妥善处理六个关系促进土地理性流转
—安徽省宿州市部分地区土地流转的调查与思考
为进一步摸清农村土地流转现状，更好地促进农村土地承包经营权依法
规范
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有序流转，积极探索土地规模经营的新路子，近期结合党的群众路线教育实践活动，笔者到安徽省宿州市埇桥区朱仙庄镇和灰古镇，专题调研农村承包地的流转与经营情况。两镇现有人口9.2万人，耕地13.3万亩，人均耕地1.5亩。土地流转的基本情况为:
从承租主体看，两镇已流转土地4.21万亩(不包括民间的私下流转)，土地流转率为31.7%，高于宿州市但低于全省平均水平。其中，工商企业流转比例28.9%、农业合作社流转比例23.5%，家庭农场、种粮大户等流转比例47.6%。
从流转方式看，租赁是主要流转方式，占流转面积90%以上;其中由中信信托与埇桥区政府合作，正式成立了国内第一个土地流转信托
计划
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——中信?农村土地承包经营权集合信托计划1301期，已流转土地面积5400亩。其次是托管，不到10%。较为成功的是意利达合作社的“田保姆”托管模式。由于土地托管满足了部分农民“惜地”而又能“离地”的实际需求，所以在局部地区和特定阶段有着一定发展空间。
从流转价格看，朱仙庄镇帝元公司租赁的土地价格最高，为1000斤小麦/亩/年(折合1200元);其余基本保持在800,900斤小麦/亩/年(折合960,1080元)，远高于全市土地流转平均价格600元/亩/年。目前两镇农户对于土地流转的心理价格应不低于900斤小麦/亩/
年。
从流转后经营情况看，规模流转的土地(100亩以上)基本上以经济作物、良种繁育和苗木花卉为主，种植大田作物的并不多。其原因在于，过高的流转价格让种植大田作物基本无利可图。粮食种植比较效益下降，一定程度上挫伤了家庭农场等新型经营主体种粮的积极性。当前土地流转中“非农化”、“非粮化”的倾向值得警惕。但无论流转与否，宿州全市承包地没有抛荒现象。
从流转中政府介入情况看，有1/3以上的土地流转是企业等承租主体直接和乡镇政府签订流转
协议
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，然后乡镇政府和村委会签订、村委会和村民签订。走访中不少群众认为，政府的强势介入不仅抬高了土地流转价格，而且成为土地流转风险的最后兜底者。
土地承包经营权流转是农村生产力和生产关系协调发展的必然结果。推动土地承包经营权流转，政府既要积极服务扶持，也要稳妥引导监管，妥善处理稳定家庭承包与促进适度规模经营等六大关系，促进农村承包地的理性流转。
一要妥善处理稳定家庭承包
制度
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与促进土地适度规模经营的关系。家庭承包制度是党在农村政策的基石，必须毫不动摇地保持稳定并长久不变。同时也要充分认识到，现代农业是建立在规模经营基础之上的产业，在家庭承包制条件下，土地流转能有效促进农业规模化的产业经营，从而根本解决农业小生产和社会化大生产的矛盾。因此，应在稳定承包权的前提下，大力推进经营权流转，为现代农业奠定基础。土地流转规模应该适度。朱仙庄镇家庭农场主汪翔等反映，种田多不
一定赚钱多，过分的土地集中，会产生“规模不经济”的现象。从当地家庭农场主情况看，一个拥有4名劳力的家庭农场目前最为适宜的规模种植是200亩。超过200亩，种植效益反而递减。
二要妥善处理土地确权登记颁证与促进土地流转的关系。土地确权登记颁证是农村产权制度改革的基础性工作，实质是对农民财产权的法律确认和保障，让流转土地的农民吃上“定心丸”。所以，确权颁证不仅没有阻碍土地流转，反而有力地促进了农村土地流转，促进了农村金融创新，促进了农村土地股份合作。下一步，可借鉴山东省临沂的“确权”模式，在农村二轮土地承包权确权登记颁证的基础上，对农村房屋所有权、农民宅基地使用权、农村集体土地所有权、农村建设用地所有权进行确权登记颁证，以进一步盘活农村资源，增加集体经济收入和农民的财产性收入。
三要妥善处理土地流转中市场主体与政府主导的关系。土地承包经营权流转本质是市场行为，流转主体是农户而不是干部，流转动力是市场而不是政府。土地是否流转和以何种方式流转，首先应尊重农民意愿，由农民自己做主，农民主体权利、选择权利和谈判权利始终保留在农民手中。面对快速增长的土地流转态势，地方政府既要不盲动，一哄而起，又要顺势而为，适度引导，规范管理，高效服务、有效监管，通过完善土地承包经营权流转平台，扶持土地流转社会中介评估机构，搞好农村土地确权登记颁证工作，积极化解土地流转纠纷，妥善解决确权中的历史遗留问题，确保土地流转“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。土地的
适度规模流转，社会化服务体系是关键。无论是市场主体，还是政府主导，都应该重视这个问题。如灰古镇淮河农机专业合作社李清武反映，该社推行订单作业，服务优、收费低，为签约家庭农场20000多亩流转农田实行耕、种、收全程机械化“一条龙”服务。尽管收费低了，但由于服务范围稳定了、服务距离近了，合作社获得了持续增长的收入，实现了合作社和农民的“双赢”。
四要妥善处理创新土地流转形式与防范土地流转风险的关系。在坚持农户自愿的基础上，扩大土地信托和托管范围，积极探索股份制、“土地银行”、确权确股不确地等土地流转的新路子，在充分保障农民长期利益和农村稳定的前提下，积极稳妥地使土地经营权逐步向新型农业经营主体集中。在创新流转形式的同时，注重防范流转风险。帮助联合体等新型农业经营主体健全内部管理运行制度和利益链接机制，积极为新型农业经营主体政策性农业保险提标扩面，建立农业生产风险防范机制;充分发挥政府在土地流转中的监管作用，探索建立土地流转风险保证金机制，避免政府成为唯一的“兜底”者。
五要妥善处理农业补贴“普惠制”与“差别化”的关系。目前国家实施的是按1995年农村土地二轮承包面积发放农业补贴的“普惠制”惠农政策。这个政策应该持之以恒地实施下去。但随着国家财力的不断增强，对于惠农资金的增量部分，应实行差异化的扶持政策，重点向新型农业经营主体，尤其是从事粮食作物种植的新型经营主体倾斜，按照新型农业经营主体实际经营土地的面积实行差别化的农业补贴。积极探索按行政辖区农业人口分配涉农资金、项目的惠农机制。
六要妥善处理促进农民“非农化”与防控农田“非农化”的关系。农民的“非农化”绝不意味着农田的“非农化”。据统计，两镇土地规模流转中用于种粮的比例不足30,，工商企业流转的土地种植粮食的不足10%，出现了流转面积递增、种粮面积递减的情况。长此以往，必将影响国家粮食安全。抑制土地流转后的“非粮化”、“非农化”，要解决好种粮比较效益低的问题，不断加大对粮食主产区的扶持力度，重点支持粮食生产规模经营主体发展，稳步提高粮食价格;坚持土地流转用途管制，严控借土地流转之名搞“非农”产业、“非农”建设，坚守红线，守住底线。通过理性的土地流转，深层次解决“人往哪里去、地往哪里转、田由谁来种、钱从哪里来”等社会问题，盘活生产要素，统筹城乡发展。
作者系安徽省宿州市委副书记
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