行政管理学笔记

行政管理学概论 第一章  绪论   学习本章重点掌握:行政管理学的概念；行政管理学的学科功效和特点；行政管理学与相关学科的关系；现代行政现象和现代行政精神；行政管理学在发展过程中出现的主要理论(科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论)；新公共行政学的主要理论观点；我国公共行政研究的特点和面临的主要任务；学习行政管理学的重要意义。   一、行政管理学的概念、研究对象、学科目的   行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。但迄今为止，行政管理学自产生以来，人们在学科的称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上，仍未形成一种被普遍接受的观点。因此，首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定，对于学习这门科学是十分重要的。   (一)行政管理学的概念   1、行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等。其英文名称Public Administration或Administration，来自拉丁文Administratre。这些名称并没有本质上的区别。从一定意义上说，行政管理学是一门借用的学科。因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。从起源看，一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辩的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此，早期行政管理学关于公共行政的研究，其政治理论倾向是比较明显的。由于这种历史的渊源，即使到了今天，有关公共行政的若干问题，也仍然是与政治学科交叉研究的。这种历史的渊源以及行政管理学的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系，以至于有人认为，从基础学科的角度来划分，行政管理学是政治学的一个分支学科。   2、以1911年美国人弗雷德里克•泰罗的《科学管理原理》一文的问世为标志，西方国家工商业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。在当时，效率、成本、时间、动作分析等观念和方法，几乎成为提高产量、增加利润的同义语，并以此为中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在这一潮流的影响和推动下，像其他领域里发生的情况一样，“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于行政问题的研究之中。这就为行政管理学的研究提供了新的领域和方法，并推动行政学朝着实证研究的方向发展。   3、60年代以后，以美国人赫伯特•西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对20世纪初期以美国人弗兰克•古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的形态观提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。在这方面，无论是科学管理还是科学决策，都属于技术的、运作的和方法的性质。   4、早期的行政学与后期的公共行政学的关系。早期的行政研究从宏观上阐释了公共行政管理的性质，确定了公共行政管理的主体与客体及其相互关系，以及这种关系的总体特征，为公共行政管理设定了某些包括检验尺度在内的原则 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。同时，后期的公共行政管理科学也为前期的政治性的公共行政管理提供了许多可以实证和运作的 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 及手段。因此，二者在国家公共行政研究的领域中融合成统一的、互补的和促进的理论和方法体系是历史的必然。这种统一的理论和方法体系就是我们所说的行政管理学。这种理论和方法体系经过后来的行为科学、人际关系科学、管理科学、政策科学以及系统论、权变理论、新公共行政观以至‘第五代管理“的充实和发展，正在变得愈来愈丰富多彩和行之有效。   5、一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯•史坦因。他于1865年发表了《行政学》一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗•威尔逊1887年所著的《行政学之研究》一文。该文被认为标志着行政学的发端。从那时以来，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。(1)持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说和自然法原则、议会至上的原则认为，凡国家立法和司法以外的政务总称行政；政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；行政是政府行政部门所辖的事务，或是政府官吏推行政府功能的活动。这种定义方法并没有错，但不够全面。因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外，仅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。(2)持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。从这些观点中可以看出，他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。这样，行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。