新中国成立前夕中共对国家结构形式的抉择

新中国成立前夕中共对国家结构形式的抉择 新中国成立前夕,究竟采取什么类型 的国家结构形式,是采取以民族区域自治 为补充形式的单一制还是采取联邦制?中 共领导层对其进行了认真研究和反复思考, 最终决定采取以民族区域自治为补充形式 的单一制。 政协筹备会议召开前夕 中共的取向不明确 全国解放战争开始后,少数民族地区 的斗争日趋激烈,制定正确的民族政策就 显得非常重要。但是,在政协筹备会议召 开以前,中共在发展了抗日战争时期就已 形成的民族区域自治政策的同时,还没有 完全放弃联邦制的提法。 早在1941年5月1日,陕甘宁边区政府 就颁布了 《陕甘宁边区施政纲领》,规定 “依据民族平等原则,实行蒙回民族与汉族 在政治经济文化上的平等权利,建立蒙回 民族的自治区”①。这实际上已明确民族区 域自治是陕甘宁边区的一项基本政策,但 这里强调实行自治政策的少数民族仅限于 陕甘宁边区的蒙族和回族,至于陕甘宁边 区的其他少数民族以及边区以外的少数民 族实行怎样的民族政策,中共仍然在进行 艰难的探索。随着实践的深入,特别是少 数民族地区解放斗争的开展,这一问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 被 提上议事日程。 1946年1月中共代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 团在政治协商会议 上提出 《和平建国纲领草案》,其中规定: “收复区的各级地方政府,应与当地各抗日 党派及无党派民主人士协商,先成立临时 的、民主联合的省、市、县政府,再筹备 经过自由普选产生正式的省、市、县政府, 在少数民族区域,应承认各民族的平等地 位及自治权。”②1946年4月,李维汉领导陕 甘宁边区政策研究室,在调查研究、 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf 经验的基础上,起草了 《陕甘宁边区宪法 原则》,规定: “边区各少数民族,在居住 集中地区,得划成民族区,组织民族自治 政权,在不与省宪抵触的原则下,得订立 自治法规。”③ 《陕甘宁边区宪法原则》明 显比 《陕甘宁边区施政纲领》有所进步, ① 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社,1991年,第678页。 ② 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第991页。 ③ 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第1047页。 新中国成立前夕 中共对国家结构形式的抉择 张 旭 东 143 中共党史资料 2007年第2期 ① 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第964页。 ② 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第960页。 ③ 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第964页。 ④ 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第976页。 ⑤ 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第1000页。 ⑥ 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第1011页。 它把实行民族区域自治的两个对象扩展到 整个边区少数民族,并以地方性法规的形 式加以规定,从而使得边区民族自治政权 有了地方性法规依据,并逐渐运用到边区 以外的少数民族。 抗日战争中,内蒙古的相当一部分地 区已实际上摆脱了国民党政府的直接控制。 解放战争时期,因为内蒙古毗连华北、东 北,这个地区工作做好了,对于巩固华北、 争取东北有重要作用。因此,中共除了要 做好华北、东北的民族工作以外,做好内 蒙古地区的民族工作尤为重要。1945年10 月23日,中共中央在关于内蒙古工作方针 给晋察冀中央局的指示中指出: “在目前 我党控制热、察、发展东北、取得华北优 势的方针下,内蒙在战略上具有极重要的 地位,适当的解决内蒙民族问题,不仅关 系内蒙民族本身的解放,而且能够建立我 党我军巩固的后方及和苏、蒙军取得直接 联系的有利地位。”