确认被诉具体行政行为无效判决的适用

确认被诉具体行政行为无效判决的适用 司 法 论 坛 92l.5_2..7_上半月 厂 确认判决,在民事诉讼中是指法院对处于争议 状态的特定民事法律关系的存在与否及归属作出 ;在行政诉讼中,确认判决则不仅包括法院 的确定 在合法性审查中对被诉行政行为的合法性及效力 状态的确定,还包括法院对陷于争议状态的特定行 政法律关系的存在及归属的确定.回顾我国行政诉 讼的立法历程.1989年颁布的行政诉讼法中没有 规定确认判决 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ,立法上最早出现"确认"情形始 于1995年颁布的国家赔偿法,该法第九条为行政 赔偿设定了先行确认程序.学界和司法实践界一直 呼吁将确认判决纳入行政诉讼的范畴,2000年实 施的《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题 的解释》(以下简称《若干解释》)弥补了这个空白, 正式设立了确认判决制度,确认判决在司法实践中 开始得到运用,然而普遍存在难以把握的情况,因 此.适用的比例较低.笔者从目前最难以把握的确 认判决类型——确认无效判决出发,探讨其具体的 法律适用,并与其他判决形式加以区别,以期为司 法实践中对于确认无效判决的正确运用提出建设 性的意见. 一 ,确认无效判决的特点和法律依据 确认无效判决与其他行政判决形式相比,最大 的特点是宣示性和不具可执行性.宣示性指的是确 认判决与撤销,变更或者责令履行判决不同.确认 判决仅能对现有法律f=的状态了,以确认,宣告.是 时既仃法律事实的澄清,不赋_f权利,不给予身份, 也不课予义务.它真正的目的在于防患于未然,在 于对行政行为的法律约束和促使行政机关依法行 政.而撤销,变更或者责令履行判决则能使原有的 法律关系发生变化,以达到消除违法行政行为或不 作为所造成的损害的效果.不具可执行性指的是确 认判决仅对既存法律状况加以澄清.不赋予权利, 不课予义务,没有可以执行的内容,不能凭借司法 强制力予以实现.但是,法院可以通过确认判决宣 示其司法权.一方面在于对争议的事实予以证明, 防争讼于未然;另一方面在于借司法权监督行政职 权的行使,促使行政机关自觉依法行政. 文.刘蜂 我国行政诉讼中的确认无效判决,主要根据的 是《若干解释》第57条第2款第(3)项的规定,即 "被诉具体行政行为依法不成立或无效的,人民法 院应当作出确认被诉具体行政行为无效的判决". 那么,确定哪些被诉具体行政行为依法不成立或无 效,则成了如何正确适用确认无效判决的前提. 二,何为被诉具体行政行为依法不成立 有的学者认为,此处"行政行为不成立"的规 定,包括了事实行为和行政行为不成熟的行为.另 有观点认为,不成立的行为包括了无效行政行为和 不成熟的行政行为.'嘴者认为这两种观点均有失 偏颇. 首先,目前我国的行政诉讼立法,只规定了具 体行政行为为被诉的对象,事实行为不属于行政诉 讼法中所指的可诉具体行政行为.对于行政机关的 事实行为造成相对入合法权益损害的,只能在行政 赔偿诉讼中解决,而不能纳入到行政诉讼体制.因 此《若干解释》中该项的规定,从立法原意而言,也 就不包括事实行为. 其次.不成熟的行政行为指的是行政行为因缺 乏必要的形式要件而没有成立.具体而言,指的是 一 个正在运作,尚未正式对外作出的行政行为.也 即行政机关尚未对外作出意思 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 示.在我国行政诉 讼体制中.对于不成熟的行政行为,法院应当裁定 不予立案受理,即使进入到实体审理,也应当裁定 驳回起诉.而不能以确认判决的形式作出实体判 决.因此.这也不应该成为确认无效判决的适用对 象.在我国大陆.几乎所有的行政诉讼法学着作或 论文,均将行政行为成立作为起诉条件. 最后.如果将行政行为不成立等同于行政行为 无效,那么《若干解释》将"行政行为不成立"独立出 来便失去了意义.而且行为的成立与生效来源于我 国的民法理论,核心思想是要解决民事法律行为成 立与生效的区别.能否将其移植到行政行为理论尚 未有定论.因此对于行政行为是否成立的问题,难 以从行为效力的理论上寻求答案.那么,《若干解 释》中规定的"被诉具体行政行为依法不成立",其 ?参见弗里德赫尔穆?胡芬着,莫光华译:《德国行政诉讼法》,法律出版社2003年 版,第592页. ?甘文着:《行政诉讼法司法解释之评论——理由,观点与问题>,中国法制出版 社2000年5月 版.第167页 渊源又在何处呢?笔者认为,其所指的正是行政处罚法 第四十一条规定的情形.