政府过程

当代中国政府过程 朱光磊 著 一、几个概念 1.政府 政府就是一个国家的统治机构，为维护和实现特定的公共利益，按照一定的规则组织起来的，以暴力为后盾的政治统治、公关管理和公共服务的组织。 政府过程 政府过程是现代正常治、行政学的一个重要概念，是分析政府问题的一个重要角度。其特征是对政治特别是政府活动的行为、运转、程序以及各构成要素，特别是各社会利益团体之间，以及它们与政府之间的交互关系进行实证性的分析、研究和阐述。 政策过程 一、政策 1.政策的概念 《牛津英语词典》：政府、政党统治者和政治家等采取或者追求的一系列行动；所采取的任何有价值的行动系列。 伊斯顿指出：一项政策是由配置价值的一系列决定和行动构成。 政策具有公共性，与公共政策没有什么区别。 2.政策的分类 （1）再分配型政策 （2）分配型政策 （3）管制型政策 （4）构成型政策 在国家直接采取行动吸取赋税、分配收益和服务的同时，也对私人行动进行管制，并对国家组织进行设计和重新设计（“构成型政策”） 二、政策过程 对政策的了解，需要建立在对国家权力的性质深入分析的基础上。 1.权力 （1）多元主义认为权力被公开和公平地竞争着。 （2）国家控制着权力。 （3）达尔的观点 A可以让B做他不愿意做的事，A对B有权力。 （4）更多的权力以隐蔽的方式运行 譬如：微妙的文化过程、影响决定自己的行动和利益的方式，而加以运用。 2.政策过程 见书上的图。 幻灯片9 金肯斯认为，政策过程包括： （1）创始阶段 （2）情报阶段 （3）谋划阶段 （4）决策阶段 （5）执行阶段 （6）评估阶段 （7）终结阶段 幻灯片10 3.三个简单的政策形成模式 （1）产生于民众的要求。 （2）政治体制之外的综合性力量推动他们列入政策议程。 （3）政治体制内的人确认需要解决问题。 与此相对应的政策过程的理论模式分别是： （1）多元主义。（2）各种环境伦理和发展理论。（3）强调国家的权力，寻求分析政府机构内政治主体的角色的理论 幻灯片11 引论：政府过程：学说、方法及其在中国的适用与特殊性 一、学说发展 1.政府过程的学说 1908亚瑟·本特利《政府的过程：社会压力研究》，正式提出了“政府的过程”。观点是：（1）反对传统政治学对政治机构作表面的、形式的研究，反对各种玄学和正统的公式，应以“可观察的事实”和“可观察的对象”作为研究对象 。（2）以“集团”的概念作为研究工作和理论表述的基准概念 。（3）“政府的原始材料”是人的行为和集团 。（4）基本命题是“任何政治过程都是数量与数量的平衡过程”，是集团之间相互作用的结果。 幻灯片12 （2）1951戴维·杜鲁门《政府过程：政治利益和公众舆论》。该书论述了压力、利益集团与政府的关系，利益集团的组织与领导地位、领导的性质和领导的技巧，舆论、宣传工具、政党、选举活动，政府结构、立法过程、政府行政，“接近”、利益集团与国家的关系等问题 （3）阿尔蒙德和鲍威尔《比较政治学：体系、过程和政策》，将过程研究予以方法论的地位，把过程看作政治体系执行功能的一个层次，重点分析了决策过程和过程产品问题。政府过程学说在比较政治学与“结构—功能主义”分析中得到了成功的应用和发展。 幻灯片13 2.“政府过程”的方法论特征与核心概念 （1）“政府过程”中的政府是“大政府” 政府过程以政府为基本研究对象，这里的政府是“大政府”即广义上的政府。政府的使用主要有三种含义：一是国家机构的总体、总和，也就是人们常说的“当局” ；二是政府等于国家机构的总体与执政党之和；三是在一些全民信教的国家，政府等于国家机构与宗教领袖集团之和，例如1979年以来的伊朗。 幻灯片14 （2）“政府过程”中的政府是“现实的政府”。 “现实政府”是与“理想政府”相对应的。“现实政府”是指在一个特定国家中实际发挥作用的那个实在的政府。它是依据法律发挥作用的，但在执法过程中，受法制完备程度和主客观条件的制约，不可避免地存在着一定程度的“偏离”法律的现象。 幻灯片15 （3）“政府过程”中的“过程”是指政府的实际运作活动 这个过程的概念在四种含义上使用：一是政府的活动、运动过程，强调政府权力系统各分之间的关系，政府与政党、社会与政府之间的相互作用。二是政府机构和政府官员的操作性活动，即工作程序。三是政府活动中较为重大的变化过程。四是一种研究方法。 幻灯片16 （4）“政府过程”实际上就是“政治过程” 政府过程与政治过程显著的共同点是，两者都是“过程”，所涵盖的对象都是政府、军队、政党和其他正式或非正式社会团体的活动，以及它们的相互关系，采用的方法都是行为主义的、实证的研究方法和吸收某些社会科学、自然科学的方法。政治过程侧重强调政府活动广泛的政治生活背景，政府过程则侧重强调政府活动在政治活动中的重要地位和作用。 幻灯片17 （5）“政府过程”的核心概念 从政府过程的角度研究政府，其核型概念是意见表达、意见综合、决策和决策的施行。这些概念表现为一个个前后衔接、渐次推进的环节，表现为一个动态的过程。与这四个环节相伴随的，还有政务信息传输过程和监督过程。 幻灯片18 3.理想政府 是指一国的法律对本国政府的各种规定的总和，包括政府体制、组织、职能以及政府在国家中的地位等。也称法理的政府。 幻灯片19 三、中国政府过程的特殊性 1.中国政府的问题 就目前而言，中国政府过程中最主要的问题，不是“利益群体”问题，也不是“接近”问题，而是如何 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 中国共产党和中国政府的关系问题。中国政府过程理论的核心概念是“党政关系”问题。