① 因此,内蒙古的解放工作率先提上了 议事日程。中共把民族区域自治理论成功 落实到内蒙古自治政府的构建过程中。 1945年9月16日,中央在 《关于组织蒙人地 方自治政府及军队给贺龙、林枫同志的指 示》中指出: “在绥远蒙人地区,可以组 织蒙人地方性的自治政府,并建立蒙人的 军队 (可以我骑兵一部分为骨干,但必需 吸收蒙人参加)。”②10月23日,中央在关于 内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示中强 调: “对内蒙的基本方针,在目前是实行 区域自治。”③11月10日,中央在 《关于同 意成立内蒙自治运动联合会复晋察冀中央 局电》中指示: “关于内蒙工作,同意你 们先成立内蒙自治运动联合会,宣布纲领, 发动广大蒙民,准备将来建立内蒙自治政 府的方针,目前在各省区内之蒙民可成立 地方性质之自治政府,分别归绥、察、热 省政府领导。”④1946年2月18日,中央在 《关于内蒙民族问题应取慎重态度的指示 电》中强调: “我们对蒙古民族问题应取 慎重态度,根据和平建国纲领要求民族平 等自治,但不应提出独立自决口号。”⑤针 对东蒙一些上层人物策划东蒙独立的行为, 中央特此给东北局、西满分局和热河分局 发出指示,强调, “成立这种自治共和国 式的政府仍然是过左的”, “东蒙今天应依 和平建国纲领第三节第六条实行地方自治, 在辽北省与热河省省政府下成立自治区, 至多要求成立一单独的省,作为普通地方 政府出现,而不应与中国形成所谓宗主国 与类似自治共和国的关系,不必要求单独 的货币单独的军队,甚至单独的国旗 (有 此谣传,请查确否)”⑥。1946年和1947年, 中央两次发布 《关于内蒙古自治问题的指 示》,规定: “内蒙民族自治政府与中国的 关系问题,在大会宣言中应确定内蒙古自 治政府非独立政府,它在内蒙民族自治区 144 新中国成立前夕中共对国家结构形式的抉择 仍属中国版图,并愿为中国真正民主联合 政府之一部分,它所反对的为蒋介石国民 党独裁政府及其所制定的取消民族自治权 利的伪宪与其卖国内战反动的政策。”在内 蒙自治区与解放区的关系问题上提出了区 域划分和权属原则,规定: “即是完全蒙 族的地方成立各地区的民族自治政府,蒙 汉杂居汉人少数的地方即隶民族自治政府, 但这些地方政府中须有汉人代表,蒙汉杂 居汉人居多数的地方,仍隶属解放区政府, 这些地方政府中须组织蒙民委员会处理蒙 民事务。”①这些原则都为后来的民族区域 自治 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 所延承。在中共中央的一系列指 示下,1947年4月23日,内蒙古人民代表会 议召开,成立了内蒙古自治政府,这标志 着民族区域自治政策从陕甘宁边区少数民 族地域落实到省一级自治区域,这为中央 最终把民族区域自治政策上升到国家制度 的高度奠定了基础。 这一时期,以民族区域自治理论为指 导,中共又先后在山东鲁中解放区建立了 回民自治政权,河北宣化市二区建立了回 民自治区,山东枣庄和河北孟村建立了回 民自治镇,海南岛琼崖解放区建立了民族 自治区。这些民族自治区的建立,都为新 中国解决国内民族问题积累了经验。 但是,这些民族自治区的相继建立并 不表明中共此时就已彻底放弃了联邦制的 主张,完全接受了单一制。直到新中国成 立前,有关联邦与自治的字眼还同时出现 在党的历史文献中,中共也没有确认哪一 种取向。查阅抗战后期特别是解放战争时 期中国共产党有关民族问题的文献,可 以发现: “民族自治”、 “民族区域”虽 然较多地出现在党的决议指示中,但涉 及的文字明显带有地域性、政策性、具 体工作性三个特点,即此时的中共民族 区域自治理论往往是针对某个或某些地 区的民族而言的,还没有把这一理论写 进国家基本政纲从而上升到国家制度的 高度来加以明确。 1945年,毛泽东在 《论联合政府》中 强调: “在新民主主义的国家问题与政 权问题上,包含着联邦的问题。中国境 内各民族,应根据自愿与民主的原则, 组织中华民主共和国联邦,并在这个联 邦基础上组织联邦的中央政府。” “改善 国内少数民族的待遇,允许各少数民族 有民族自决权及在自愿原则下和汉族联 合建立联邦国家的权利。”