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当前我国地方政府间税收竞争探讨

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当前我国地方政府间税收竞争探讨 55 《税务研究》2007.05 总第264期 税收竞争是指具有利益独立性的一级政府采用税 收和非税收手段,以达到吸引本地区以外税收资源流 入或阻止本地区税收资源流出的政府自利行为。国家 之间存在税收竞争,一国内部的地方政府间也会产生 税收竞争。对地方政府而言,税收竞争是财政逐步分 权化的必然产物。 一、我国地方政府间税收竞争的主要内容 在我国,以分税制为代表的财政分权体制已经 初步确立,实际上承认了地方政府在改革和相互竞 争中既得利益的正当性,使地方政府具有了独立的 行为目标和行为模式,确...

当前我国地方政府间税收竞争探讨
55 《税务研究》2007.05 总第264期 税收竞争是指具有利益独立性的一级政府采用税 收和非税收手段,以达到吸引本地区以外税收资源流 入或阻止本地区税收资源流出的政府自利行为。国家 之间存在税收竞争,一国内部的地方政府间也会产生 税收竞争。对地方政府而言,税收竞争是财政逐步分 权化的必然产物。 一、我国地方政府间税收竞争的主要内容 在我国,以分税制为代表的财政分权体制已经 初步确立,实际上承认了地方政府在改革和相互竞 争中既得利益的正当性,使地方政府具有了独立的 行为目标和行为模式,确立了地方政府间税收竞争 的利益格局。作为地方政府间竞争的重要内容,税 收竞争服务于地方政府间竞争目标。大体而言,我 国地方政府间税收竞争主要体现在以下两个方面: (一)以吸引外来投资为导向的税收竞争 我国自财政分权改革以来,以各种合规或不合 规的税收优惠措施吸引投资曾一直是地方政府最为 有力的竞争手段。在中央频繁的减免税清查之下, 越权肆意减免税已不是当前地方政府间税收竞争的 主要方式,但过多过乱的税收优惠政策的存在仍然 为地方政府违规行为提供了手段。从实际情况来看, 当前各地方政府主要采取其他方式进行变相的税收 优惠,譬如,先征后返、税收奖励、财政补贴、低 价甚至无偿出让土地、基础设施配套、减免费、包 税和买税等。 当前我国地方政府间 税收竞争探讨 ◆ 刘 晔 漆亮亮 内容提要:当前我国地方政府间的税收竞争主要以吸引外来投资、实行地方保护主 义为导向,具有明显的无序性,而且不 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 的地方政府间税收竞争还将产生恶性经 济效应。其成因在于经济分权与政治分权的非同步、不规范的财税体制以及政治文 化传统。为有效治理和规范地方政府间的无序税收竞争,本文提出应推行并健全地 方民主,保障劳动力要素自由流动,完善财税体制并建立合作协商机制等主张。 关键词:地方政府 分税制 税收竞争 (二)以实行地方保护主义为导向的税收 竞争 地方保护主义主要体现为各地方政府通过行政管制 行为,限制外地产品进入本地市场或限制本地税源流向 外地,其结果是导致地方市场分割。我国地方保护主义 的形式,主要有资源的流入和流出限制。流入限制包括 完全禁止或数量限制(通过“红头文件”、“办公纪要”、 “设卡”等方式)、技术壁垒(通过质检部门等)和费率 控制(收取各种费用);流出限制主要包括完全禁止和 数量限制等。地方保护主义行为不仅是地方政府为争夺 和保护本地税源的税收竞争,也表现出了地方政府自立 规则与中央政府规则之间的纵向 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 竞争。 二、我国地方政府间税收竞争的经济效应分析 传统的西方经济理论已对地方政府间税收竞争 形成两种对立观点,即“效率增进论”和“效率降低 论”。我国不少学者也认为我国地方政府间税收竞争 具有良性和恶性的双重效应。但笔者认为,当前我国 地方政府间无序税收竞争主要存在恶性经济效应。 (一)资源的非效率配置 我国地方政府间无序的税收竞争会干扰资源的 正常流动,造成效率损失。无序税收竞争会使各地 间实际有效税率相差甚远,导致资源基于非市场的 税收力量而发生流动,从实际有效税率高的地区流 向实际有效税率低的地区,而不是那些最能够发挥 经济效益的地区,从而造成潜在的效率损失。有研 「Tax Reform 税制改革」 56 《税务研究》2007.05 总第264期 究① 表明:在现行税制安排下,我国税收竞争不会改 变资本的流向(即资本总会从税前边际收益低的地 区流向税前边际收益高的地区),但会影响资本流动 的数量,导致资本的非效率配置。