但一般来说，行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研究方法，以区别于工商企业界的管理。   6、我们所说的行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。(1)其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。(2)“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。(3)“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。   7、因此，行政管理学就是关于公共行政 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。在一般情况下，它主要反映政府(国家行政机关)管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准。   (二)行政管理学的研究对象和学科目的。主要集中在:1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；2、研究关于提升政府公共管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；3、为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。 二、行政管理学的研究范畴、研究方法 (一)行政管理学的研究范畴。其中有代表性的观点有:1、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分:组织原理，人事行政，财务行政，行政法规。2、古立克提出了“七环节”理论: 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、组织、人事、指挥、协调、 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 、预算，以此概括行政管理的七大基本职能。3、台湾学者张金鉴提出了“15M”理论(即每个概念里面都有一个M):目标、计划、人员、经费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。4、一般来说，行政管理学的基本研究范畴，有以下几个方面:行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(有效性)、机关管理、公共财政(财务行政)、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。   (二)行政管理学的研究方法。行政管理学使用的分析方法具有两个方面的特征:其一，行政管理学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查方法，社会统计方法等；其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。   一般来说，行政管理学常用的分析方法如下 为科学、运筹学、高等数学、计算机语言学、公共关系学等学科都有着比较密切的关系。   四、现代行政现象与现代行政精神 现代行政现象是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。现代行政精神则是指与现代行政现象相一致的，政府在实施公共行政管理过程中比较重视和强调的某些行政精神。 (一)现代行政现象。主要表现在三个方面:   1、行政职能扩展。西方国家的行政机关在相当长时间里，遵循宪法规定行政活动的限度和秩序，其一切行政行为都必须以法律为依据，受立法的严格控制，由此形成“无法律即无行政”的法治行政原理。行政被看作仅仅是国家官员依法行使职权和寻求行政效率提高的活动。与这种国家理论相一致，西方国家政府的职能在相当长一个历史时期被限定在维护国家安全、社会秩序以及个人财产不受侵犯等方面。自从自由资本主义发展成为垄断资本主义，特别是第二次世界大战以至60年代以来，人类社会发展进步的节奏明显加快，出现了大量的新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富，推动着人们形成新的需求和新的价值观念，同时给西方国家带来了日渐增多、日益复杂的政治、经济和社会问题，这就需要一种能够对变化及时作出反应并有效解决问题的力量。在这种条件下，具有较强机动性、灵活性、伸缩性的国家行政机关，顺理成章地要被推向国家的主导权。西方国家认为，“法律有限、人事无穷”， 纯粹的法治行政已不再适应变化的需要。因此，依法行政不应是一切行政行为均须依照法律条款，而是必须符合法律原则。也就是说，在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化，使政府不仅承担起了保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了“行政国家”的兴起，行政国家的兴起则造就了一个“大政府”。   2、不良行政现象增加。行政权力的扩展和强化导致了行政国家的出现，行政国家的出现则进一步大大加强了行政活动。以行政权力的强化和行政职能的扩展为基础的政府行政活动的加强相应带来了一系列的不良行政现象。(1)行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加。(2)行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响。(3)政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象，造成了所谓“专业人员国家”的现象。(4)官僚化倾向滋长，导致了“程式化”行政现象出现，不仅使国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。不良现象:“帕金森定律”和“彼德原理”介绍。(P19-23)   3、行政管理和行政管理理论现代化。这主要是指随着社会的发展进步所形成的某些行政现象1)重视社会目的。