第13章授权立法

*第十三章授权立法第一节何谓授权立法第二节授权立法 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 第三节中国授权立法第一节何谓授权立法一、授权立法界说二、特定的授权主体和受权主体三、授权立法和授权现象的界分四、授权立法的作用五、授权立法的种类**一、授权立法界说通常所说的授权立法，就是立法机关授权有关国家机关依据所授予的立法权进行立法的活动。授权立法权则指由于立法机关的授权或委托使有关国家机关获得的一定的立法权。尤为明显的特征在于：其一，授权立法更具有从属性。其二，授权立法更具有受制性。*二、特定的授权主体和受权主体授权主体：只能是享有立法权的立法机关。在中国，授权主体主要是全国人大及其常务会、地方人大及其常务会、民族自治地方的人大。授权立法中的受权主体：只能是被有授权资格的立法机关授予了立法权的主体。比之授权主体，受权主体的主体资格自然要广泛些。受权主体既可以是行政机关，也可以是下位阶的立法机关，甚至还可以是其他机关或组织。三、授权立法与授权现象的分界（一）授权立法和职权立法1、主体类型不同；2、立法权来源不同；3、立法权限范围、立法程序不同；4、自主性不同；5、立法目的不同授权立法和职权立法授权立法和职责立法（三）授权立法和行政立法二者的不同之处在于：1、根据存在差别；2、主体存在差别；3、时间限制存在差别；4、效力等级存在差别。授权立法和行政立法*四、授权立法的作用授权立法的作用主要在于：其一，有助于政府及时对市场经济实行宏观调控。其二，有助于缓解立法机关所担负的十分繁重的立法任务。其三，有助于完成技术性和专业化较强的立法任务。其四，有助于应对突发性事变。其五，有助于贯彻实施立法机关所制定的法律。其六，授权立法可以弥补现行立法体制的不足，可以在保持现行立法体制不发生重大或根本变化的情况下，对其作适应情况需要的局部性的调整，进一步完善现行立法体制尤其是立法权限划分体制。*五、授权立法的种类授权立法的种类是多样化的。授权立法有国家授权（较多）与地方授权之分。授权立法有主动授权和被动授权之分。授权立法有综合授权和单项授权之分。授权立法还有自主性的、试验性的、补充性的和执行性的授权立法之分。第二节授权立法制度一、授权立法的主体资格二、授权立法的范围三、授权立法的程序和监督四、授权立法的授权方式**授权立法制度基本要素授权立法制度基本要素有：授权立法的主体（授权和受权主体）资格，授权立法的事项范围和时限范围，授权立法的程序，授权立法的监督，授权立法的方式。授权立法制度的要害是两个字：制约。这是由授权立法制度的本质决定的，授权立法既然是把自己的权力授予别人，或是授予别人本来没有的权力，而授权者又不因此丧失本来属于自己的权力，或不因此丧失对受权主体的掌控权力，就必然需要制约。就这一意义上说，制约是授权立法制度的关键。*一、授权立法的主体资格授权立法主体的存在，既是授权立法存在的前提，也是授权立法存在的主要标志。授权主体：应当由宪法和宪法性法律确定，在国家权力体系中以立法或重大决策为主要职能——立法机关或权力机关受权主体：行政机关、下位阶的立法机关、其他机关或组织，要求：一有授权必要，二要有能力满足授权需求。*二、授权立法的范围授权立法应当在一定的事项范围和时限范围进行，是说授权立法的权力是有法定界限的，而不是说授权立法只能针对不重要的事项进行，也不是说只能在很短的时间内进行。这种授权立法的法定界限是为了维护立法权的尊严，防止立法权被肆意侵犯所必须的。1、事项范围和时限范围：2、范围确定的方式：列举式规定和限制性规定3、授权时应注意的几个问题：（1）授权主体不能超越自己的立法权限范围；（2）重大的根本性的事项应当立法保留；（3）根据受权主体的情况进行授权，不适合则不授权；（4）授权主体不能向位阶高于自己的主体授权。*三、授权立法的程序和监督程序：一般立法程序（提案、审议、表决、公布）和监督程序授权立法的监督制度大体上由三方面要素构成：其一，监督的主体——立法机关（授权主体）和司法机关。其二，监督的内容——程序监督和实体监督。其三，监督的方式——批准、备案、撤销、诉讼。*四、授权立法的授权方式授权立法的方式，首先所指的是授权主体的授权方式。授权方式主要有两种：专门授权和法条授权。专门授权：授权主体通过专门的授权法（授权决议或决定），将原本属于自己的立法权调整范围的事项，授予有关主体的方式。专门授权应当规定授权的事项范围、时限范围、程序、监督以及有关要求等。