中国是一个共产党领导的实行社会主义政治 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的国家，建国后长期实行“党政不分”、“以党代政”的管理体制。“党”、“政”之间不能截然分开，但关键是要理顺党政关系的工作本身。 幻灯片20 2.中央与地方的关系问题 中国是单一制国家，但人口众多、土地辽阔、区域间差别悬殊。条块关系复杂，如何处理中央和地方的关系，成为当代中国政府过程理论中的重要问题。 幻灯片21 3.中国政府过程的复杂性 由于自然的、历史的原因，使得中国政府过程异乎寻常地复杂。各级政府名称不一。实际存在的每种特定的“市”、“局”，都会产生出一种特定的政府关系，尤其特定的政府过程，类似诸多的复杂状况，使当代中国政府过程理论面临着繁重的任务。 以地区、直辖市等为例。 幻灯片22 4.单位制特色 相对于西方国家而言，当代中国政府过程增加了一个特殊的环节——“单位”。在中国，党和政府的绝大部分职能，都要通过公民特别是城市公民劳动和生活的各个“单位”来实现。 以武汉市与武汉大学在修建城市公交方面的分歧为例。 幻灯片23 5.政府处于不断变动之中 建国六十余年来，中国政府始终处于显著的变动之中。诸如机构设置、政府职能、行政区域等等，政府体系不间断地处于大强度的变动中，给当代中国政府过程理论带来许多有趣但难于解决的课题。 幻灯片24 6.条块关系 条条是指某一部门从中央到地方的垂直系统。块块是指某一行政区各个部门构成的水平系统。因此，条块关系是两个系统的关系。 幻灯片25 四、一些特定关系 1.党委与党组 党组织的分类：党委、工委、党组 党组：由本机关的党内负责人组成，主要党内负责人任党组书记。党组的任务是负责实现党的方针政策，团结非党干部，指导机关党组织的工作。 幻灯片26 在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。党组的任务主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结非党干部群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织工作。党组的设立和党组成员，由批准成立党组的党组织决定。 幻灯片27 党组与党委的区别 　(1)党的委员会是由党员大会或党代表大会选举产生，而党组则是由党的委员会决定。 　　 (2)党的委员会可以批准接收党员，党组不能。 　　 (3)党的委员会可以决定或批准对党员的纪律处分，党组一般不能直接决定或批准对党员的纪律处分。 　　 (4)党的委员会可以召开党代表大会(党员大会)或代表会议，选举出席上级党代表大会的代表，而党组不能召开这些会议。 　　 (5)党的委员会与下属单位党组织是领导关系，党组与下属单位党组织是指导关系。 幻灯片28 党组与本单位机关党组织和直属单位党组织是指导关系，不是领导关系。机关党组织和直属单位党组织不隶属于本单位的党组，而是隶属于同级直属机关党委或同级党委，受同级直属机关党委或同级党委的领导。但是，党组对本单位机关党组织和直属单位党组织的工作，应当大力支持，加强指导，帮助他们解决问题；本单位的机关党组织和直属单位的党组织应当向本单位的党组经常汇报工作，反映情况，主动取得党组对机关和直属单位党组织的工作的指导。 幻灯片29 党组服从党委的领导 党组必须服从批准它成立的党的委员会的领导。 政府党组不能领导所属各部门的党组 　　政府党组和所属各部门党组都是由政府的同级党委批准而成立的，并同时接受其领导。政府党组与所属部门党组没有隶属关系，因此，政府党组不能领导所属各部门的党组。 幻灯片30 2.党委与工委 党工委(全称：中国共产党 XXX工作委员会）是一级党组织的委员会的派出机构，是指党的中央和地方各级委员会为了加强对同级党和国家机关或某行业（系统）、某地区的领导而派出的领导机构。 其类型：一是由党中央和省、自治区、直辖市以及部分省辖市党的委员会在同级党和国家机关或某行业（系统）派出的工作委员会等；二是由省、自治区党的委员会在几个县、市范围内派出的地方委员会；三是少数县党的委员会在几个乡镇范围内派出的区委员会。 幻灯片31 幻灯片32 党的派出代表机关在派出它的党的委员会领导下开展工作，其职权由派出它的党的委员会根据需要确定。不同类型的派出代表机关的职权可以不同，如地区委员会领导本地区的全面工作，而机关工作委员会主要是负责本机关党的工作。 　　党的派出代表机关一般不能召开党的代表大会或党的代表会议，其领导成员由派出它的党的委员会任命。 幻灯片33 3.人大代表团 在全国人大内部，代表按选举单位组成35个代表团——34个省级地方代表团和1个人民解放军代表团。 各代表团分别推选代表团团长、副团长。代表团在每次全国人民代表大会会议举行前，先行讨论全国人民代表大会常务委员会提出的关于会议的准备事项；在会议期间，对全国人民代表大会的各项议案进行审议，并可以由代表团团长或者由代表团推派的代表，在主席团会议上或者大会全体会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。 幻灯片34 4.人大的会议形式 ①预备会议。任务是选举大会主席团和秘书长，通过议程和作其他的会议准备。 ②主席团会议。主席团会议是全国人大的领导机构，主持全国人大会议。由常务主席召集主持，就大会的进程、重要的专门性问题进行研究、协商。 幻灯片35 ③全体会议。它是全国人大行使权力的基本形式。人大期间还要召开若干次全体会议。全国人大的所有重要职权、决议的制定，选举、决定各个中央国家机关的组成人员，都是以全体会议的形式进行的。 ④代表团会议。