从积极意义上说，重视社会目的、为国民利益服务是现代宪政国家政府的天经地义的职守，从消极意义上说，轻视社会目的、不为或不能为国民利益服务的政府，则会为国民所不容、被国民所抛弃。(2)行政管理手段现代化，主要是指政府为适应现代管理的需要，不断和大量吸收、采取现代化的技术设备和技术方法的行政现象。(3)行政管理理论现代化。从科学管理理论开始，经过人际关系-行为科学的激荡、管理科学的充实、系统论-权变观的发展，当代行政管理学已经成为一门内容丰富多彩、分支学科众多、研究领域独特、实践性较强的学科。为民服务、依法行政、高效管理、适应发展成为其中心观念。   (二)现代行政精神。主要表现在三个方面:1、主动进取。社会经济的发展和一系列复杂的社会问题的出现，要求政府经常地审时度势，不断地提出对策，进而有效地解决面临的各种问题。因此，只有那些锐意进取的政府，才有可能获得国民的支持，进而获得国家和民族的竞争优势。2、追求卓越。作为一种行政精神，所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。这种精神直接表现政府的工作动机、工作意愿、工作状态。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率与效果。3、创新发展。创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志之一。在现代社会条件下，发展变化的节奏明显加快，优胜劣汰已经成为一种随处可见的社会现象。政府对国民负责，要使国富民强、永远立于不败之地，就必须具有强烈的忧患意识，不断创新发展。   五、行政管理学的演进   行政管理学的演进是指行政管理学的发展及其不同发展阶段上的不同内容和特点。一般认为，行政管理学发端于19世纪末期，以威尔逊的《行政学之研究》一文为标志，但自那以后的历史分期，研究者们提出了许多不同的观点。我们认为，以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，行政管理学的演进大致可以分为:   (一)行政管理学的产生时期(早期公共行政研究时期)。这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学之研究》一文到科学管理理论兴起之前(1911年)的一段历史时期。在这一时期里，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，为行政管理学的进一步发展提供了条件。   1、行政管理学产生于这一时期的历史必然性。这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。随着各国工业化的迅猛发展、大型垄断组织的形成等，各国在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列复杂的社会问题，矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。   2、行政管理学产生的理论渊源。不少学者认为，它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是1)西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力(行政权)、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辩的研究方法。(2)君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。官房学以后演变为公共财政学。(3)普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。(4)西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止行政管理学的最重要的理论基础之一。   3、早期行政研究阶段的主要代表人物是两位美国人威尔逊和古德诺。他们对行政管理学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。    威尔逊。曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。一般认为，该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。威尔 逊认为1)传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；(3)国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法(后为古德诺所发挥)才是正确的；(3)一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读书目。    古德诺。曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。古德诺长期教授行政法学。1893年出版了《比较行政法》一书，被许多大学视为教科书，但他的最有代表性的名著，是1900年发表的《政治与行政:对政府的研究》一书。古德诺认为1)传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已(对此进行了全面系统的论证)，主张否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法；(2)行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；(3)为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。《政治与行政:对政府的研究》是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一。   (二) 科学管理时期(传统公共行政研究时期)。科学管理时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。在这一时期里，行政管理学在前一时期研究的基础上，同时受到科学管理理论的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛、内容丰富、作用独特的独立学科。   