国外农村劳动力非农化与城市化经验及启示

　　 2008年 9月 　　　 　　　　　学 　术 　交 　流 　　　　　　　 　　　 Sep t . , 2008 总第 174期 　第 9期 　　　　　　　Academ ic Exchange　　　 　　　　　　Serial No. 174　No. 9 [收稿日期 ]2008 - 04 - 10 [基金项目 ]黑龙江省教育厅课题“黑龙江省农村富余劳动力对俄境外转移问题实证研究 ”(11512199) ;国家社会科 学基金项目 (07BJY096)和教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 (06JJD840011) [作者简介 ]谢长青 (1973 - ) ,男 ,汉 ,黑龙江哈尔滨人 ,博士后研究人员 ,从事农业经济管理研究。 国外农村劳动力非农化与城市化经验及启示 谢长青 1 ,李晓燕 2 (1. 浙江大学 农业现代化与农村发展研究中心 ,杭州 310029; 2. 佛山科学技术学院 经济管理学院 ,广东 佛山 528000) [摘 　要 ]从国外城市发展的历史和类型差异角度 ,归纳国外城市化中形成的不同类型的农村 剩余劳动力转移模式。总结国外农村劳动力非农化与城市化经验和教训 ,得出在城市化中工业 化、城市化和农村劳动力转移应该良性互动 ,应选择符合国情的工业化道路 ;采取分散型和多层次 的转移模式效果较好 ;要处理好工业与农业的关系 ;处理好农村劳动力转移过程中的土地政策 ;重 视城市化中市场和政府的作用 ,发挥政府在法律、交通和教育方面的作用 ;保持城市建设与人口城 市化速度相适应等规律和启示 ,结合我国实际情况提出对农村人口城市化过程的做法。 [关键词 ]劳动力非农化 ;剩余劳动力转移 ;城市化 ;国外经验 [中图分类号 ] F320. 1; F293 [文献标志码 ]A [文章编号 ]1000 - 8284 (2008) 09 - 0105 - 04 我国人口众多 ,农业人口比重大 ,目前还存在着 7 000多万剩余劳动力 (钱文荣 , 2005)因此 ,虽然 2005年我国的城市化已达 42% ,但与发达国家相比 ,还存在很大的提升空间。在我国经济强劲发展的 刺激下 ,每年都有上百万农民工背井离乡不断地涌入城市 ,成为支持中国经济发展的一支重要生力军。 如何正确面对和解决数量庞大的农村剩余劳动力转移群体的各种问题 ,事关我国经济的发展大势和广 大农民的福祉。因此 ,本文基于城市发展的内在规律 ,放眼世界 ,国外城市化发展的今天 ,就是我国城市 化发展的明天。借鉴国外转移和城市化经验 ,有利于更好的把握和推进我国的城市化进程。 人类农业劳动力向非农产业部门的转移 ,作为一种历史现象 ,首先是从发达国家开始的。发达国家 的农业剩余劳动力转移模式 ,是以英国、美国、日本为代表的。英国是世界上最早完成农业劳动力转移 历史进程的国家 ;美国是世界上第二个较早完成农业剩余劳动力转移的国家 ;日本是发达国家中农业劳 动力转移速度最快的国家 [ 1 ]。发展中国家农业劳动力转移分为两个阶段。第一阶段是在二战前的相 当长时间里 ,绝大多数发展中国家的农业劳动力转移基本上处于停滞状态 ;第二阶段是二战后 ,大多数 发展中国家才真正启动农业劳动力转移的历史进程。印度是劳动力转移较慢的大型发展中国家 ,而巴 西是劳动力转移速度相当快的大型发展中国家 ;韩国是劳动力转移速度较快的新兴工业化国家和地区。 　　一、国际上不同类型国家的农业劳动力转移模式 1. 发达国家。从世界范围看 ,发达国家在工业化初期农村劳动力在社会总劳动力中所占的比重虽 然较高 ,但并未像现在发展中国家那样存在大规模的剩余劳动力 ,个别国家甚至还出现了劳动力短缺现 象 (例如美国 )。发达国家的农村劳动力转移是伴随着工业化的推进而产生和发展的。从整体上看 ,这 些国家农业劳动力非农化与人口的城市化、市民化进程是同步的。20世纪 70年代 ,一些主要发达国家 农业就业人口在农民就业人口中的比重大多数下降了 10%以下 ,其中英国为 2. 6% ,美国为 3. 9% ,加 拿大为 6. 7% ,法国为 10% ,日本为 13. 