社。 三、国有企业面临问题的根源 中国国有企业的主体是大中型企业。中国大中型国有企业和西方发达国家的大中型企业 一样，都面临由两权分离带来的委托－代理问题。委托－代理问题是企业治理（Corporate Governance)所要解决的核心问题。能否解决好两权分离带来的委托－代理问题，是关乎现 代大中型企业治理结构效率的决定因素。这一点对于中国也不例外。为了分析国有企业面临 问题的根源所在，我们在这里首先介绍现代企业委托－代理问题的解决机制。之后以此为参 照，分析我国的情形。 1、 现代企业委托－代理问题的解决及相应的治理机制 1.1 企业一般的委托－代理问题 现代市场经济的中坚力量，早已不是业主制企业，取而代之的是现代的大中型企业。现 代大中型企业的所有者对于企业的直接控制大大弱化了。资本市场的发展，导致了股权的广 泛分散和单个股东对于企业控制力的下降。经理阶层获得了日益重大的控制权。所有权和经 营权相分离，形成了所有者和经理阶层之间的“委托－代理”关系。而委托－代理关系天然 具有三方面的特征：（1）信息不对称，作为代理人的经理阶层比作为委托人的所有者更了解 企业生产、收益和成本等方面的信息；（2）激励不相容，使委托人利益最大化的决策，与使 代理人利益最大化的决策之间，存在显著差异；（3）责任不对等，在决策失误或经营不善时， 代理人的损失至多是个人的工作机会，而委托人可能失去所有交给代理人经营的巨额资产。 在现代企业的形成和发展过程中，随着委托－代理问题的产生，西方国家也形成了一整 套用以解决该问题的治理结构。其中有些是外在于企业的制度安排，可以称为外部治理机制， 主要针对信息不对称问题，同时也为企业经理提供外在的激励和约束；有些是企业内部的制 度安排，可以称为内部治理结构，主要针对激励不相容和责任不对等问题。解决委托－代理 问题的首要切入点是解决信息不对称问题，在此基础上，激励相容和责任对等才能有据可循。 否则任何单单立旨于解决激励不相容和责任不对等问题的努力，最终都会流于形式。这一点 对于西方和中国的企业都一样。 1.2 解决现代企业委托－代理问题的外部治理机制 业主制企业制度下，所有权和经营权合一。现代企业成长过程中，随两权分离而发展起 来的一些制度安排从企业外部接管了相应的企业治理职能，为解决现代企业委托－代理问题 创造了外部条件，包括三个方面：竞争性产品和要素市场、竞争性的经理市场、竞争性股票 8 市场。这三者构成了现代企业的外部治理机制。 首先，竞争性产品和要素市场提供了监督和评价企业经营绩效的充分信息指标，克服了 信息不对称难题。在充分竞争的市场体系中，要素在地区和产业之间自由流动，追求高回报 率；企业自主决定投资方向；要素价格反映其稀缺程度，产品价格反映其供求。竞争性产品 和要素市场体系的功能有二。其一，市场竞争本身就是对企业的一种强有力的外在激励机制。 市场不停地淘汰没有自生能力的产业和经营不善的企业。当一个产业或一个企业的利润率水 平持续低于市场上的平均利润率水平时，它们便会萎缩或退出，相应的资源流入有自生能力 的行业和经营较好的企业。其二，更主要地，竞争又提供了评价企业经营状况的充分信息。 给定企业自由转产转业的条件，企业的利润水平决定于成本水平，而成本水平又决定于经营 能力和努力程度。因此利润率水平和经营能力、努力程度之间存在紧密的联系。只要把单个 企业的利润率水平和行业的平均利润率水平加以比较，就可对该企业经理的经营能力和努力 程度做出准确的判断。 其次，竞争性的经理市场和股票市场也向企业经理施加了有力的外部监督和约束。在竞 争性的经理人员市场中，高能力的、尽职尽责的经理，能得到高的薪酬；否则经理只能得到 低薪酬，甚至会失业。所以经理人员要提高其收益，必须先提高企业的经营绩效。股票价格 主要取决于企业未来利润流的现值。经理人员只有努力提高企业的长期预期利润，企业的股 票价格才会提高。经理人员在企业的地位才会巩固。透过经营人员市场和股票市场的竞争， 代理人和委托人的激励就成为相容。 1.3 基于外部治理机制的内部治理结构 内部治理的职能，主要在于两个方面：按照外部市场竞争提供的充分信息，制定并实施 对经理人员的激励计划；并以一定程序在事先保证重大决策的正确性，减低责任不对等可能 带来的危害。发达国家经理人员的薪酬结构中，很大的部分和企业业绩直接挂钩，如按业绩 赠送的股份，股票期权等。