1、科学管理理论的代表人物。科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利•法约尔、德国人马克斯•韦伯最具代表性。科学管理理论是在美国企业管理落后，企业劳动生产率的提高和经济的发展远远落后于当时科学技术成果和国内外条件所提供的可能性的历史条件下产生的。面对这种情况，一批具有科学知识、又与企业管理有关的工程技术人员开始进行各种试验，试图将科技成果应用于企业的生产和管理之中，从而形成了一套科学的理论和方法，并迅速在工商业界得到推广，进而引起各行各业，其中包括政府的广泛的重视和吸收应用。他们的理论和方法，直接对公共行政管理的理论和实践产生了重大的影响。   弗雷德里克•泰罗。泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。泰罗着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称为管理技术学派。泰罗是以自己在米德威尔钢铁厂和伯力恒钢铁公司的基层管理经历为基础，归纳出自己的组织管理哲学思想的。因此，在他的整个思想发展过程中，他始终注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，试图通过最合理最有效的组织配合，来达到提高工人的工作效率的目的。1895年，泰罗发表了第一篇说明自己观点的文章《计件工资制》。1903年，泰罗发表了《工厂管理》一文。1910年，泰罗又发表了《科学管理原理》一文，直至1911年在美国国会的证词，泰罗的组织管理理论完全形成，并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。因此，他的理论被称为“泰罗制”，泰罗本人也因此被尊称为“科学管理之父”。泰罗组织管理思想的逻辑是1)劳动生产率低下是工厂中存在的主要问题。(2)解决这一问题的途径不仅在于解决劳动力问题，更重要的在于解决低劣的管理问题。(3)为此，就需要建立一套完整的工作制度，而实施这套制度的主要办法就是任务管理，即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。(4)为此，泰罗提出了一种富于技术性质的、“有明确界说和原已经确定基本原则”的职能主义理论，强调应当把计划与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用，从而摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式，开创了科学组织管理之先河。   亨利•法约尔。早在1900年，法约尔就在国际采矿和冶金代表大会上提出了他的行政管理理论的思想。1908年，法约尔为矿业公会成立百年纪念会撰写了《论一般管理上的原则》的论文，提出了他的行政管理的14项一般原则。1916年，法约尔又发表了《工业管理和一般管理》一文，首次和系统提出了他的行政管理的要素论。稍后，他的另一篇论文《国家的行政管理理论》于1937年被《管理学论文集》收集并在美国出版。法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为其理论适用于一切组织，所以，他的理论被称之为行政管理理论或一般管理理论。法约尔提出的14项管理原则是:分工，权力，纪律，统一指挥，统一指导，个人利益服从整体利益，报酬，集权，等级链(权力线)，秩序，平等，人员保持稳定，主动性，团结精神。(P34-35)   法约尔首先确定，在所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动:技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。这六大类基本活动构成一个组织的六种基本职能。其中行政管理活动又分为计划、组织、指挥、协调和控制五种。他把管理的五种活动称为管理的五要素，并集中对其进行了研究。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。他在这方面的主要贡献集中于组织的目的和结构方面。他认为，组织包括为各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价和培训等作好准备；组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面，管理人员和管理部门的职责，就是要设法使人员和物资的组织符合公司达成其目标的需要，而做到这一切的途径，是建立合理的组织结构。而合理的结构就是能保证公司在实现其目标的过程中能进行统一领导的结构。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度内。法约尔所提出的职能和等级系列的发展进程及比例，是15名工人需要一名管理人员，往上各级则以4:1的比数为基础。例如，60名工人要求4名工头则又需要一名监理人，如此类推。   马克斯•韦伯。韦伯曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问。韦伯是一位兴趣广泛的典型知识分子，是当代著名的社会学家、政治学家和行政学家。他的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。韦伯认为，官僚科层组织并不是文牍主义、效率低下的组织现象，而是指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是官僚概念的内涵。这种组织是应用于复杂组织的最有效的形式，因而是已知的对人类进行必要管理的最合理的形式。韦伯的官僚科层组织理论的形成曾经借助于他对政府组织的大量观察。对他来说，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理领域中，人们只能在官僚形式和外行之间选择。尽管如此，韦伯还是将他的理论称之为“理想的行政组织体系”。他从来没有过治理组织的经历，其理论的出发点也不是为任何一个组织的实际需要而设计的，而只是组织的理想的、标准的、通用的形态。