②把联邦制上 升到国家问题与政权问题的高度并通过 中共最高级别的大会形式———中共七大向 外界公布,显然,这较之于同一时期针 对某个或某些地区实行民族区域自治政 策更具有普遍意义。 1947年3月27日,云泽 (乌兰夫)就宪 法中关于少数民族问题致电中央,认为: “承认中国境内各民族的自决权,建立各民 族自由联合的平等的民主的联邦。” “在中 国联邦组成之前,国会及中央政府宜建立 管理少数民族事务机关,由各民族人员组 成之。”他虽然也认为: “在目前实行民族 的区域自治,各民族在自己的居住区域建立 统一的自治政府,并制定地方宪法,某些与 ① 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第1034页。 ② 《毛泽东选集》,东北书店,1948年,第313页。 145 中共党史资料 2007年第2期 汉族杂居的民族人民聚居区,在地方政府下 建立自治区。”①显然,云泽是向中央建议 把实行联邦制作为国家结构的最后选择写 进宪法,民族区域自治只是在联邦没有组 成之前的过渡形式。同年的解放军 “双十 宣言”把此列为八项政策之一,强调 “承 认中国境内各少数民族有平等自治及自由 加入中国联邦的权利。”②1948年8月3日, 中共中央东北局副书记高岗在内蒙干部会议 上指出: “在全国解放后,则将 ‘按照自愿 和民主的原则,由中国境内各民族组成中华 民主共和国联邦’ (毛主席 《论联合政府》)。 内蒙自治政府,将是这个联邦在国境北部 的主要组成部分。”③讲话贯彻了中共七大 和 “双十宣言”精神,认为联邦制是全国 解放后的最终目标,内蒙古民族自治区是 解放前的过渡形式,最终要转化为联邦制 并成为中国联邦北部的主要组成部分,这 反映了中共党内高级干部在这个问题上的 认识同中央认识的一致性。由此可见,直 到新中国成立前夕,中共还没有放弃联邦 制的设想。 政协筹备会议期间的抉择 1949年6月15日,新政治协商会议筹 备会议召开。在这之前,有关新中国的 国体、政体、政党制度都已定论,而有 关国家结构问题,即联邦制和单一制孰 优孰劣的问题,中共还一直没有明确的 取向。甚至到1949年8月22日,在 《新民 主主义的共同纲领 (草案初稿)》中还有 这样的论述: “使各民族在国家政权中 皆享有平等地位,实现各民族的自治权, 并根据自愿与民主的原则,组成中华各 民族联邦。”④新中国诞生在即,确立新 中国的国家结构问题也迫在眉睫。周恩 来也强调: “关于国家制度方面,还有 一个问题就是我们的国家是不是多民族 联邦制。现在可以把起草时的想法提出 来,请大家考虑。”⑤最终,中共在政协 筹备会议期间进行了抉择。 李维汉的意见起到了催化剂的作用。 由于李维汉在革命战争年代长期主管民族 事务,在民族事务方面积累了一定的经验, 所以在1949人民政协筹备期间,毛泽东就 中国能否实行联邦制的问题还征求了他的 意见。李维汉作了深入的研究,认为我国 同苏联国情不同,不宜实行联邦制。理由 是: (1)苏联少数民族约占全国总人口的 47%,与俄罗斯民族相差不远。我国少数 民族只占全国总人口的6%,并且呈现出大 分散小聚居的状态,汉族和少数民族之间 以及几个少数民族之间往往互相杂居或交 错聚居。 (2)苏联实行联邦制是由当时的 形势决定的。本来,马克思、恩格斯、列 宁、斯大林都主张在统一的 (单一制的) 国家内实行地方自治和民族区域自治,只 在例外情况下允许联邦制。列宁说: “只 要各个不同的民族组成统一的国家,马克 ① 中共中央统战部:《民族问题文献汇编》,第1324页。 ② 《中国人民解放军宣言总部于辛亥革命三十六周年纪念日发出》,《人民日报》1947年10月10日。 ③ 中共中央统战部:《民族问题文献汇编》,第1144页。 ④ 《关于周恩来与共同纲领起草过程的一组文献》,《党的文献》2003年第2期。 ⑤ 中共中央文献研究室编:《中华人民共和国开国文选》,中央文献出版社,1999年,第238页。 146 新中国成立前夕中共对国家结构形式的抉择 思主义者决不主张实行任何联邦制原则。” 列宁又说: “民主集中不仅不排除地方自 治和具有特殊的经济和生活条件、特殊的 民族成分等的区域自治,相反地,它必须 既要求地方自治,也要求区域自治。”俄国 经过二月革命和十月革命,许多民族实际 上已经分离成为不同国家,不得不采取联 邦制把按照苏维埃形式组成的各个国家联 合起来,作为走向完全统一的过渡形式。 