全体会议、主席团会议等提交给代表审议、讨论的而一切事项，大多是采取代表团会议，包括它的全体会议和小组会议的形式进行的。 幻灯片36 5.人大代表和政协委员的区别 人大和政协参会人员的选举方式不同，全国人大代表是依据《宪法》、《选举法》、《代表法》等法律法规由具有选举权的选民进行直接和间接选举产生，全国人大代表按照选举单位的行政区域划分，组成代表团。习惯上被称为地方代表团，如山东代表团，广东代表团。 政协全国委员由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，设若干界别以示区别以不是按照行政区域划分。 幻灯片37 各级人大代表都是依照法律规定，民主选举产生的。 （1）公民选举权和被选举权是普遍的。凡年满18岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。 （2）选举采取直接选举和间接选举两种方式。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表，由选民直接选举产生。全国人大代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表，通过间接选举方式，由下一级人民代表大会选举产生。 （3） 选举的具体办法是，在直接选举中，按照选民居住状况或者是按照选民生产单位、工作单位划分为若干个选区，按选区提名代表候选人。 幻灯片38 政协委员产生的具体运作步骤一般为： （1）提名推荐。推荐全国委员会委员名单，由各党派中央、各人民团体、无党派民主人士、各个界别等协商提出。在地方的全国委员会委员，由各省、自治区、直辖市协商推荐。 （2）协商确定建议名单。对各方面提出的推荐名单由中共党委组织有关部门进行综合平衡，反复同各推荐方面协商形成建议名单。 （3）政协常务委员会会议通过。将委员建议名单提交常务委员会会议进行协商和表决，经全体常务委员过半数同意予以通过。 （4）公布。经常务委员会会议通过的委员，由政协办公厅(或办公室)分别通知推荐单位和个人，向委员发委员证书，并通过新闻媒介向社会公布。 增补政协委员的程序，也需要经过提名、协商、常务委员会会议通过和公布这几个步骤。 幻灯片39 6.国务院全体会议与国务院常务会议（国务院的核心领导） 国务院全体会议，由国务院全体组成人员，即总理、副总理、国务委员、各部部长、各委主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长等组成。其内容多是国务院领导布置一个时期的国家重要行政工作，研讨重大的形势和政策问题。 国务院常务会议，由总理、副总理、国务委员、秘书长等组成。其内容多是讨论一些比较具体的问题，通过由有关部委起草，但要以国务院的名义提交全国人大或人大常委会审议的法规等。其开会频率高于国务院全体会议。 幻灯片40 7.中央军委的双重性 中央军委的双重性中央军委既是中国共产党中央军事委员会，也是中华人民共和国中央军事委员会，其组成人员也是一身二任。但两个“中央军委”成员产生方式稍有不同：作为党的军事指挥机关，其组成人员由中共中央委员会选举产生。作为国家的军事指挥机关，军委主席由全国人大选举产生；副主席和委员由主席提名，全国人大或其常委会表决决定。 幻灯片41 第一编 国家政治权力结构 与党政关系 第一章 国家政治权力结构 当代国家政治权力结构是以中共中央为核心的“6＋1＋2体系”。 幻灯片42 第一节 “党”的方面 一、中国共产党的基本组织状况 1.党员队伍不断壮大 2.在各级、各部门等都有党组织。 3.在中央一级，经过党代会选举产生两委。 二、中共中央委员会 一般5年一届。 党的中央委员会在全国代表大会闭会期间执行党的全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。 党的中央委员会规模。 幻灯片43 政治局的职能。 书记处的职能。 主席、总书记。 三、中央顾问委员会 存在于干部新老交替的过渡时期。 肩负着重要的任务。 幻灯片44 四、中央纪律检查委员会 1.任务和工作 2.重要作用 幻灯片45 五、中国共产党与西方国家执政党在执政方式上的诸多不同 1.从政治权力机构的横向关系看，居于领导地位的执政党的“执政”是指掌握了立法、行政、司法、军队等全部国家权力，并通过强有力的政治网络对各类各级公有制企事业单位进行较全面的指导和监督。而西方国家的“执政”只是指掌握了国家的行政权或还有一部分立法权。 幻灯片46 2.从政治权力机构的纵向关系看，居于领导地位的执政党的“执政”是指掌握了从国家的整体到国家的各个部分的全部国家权力。而西方国家的执政党只是掌握了中央或联邦整体的行政权力，组织了中央或联邦政府，地方政府则取决于当地的选举结果。 幻灯片47 3.从执掌国家权力方式看，居于领导地位的执政党有条件在国家生活的各个方面进行比较直接的领导，包括政治、组织和思想领导。而西方国家的执政党对国家生活的各个方面的领导主要以各种间接的方式进行。 幻灯片48 第二节 “政”的方面 一、全国人民代表大会及其常务委员会 1.全国人大是最高权力机关与立法机关 2.代表的产生及规模 3.名额分配 4.集体行使国家最高权力 5.任期 6.职能：听取和监督一府两院的工作。 7.人大常委会的4种会议形式（P30） 幻灯片49 8.全国人大常委会的职能 是全国人大的常设机关，在人大闭会期间行使国家最高权力。 9.人大的专门委员会 担任各自专门的工作。 10.人大的地位与作用（P32） 幻灯片50 国家级正职（一级干部）： 　　 中共中央总书记，国家主席，全国人大常委会委员长，国务院总理，全国政协主席，中华人民共和国中央军事委员会主席，国家副主席，中共中央政治局常委。 　　 