法条授权：立法主体在其所制定的 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性法律文件中，以法条的形式授予有关主体指定有关规范性法律文件的权力。一般有两种，一是授权有关主体指定实施细则等，一是授权有关主体一定范围的立法权。前者是否属于授权立法颇有争议。第三节中国授权立法一、中国授权立法的两个阶段二、中国实践中授权立法现象梳理三、中国实践中授权立法位阶四、我国授权立法存在的弊端或不足之处五、《立法法》对授权立法的规范**一、中国授权立法的两个阶段第一阶段：49年《共同纲领》—82年《宪法》公布实施《共同纲领》授权政协执行人大的职权，制定中央人民政府组织法全国人大授权其常委会全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制定经济特区各项单行经济法规第二阶段：从1982年《宪法》公布实施开始至今仍然存在的阶段。全国人大及其常委会授权国务院和经济特区82年宪法二、中国授权立法现象梳理建国五十多年来，授权立法种类繁多，为便于把握和理解，我们根据授权的主体(即授予其他机关以立法权的国家机关)来作一下简单的归类．全国人大授权其常委会立法我国1954年宪法只规定全国人民代表大会享有立法权，“全国人大是行使国家立法权的唯一机关”。而对其常设机关的立法权未作规定，只规定全国人大常委会享有解释法律、制定法令及全国人大授予的其他的职权等权力。其后的1975年宪法和1978年宪法仍沿用这些规定。在1982年宪法实施以前，人大常委会在宪法规定没有立法权的情况下，全国人大曾三次授予全国人大常委会立法权。*全国人大及其常委会授权国务院立法授权立法的客观需要并未随着全国人大常委会立法权的取得而消失。在我国立法实践中，授权行政机关立法仍然存在。除1982年宪法中对国务院制定行政法规的立法权作出明确规定外，最典型的是最高权力机关的三次特别授权。全国人大及其常委会授权国务院立法*全国人大及其常委会授权经济特区立法当代中国的授权立法也存在于地方。除却法律、行政法规的法条授权之外，专门授权地方国家机关以立法权的情形主要有两种：一是全国人大及其常委会以专门决定或决议形式授权经济特区立法。二是地方国家权力机关以专门决定或决议形式授权有关主体立法。全国人大及其常委会授权经济特区立法为适应我国改革开放的需要，全国人大及其常委会有时候授权地方立法机关立法并在其区域内实行。最典型的是四次对经济特区的授权。1981年5届21次会议授权广东、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规1992年7届2次会议授权深圳市人大及其常委会、政府制定经济特区法规和规章1994年8届2次会议授权厦门市人大及其常委会、政府制定经济特区法规和规章1996年8届4次会议授权汕头、珠海市人大及其常委会、政府制定经济特区法规和规章除上面的以外，全国人大及其常委会在制定的法律中还有授权其他国家机关立法的情况。如1985年《中华人民共和国公民出境入境管理法》第19条规定：“公安部，外交部、交通部根据本法制定实施细则，报国务院批准后实施．”(国务院部委作为授权对象)；还有1988年《中华人民共和国水法》第52条规定：“国务院可以根据本法制定实施条例，省、自治区、直辖市人大常委会可以根据本法，制定实施办法”(国务院及省级地方权力机关作为授权对象)。国务院行政法规授权比如，1989年《中华人民共和国种子管理条例》第44条规定：“国务院农业、林业主管部门根据本条例分别制定实施细则……”(国务院各部门作为授权对象)；1988年《河道管理条例》第49条规定：“各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例的规定，结合本地实际情况制定实施办法”(省级人民政府作为授权对象)。其他授权立法国务院部门规章授权：比如1989年公安部发布《临时身份证管理暂行条例》第26条规定：“省、自治区、直辖市办公厅、局可以根据本规定制定具体实施办法”。地方性法规授权：如1986年《河北省公路管理条例》第37条规定：“省交通行政部门可根据本条例制定实施细则，报省人民政府批准实施。”地方政府规章授权：如1988年〈湖北省鼓励外商投资优惠办法〉第19条规定：“省 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委员会、经济委员会、财政厅、劳动人事厅、土地管理局、税务局和有关银行可根据本办法对有关问题作出规定，报省政府备案。”