我国则是各民族在中国共产党领导下由平 等联合进行革命,到平等联合建立统一的 人民共和国,并没有经过民族分离。因此, 单一制的国家结构形式,更加符合中国的 实际情况,在统一的国家内实行民族区域 自治,更有利于民族平等原则的实现①。李 维汉通过把中国同苏联相比较,以马克思 主义解决民族问题的基本原则为基本理论 依据,以少数民族多但人数少的人口特点 和大杂居小聚居的民族分布格局为客观依 据,以各民族联合共同斗争的历史为政治 因素,认为新中国只能采取单一制的国家 结构形式。由于李维汉在民族工作方面的 特殊地位, “中央采纳了这个意见”②。 防止帝国主义对各民族的挑拨分化是 中共选择以民族区域自治为补充形式的单 一制的现实出发点。新中国成立前夕,国 内外敌对势力对国家统一和民族团结所构 成的威胁依然存在,包括美国对台湾及海 南岛的分裂阴谋、英国对西藏及新疆南部 的阴谋等等,特别是政协筹备会议期间的7 月8日发生了西藏地方当权者驱逐汉族人民 及国民党驻藏人员事件,这个事件就是在 英、美帝国主义及印度尼赫鲁政府的策划 下发动的,这一事件加速了中共对单一制 的选择。9月2日,新华社发表 《决不容许 外国侵略者吞并中国的领土———西藏》的 社论,严正声明:西藏是中国的领土,决 不容许任何外国侵略;西藏人民是中国人 民的一个不可分离的组成部分,决不容许 任何外国分割③。9月7日,周恩来就在政协 筹备会上指出: “中国是多民族的国家, 但其特点是汉族人口的最大多数,有四亿 人以上;少数民族有蒙族、回族、藏族、 维吾尔族、苗族、夷族、高山族等,总起 来,还不到全国人口的百分之十。当然, 不管人数多少,各民族间是平等的。首先 是汉族应该尊重其他民族的宗教、语言、 风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政 策是以自治为目标,还是超过自治范围。 我们主张民族自治,但一定要防止帝国主 义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。 如英帝国主义对西藏及新疆南部的阴谋, 美帝国主义对于台湾及海南岛的阴谋。不 错,这些地方是有少数民族的,但是他们 一向是在中国领土之内。清朝压迫少数民 族的政策,是对满族以外的民族进行欺骗 和屠杀。北洋军阀政府继续了这样的政策, 国民党反动政府更加深了这样的政策。我 们应该改变这样的政策,把各民族团结成 一个大家庭,防止帝国主义的挑拨分化。 陈嘉庚先生这次到东北参观同时也到了内 蒙古自治区,他回来后说现在内蒙的汉、 蒙二族合作得很好,犹如兄弟一样。这消 息我们听了非常高兴,这足以证明我们民 ① 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第10页。 ② 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第10页。 ③ 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第1263页。 147 中共党史资料 2007年第2期 族政策的成功。任何民族都是有自决权的, 这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者 又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆,在 这种情况下,我们希望各民族不要听帝国 主义的挑拨。为了这一点,我们国家的名 称,叫中华人民共和国,而不叫联邦。今 天到会的许多人是民族代表,我们特地向 大家解释,同时也希望大家能同意这个意 见。我们虽然不是联邦,但却主张民族区 域自治,行使民族自治的权力。”①周恩来 的讲话延续了李维汉讲话的精神,同样认 为,中国少数民族多但人数少的人口特点 和大杂居小聚居的民族分布格局是新中国 采取单一制的客观依据。但由于事态的发 展,他着重从有利于实现和保证国家的统 一的角度来阐述新中国实行单一制国家结 构形式。周恩来的讲话消除了人们的疑惑, 起到了总结作用,表明中共决策层对新中 国的国家结构形式已达成共识。 虽然中共在政协筹备会议期间对国家 结构问题已做出了抉择,但是这更多地是 在中共领导层面形成的共识,一些基层群 众和官员还没来得及了解中央政策的转变。 