行政职务，是国家行政机关为实施行政管理而设置的国家公职。包括职权和职责两方面内容。 　　 行政级别原则上与党内职务无关，但是地方官员同时任上一级党委常委的，级别按上一级算。 幻灯片51 国家级副职有： 中共中央政治局委员； 　　 中共中央书记处书记； 　　 中共中央纪律检查委员会书记； 　　 全国人大常委会副委员长； 　　 国务院副总理；　 　 国务委员； 　　 全国政协副主席； 　　 中央军事委员会副主席（应由中共中央政治局委员兼任）； 　　 最高人民法院院长；最高人民检察院检察长； 　　 明确为国家级副职的担任正部职务的干部。 幻灯片52 近年来，国家级领导在职年龄一般不超过70周岁，退休年龄没有相关规定，大概是75周岁左右，要根据一届中央、人大、国务院、政协的任期需要由党中央决定； 部级官员退休年龄的依据主要有上世纪80年代及90年代初党中央和中组部的两个相关文件；省部级党政正职是65岁，但任期未满的可延期3年，所以大多是68岁；省部级副职是65岁，但60岁以后要安排在人大、政协等“二线”。 另外，如果上级党委组织部门认为某一干部需要推迟退休的，经批准可以留任、延期等。 幻灯片53 二、中华人民共和国主席 国家主席是国家对内对外最高的、正式的、合法的代表。 幻灯片54 中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举产生； 国务院总理由全国人民代表大会根据中华人民共和国主席提名投票决定。 国家主席和副主席是选举产生的，而总理则是任命的。 总理是主席产生后，由主席提名，提交大会表决任命。 幻灯片55 三、国务院 1.国务院是中央人民政府，是全国人民代表大会及其常务委员会的执行机关，是国家的最高行政机关。 2.国务院的核心领导 国务院全体会议、国务院常务会议 3.实行总理负责制 4.职权（P34-35） 幻灯片56 四、中国人民政治协商会议 1.含义 2.职能：政治协商、民主监督 幻灯片57 第三节 “军”的方面——中央军委 一、中央军委的性质和组成 1.性质（职责） 统率武装力量。 一个班子、两块牌子。 2.产生 3.实行主席负责制 二、中央军委的地位 服从党的绝对领导。 幻灯片58 中国人民解放军军官衔分为3等10级，即将官3级（上将、中将、少将）、校官4级（大校、上校、中校、少校）、尉官3级（上尉、中尉、少尉）。 根据军官所属的军种和技术特点，在海军空军和专业技术军官军衔前分别冠以“海军”、“空军”、“专业技术”名称。 现行军官职务等级编制军衔： 1.中央军事委员会主席不授予军衔； 2.中央军事委员会副主席和委员为上将； 3.大军区正职为上将、中将，大军区副职为中将、少将； 4.正军职为少将、中将，副军职为少将、大校； 幻灯片59 5.正师职为大校、少将，副师职为上校、大校； 6.正团职为上校、中校，副团职为中校、少校； 7.正营职为少校、中校，副营职为上尉、少校； 8.正连职为上尉、中尉，副连职为中尉、上尉； 9.排职为少尉、中尉 专业技术军官中，高级专业技术职务为中将至少校；中级专业技术职务为大校至上尉，初级专业技术职务为中校至少尉。 志愿兵役制士兵按军衔等级分为：高级士官(六级土官、五级士官)；中级士官(四级士官、三级士官)；初级士官(二级士官、一级士官)。义务兵役制士兵为最高军衔。海军、空军士兵在军衔前分别冠以“海军”、“空军”二字。 幻灯片60 第四节 “法”的方面 由两院构成。院长和检察长由人代会选举产生。 事实上，还存在广义的司法系统：党的政法委员会。 一、最高人民法院 1.性质与职能 最高审批机关。审理全国性的重大刑事与民事案件等。 幻灯片61 2.产生 选举产生。 3.专门法院 军事法院 二、最高人民检察院 三、广义的司法机关与党的政法委员会 广义的司法机关除了两院之外，还有一些具有“双栖”地位的机构，即“三部”：公安、安全、司法部。 幻灯片62 第五节 中国政治权力结构的 地方组织状况 一、中央和地方政治权力结构的一体性 二、地方政治权力的构成 幻灯片63 第二章 党政关系 党政关系 “党政关系”中的“党”专指中国共产党，“政”的含义则比较广泛。因此，“党政关系”是有关方面同中国共产党的一系列的或者一组政治关系。包括党和人大的关系，党和国家行政机关的关系，党和人民政协的关系，党和国家司法机关的关系，党和各人民团体的关系，党和公有制企事业单位的关系，军队中党的组织和业务方面的关系等。 幻灯片64 第一节中国共产党在国家生活中的领导地位 一、中国共产党的执政方式 中国共产党与西方国家执政党在执政方式上的诸多不同 1.从政治权力机构的横向关系看，居于领导地位的执政党的“执政”是指掌握了立法、行政、司法、军队等全部国家权力，并通过强有力的政治网络对各类各级公有制企事业单位进行较全面的指导和监督。而西方国家的“执政”只是指掌握了国家的行政权或还有一部分立法权。 幻灯片65 2.从政治权力机构的纵向关系看，居于领导地位的执政党的“执政”是指掌握了从国家的整体到国家的各个部分的全部国家权力。而西方国家的执政党只是掌握了中央或联邦整体的行政权力，组织了中央或联邦政府，地方政府则取决于当地的选举结果。 幻灯片66 3.从执掌国家权力方式看，居于领导地位的执政党有条件在国家生活的各个方面进行比较直接的领导，包括政治、组织和思想领导。而西方国家的执政党对国家生活的各个方面的领导主要以各种间接的方式进行。 幻灯片67 4.从对执政党地位合法性的理解及相关政治措施的采取的角度看，中西方的执政党都高度重视通过选举的形式使执政党地位得到公民的认可，但认识基础不同。