设计这种标准化组织形态的目的，也只是为了进行理论上的分析，“以便说明从小规模的企业(‘世袭’)管理过渡到大规模的专业管理的转变过程”。韦伯的最大贡献，就是提出和建立了官僚模型的组织理论，并因此被称为“组织理论之父”。在韦伯的概念中，“官僚”这个词并不含有现在流行的“官僚主义”的意思，而只是表明组织结构设计中的某些特点和规范。韦伯认为，官僚集权组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的观点为基础的，合理-合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。   2、科学管理思想在公共行政管理中的运用。科学管理思想和方法在企业组织经营领域里的成功运用，鼓舞和推动了人们在其他方面的实践。首先在美国，人们开始把科学管理方式应用于国家行政组织的职能范围之内。1906年，从纽约市政调查委员会开始，美国全国各地迅速推广开展了市政调查运动。各级政府把科学管理的调查方法和效率的原则应用到行政部门，将科学管理的技术方法推广到行政乃至联邦行政，实行调整机构，精简人员，简化程序，从而促进了政府工作的改革，提高了行政效率。1911年，美国又根据塔夫托总统的主张，设置了关于节约和效率的大总统委员会，开始用行政立法的形式来肯定和强调科学管理在国家行政领域里的重要性。市政调查运动和关于节约和效率的大总统委员会的设立，反映了现代化工业都市的兴起及其对国家公共行政管理的新的要求，是美国也是资本主义世界致力于提高行政管理水平的的标志。   这一时期行政管理研究的主要代表人物及其论著有:   美国人怀特。曾在芝加哥大学任教多年，还曾任美国文官委员会主席，有较高的政治地位。怀特于1926年出版了《行政学导论》一书。该书是全美第一本行政学教科书，因而有相当的影响。怀特在书中提出，组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。怀特在行政学研究方面学力深厚，另有许多理论建树，其中较重要的有《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》等。   美国人魏洛比。他曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，后曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。1928年，魏洛比发表了《行政学原理》一书。他认为，财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一，从而拓宽了行政管理学的研究范围，成为他的主要贡献。此外，魏洛比还有《现代国家的政府》等论著。   美国人费富纳。他多年在美国南加州大学任教，1946年出版了《行政学》一书。该书与怀特的《行政学导论》和魏洛比的《行政原理》齐名，在那些年代被称为三足鼎立的三大行政学教科书。他的其他主要著作还有《行政组织理论》和《行政学研究方法》等。   美国人古立克。他从20年代到60年代一直担任美国公共行政研究所所长和美国政府事务研究所主席等职。由他主持的研究报告甚多，其中相当一部分被政府所接受并用于行政工作。他还在联合国世界组织中先后担任过政府计划、组织、都市管理、财政、人事等部门的负责人。古立克在哥伦比亚大学任教20多年，学术研究内容广泛、成果丰硕，其中较著名的是他与厄威克合编的《行政管理科学论文集》。他的管理7职能论基本上概括了他那个时代有关管理的各个方面，因而成为以后同类研究的出发点。   英国人厄威克。他曾任设在日内瓦的国际管理协会会长，一生编写过许多管理方面的著作。较著名的有《作为一个技术问题的组织》、《管理的职能》、《科学的组织原则》以及与古立克合编的《行政管理科学论文集》等。厄威克是有关组织理论研究的代表人物之一，他的最重要的理论贡献是提出了他认为适合一切组织的8项组织原则。   (三) 行为科学时期(修正公共行政研究时期)。这一时期以艾顿•梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派起之前。这一时期是行为科学-人际关系管理理论盛行的时期。行为科学-人际关系学说并不是单独以行政管理学为研究对象的，而是一种非常广泛的社会科学研究对象。它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域，所以有人称之为“新社会科学”。   1、“行为科学”的概念。行为科学的概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于1949年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。   2、“行为科学”的发端。行为科学发端于美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年，梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的试验，即著名的“霍桑试验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学-人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。 “霍桑试验”分为三个阶段:第一个阶段，继电器装配室实验和云母剥离室实验。该阶段证明:客观的物质性的变量，比如工厂环境、工作场所、工时长短、疲劳程度、劳动强度、照明条件、身体状况连同工资制度是造成劳动生产率升降的原因，但不是主要的原因。主要原因是工人的态度与情绪的改变，以及与之相关联的团体社会关系的改变。第二阶段，谈访计划。该阶段证明:士气与监督工作存在着因果关系，而士气和监督又与工作产量发生一定的因果关系。在这里，监督是指以人(监工)的行为方式出现的正式的组织监督。因此，这种监督关系实际上也体现了一种人际关系。改善这种人际关系，使之变得坦率、合理、善意，是改善工作环境中人际关系模式、实现人性激励的重要方面。这种改善将直接影响到士气以至工作成果。谈访计划还证明:在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。第三阶段，绕线机组实验。