该条规定:"行政机关及其执法 人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一 条,第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事 实,理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述,申辩,行 政处罚决定不能成立".此处规定的处罚行为不成立的 原因.应当指的是行政机关严重违反法定程序的情形. 除此之外,我国目前并没有其他的立法明确对行政行为 依法不成立进行规定.因此,法院在衡量一个行政行为 是否成立,并以此判断是否应该适用确认无效判决时, 应当并且仅能以行政处罚法第四十一条作为依据.也就 是说,以行政行为不成立为由作出确认无效判决的,仅 适用于行政处罚行为,对于其他类型的具体行政行为, 则不宜以此为由作出确认无效判决. 三,何为被诉具体行政行为依法无效 被诉行政行为依法无效而被确认无效,涉及到无效 行政行为的概念.在我国现行的法律,法规,规章和其他 规范性文件中,不乏行政行为无效的明确规定,如行政 处罚法第三条,税收征收法第三十三条,城市规划法第 三十九条,土地管理法第六十八条,草原法六十三条,婚 姻法第十条,教育法第七十九条等等.然而,上述立法中 行政行为无效的含义,与学理上无效行政行为的含义, 以及《若干解释》中"被诉行政行为依法无效"的内涵,均 有所不同. 学理上的无效行政行为概念,是从大陆法系国家, 尤其是以德国为主演化而来.通说认为,无效行政行为 指的是行政机关作出的行政行为具有重大明显的违法, 因而该行为自始无效的情况.具体而言有以下几个特 征:第一,无效行政行为不具有拘束力,这种行为自始即 不产生预期的法律效果,行政相对人可不受该行为的拘 束.不履行该行为确定的任何义务,并不对此种不履行 行为承担任何法律责任,行政机关也不得强制执行.第 二.无效行政行为没有确定力,相对人无需采取任何行 动.也无需在诉讼时效内提起争讼,相对人可以在任何 时间请求有关国家机关宣布该行为无效,有关国家机关 也可在任何时候宣布该行为无效.第三,无效行政行为 不具有公定力,无效的行政行为对相对人所授予的权 利,第三人可予以否认,人民法院也可以否认.? 我国目前的行政立法中关于行政行为无效的概念, 如行政处罚法第三条:"没有法定依据或者不遵守法定 程序的,行政处罚无效";税收征收管理法第三十三条: "地方各级人民政府,各级人民政府主管部门,单位和个 人违反法律,行政法规规定,擅自作出的减税,免税决定 无效,税务机关不得执行";城市规划法第三十九条:"在 城市规划区内,未取得建设用地规划许可证而取得建设 用地批准文件,占用土地的,批准文件无效,占用的土地 由县级以上人民政府责令退回"等等,从内容上看,实际 上指的是广义的无效概念,并不是严格意义上的大陆法 系国家和地区作为,种理论和制度的无效行政行为.广 义的无效概念外延相当广泛,既包括了行政行为自始无 效,也包括了行政行为一开始有效,但后来因撤销,变 更,废止等各种原因而最终不具有法律效力的情况. 至于《若干解释》中"被诉行政行为依法无效"中"无 效行为"的概念,与学理上的无效行政行为概念以及行 政立法上行为无效的概念皆有不同.对于学理上的无效 行为制度.相对人的救济途径有单独的一套确认无效诉 讼制度作为支持.大陆法系国家和地区的确认无效诉讼 制度,是与可撤销行政行为制度相分离的独立的行政诉 讼类型,适用不同于一般行政诉讼制度的特别程序,包 括:1.起诉期限上没有限制,相对人可以在任何时间提 起确认无效之诉;2.相对人具有抵抗权,该抵抗权自然 合法,无需等到有权机关加以确认;3.相对人可以在民 事或者刑事诉讼中提出确认行政行为无效之诉,无需限 定在行政诉讼中提出;4.相对人对于确认行政行为无效 负举证贵任,与一般行政诉讼中行政机关负举证责任有 显着区别.而对于我国现行行政立法上规定的行政行为 无效.相对人若要请求救济,法院在判决中大部分可以 用撤销判决或者确认违法判决进行,因为其多数属于主 体不合格,程序严重违法,缺乏法律依据等原因而导致 行政行为违法,法院从而可以用撤销判决或者确认违法 判决对相对人进行救济,而无需使用确认无效判决.因 此,从严格意义上说,现有行政立法上的行政行为无效 规定,很大程度上属于概念混乱,并不是该行政行为真 的无效,而只是违法程度较为严重而已.法院在适用上 述法律进行裁判时,应当注意无效概念上的区别,不可 片面根据字面上有"无效"二字规定就作出确认无效的 判决. 那么,《若干解释》中"被诉行政行为依法无效",指 的到底是哪种情形?根据笔者的理解,主要适用于以下 两种情形: 行政 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 无效.行政合同,主要包括土地出让合同, 承包经营权合同,特许经营合同等等.在审理行政合同 案件中.