8%。但这些国家受本国经济、历史、文化、制度环境等因素的影 ·501· 响 ,其农村剩余劳动力转移的具体模式呈现出不同的特色。在发达国家中 ,英国、美国和日本分别代表 了不同历史时期及不同发展背景下农村劳动力转移的三种典型历史模式 (张兴华 )。 2.亚洲新兴工业化国家 (地区 )。与发达国家非农化的历程不同 ,亚洲新兴工业化国家 (地区 )与发 展中国家农村劳动力的非农化与人口城市化并不完全同步 ,面临的问题也与发达国家不同。亚洲新兴 工业化国家 (地区 )主要是在第二次世界大战之后发展起来的 ,其农村劳动力转移不像发达国家是自然 形成的 ,在很大程度上具有政策导向性。另外 ,这些国家的今天就是中国不久的将来 ,因此 ,它们在农村 劳动力转移方面的经验与教训更具有借鉴意义。由于自然资源禀赋不同 ,历史文化背景各异 ,新兴工业 化国家 (地区 )的工业化及农业政策及由此而导致的农村劳动力转移的政策千差万别。中国台湾地区 和韩国是发展中国家和地区当中农村劳动力转移速度最快的 ,目前农业劳动力份额都已降至 20%以 下 ,基本上完成了农村劳动力转移的任务。 3.发展中国家。与台湾地区、韩国的速度转移不同 ,印度是农村劳动力转移极端迟缓的典型。印度 是农村劳动力转移速度最慢的发展中国家之一。目前农业劳动力的份额仍占 70%左右 ,几十年来农村 劳动力的转移几乎处于停滞状态 (包宗顺 ,霍丽钥 , 2004) ,但印度近年来出现了较好的发展势头 ,他们 的农村劳动力非农化过程及其政府的相关做法对我们也有一定的启示。这里将以各种条件同中国具有 很大可比性的印度和越南为例 ,来阐述发展中国家 ,至少是发展中的大国在促进农村劳动力转移方面的 经验与启示。 4. 拉美国家。与亚非殖民地国家相比 ,拉美殖民地国家独立较早 ,有很强的城市传统 ,是全世界发 展中国家城市化水平非常突出的地区。2000年拉美城市化率达到 75. 5% ,表现出成熟城市化的形态。 拉美各国在迅速实现城市化的同时 ,也出现了明显的二元经济社会结构。为促进工业发展而采取的措 施直接或间接地损害了农业 ,结果拉美国家农产品不能满足本国需要。由于二元结构明显 ,在拉美国家 人口城市化过程中 ,收入差距不仅没有缩小 ,反而有进一步扩大的趋势 ,并使拉美成为世界上最不平等 的地区。实际上 ,当大量拉美无土地的农民成为新市民后 ,新的问题很快凸显出来 :政府为承担他们的 养老、卫生、社会保障等费用精疲力竭 ,城市两极分化更为严重 ,社会矛盾激化 ,治安混乱 ,国家陷入动 荡 ,经济发展停滞不前。陷入所谓的“拉美陷阱 ”或“转型陷阱 ”。但是 ,在转型过程中 ,拉美国家也一直 在努力克服“转型陷阱 ”,尤其是在 20世纪末期以后 ,巴西、墨西哥、阿根廷等国都采取一系列措施努力 走出“转型陷阱 ”,取得明显成效。 　　二、国外农村劳动力非农化经验对中国的启示 中国在人口供给规模、市场发育状况、社会文化环境等方面和世界各国有着很大的不同 ,这决定了 中国农村劳动力转移的方式和他们也会有所差异。但农村劳动力向非农产业和向城市转移的大趋势是 一致的 ,转移的原因和过程也有类似之处 ,所以国外农村劳动力转移的经验对我国农村剩余劳动力转移 有重要的借鉴作用。 1. 工业化、城市化和农村劳动力转移应该良性互动 美国城市经济学家 Jane Jacobs认为先有城市 ,然后才有农村的发展。意思是说当城市工业的发展 提供真正能够为农业提供高效的农业机械、便利的交通和通讯手段、化肥和农药等之后 ,才会有真正的 农业革命 ,农业生产效率才会有本质的提高 (李仙娥 , 2004)。而农业的充分发展 ,又为城市和工业提供 了大量的劳动力资源 ,从而为城市和工业的扩张提供了驱动力。这样 ,农业发展、工业化、城市化和劳动 力流动诸要素之间出现了良性互动。美国农业人口向城市的转移过程与工业化、城市化和农业现代化 是同步进行的 (孟令国 , 2004)。 英、日等发达国家的实践表明 ,农村剩余劳动力转移不仅促进了城市化 ,也促进了农村非农化。20 世纪 50年代后 ,农村劳动力更多地趋向于在农村内部转移 ,而并非涌向城市。主要表现为农村非农化 , 城乡之间的差别进一步缩小 ,许多发达国家基本上不存在城乡差别。