该实验证明:企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织；企业成员不仅受正式组织的约束，而且受非正式组织约束。非正式组织以感情、地位和相互间的社会作用为基础，形成特定的群体，并以群体特有的行为方式来保护或制约自身的成员，以使其行为符合群体规范，从而形成了一种把正式组织看成为一个社会系统的新的组织观，进而形成了一种在正式组织所要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡，并通过满足组织成员的某种社会-心理需要，来调动其工作积极性的新的管理思想。   3、“行为科学”的主要内容。在实验的基础上，梅奥等人对他们的理论进行阐述:梅奥发表了《工业文明的人类问题》、《工业文明的社会问题》，罗特利斯伯格发表了《职工的生产率中的人的因素》，怀特赫德发表了《企业界的工人》，罗特利斯伯格和狄克逊合作发表了《管理与工人》等，从而奠定了人际关系-行为科学的理论基础。梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会-心理的观点和方法研究组织现象的先例，从而把组织管理过程中的活的因素——人及人际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置之上。梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理1)工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。所以，工人会追求金钱收入，但也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等，他们还有社会、心理方面的需求。因此，社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径。(2)企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。这些团体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例。并且，非正式组织同正式组织是相互依存的，对生产率存在直接的影响。(3)新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。因为在职工的需要中，金钱只是其中的一部分，甚至不是重大的部分，职工更多的是感情、安全感、归属感等与人类情感、情绪相联系的需求。   4、以西蒙为代表的决策理论学派。行为科学-人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。   西蒙曾任美国社会科学研究会主席，先后在芝加哥大学、伯克利大学和伊利诺伊工艺学院任教，1949年后则一直执教于卡内基-梅隆大学。西蒙在经济学、心理学、政治学、社会学、组织学、计算机科学等方面都有所造诣，是当代最著名和最有影响的行政管理学学者之一，也是1978年诺贝尔奖获得者。“行政行为”的概念就是在他的倡导下逐渐在行政管理学界流行的。   西蒙认为1)传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。传统的组织理论把组织中的人看成组织的一个毫无生气的既定因素而不是一个可变因素，因而忽略了人的行为的重要性。(2)组织是决策过程的复杂系统。他把组织成员的心理、行为与决策联系起来，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。因此，领悟和把握一个组织的结构和功能的最好办法，就是对组织的决策进行分析，这种分析以对组织内影响成员决策和行为的因素进行分析为前提。所有的管理活动都是团体活动，决策是许多团体活动的共同结果，而不是等级系列中的个人决定。因此，团体参与是组织管理的合理方式，而要实现团体参与就必须首先实现组织平衡，即在成员对组织的贡献与组织对成员的满足之间建立平衡。这种平衡是以组织对其成员实现激励而产生的诱因为基础的。(3)传统的行政研究的方法不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。他的理论称为管理决策理论，亦有人称之为逻辑实证学派。   西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分:行政管理研究方法理论；决策理论；对行政组织及决策技术的实际研究。其中，决策理论影响较大。他的决策理论迄今为止仍是决策领域的主要流派之一。1944年，西蒙在美国《公共行政评论》上发表题为《决策与行政组织》的长篇论文，初步提出了他的行为主义的行政观；在此基础上，他又于1947年出版了他的成名著作《管理行为——管理组织决策过程的研究》，进一步明确提出了他的行为主义的行政观参见P45) 西蒙一生著述甚多，除了《行政行为》外，主要著作还有:《经济学和行为科学中的决策理论》、《管理决策新科学》、《发现的模型》、《思维的模型》，以及与他人合著的《行政学》、《组织》等。“西蒙的贡献主要在于他的中心思想，即:为了对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究”。这种研究的最终目的不是为了提高组织的效率，而是为了实现组织的效果。在这里，效率只是达到目的的手段。决策虽然也同效率相关，但更重要的是解决效果问题。(参见黄孟藩等:《决策的科学方法》，海洋出版社1983年版第8页)   (四)系统科学时期(整合公共行政研究时期)。这一时期开始于60年代，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。从提出新问题的角度划分，该时期或许可以以孔茨发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端。在该文中，孔茨用“丛林混战”一词来描述和形容管理理论的名词、术语、定义、假设漫天飞舞，学派、理论、体系、方法林立的现象，由此提出了管理理论价值取向和价值目标混乱，造成学术研究和管理务实困难或迷茫的问题。1980年，孔茨再著《再论管理理论的丛林》一文，认为当时至少可以概括出社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派、管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等学派。