此外,以税收返还 为主的变相税收优惠形式极大地扭曲了资源配置, 造成全社会的效率损失,甚至带来资源配置的双重 扭曲。由于税收返还往往取决于行政决策,投资者对 税收返还这种方式很难有长远的稳定预期,这在一 定程度上会弱化对投资的吸引力。此外,税收返还减 少了政府的可支配收入,从而可能妨碍政府公共服 务的提供,长远看来,公共服务的不足可能会抵消税 收返还对经济资源的吸引能力。 (二)导致税负不公 地方政府间的无序税收竞争会产生税负不公。 王丹等(2005)运用非合作静态博弈模型,分析了 地方政府如何综合运用招商引资和税率这两种手段 进行税收竞争。其研究证明,流动性较低的要素会 承受一个高的均衡税率。由于我国国有经济比重比 较高,地方政府对国有企业的控制力很强,相对而 言,国有控股的资本跨地区流动障碍一般较大,其 承担的实际税负更高。② 在各种要素不能自由流动 的情况下,纳税人会仅仅因为所处地方不同而受到 不同的税收待遇,违背了税收公平原则。 (三)产生财政风险 地方政府为吸引外来投资而竞相实施优惠政策 时存在着“囚徒困境”,这可能会造成地方政府财政 上出现困难,而且越是落后地区财政上的困难往往 会越大。地方政府间无序税收竞争会使大量税收流 失,导致边际税收支出额长期大于边际税收收入额, 隐藏着巨大的财政风险。在我国地方政府的或有债 务中,政府担保债务、企业亏损挂账(尤其是新增 亏损挂账)、地方金融机构呆坏账、政策性投资公司 呆坏账损失以及国债投资项目的配套资金大都与地 方政府争夺经济资源和扩大税收资源规模的恶性税 收竞争相关。上述或有债务,主要是地方政府争夺 经济资源和扩大税收资源规模所支付的成本,而地方 政府沉重的债务负担最终会倒逼中央财政为其兜底。 (四)加剧区域经济发展的非均衡状态 地方政府间的无序税收竞争,必然导致进一步扩 大地区发展差距。由于各地区起点的不同和主客观环 境的差异,使竞争中处于优势地位的地方政府具有更 强的吸纳优质可流动生产要素的能力,而落后地区则 成了优质可流动生产要素的输出地。由于欠发达地区 提供不出与发达地区一样的丰厚奖励和优惠条件,从 而在竞争中处于劣势,沦为税收竞争的“牺牲品”。 三、地方政府间税收竞争恶性化的逻辑成因 (一)直接原因:不规范的财税体制 财税体制是我国税收竞争形成的重要制度及体制 因素。分税制下税权划分过度集中且缺乏稳定规则是 地方政府间不规范税收竞争形成的重要根源。与世界 上其他国家相比,我国的税权划分采取集中型模式, 地方政府只拥有很小一部分税收权限,而且税权划分 一直缺乏统一、稳定的规则。中央政府在制定有关政 策时能够掌握主动权,而地方政府总是处于不稳定规 则变化中的被动接受方。中央与地方在事权与财权划 分上的不规范性为地方政府尽可能打政策“擦边球”、 甚至利用一些非法手段寻求和开辟财源以弥补地方收 支差额提供了便利。过渡时期不规范的财政转移支 付制度是加剧不公平税收竞争的原因之一。中央对 地方的税收返还采用了“基数法”,由于未能考虑到 各地的收入能力和支出需要的客观差异,税收返还 所应具有的均衡地区间差异的功能被大大削弱,不 仅未能有效实现其缩小地区差距的内在职能,反而 成为加剧我国东西部不公平税收竞争的原因。不合 理的税收 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 考评体系加剧了地方政府间税收竞争 的非正常发展。长期以来我国一直把取得的财政收 入的多少作为整个税收工作的首要指标甚至惟一标 准,而且税收计划采取“基数法”。税收计划造成了 一些地区的基数与实际收入之间的差距不断加大等 不合理现象。在不合理的税收计划基础上实行的“税 收计划一票否决”的税收工作考核办法必然会导致 许多不合理的税收竞争现象。 (二)外部原因:政治文化传统 法治基础薄弱与监督不力是我国不规范税收竞争形 成的环境因素。我国税收竞争现状的形成还有深刻的历 史与社会传统根源。首先,我国长期以来形成的“官本 位”思想根深蒂固,而现实的法治基础薄弱,这都严重 税制改革 Tax Reform ① 阳举谋、曾令鹤《地区间税收竞争对资本流动的影响分析》,《涉外税务》2005年第1期。 ② 沈坤荣、付文林《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》,《经济研究》2006年第6期。 57 《税务研究》2007.05 总第264期 影响着当前我国依法治税的大环境,成为目前我国各地 有法不依、执法不严、以言代法、以权代法等不良现象 产生的重要历史根源。