这种阶段性的新变化说明 ,农村剩 余劳动力转移伴随城市化的演变具有时序上的规律性 ,其本质是高度工业化推进了农业现代化 ,工业反 哺农业 ,城市反哺农村。 ·601· 国外农村剩余劳动力转移历史表明 ,农村剩余劳动力转移是伴随着工业和城市的产生而出现 的 [ 2 ] ,但一个国家工业化道路的不同选择对农业剩余劳动力的转移会产生截然不同的影响。因为一定 的工业化道路决定了一个国家的产业政策 ,从而会形成相应的产业结构 ;而在不同的产业结构中 ,各种 要素的配置比例以及资本积累速度、技术创新类型 ,劳动边际生产力的劳动弹性都是不同的。因此 ,不 同的产业结构的就业容纳能力也不同。选择劳动密集型产业 ,还是资本密集型产业为主 ;发展内向型经 济 ,还是发展外向型经济为主 ,这些都对农村剩余劳动力转移速度有重要影响。印度的工业化片面强调 资本密集型重化工业的发展 ,严重制约了工业部门对剩余劳动力的吸收 ,使得印度的就业结构呈现“凝 固化 ”特征 ,成为农村剩余劳动力转移速度最慢的国家之一。日本在工业化早期重视节约资本的创新 , 英国在工业化后期发展农工综合体 ,都是在发展劳动密集型产业 ,以适应吸收更多农村剩余劳动力的需 要。同样 ,韩国也在 20世纪 60 - 70年代大力发展出口导向型劳动密集型产业。而美国则针对本国劳 动力短缺的特点 ,大力发展资本密集型产业。可见 ,要加速农村剩余劳动力的转移 ,必须有切合本国国 情的经济发展战略。 2. 处理好工业与农业的关系 大多数发达国家在工业化之前 ,其农业已经有了相当的发展 ,在工业化过程中 ,他们又进一步采取 措施来促进农业的发展。例如美国 ,在工业化过程中就十分重视农业 ,通过大力推广机械化来提高农业 生产率 ,从而解放了大批农业劳动力 ,使他们能够脱离土地转移出来。同样 ,中国台湾也较早地确立了 优先发展农业的战略 ,制定了一系列支持农业的政策 ,促进了农业的迅速发展。这使得农业部门在经济 发展初期有效地发挥了剩余劳动力“蓄水池 ”的作用 ,避免了农村劳动力盲目涌入城市的问题。相反 , 印度和韩国由于长期忽视农业 ,农业增长相对于人口的增长几乎处于停滞状态 ,无法支撑剩余劳动力的 大规模转移 ,所以印度农业剩余劳动力转移的速度异常缓慢 ,而韩国虽然具有较高的转移速度 ,但通货 膨胀长期存在 ,城乡发展严重失衡 ,给经济带来了较大的冲击。 拉美国家在工业化过程中也存在重工轻农的倾向。拉美国家在城市化过程中特别是在推行进口替 代工业化中 ,只注重从农业不断地抽出资源、劳动力、储蓄和经济剩余 ,忽视农业的发展 ,结果绝大部分 拉美国家农业停滞不前 ,使农村所产生的推力越来越大 ,导致农村移民潮一浪高过一浪 ,而除阿根廷以 外的大部分拉美国家粮食短缺日益严重 ,致使工业原料缺乏、资金不足、市场萎缩 ,最终制约了工业化的 深入发展。可以看出 ,一个国家或地区工业化进程中农业的发展 ,是农业剩余劳动力向非农产业顺利转 移的重要保证。中国作为一个人口大国 ,农业问题特别是粮食始终是十分重要的问题。因此 ,中国在工 业化和城市化过程中 ,决不能放松农业特别是粮食的生产 ,这样 ,才能为工业化和城市化的顺利推进打 下坚实的基础。 3. 制定与国情相适应的土地政策 美国幅员辽阔、地广人稀 ,农村劳动力的转移以长距离的永久性转移为主。在转移过程中绝大多数 人完全与农业脱离了关系。日本人多地少 ,农村劳动力向非农产业和城市的转移过程中采取了兼业这 种过渡的形式。日本土地集中十分缓慢 ,在农村保留了大量分散的农户。农村兼业化经营形式使劳动 力转移过程中避免不确定性带来的冲击 ,形成农村劳动力向城市转移的一个缓冲。 土地是农业生产的基本要素 ,农村剩余劳动力的转移意味着土地生产要素要重新组合和调整。发 达国家的实践表明 ,伴随农村剩余劳动力转移 ,土地主要经历以下两种类型的调整 :其一 ,土地集中。如 在美国、巴西 ,不仅农户经营规模逐渐变大 ,还出现了大农场。美国土地集中处理较好 ,没有影响农业生 产。但巴西城市化由于土地过于集中 ,土地私有化 ,出现了农民不能返回土地 ,农业受到较大影响。其 二 ,土地集中不明显。