如1949年9月21日,中共成都市委书记曹荻 秋在关于少数民族问题的讲话中还提到: “在将来,我们可以看到,某些少数民族建 立了独立的国家, (如西藏、新疆、外蒙 等)并加入新民主主义的中华民国,建立 一个新民主主义的联邦共和国。”②显然, 曹荻秋是在阐述中共中央已经弃用的观点, 这表明包括他在内的基层群众和官员还没 有来得及获知中共党内的最新政策,这就 要求中国共产党必须及时把 “民族区域自 治”以国家大法的形式颁布并传达下去。 “民族区域自治”写进 《共同纲领》 并在政协会议上讨论通过 1949年9月21日,中国人民政治协商会 议在北京召开,662名代表对国家的大政方 针进行了讨论和决定,这其中就包括在筹备 会议期间所形成的民族区域自治政治制度。 在政协筹备会议期间,中共广泛听取 各方面的意见,对新中国实行民族区域自 治制度达成了共识,但还需要政协全体会 议讨论和通过。正如9月22日周恩来在第一 届政协会议全体会议上所指出的, “草案 初稿写出来以后,经过七次的反复讨论和 修改,计由先后到达北平的政协代表五六 百人分组讨论两次,第三组本身讨论了三 次,筹备会常务委员会讨论了两次,广泛 地吸收了各方面的意见,然后将草案稿提 交筹备会第二次全体会议作了基本通过, 现在提交政协全体会议讨论。”③12名少数 民族代表对共同纲领中民族政策部分特别 关心和高度重视,反映非常热烈。少数民 族代表刘春在回忆时说,代表们讨论 “民 族区域自治”问题时,发言踊跃,充满喜 悦,因为这意味着我们国家中的少数民族 在其聚居的地方可以实行自治,认为把 “民族区域自治”确定为解决国内民族问题 的一项基本政策,是非常正确的,完全符 ① 《中华人民共和国开国文选》,第238—239页。 ② 中共中央统战部: 《民族问题文献汇编》,第1348页。 ③ 《中华人民共和国开国文选》,第247页。 148 新中国成立前夕中共对国家结构形式的抉择 合我国的国情和国内民族关系的实际①。乌 兰夫通过内蒙古自治政府成立两年多以来 所发生的变化,指出: “所有这些明显的 事实,充分说明着中国共产党的民族政策 及其实施是完全正确的,并已获得了巨大 的胜利。⋯⋯现在,这一个不仅适合于蒙 古民族,而是完全适合于中国各少数民族 的民族政策,业已把它加以总结,成为我 们必须共同遵守的纲领了,我们应该热烈 地庆祝这一胜利,热烈地庆祝中华人民共 和国的成立。”②少数民族首席代表刘格平 在大会上呼吁:政协会议上制定的共同纲 领、政府组织法、政协组织法, “我们少 数民族要百分之百地、全心全意地拥护 它,执行它”③。当然,这其中就包括了 民族区域自治政策在内。 经过广泛讨论,9月29日,政协大会通 过了 《共同纲领》,最终完成了对民族区域 自治为补充形式的单一制的确认。它以国 家根本法的形式明确规定: “各少数民族 聚居的地区,应实行民族的区域自治,按 照民族聚居的人口多少和区域大小,分别 建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的 地方及民族自治区内,各民族在当地政权 机关中均应有相当名额的代表。”并规定: “各少数民族均有发展其语言文字保持或改 革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政 府应帮助各少数民族的人民大众发展其政 治、经济、文化、教育的建设事业。”④ 至此,民族区域自治作为新中国的一 项基本国策,在法律上得到了确立,成为 新中国政治制度的重要组成部分。虽然 《共同纲领》的制定略显仓促,这表现在对 民族区域自治的基本原则、基本内容和民 族自治机关的具体形式等各方面规定的严 重不足,但它终究从国家结构的高度确定 民族区域自治为补充形式的单一制为新中 国的选择,从而完成了民族区域自治从局 部政策到国策的转变。随着实践和中国共 产党认识的发展,民族区域自治制度也不 断丰富和发展。在单一制的国家中实行民 族区域自治制度,是中国共产党在国家结 构形式上的伟大创造。这种国家结构形式 既有利于国家的统一和各民族的团结,又 有利于地方各项事业的发展和各少数民族 自主地管理自己的事务。实践已经证明并 将长期证明,新中国成立前夕中共的抉择 是正确的。 (责任编辑 汪文庆) ① 石光树编: 《迎来曙光的盛会》,中国文史出版社,1987年,第177页。 ② 《中华人民共和国开国文选》,第346页。 ③ 《中华人民共和国开国文选》,第363页。 ④ 《中华人民共和国开国文选》,第286页。 149