由上观之，凡宪法和法律规定享有立法权的机关都可以成为授权立法的主体，这也同样说明了，我国授权立法的法律规范数量是庞大的。三、授权立法的位阶位阶是表示法律所处的层次与地位，讲法律位阶一般是讲法律规范在法律体系中的等级地位。具体地说，法律位阶是依据法律法规的效力来源，确定法律规范之间的相互关系，以及以此解决相互冲突的法律规范的法律效力制度。授权立法作为一种重要的立法制度，授权的立法在一个国家法律体系中所处的地位与效力即位阶如何呢？我国学者对这个问题颇有争议，即使在《立法法》施行几年后的今天仍然没有取得一致的看法，在实践中也造成一定的适用困难。一种观点认为，授权立法的位阶与授权机关依据职权制定的法规范性文件的位阶相同。我国学者周旺生教授在其《立法学》一书中认为：“委托立法权亦称授权立法权或委任立法权，是指有关政权机关由于立法机关的委托而获得的一定的立法权。”“委托立法权在立法体制中的地位是与委托机关的地位相一致的。”“一般说，由于委托立法权产生于一定立法机关的委托，它应被看作委托机关所享有的立法权限的组成部分，如果委托机关是国家立法机关，它委托有关机关行使的立法权，可以被视为国家立法权的组成部分，高于其他立法权。”他还举例说，“一国的国家立法机关委托某地方立法机关行使原国家立法机关行使的立法职权，这种委托立法权就高于被委托的地方立法机关通常所享有的地方立法权。”在《立法论》一书中，周旺生教授以国务院的授权立法为例进一步阐明了这种观点，“授权立法权主要是立法机关授权有关机关代行的一种立法权，效力、等级上高于行政法规立法权。”(参见周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第395页。)这种观点的理论依据是“代理说”，即认为授权立法是被授权机关“代理”授权机关制定法规范性文件，由于被授权机关是代理授权机关行使立法权，因而被授权机关制定的法规范性文件的效力，应当同授权机关根据法定职权制定的法规范性文件的效力相同。第二种观点则认为，“授权立法是立法权性质因授权而依法转移后的一种立法。某一法定立法权，由享有该项立法权的立法主体通过授权这一行为使其立法权转移到另一个无此项法定立法权的国家机关，另一个国家机关就获得了该项权限，该项权限此时成了受权机关的权限的组成部分了。所以授权立法改变了法定立法权的性质和主体属性，产生了转移，改变了法定立法权的划分。”(参见张根大、方德明、祁九如：《立法学总论》，法律出版社1991年版，第217页。)这种观点的理论依据可以称之为“立法权转移说”。按照这种观点，立法可以因情势变更之需要而由一个主体转移到另一个有关主体。其立法主体的转移而使得立法权的性质也发生变化，其所进行的授权立法的地位应与受权机关原来的立法地位相适应，而不是与作出授权的机关的立法地位相同。如果接受授权的机关原无立法权，只是由于授权而成为立法主体，则其授权立法的地位应与其机关地位相适应。对于第一种观点关键是理解授权立法是否就是被授权机关对授权机关权力的代理？代理是民事法律中的一项重要制度，它指的是代理人在代理权限内以被代理人的名义实施由被代理人承担民事责任的民事法律行为制度。就“名义”而言，代理制度要求以被代理人的名义进行活动，但授权立法则非如此，它是被授权机关以自己的“名义”进行的活动。就“责任”而言，代理制度要求被代理人承担责任，这种责任延伸于授权立法就是，根据授权制定出来的法规是授权者法律整体的组成部分，具有与授权者自身制定的法律同等的效力等级。但是在授权立法制度中，被授权机关根据授权而制定的法规范性文件的行为，只能由被授权者，而非授权者承担责任。因此，授权立法与民事代理根本不是一回事。将授权立法视同为被授权机关对授权机关权力的代理的观点也就不成立。对于认识当前中国授权立法实践，第二种观点更具现实意义：即授权立法的位阶等同于被授权机关制定的规范性法律文件的位阶，如果被授权机关是非法定的立法机关，则与其在国家机关体系地位相一致。这不仅是基于以上两个理由：一是以被授权机关自己的名义而从事的立法行为；二是责任也是由被授权机关来承担。我国现行的授权立法实践也证明了这一点，被授权机关在授权范围内进行了大量的授权立法，其调整与发挥作用的范围与被授权机关的职权立法是一致的，如经济特区的授权立法，它构成了经济特区立法的组成部分，与经济特区本身所享有的职权立法性质并无二致。