目的在于使经理人员和企业的所有者激励相容。 企业内部治理结构的另一职能在于，针对责任不对等问题，以一定程序事先保证所有者 权益免受因经营者决策重大失误或资产掠夺造成的损害。一项重大决策的程序包括：（1）提 出动议；（2）批准；（3）执行；（4）监督和奖惩。（1）、（3）是管理性决策，归经营者掌握； （2）、（4）是控制性决策，归所有者掌握。 1.4 内部治理结构的内生性和多样性 外部的市场竞争仅能提供企业经营的充分信息，而不是完全信息。而且，委托人所得到 的信息只是代理人行为的结果，无法在事先防范代理人在责任不对等情况下可能产生的重大 渎职行为。内部治理机制以事先和事中的监督，弥补外部治理机制的不足。但一旦脱离了外 部治理机制，内部治理机制就无所依凭了。充分的市场竞争是有效的外部治理的唯一形式； 但不同国家和不同企业的内部治理机制形式则迥然不同。众所周知，德国－日本的银行主导 型内部治理机制和美国－英国的持股人主导型内部治理机制，有很大的差别。各国公司法也 都赋予企业自行制定其章程的权力。 2、 传统体制下国有企业委托－代理问题的解决及相应的治理机制 2.1 传统体制下国有企业的形成 传统体制下大量的国有企业，是内生于重工业优先发展的赶超战略的产物（林毅夫等， 1994）。新中国成立之初，为了在较短的时间内实现初级工业化，迅速缩小与发达国家的差 距，中国政府选择了重工业优先发展的赶超战略。重工业是资本密集型产业，有三个特点： （1）建设周期长，资本投入多；（2）重工业建设所需的资本品技术含量高，大多需要从发 达国家进口；（3）重工业发展需要在短期内投入大量资本。而当时中国国情也有三个特点： （1）资本存量少，由市场决定的利率很高，不利于资本密集的重工业发展；（2）出口工业 狭小，可用的外汇资源少，外汇短缺、昂贵，从国外进口机器设备的成本高；（3）经济剩余 9 主要来自农业，非常分散，集中、动员这些分散的资本也非常困难。重工业的特征与当时中 国国情之间存在尖锐矛盾，在由竞争决定价格、由价格配置资源的市场体制中，重工业是缺 乏自生能力（Viability）8的产业，如没有政府的扶持就发展不起来。这是因为，在资本相 对稀缺、劳动相对丰富的资源禀赋结构下，市场均衡的利率水平、外币价格都会比较高，资 本密集的产业不是中国的比较优势所在。如听任市场调节，会把资源配置到劳动密集型的轻 工业中去。要优先发展重工业客观上要求政府干预，利用行政手段人为压低利率、汇率来降 低重工业发展的门槛；并用降低工业投入要素价格，即能源、原材料价格以及工资水平的方 式，将经济中的剩余从农业和矿业等第一产业集中到重工业部门来，为重工业的发展积累资 金；当然工资压低了，生活必需品价格也必须压低，以保证工人的最低生活水平。当利率、 汇率、工资、物价低于市场均衡价格时，会抑制供给，刺激需求，出现全面的短缺。所以， 为了保证紧缺的资源配置到重工业部门中去，政府形成了计划型的资源配置机制。金融、外 贸外汇、物资流通、农产品购销制度，都体现了高度集中的计划特征。相应于扭曲的宏观政 策环境和集中的计划型资源配置制度，形成了以国有化和人民公社化为特征的微观经营机 制。因为在扭曲的宏观政策环境下，企业盈亏不反映其经营状况。在企业享有经营自主权的 情况下，企业必然有积极性把由政府价格扭曲所创造的超额利润用于职工福利、在职消费和 其他与重工业发展无关的活动上。为了保证国家的产业发展意图不至于被企业经理人员和职 工的自利行为所影响，必须剥夺国有企业的经营自主权。企业的任何决策，都必须体现国家 的产业发展意图。企业的职能仅在于实施上级下达的生产、投资计划。 2.2 传统体制下国有企业特有的特征 大量的国有企业是资本密集的重工业优先发展战略的内生产物，它具有不同于市场经济 中一般企业的特殊的特征：背负着政策性负担。按性质不同，政策性负担可分为战略性政策 负担和社会性政策负担两种。 中国优先发展重工业违背了资本稀缺、劳动相对丰富的要素禀赋条件，这就决定了重工 业以及承担重工业发展职能的国有企业，在市场经济中没有自生能力（Viability）（Lin ,et al，1999）。一个有自生能力的产业是指在没有政府保护的前提下，该产业中正常经营的企 业在充分竞争的市场体系中能获得市场上可接受的利润水平。如果一个产业符合当地比较优 势，该产业就具有自生能力；否则反之。