中共的执政党地位是通过长期艰苦的武装斗争取得的，是中国人民的历史选择，也不允许资产阶级政党分享政权。而西方国家的各个政治派别一般遵循资产阶级民主的原则，特别是政党理论中的“合法反对原则”，强调执政党地位所谓的竞争性，试图以多党“竞争”的形式来垄断政权。 幻灯片68 二、党的领导地位在其与国家政权关系中的体现 1.党的组织与人大的关系 2.党的组织和国家行政机关的关系 3.党委、党组与国家机关的关系 4.党的活动与政府财政的关系 幻灯片69 第二节 “党的关系”：中国最基本的政治关系 一、党政关系的概念及其在中国诸种政治关系中的特殊地位 “党政关系”是中国政治生活中的一个重要概念。 “党”专指中国共产党，“政”较为宽泛，可指“政权”、“政府”、“政协”、“行政”、“政法”等。 “党政关系”是一种很复杂的政治关系。 幻灯片70 1.中国的各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着“党政关系”的因素。 尽管这种包含是直接的或间接的，是明显的或是隐含的，但都是确实存在的，并在其中起着关键性的作用。 中国实行的是“党管干部”制度。 幻灯片71 2.“党政关系”的特殊地位，在当代中国的政治权力机构中，得到了最充分的表现。 中国共产党在国家生活中的领导地位是通过一系列重要的关系得以实现的。当代中国政治权力结构的运转过程，实际上就是处理党政关系和在这种特定关系之中处理社会、国家和政府事务的过程。 幻灯片72 3.从政治体制改革渐次展开的角度看，党政关系的调整是许多项重要改革工作的逻辑起点。 不管是在政府还是企事业单位，党政关系没有理顺，很多工作如机构改革、职能转变都不能完全顺利地进行。 幻灯片73 二、“党政不分”——正在改革中的模式 “党政不分”、“以党代政”的弊病很多 1.重复决策，效率低下 党政领导班子容易对同一问题进行“二重决策”，在效率上不适应加快政务工作节奏，弊大于利。 2.政出多门，容易导致内耗 党政双方的职能很难分清，容易发生人事冲突。 幻灯片74 3.管理机构和干部队伍庞大 两套机构必然产生两班人马，编制工作压力大。 4.“党政分开”应体现的4个方面。（P51） 幻灯片75 三、逐步建立规范化的 “党政关系” 现代政治普遍实行的是政党政治，党政难以截然分开。 党政分开可能出现问题。主要可能出现扯皮现象。 党政合一有其好处，但与党政分开又有相悖的地方。 幻灯片76 实现党政关系规范化需要考虑以下方面： 1.党对政府、人民团队等的领导，主要应是政治领导 通常所说的组织领导，实际上可以包括在政治领导之中。当对社会的思想领导，应主要通过各种政治社会化的手段来实现。 2.党对政府，社会团体等领导方式的调整，必须应伴之以其自身工作和活动方式的改变，特别是要注意不能以政策替代法律。 幻灯片77 3.关系规范化以后，党应当有条件集中精力加强自身各方面建设和思想政治工作 毋庸讳言，近年来中国共产党自身的组织建设工作中，存在着一定的问题，某些局部的组织纪律性有所下降，这样的状态就谈不到对“政”的有力的政治领导。从政务中拔出一只脚来，抓一抓自己的组织、自己的成员，既有利于自身的完善和发展，也有利于从根本上加强对“政”的领导。 幻灯片78 （4）作为党政关系规范化的一项重要措施，除少数特殊单位以外，党最好实行普遍的属地制领导体系 如果实行属地管理，虽然对党的系统直接参与领导本单位的具体业务工作有一定的影响，但也有促使党组织特别是党的领导干部思考全局性问题，使他们的“兴奋点”转移到对行政工作的保证、监督和加强自身建设上来的重要意义。让“党”的方面处理的问题更宏观一些，让“政”的方面对具体政务的责任心更强一些，对于双方各自的发展、减少双方之间不必要的人事性摩擦，以及在双方之间建立起规范化的关系都是有利的。 幻灯片79 四、一个值得注意的视角——“党政关系”与政府视角 规范的过程应该是：党支持大家发表意见，党支持政府做好工作。 “党政二元结构”使得有些事情难以干好。 幻灯片80 五、加强“党内民主”与“党政关系规范化”的相互作用 “党政关系规范化”的本质：一是依法治国问题；二是民主问题。 在党政分开和党内民主的基础上建立规范化的党政关系。 当然，探索规范的党政关系路径必然会遇到很多问题。 幻灯片81 第二编 政府过程的开端： 意见表达与意见综合 提出不同的政治要求或者意见表达等就开始了政府过程。 意见综合：若干个社会政治存在形式或意见表达主体将各自的利益诉求结合在一起，以形成一定的共同政治目标的过程。 “意见表达”与“意见综合”这两个环节是前后衔接和紧密联系的。 幻灯片82 第三章 主要社会利益群体 意见的表达和综合一利益群体为基础。 社会中不同的利益关切和诉求形成不同的利益群体。 在20世纪50-70年代的中国，利益群体经过改造、打击或取消，基本消失。经改造后的利益群体全部纳入“政治社会”中，“市民社会”退出社会的舞台。 幻灯片83 市民社会 一个国家或政治共同体内的一种介于“国家”和“个人”之间的广阔领域。它由相对独立而存在的各种组织和团体构成。它是国家权力体制外自发形成的一种自治社会。是衡量一个社会组织化、制度化的基本标志，具有独立性制度性的特点。 　　 市民社会是国家权威和个人自由的缓冲地带 幻灯片84 　市民社会，在古代西方是指市民的共同体——国家，是指政治社会。 中国古代和欧洲中世纪，不存在建立在商品经济基础上的市民社会。中世纪末期，出现了从事商品经济的市民阶层，即第三等级。从19世纪开始，“市民社会”被用来专指从中世纪封建社会的种种政治性支配下获得解放的近代市民阶层之间的关系，被认为是一个“脱国家脱政治的领域”。