为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就是后来的系统理论和权变理论。   1、新的研究是从对行为主义的批判开始的。1964年，伊斯顿在《政治学评论》刊物上发表了《政治学的革命》一文，对行为主义的理论进行了抨击，认为制度研究与行为研究同等重要，研究方法与理论架构不可偏废，同时反对价值中立观，主张后行为主义革命。受此影响，管理学的研究主流开始发生转变。 2、关于系统的概念和系统论的主要观点。人类早就有关于系统的概念，但多偏重于哲学的理解。一般认为，最早提出一般系统理论的却是奥地利生物学家L.贝塔朗菲。他在20年代末提出了有机系统理论的概念，其后，在1937年美国芝加哥大学的一次讨论会上，他首次正式使用了“一般系统理论”一词，并将系统(有机体)定义为“相互作用的诸要素的复合体”。这可以说是一般系统理论产生的标志。1968年，贝塔朗菲出版了《一般系统理论的基础、发展和应用》一书，比较系统全面地阐述了他的动态开放系统理论。该书被西方学者认为是一般系统理论的经典著作。美国人K.博尔丁1956年发表的《一般系统理论:一种科学的框架》，则被认为是另一本一般系统理论的经典著作。   系统论的主要观点是1)系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普遍适用于各类组织。同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系，因而限制了人们的视野。在这种情况下，用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论架构，就成为一种历史的要求，一般系统理论就是这种要求的产物。(2)系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。但是，一般系统观念却包含着比较高的概括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。(3)系统管理理论提供了一种宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想，这无疑是正确的，但这还不够，必须同时强调组织管理的具体的、特定的特征。进入70年代以后，西方经历了一个以社会不安、经济混乱、政治骚动为特征的时代。在这个时代中，人们对生活和组织管理的准则都变得不确定了。“最佳途径”、“标准建议”和“通用方法”受到怀疑。正是在这种背景下，人们开始寻求更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体的组织管理过程中的作用和应用。权变观应运而生。   3、以系统论为基础的权变观。(1)权变观是70年代形成于西方的一种管理理论。所谓权变，就是权宜通达，应付变化。权变观是以系统理论为基础的，它否定一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。权变观强调管理现象的多变性，但并不否认“类型”的意义。相反，它主张通过大量实例的研究和概括，来建立管理关系的基本类型。因此，“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”。(2)权变观的中心思想是，在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。在权变组织的概念中，“它取决于”具有决定性意义。这意味着每一个特定的组织，都必须确切地了解自己所处情境的各种可变数，以及这些变数之间的相互关系和相互作用，把握组织原则和组织模式，一切都取决于时间、地点和条件。但一般系统论并没有被抛弃，而是在提供总体指导思想的基础上，由原则性转向灵活性，由标准化转向多样化。   这一时期管理理论的研究是十分活跃的。以卡斯特和罗森茨维克为代表的系统管理学派，以德鲁克为代表的经验主义学派，以伯法为代表的管理科学学派，以菲德勒为代表的权变理论学派，以明茨伯格为代表的经理角色学派，以伯恩斯和斯塔克为代表的机械-有机组织管理理论等等，均在不同程度上对有关公共行政的研究产生了影响。   4、以系统论为基础的生态行政学。一般系统理论与行政管理学相结合，形成了所谓的生态行政学。生态行政学原是研究生物与环境相互关系的一门自然科学。遵循系统论的观点将其引入行政现象的研究，于是就有了所谓生态行政学。其研究的基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。一般认为，最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯。他在1936年和1947年分别发表了《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生态学》等文著，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的则是美国人雷格斯。他于1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政生态学》都是当时风行一时、被引为典范的生态行政学论著。他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。这三种模式反映不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发中社会国家的行政现象。雷格斯的生态模式以及上述理论在比较中确定各种行政类型的特质提供了一种研究框架。对这种特质的正确理解，对任何一种类型的行政制度都是十分重要的。此外，费富钠和普林休斯1967年合著的《行政学》，奈格鲁夫妇1973年合著的《现代行政学》等，当时均产生了一定的影响。   在这个时期，基于共同的历史背景，公共行政学提出和形成了两种彼此相关的价值取向和理论——新公共行政学和公共政策分析，从而大大拓展了公共行政学的研究范畴，丰富了公共行政学的学科内容，推进了公共行政学的发展。   5、新公共行政学。亦称新公共行政运动。