四、我国授权立法存在的弊端或不足之处正如任何事物都有两面性一样，授权立法也如此，我们不仅要看到它的积极性方面，还要看到它的消极性方面。一般来讲，在我国立法实践中，授权立法的不足之处有以下几种情况：（一）授权立法主体和授权对象非常混乱。在前面我们讲到我国授权立法的类型时，可以看到，凡是享有立法权的主体都可以成为授权主体。授权对象也如此，甚至不具有立法权的机关通过授权而获得立法权。这样可能造成几种情况：1．依法属于自己的法定立法权通过授权而给予了别的国家机关，依法不属于自己的法定立法权通过授权而享有立法权2．授权对象范围过广，很多机关因同一授权法律规范而取得授权立法的资格，有时候是层级不同的国家机关同时取得了授权立法权，很难保证授权立法相互之间不相冲突。这种状况一方面影响立法的权威性和严肃性，另一方面也易形成法出多门。（二）授权立法超出授权范围，即通过授权享有立法权的机关立法时超出其授权的范围。授权立法最基本的条件是：其一、有法定立法机关的授权，也就是有授权存在。其二，授权立法不能超越授权范围。从法理角度来讲，超出授权范围的立法有两种情况：第一种情况是被授权机关立法时虽然超越了授权范围，但由于授权主体的默认或许可，并且被授权机关立法所超越的权力还仍然存在于授权机关的立法权力范围之内，这种情况所立之法有法的效力。另一种情况是被授权机关立法时超越的授权范围也超越了授权机关的立法权力范围，这种情况的立法是“不法”或“非法”，不能发生法的效力。（三）授权法律规范本身也存在一定的问题，其突出表现为缺乏明确的授权 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。通常授权标准由授权的目的、范围、内容，期限、程序等因素构成。但在我国的法律规范授权中缺乏这种明确的规定。多数法律，法规授权条款的一般格式是：“本法实施细则，由某某机关制定”，该种形式只能反映出立法的内容及授权对象，至于立法的目的、范围、期限、程序等均未加以明确。再以1985年第六届全国人大对国务院特别授权来看，该项决议虽然规定了授权的目的、范围、立法依据、授权立法的种类及程序等内容，但并无具体的立法事项，从而将经济体制改革和对外开放方面的大量立法权力一揽子交给国务院，给人一种“立法权旁落”的感觉。（四）授权立法的转授权引起的授权立法现象的混乱。*五、《立法法》对授权立法的规范（一）关于授权立法的主体《立法法》第9条规定，全国人大及其常务委员会专有的立法事项（即《立法法》第8条关于全国人大及其常务委员会专有的立法事项）。尚未制定法律的，全国人大及其常务委员会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺及限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。《立法法》第65条规定，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。根据上述规定，《立法法》确认的授权立法主体是全国人大及其常务委员会。由于全国人大及其常务委员会行使国家立法权，其作为授权机关的资格是成立的。对于其他的立法主体，《立法法》并没有直接规定可以作为授权机关，这些主体是否具备授权机关的资格呢？《立法法》并没有规定（不论是直接规定还是间接规定）其他立法主体具备授权立法的资格。从法理上讲，公权力行使的基本原理是必须有法律的授权，在法律未授权的情况下不得行使。因此，《立法法》对我国先前的立法实践中的一些做法进行了修正，授权主体不能是所有的享有立法权的主体，只能是全国人大及其常务委员会，其他任何立法主体都不具备此种资格。根据《立法法》的上述规定，被授权机关可以是国务院、经济特区所在地的省、市人大及其常务委员会。那么，非经济特区所在的省、市人大及其常务委员会、其他政权机关以及社会组织能否成为被授权机关，获得全国人大及其常务委员会的立法授权呢？其他机关或组织不能成为被授权机关。原因在于：一是《立法法》未明确规定，包括直接规定或间接规定其他机关或组织能够成为被授权机关；二是根据法理的理解，法律未授权的情况下不得行使，即其他机关或组织不得成为被授权机关；三是根据我国现行的立法体制，其他立法主体享有较大范围的立法权力，能进行相关领域的立法，不需要授权或接受授权。（二）授权立法的位阶。根据《立法法》第9条与第65条的规定，可以看出，授权立法只能是以“法规”的形式出现，它包括国务院的行政法规与经济特区的经济法规。