其次,民主监督决策机制不健 全。税收竞争行为突出地表现为一种地方政府行为,而 很少反映当地民众的意愿,甚至许多违反民意的“土政 策”和掠夺性税收竞争政策得不到有效遏制。 四、我国地方政府间税收竞争的规范与治理 实现地方政府间的良性税收竞争需要若干条件:一 是全国性法律对地方政府的约束,以此阻止诸如地方保 护主义之类的税收竞争策略;二是本地民众对地方政府 恶性税收竞争的控制与约束,对地方政府来说,这构成 内在约束。当然,这两种约束是相辅相成的。因为,当 地方政府为了政绩而侵犯本地民众权益的时候,需要全 国性司法机构为民众提供及时而有效的救济。 (一)推行并健全地方民主 健全地方民主,有利于居民借助地方民主表达所 需要的公共产品数量、质量以及种类,促使各地方政 府根据各地居民的不同偏好,提供最有效率、也最能 满足居民需求的公共产品组合,而不必为追求单一的 经济增长目标而进行恶性税收竞争。具体建议:1.强 化地方人大的人事任免权,居民或其代表作为本地区 税收负担的承受者和公共产品的享有者,最有权对官 员及其行为予以评价和约束。2.强化地方人大预算 审批权,尤其是对公共支出安排的决策,让本地区居 民有机会提出自己的公共产品菜单。3.建立税式支 出预算,并同政府直接财政支出统一加以管理,这样 有利于税收优惠的决策权由地方行政机构向人大的转 移,进而增进民主对公共代理人机会行为的制约,纳 税人也可借助公开、透明的预算予以监督。 (二)保障劳动力要素的自由流动 理论上代表良性税收竞争的Tiebout模型的前提就 是居民的自由流动,即居民自由进出不同地区,选择 最能符合自己偏好的地区,各地政府也竭尽所能吸引 更多居民加入,来分担成本,实现规模经济,而居民 “以脚投票”的运作机制取决于迁徙自由的保障制度。 统一大市场的基础就是各种生产要素的自由流动,以 实现市场对资源的优化配置,各级政府都有责任消除 市场壁垒,推动要素的合理、有序流动。 (三)完善财税体制 1.从长远和根本上看,实现上述转变要求课税 权(主要是税收立法权)的适当下放,使地方享有 依据本地经济、税源情况制定地方税法的权力,在 此基础上发展一种多元化的地方税收体系。惟有如 此,地方政府才有足够开展正当税收竞争的空间。 2.为避免地方政府滥用课税权,损害其他辖区的 财政、经济利益,在课税权下放的同时,必须对地方课 税权施加必要的法律限制,并建立某种形式的辖区间税 收协调机制。在目前集权型的税收安排和 单元 初级会计实务单元训练题天津单元检测卷六年级下册数学单元教学设计框架单元教学设计的基本步骤主题单元教学设计 化的地方 税收制度背景下,应采取切实可行的措施缓解地方政府 的财政支出压力。(1)应尽快建立规范化的转移支付体 系,加大转移支付力度;(2)可以考虑赋予地方政府发 行地方公债的权力,增强地方政府财政融资能力。 3.加强对地方政府行使课税权的监督和制约,防 止地方政府滥用课税权。一种可行的办法是建立税收执 法审计制度,定期对税收征管者的征管工作进行审计, 强化对税收执法行为的监督与约束。 4.完善税收任务指标的核定方法,弱化税收任务 指标对征管工作的约束。税收任务指标应尽量按照 “因素分析法”来核定,并主要作为一种指导性指标, 成为税收征管工作的参照而不是必须实现的目标。 (四)建立有效的税收合作协商机制 如果同级地方政府之间以互信互利为基础,彼此 交流税收信息,共同维护税收秩序,则有利于走出税 收竞争的“囚徒困境”。但合作的基础是要建立一个 好的制度框架。地方政府可以通过高峰会议或建立协 会、联盟、秘书处等形式结构进行经常性磋商,协调 税收利益,争取实现双赢格局。 参考文献 (1)杨海水《地方政府竞争理论的发展述评》,《经济学动态》2004年第 10期。 (2)庞明礼《地方政府竞争研究述评》,《中南财经政法大学学报》2006 年第3期。 (3)闫 海《论地方政府间税收竞争的宪政治理》,中国公法网2006年6 月11日。 (4)王 丹、刘洪生、徐 静《加入招商引资行为的税收竞争模型》,《世 界经济》2005年第1期。 (5)阳举谋、曾令鹤《地区间税收竞争对资本流动的影响分析》,《涉外 税务》2005年第1期。 (6)沈坤荣、付文林《税收竞争、地区博弈及其增长绩效》,《经济研究》 2006年第6期。 作者单位:厦门大学经济学院11 厦门大学公共事务学院 (责任编辑:窦清红) 「Tax Reform 税制改革」
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