如在日本 ,土地的集中程度相对低于欧美国家 ,农业兼业化普遍 ,秉承着小农经营 的传统。以上说明 ,农村剩余劳动力转移过程中要遵循本国国情 ,各国政府要制定符合本地资源禀赋优 势的政策。就中国而言 ,省级之间及各省内不同县域之间条件差异比较大 ,因此 ,中国的农村剩余劳动 力转移也不能固守某种固定模式 ,而应根据各地区不同的条件做出差异化选择。从巴西的经验可以看 出 ,需要给进城农民一个反悔的机会 ,一旦城市压力太大 ,农民还可以返回农村。中国现在的农村家庭 联产承包责任制 ,虽然有土地细碎化和经营分散化的问题 ,但能保证农民有最基本的生活保障 ,给农民 ·701· 留有后路 ,对稳定我国城市化进程也有一定的积极意义。 4. 城市化进程中市场和政府的作用 虽然市场和政府都是转移农村劳动力的两股重要力量 ,但是它们对农村剩余劳动力转移的重要性 却因国家的性质不同而不同。一般地说 ,对于英国和美国等“自发发展型 ”国家 ,政府的作用仅仅局限 在弥补市场的缺陷 ,政府职能局限在建设交通网络 ,完善社会福利制度、劳工保障制度等方面 ,其对农村 剩余劳动力转移的影响是宏观的、间接的 ,因此 ,市场作用比政府更重要。可以说 ,市场是转移农村剩余 劳动力的“拉力 ”。如诱发英国工业革命的直接原因是海内外市场的空前扩大 ,市场的扩大推动了对工 场手工业的技术改造 ,于是工业革命到来了。工业革命引发了社会结构的改变 ,使人类开始脱离传统农 业社会。这一过程也正是农村劳动力向城市转移的过程 ,因此市场是转移农村剩余劳动力的重要“拉 力 ”。 但是 ,对于日本和拉丁美洲国家等“赶超型 ”国家 ,政府不仅宏观地、间接地影响农村剩余劳动力的 转移 ,而且还微观地、直接地干预农村劳动力的转移。因此 ,政府作用比市场更重要。政府是转移农村 剩余劳动力的“推力 ”。对实行赶超型发展战略的国家政府的作用更明显。政府的推力作用一般为三 种 :一是清除各种劳动力转移的障碍 ,制定促进农村剩余劳动力转移的政策 ,促进转移。二是建设交通 网络 ,为农村劳动力的大量转移提供物质条件。三是重视教育。如日本从明治时代开始 ,就非常重视教 育事业的发展。同样 ,在巴西城市化初始阶段 ,教育设施和教育师资跟不上快速发展的城市化步伐 ,教 学资源远远无法满足进城农民的需求 ,以致出现了大量的学生辍学情况。巴西政府在 20世纪 80年代 立法规定 ,全面实行义务教育。采用免费的办法 ,鼓励提高义务教育的入学率。巴西建立了联邦、州、地 方政府三级的教育资金保障体系。这样 ,即使出现人口流动 ,也能保证各地教育投资的公平性。 5. 城市建设必须与人口城市化速度相适应 在巴西城市化过程中 ,与快速发展的人口迁移速度相比 ,城市住宅建设与城市配套设施建设之间存 在着明显的滞后性 ,这是出现贫民窟的主要原因。城市建设往往需要花费漫长的时间 ,而人口迁移速度 非常快。进城农民只能就地取材 ,建造简陋的临时住宅 ,形成贫民窟。面对这种无序的建筑 ,巴西政府 先是强令迁移。于是 ,政府设法给农民购房优惠政策 ,通过降低房屋价格、低息贷款、房产抵押等措施 , 让他们购买政府建筑的公寓房。但即使是高额的补贴 ,对进城农民来说 ,还是支付不起。既然农民连最 基本的购房能力都没有 ,政府只能让他们继续在贫民窟居住 ,把原本不合法的土地变得合法 ,通过建设 环境设施 ,提升住宅条件等方式 ,改变贫民窟落后的状况。这种治标不治本的措施 ,虽然暂时有些效果 , 但是从长远来看 ,前景堪忧。巴西的教训令人深思 ,城市建设必须与人口城市化速度相适应。虽然中国 有户籍制度制约 ,农民有田地保障 ,但是城市化还是社会发展的趋势 ,况且中国还只有 40%的城市化 率 ,城市化的道路依然漫长。在城市的规划设计和城市建设中 ,考虑未来的城市发展 ,保证城市的扩展 性 ,为进城农民留有足够的住房空间 ,对市民生活有重大意义。 [参 　考 　文 　献 ] [ 1 ]　栾谨崇. 农业剩余劳动力转移的国际比较及启示 [ J ].理论探讨 , 2004. [ 2 ]　王卫卫. 新型工业化道路下的农村剩余劳动力转移问题研究 [ Z]. 硕士学位论文. 四川大学 , 2005. 〔责任编辑 :刘 　阳 〕 ·801·