市民是平等自由的、具有独立市民社会人格的财产所有者。调整市民间关系的法被称作市民法，是由私的所有、合同、法的主体性三个基本要素构成的。 幻灯片85 黑格尔将市民社会看作是私人利益的体系，认为个人是市民活动的基础，也重视在生产和交往中发展起来的社会组织的作用，认为市民社会依附于国家。 　　马克思批判地继承了黑格尔的思想，把市民社会看做是市场经济中人与人的物质交往关系和由这种交往关系所构成的社会生活领域。 幻灯片86 第一节 基本利益群体 一、利益群体的界定 1.概念 利益集团是由一定的社会关系和利益关系组成的较为稳定的社会群体，具有较强的政治色彩。阿尔蒙德认为，“所谓利益集团，我们仅仅指因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合。” 为了赢得集团的共同利益或目标，利益集团常常持共同的立场，采取共同行动。罗伯特·达尔指出，任何一个群体为了争取或维护某种共同利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。 幻灯片87 戴维·B. 杜鲁门把利益集团定义为一个持有共同态度、在社会中向其他集团提出某种要求的集团，如果它向政府的任何组织或机构提出其要求，就变成一个政治性利益集团。 幻灯片88 2.利益群体或者社会阶级阶层的划分 （1）陆学艺教授的划分 十个阶层是：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业者阶层。 五大社会经济等级是：社会上层、中上层、中中层、中下层、底层。 幻灯片89 （2）郑杭生先生的划分 郑杭生、李路路教授把社会分成五个阶层：（1）权力阶层；（2）专业技术人员阶层；（3）一般管理人员阶层；（4）工人、农民阶层；（5）自雇用者阶层。 （3）马克斯·韦伯的划分 他把社会分成五个阶级：（1）有产阶级；（2）知识阶级；（3）行政和管理人员阶级；（4）商人和小商店主等传统的小资产阶级；（5）工人阶级。 幻灯片90 二、 教材 民兵爆破地雷教材pdf初中剪纸校本课程教材衍纸校本课程教材排球校本教材中国舞蹈家协会第四版四级教材 中的利益群体 1.工人群体 工人阶级内部主要包括四个阶层：公有制企业工人、私营企业工人、外资企业工人和乡镇企业工人。在这四个阶层内部，又都包括这“蓝领”和“白领”。 2.知识分子群体 受过大专以上教育，从事专业技术工作的脑力劳动者。 幻灯片91 3.官员群体 在中国干部是所有被政府人事部门承认具有干部身份的脑力劳动者。官员是指国家公务员和党派机关、人民团体等专职从事政府和社会事务管理工作的脑力劳动者，只是干部的一个组成部分。 4.农业劳动者群体 现阶段的中国农民分为三个阶层：农业劳动者阶层、乡村知识分子阶层、乡村管理者阶层。 5.军人群体 幻灯片92 第二节 新兴的社会利益群体 一、个体劳动者群体 主要由农村剩余劳动力、城镇待业人员、社会闲散人员和离休、退休人员组成，主要从事工业、运输业、维修业、商业、餐饮服务业及其他适合个体经营的行业。 二、私营企业主群体 个体经济和规模发展到一定规模和阶段的产物。 幻灯片93 三、农民工群体 四、企业家群体 五、大学生群体 六、矛盾的意见表达者：“两栖人” 是指那些同时具有双重利益群体背景的社会成员。目前主要有：留职停薪人员、兼任经济实体实职的党政干部、请长假外出谋职人员等。 幻灯片94 第四章 意见表达主体和方式 利益群体有自己的诉求，就有意见表达。 一个利益群体可以有若干个利益表达主体。可以是个体的，也可以是群体的。 中国的意见表达主体可分两类： （1）作为意见表达主体的个体；（2）作为意见表达个体的团体。 幻灯片95 阿尔蒙德按照利益表达的方式将利益集团分为个人方式的利益表达型和组织表达型两种。个人利益表达型又分为一般的个人利益表达和特殊的利益表达两种。个人利益的表达总是同集团意识和集团活动紧密交织在一起的；特殊的利益表达常常与“核心人物”政治联系在一起的，是由政治领袖在狭窄的、特殊的利益交换基础上建立起来的、并由个别支持者组成的私人关系网。 幻灯片96 第一节 意见表达的个体 一、意见表达个体的总体特点 1.意见表达的差异 西方：个人充当意见表达的主体。 中国：集体表达（组织性）。 2.意见表达的分类 （1）普遍性意见表达个体。 （2）专业性意见表达个体。 幻灯片97 二、普遍性意见表达个体 （一）普遍性意见表达个体 的含义及特征 1.含义 指作为公民的个人。 2.特征 中国公民意见表达活动具有显著的组织化特点，即往往在一定的组织环境中，有组织、有秩序地表达自己的意见。 幻灯片98 3.表达形式 人民建议征集制度；信访；媒体；听证会；非组织化的意见表达行为 。 （二）信访：一种有特色的意见表达形式 1.含义（P74） 2.原则 三原则（P74） 3.一种重要意见表达形式和渠道 4.存在的问题 幻灯片99 （三）公民意见表达方式和特点的变化 1.增加了一些表达渠道 媒体征集活动、听证会等形式。 2.特点 时代性、广泛参与等特点。 幻灯片100 三、专业性意见表达个体 （一）党代会代表的意见表达 （二）人代会代表的意见表达 （三）政协委员的意见表达 幻灯片101 第二节 意见表达团体 一、意见表达团体的总体特征 在西方国家，意见表达团体的基本形式是压力集团。 在中国，一是中国共产党领导下多党合作制度的运行；二是社会结构分化程度较低等方面原因，基本不存在压力性社会团体。但是，有监督与合作等关系。 幻灯片102 二、制度性意见表达团体 （一）含义 是指个民主党派、工会、共青团、妇联、军队等属于当代中国政治制度基本组成部分的那些社会团体、政治机构。 （二）民主党派 中国目前有8个民主党派，成员不是很多。 建国初期，民主党派领导人在政府任职较多，后来就少了。 幻灯片103 1989年12月中共中央提出的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，第一次明确了民主党派与党和国家政权的关系，即民主党派是“参政党”。 （三）工商联 是非公有制经济方面的工商联。是这些方面群体的意见和利益表达。 全国工商联是工商业界组织的人民团体和民间商会，具有统战性、民间性、经济性相结合的特征。 幻灯片104 （四）全国总工会 1.中国职工自愿结合的工人阶级的群众组织和社会政治团体。 在政府过程中起意见表达主体作用的是中国工会的最高领导机关——中华全国总工会。 2.中国工会的人数多，发挥作用有限。 3.两项意见表达范围。（P82） 幻灯片105 （五）共青团中央 中国共产主义青年团中央委员会的简称，是中国共青团的最高领导机关。 其基本使命是执行党中央的决定，围绕党的中心工作开展适合青年特点的活动。此外，联系另外两个青年群众团体——中华全国青年联合会和中华全国学生联合会，表达和反映它们的意见。 共青团有着很强的政治色彩和对青年的代表性。 幻灯片106 （六）全国妇联 是中华全国妇女联欢会的简称，是妇女的全国性领导机构。 反映妇女的意见、建议和要求。 （七）关于“农会”问题的若干分析 “农会”在解放前存在，解放后没有。 文革期间有“贫下中农协会”（简称“贫协”）这样的变态形式的组织。 幻灯片107 （八）地方党委和政府 是地方最有权和钱的组织，是地方政府过程中的意见综合机关和决策机关。又是中央政府过程中的意见表达者。 三、结构性意见表达团体 指一般性的人民团体和社会团体。反映社会某一特定群体的意见、建议和要求。 幻灯片108 （一）中国文学艺术界联合会 （二）中国科学技术协会 （三）社会科学界 四、功能性意见表达团体 指那些发挥某些意见表达功能，有一定社会影响力，但又不属于国家政治制度组成部分，也不固定反映某一方面群众的意见、建议和利益诉求的群体。包括新闻界、宗教界和企业界等的意见表达。 幻灯片109 第五章 中国共产党领导下的意见综合过程 政府在进行重大的政策决定时，综合各意见表达主体的意见，政府过程就进入了“意见综合阶段”。 幻灯片110 第一节 关于“意见综合”的几个理论问题 一、“意见综合”与“决策”的区别 意见综合是对各方面意见的汇总和梳理。 决策是做出决定。（P90-91） 二、“意见表达主体”与“意见综合主体”相同一的可能性 政党，尤其是执政党把这二者结合起来了。 有些党领导下的群团组织，如，工、青、妇等组织，对意见综合过程发挥较重要的作用。 幻灯片111 三、意见综合对于决策的意义 对于正确的决策具有重要的意义。 幻灯片112 第二节 意见综合的主体 中国共产党及其所产生的中央委员会、中央政治局和政治局常务委员会和前面提到的意见表达主体，共同构成了不同层次的当代中国政府过程中的意见综合主体。 一意见综合的层次 1.党的全国代表机构和最高领导机构是居于主体和统率地位的意见综合主体。 2.各民主党派、工青妇等是第二层次的。 3.科协、社科界、新闻界、企业界等构成第三层次。 幻灯片113 二、意见综合主体体系 上述三个层次的意见综合主体，构成了以中共中央为核心的完整的意见综合主体体系。 幻灯片114 第三节 中共中央领导下的意见综合过程 一、党内民主 党内民主是指党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性、创造性的充分发挥。 党内民主的四大部分 ：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 中国共产党所有党员不论职务高低，都享有党章规定的权利并应履行其义务；党的各级领导机关应由选举产生；党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度；党内讨论决定问题实行少数服从多数的原则；党员有权了解和直接参与党内事务的权利。 幻灯片115 二、权威影响 政治权威的影响很大。 三、政治协商 1.政治协商的含义 2.政治协商的主要内容 3.政治协商的主要形式 4.政治协商的频率 幻灯片116 四、会议完成 1.党的“正式会议”表决完成 2.重视“会前酝酿” 五、政治动员 传达决议，号召大家执行。 幻灯片117 第三编 决策与决策的施行 决策就是做出决定，是一定的政治统治或者公共管理主体为实现其目的，在经过意见表达和意见综合而制定出若干政策选择的基础上，决定采取某种选择 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的过程。 决策以后，就进入“一府两院”等国家机关“执行”决策的阶段。 决策前的意见表达及其意见综合是社会向政府中“输入”的过程，决策和决策的施行是政府向社会的“输出”过程。 幻灯片118 第六章 决策过程 在当代中国，广义的政府决策过程，包括国家的立法程序、《政府工作报告》的制定程序、国家重大决策事项的决策程序、政府预算的编制和审批程序、国家机关领导人的任免程序等方面。 幻灯片119 第一节 立法过程 中华人民共和国的国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使。 一、修改宪法和法律案的提出 1.有权提出修改宪法和法律的机关和人员，参见表6-1。 2.有权提出法律案的国家机关 3.