由此，《立法法》的出台对我国关于授权立法的位阶作出了明确的界定，也就是说，授权立法与被授权机关制定的法规范性文件的位阶是一致的，具有同等的法律效力等级。因此，确定授权立法位阶是以被授权机关在国家机构体系中的地位为依据的。全国人大及其常务委员会授权国务院制定的法律规范为行政法规，授权省、市人大及其常务委员会授权制定的是地方性法规。（三）授权决定（或授权法）的规范我国《立法法》第9条、第10条、第11条规定了授权法的规范。第9条规定了全国人大及其常务委员会授权的条件及范围，也即全国人大及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第10条规定，授权决定应当明确授权目的、范围；被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。授权机关不得将该项权力转授给其他机关。第11条规定，授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。（四）对授权立法的监督《立法法》不仅明确规定了授权决定的目的与范围，而且也完善了对授权立法监督的机制。第一、实行由授权机关监督被授权机关进行授权立法的制度。《立法法》第86条第7款规定，授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。也就是授权立法必须遵守授权决定中关于授权目的与范围的规定，禁止越权或违背授权目的。第二、授权立法的备案制度。备案是报送备查，法案没有问题的话即由备案机关进行分门别类的登记、保存，如果发现备案的立法有问题，就会提请有关国家机关进行审查。根据《立法法》的规定，根据授权制定的法规应当报送授权决定规定的机关备案。《立法法》规定，行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例、规章备案的时间为公布后的30日。因此，国务院的授权立法应当报送全国人大常务委员会备案，经济特区根据授权制定的经济法规应当报送国务院、广东省、福建省人大常务委员会进行备案审查。第三、对违法授权立法的裁决机制。1、《立法法》规定了授权立法的违法情形，即授权立法违法的判断标准：超越权限的；下位法违反上位法规定的；违背法定程序的。2、规定了有权行使立法撤销权的主体，对违法的授权立法有权撤销的主体是全国人大常务委员会；3、规定了对违法的授权立法提起审查的主体，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会认为行政法规、地方性法规等同宪法或法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会提出书面审查的要求；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规等同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常务委员会提出书面审查的建议；4、规定了审查的主体。根据不同情形，确定了不同的审查主体。对于由国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会提起审查要求的，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员人进行审查、提出 意见 文理分科指导河道管理范围浙江建筑工程概算定额教材专家评审意见党员教师互相批评意见 ；对于其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提起审查建议的，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见；5、确定了授权立法的裁决结果。全国人民代表大会常务委员会在审查中认为授权立法同宪法或法律相抵触的，可以向制定机关提出书面意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。当全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为授权立法同宪法或法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。