重工业不符合我国资源禀赋决定的比较优势，因此 不具有自生能力，其存在是国家战略决策的结果。因此可以把重工业所承担的这类负担称为 战略性政策负担。 国有企业的另一个特殊之处是，背负着社会性政策负担（林毅夫等，1997）。具体而言： （1）优先发展资本密集的重工业，只能吸收少量的就业。为缓解劳动力数量巨大带来的就 业难题，国家在采用户籍制度阻断农村劳动力向城市流动的同时，在城镇采取了统包就业、 计划安置的做法，要求国有企业吸纳超过其需要的劳动力，形成了隐性的冗员和在岗失业。 （2）为尽快地积累工业化所需的资金，国家没有进行养老基金的积累，而是按现收现付制 原则，由企业自行负担其离退休职工的养老金，国家通过企业的财务计划对之进行管理。另 外由于国家降低了职工可以以货币形式支配的工资，国有企业还必须以非货币的形式为其职 工提供基本的住房、医疗、子女教育等福利，以保证劳动力的再生产。国家通过企业的财务 计划对这些开支进行管理。 在改革前上述两种负担是隐性负担，国家经由统收统支的方式，将由这两种负担所导致 的企业的成本的增加，全部由政府的财政拨款给予补偿。但改革后取消了统收统支制度。这 两种负担就由隐性变为显性。与没有这两项负担的非国有企业相比，国有企业在市场上的竞 争就处于不平等的地位。 2.3 传统体制下国有企业委托－代理问题的解决及相应的治理机制 8 自生能力的定义，见第三部分第 2.2节。 10 尽管国有企业从法律上讲归全民所有，但全民无法直接经营数量众多的国有企业，必须 由政府作为代表来经营。而政府也无法直接经营这些企业，因而又通过一系列的中间层次委 托给企业经理人员来经营。由此形成了任何现代企业都具有的委托－代理关系。具体来讲， （1）国家追求重工业的快速发展，而企业经理追求其自身利益和职工利益最大化。（2）政 府不了解企业经营的真实信息，在可能的情况下，企业倾向于扩大经理人员以及职工的福利， 增加成本开支，少缴利润。（3）经理人员承担的责任，远不能和国家承担的责任相比。 在宏观政策环境扭曲、市场竞争消除的条件下，对企业的经营活动，无法进行准确的评 价。政府要监督企业，必须支付高昂的成本。为避免企业侵蚀国家的收益，唯一的办法是最 大限度地剥夺国有企业的自主权，人、财、物、产、供、销六统一，以保证国家对资源的控 制和赶超目标的实现。在扭曲的宏观政策环境下，这种方式是监督成本最低的制度安排。 3、 已有改革的着力点：企业的内部治理 在“渐进式”改革的大背景下分析，可以看出，国有企业改革一直是在宏观政策环境未 彻底理顺、充分竞争的市场体系未完全形成的条件下进行的。因而迄今为止国有企业改革的 着力点，是在外部治理机制没有完善的情况下，试图单方面强化内部治理；是在没有解决信 息不对称问题的条件下，试图单方面地解决激励不相容和责任不对等问题。强化内部治理、 解决激励不相容和责任不对等问题，固然是国有企业改革的题中之义，然而在外部治理不完 善，信息不对称问题没有解决的情况下，已有的改革不可能从根本上解决问题。 3.1 放权让利和承包制的着力点 国有企业改革发轫于放权让利。当时发动改革的依据是，企业经营自主权不足、政企不 分导致了国有企业效率低下。放权让利改革的政策意图，实质在于改善对经理人员和企业职 工的激励机制。放权让利虽然有其积极意义，但是，改革之前剥夺国有企业的自主权是传统 体制下解决国有企业委托－代理问题的途径。在信息不对称的条件下单方面放权让利，不仅 不会解决激励不相容问题，反而有可能使问题恶化。放权让利和承包制改革之后，尽管微观 激励机制的改进刺激了生产效率，但同时也给企业经理人员侵蚀应属国家的利润和税收创造 了条件。国家作为企业的所有者，并不能分享到由微观激励改进带来利益的应有份额。 3.2 现代企业制度改革的着力点 面对放权让利和承包制无法使激励相容的尴尬局面，改革又转而针对委托－代理关系的 责任不对等而展开，目的在于强化企业方面承担的责任。按照这一思路进行了现代企业制度 改革。推行现代企业制度所依据的理论逻辑认为，国有企业改革尴尬局面的原因在于企业产 权不明晰；企业内部法人治理结构不合理（吴敬琏，1994）；管理不力。 其实，把国有企业面临的问题归咎于国有企业产权不明晰，是站不住脚的。国有企业归 全体人民所有，这在法律上没有任何歧义。在西方发达国家，大中型企业的股东也是成千上 万，甚