1968年9月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政学”作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。弗雷德里克森成为新公共行政学的主要代表人物，其观点主要集中在1980年发表的《新公共行政学》一书中。会后，会议的成果由马林尼编辑成名为《迈向新公共行政:明诺布鲁克观点》的论文集，于1971年出版。1988年，即第一次明诺布鲁克会议20年之后，认同新公共行政观点的学者再次会聚雪城大学，试图总结第一次会议以来的发展变化，研讨所面临的新问题以及解决问题的途径。第二次明诺布鲁克会议之后，《公共行政评论》于1989年3、4月份以《第二次明诺布鲁克会议:公共行政的变迁纪元》为题专号刊登了会议的观点。概括起来说，新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面1)主张社会正义和社会公平。(2)主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。(3)主张构建新型的政府组织形态。(4)主张突出政府行政管理的“公共”性质。(5)主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。新公共行政运动对公共行政学发展的影响是重大的、持久的，其中不乏一些建设性的争论。但他们的理论主张，尤其关于价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一。(P50-52)   6、公共政策分析。公共政策分析也称政策科学、系统分析、政策研究、社会工程、系统工程等。有一种观点认为，公共政策分析将成为公共行政研究的主要领域。公共政策分析兴起的背景，在于现代政府政策条件和政策任务的复杂化:现代政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题，而是大量的相互关联、相互制约的愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题。60年代至70年代，不少的西方国家先后出现了诸如暴力犯罪增加、经济停滞、环境污染、能源短缺、失业扩大，以及住房、卫生、社会保障、公共交通等众多的社会问题。社会公众因此对政府提出了强烈的转变政策、摆脱困境、实现社会正义和社会公平的诉求。与此相一致，社会公众所关注问题的焦点，更多的不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实切身利益密切相关的特殊的公共政策问题、公共管理问题、公共服务问题。这就使一批有一定学术素养，同时具备相当实际经验的学者、科学家和政府官员深切感到，应当建立一种能够兼容各相关学科的优势，且能够解决各种现实公共政策问题的全新的学科。由此产生了公共政策分析。与此同时，包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展，为政策科学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要则为其提供了有力的发展动力。从一定意义上说，专业性、职业性公共政策分析的兴起和发展是有其历史必然性的。 一般认为，最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯韦尔。人们通常把他与其同事于1951年合著的名为《政策科学:近来在范畴与方法上的发展》一文作为现代政策科学发端的标志。60年代，美国联邦政府率先吸收和采用了政策科学的研究成果，将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理，成功地大规模集中和组织了专业力量和生产力量，解决了诸如国防、空间探索、高尖新科技开发等领域里的某些问题，从而引起了各国政府和世界的普遍重视。70年代，政策科学被普遍接受且得到迅速发展，期间，不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性的研究咨询组织和学术刊物，而且政策科学无一例外地成为了各工业发达国家主要大学的进修课程。在整个70年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家的各级政府得到了广泛的运用，而且由于其潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。可以认为，政策科学是第二次世界大战以后，尤其是60年代之后最受注意的学科之一。进入80年代以来，政策科学的理论和方法已经成为工业发达国家政府乃至实业团体管理决策的基本方式，以至于形成了这样的现象:未作政策分析，不作政策决定。   公共政策(科学)并不是一个或几个学科的简单的集合、发展或更新，而是一个几乎全新的研究领域。由于它具有明显的跨学科的特点并被广泛应用于各行各业、各个领域，因而迄今为止，它所涉及的学科边界线是模糊的。但它的主体理论、主要技术方法以及基本的学科范畴，却是清晰可辨的。一般认为，公共政策所注重的，是应用人类社会一切可能的知识以及与知识相关联的直觉、判断力、创造力来更好地制定政策。其基本的价值衡量标准，是要设计出既符合社会大众的利益和政治、经济、文化、伦理观念，即具有社会可行性，又符合政策者的既得利益和意识、目标，即具有组织可行性的政策。与此同时，公共政策十分注重对政策制定系统本身的研究和改进。换言之，公共政策一方面强调政策适用者或社会对象的分析，另一方面则注重政策制定者及其所属系统、程序、方法的优化。   代表人物1)公共政策的创始人之一拉斯韦尔和卡普兰认为:公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。(2)政治学学者伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值做权威的分配。(3)政策论研究者戴伊认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。(4)决策论者安德淼认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。以上几种关于公共政策的概念都有其合