一方面要注意行政机关的公权性,但另一方面 也要把握一般民事合同的原理进行裁判.根据合同法和 民事合同原理,合同的价值在于其有效性,有违法之处 的合同未必无效.换句话说,如果法院认定行政合同不 能在双方当事人之间发生效力,不宜采用撤销判决或者 确认违法判决,因为采用这种判决形式无法最后解决合 同的效力问题.因此,适用确认无效判决能够很好地符 合行政合同本身的特性,也能与民事合同制度相衔接. ?参见汪傻荚:"论无效行政行为",栽《河南大学》2oo5年第4期 司 法 论 坛 3 9 月 半 上 7 0 0 2 5 0 司 法 论 坛 卷排他性原则在行政诉讼中的运 一 ,行政案卷排他性原则的意义 行政案卷排他性原则是英美法系国家行政法 的,项重要原则.尤以美国为典型.《美国联邦行政 程序法》第556条第5款规定:"书面证言,物证,以 及在该程序中收入案卷的全部文书和 申请书 入党申请书下载入党申请书 下载入党申请书范文下载下载入党申请书民事再审申请书免费下载 ,就构 成了本编第557条所规定的作为决定之依据的案 卷.当事人只要交纳法定成本费.就有权得到其副 本."具体而言,行政案卷是指一项行政决定作出 时与其相关的全部 记录 混凝土 养护记录下载土方回填监理旁站记录免费下载集备记录下载集备记录下载集备记录下载 和文件,包括听证记录,调 查笔录等,也包括关于行政决定本身的文字记录或 文件等.行政案卷具有程序性,惟一性,封闭性,客 观性和整体性等特点.而行政案卷排他性原则是 指,行政机关的行政决定只能以案卷作为根据.不 能在案卷以外,以当事人所未知悉的和未论证的事 实作为根据.行政法上确立了案卷排他性原则 的国家,行政诉讼中也同样适用这一原则,即法院 不得接受行政诉讼被告补充的行政案卷以外的证 据. 在行政诉讼中适用案卷排他性原则的意义在 于:1.督促行政机关依法行政.由于案卷是行政行 为作出之前所有证据材料和相关文书的汇总.是行 政程序的记载.而行政决定又只能以案卷为唯一依 据,且行政诉讼中又必须将全部案卷移交法院,因 此行政机关必须依法行使职权,遵守法定程序,充 分给予利害关系人陈述和申辩权,以确保行政决定 的合法性,避免承担败诉责任.2.便于法院进行司 法审查.既然案卷是行政决定作出的惟一依据,法 文.丁晓华 院在审查被诉行政行为的合法性时,也只以案卷为 限判断被告的具体行政行为是否有充足的证据,是 否符合法定程序等,审查的范围明确而固定,可以 快速地解决纠纷.3.保障行政相对人的合法权益. 由于案卷排他性原则意味着行政相对人也不能在 行政诉讼程序中提出案卷以外的证据,故还可以督 促相对人及时陈述意见和批驳不利自身的事实,使 得行政机关在作出行政行为之前掌握较为全面的 证据,促进行政决定的准确性,避免行政相对人为 事后救济付出巨大成本. 二,案卷排他性原则在我国行政诉讼中运用的 现状 目前,规范和指导我国行政诉讼基本制度的立 法和司法解释主要有行政诉讼法,最高人民法院 《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称 《解释》)和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干 问题的规定》(以下简称《证据规定》).行政诉讼法 和《解释》并不存在案卷排他性原则的内容,理由在 于:行政诉讼法第三十四条规定了人民法院有权要 求当事人补充证据,这里的当事人显然包括被告; 《解释》第28条也规定,当原告或者第三人在诉讼 过程中提出其未在行政程序中提出的反驳理由或 证据的,被告经法院允许还可以补证.允许被告补 证,就意味着被告要么未将案卷内的全部材料移交 法院,故存在补充的可能,要么重新取证,将案卷以 外的材料补充提交给了法院.不管是什么情况.都 与案卷排他性原则相悖.《证据规定》似乎也排斥案 ?应松年主编:《外国行政程序法汇编》,中国法制出版社1999年1月版,第8o页. (孔繁华:"英美行政法上的案卷制度及其对我国的借鉴意义",载《法~)2oo5年第2 期. (王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第493页. 显着缺乏形式要件的行政行为.行政机关作出的行 政行为必须具备一定的形式要件,如果一项行政行为显 着缺乏形式要件,使得相对人无从判断该行为是否是行 政行为,如行政机关未在行政决定上盖章等等,这种行 为没有确定力,对于相对人当然缺乏约束力,相对人在 94l.5?2..7?上半月 当时就可以行使抵抗权,不予遵守.对于这种行为.适用 确认无效判决,裁定其一开始就无效,能够很好地保护 相对人当时的抵抗权,防止相对人由于不遵守有确定力 的行政行为而被认定违法的情形发生. (作者单位:广东省高级人民法院) ,案 —........................\