法律的起草 （1）宪法的起草 （2）其他法律的起草 幻灯片120 二、全国人大常委会对法律案的审议 两个程序：一是向全国人大常委会提出；二是人大常委会先审议（做准备），再提交给全国人民代表大会审议。 （一）人大常委会对法律案的前期审议工作 （二）人大常委会的审议通过程序 幻灯片121 三、全国人民代表大会对法律的审议 （一）人大全体会议之前人大常委会的审议程序 （二）人大全体会议对法律案的审议和决定程序 四、简短分析 从4个方面分析。 幻灯片122 第二节 “施政纲领”——政府工作报告的制定过程 总理做政府工作报告——全国人大代表审议——表决通过。 一、确定报告的主题和基调，完成报告初稿 总理向每届全国人民代表大会的政府工作报告的基本程式：一是总结过去5年的工作；提出今后5年的工作任务。 幻灯片123 二、国务院常务会议初步审议与中共中央政治局讨论 三、大范围和多方面征求意见 四、总理定稿 五、全国人大全体会议审议通过 幻灯片124 第三节 国家生活中重大事项的决策过程 国家生活中的重大事项的范畴： 一般包括：国民经济和社会发展规划和 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、国家重大工程建设项目、省级行政区划事宜、战争与和平、重要的授权事宜等。 宪法规定：国家生活中重大事项的决定属于全国人民代表大会。 但是决策是一个复杂的过程，需要政府（党中央、国务院、全国政协等及其相关部门）过程中做许多工作，人大做最后的表决。 幻灯片125 当代中国重大问题的决策过程实际是由两个前后衔接的阶段过程：前期工作和表决。 一、国家政治中枢组织进行的决策酝酿过程 1.国家重大事项决策酝酿过程的特点（P113） 2.国家重大事项决策酝酿过程的阶段 以三峡工程为例，分为四个阶段。 幻灯片126 当代中国重大问题的决策过程实际是由两个前后衔接的阶段过程：前期工作和表决。 一、国家政治中枢组织进行的决策酝酿过程 1.国家重大事项决策酝酿过程的特点（P113） 2.国家重大事项决策酝酿过程的阶段 以三峡工程为例，分为四个阶段。（P114-115） 幻灯片127 二、全国人民代表大会的决定程序 1.以三峡工程为例说明决定的主要程序（4个程序，参见P115-116） 2.还有需要说明的三点（P116） 三、中共中央的议事机构在决策工作中的重要作用 1.作用 发挥着重要的基础性作用。 幻灯片128 2.一些主要议事机构及其职能（P117） 以中央财经工作领导小组和中央机构编制委员会为例进行说明。 四、简短的分析 补充三个问题。 1.重大问题的决策会有一定的弹性 2.所谓的“国家重大事项”是否有一个明确的定义 幻灯片129 3.重要关系：即在“审议国家重大事项”与“代表议案审议制度”之间是否存在一定的联系 代表提出的议案较多，很难进入人大议程的审议。 幻灯片130 第四节 国家预算的编制和审议程序 政府都必须掌握一定数量的集中性财政资金，这需要通过国家预算的方式来实现。 国家预算是国家的基本财政计划。是一个国家的重大事项。 一、国家预算的基本制度 （一）预算管理体系和预算管理的基本原则 1.管理体系 5级管理体系。 幻灯片131 2.原则 3原则（P119） （二）国家预算管理体制的变迁过程 1.基本要求 统一领导，分级管理。 2.新中国成立后的30年 统收统支。 3.改革开放初期的5年 划分收支、分级包干、一定五年不变。 幻灯片132 4.1985年以后 划分税种、核定收支、分级包干。 5.中央-地方财政包干制度的明显缺点（P120） 二、分税制 1.分税制的利弊 （1）调动了地方增加财政收入的积极性；（2）调动了地方与中央“讨价还价”的积极性。 幻灯片133 2.分税制的内容（P121） 3.分税制的效果和意义（P121-122） 4.存在的问题（P122） 三、国家预算的编制形式和收支范围 （一）预算编制的形式 1.单式预算制（P122） 2.复试预算 （二）经常性预算 1.收入 2.支出 幻灯片134 （三）建设性预算 （四）政府赤字和政府借贷 财政支出大于财政收入就叫财政赤字。从人民银行借款补齐。 四、国家预算的编制程序 （一）国家预算编制的准备工作（P124） （二）国家预算的编制程序（P125） 幻灯片135 五、全国人民代表大会对国家预算案的审议 五个方面。 幻灯片136 第五节 人事决策过程 人事决策是政府过程中的重大决策。 一、“党管干部”——人事安排的基本管理机制 二、国家机关领导人人事安排的酝酿过程 三个重要阶段。 三、全国人大关于国际机构领导人的选举和决策程序 4个程序（P130-131）。 幻灯片137 第七章 政府决策的施行过程 决策的实施即是施政。 决策和决策的实施这两个阶段很难截然分开。对于国务院来说是决策的实施，对于各部委和地方政府来说又面临着决策。 中国政府过程中的决策实施，依据党在一定历史阶段的大政方针、法律法规，在中央和地方党委的政治领导和调控之下，在民主党派的监督之下，由国务院相关部门、国家司法系统和地方人民政府具体组织实施或者执行。 幻灯片138 第一节 党内的执行系统 党的十三大以来，党政在职能适当分开方面有所进展。开始把决策的施行权力交还给“一府两院”，党对决策工作实行政治领导。但是，党的领导地位决定了必须研究和了解党内较为严密的执行系统。 一、党内执行系统的基本构成形式 1.党内执行系统的基本构成形式是“一个中心、四大方面”。（P133） 幻灯片139 2.中央的一些研究机构、事业机构等。 3.中央委员会、中央政治局及其常务委员会都具有“决策”和“执行”的双重属性。 4.中共中央书记处 在中共中央领导机构的统领下，决策通过上述四个方面施行。 幻灯片140 二、中共中央直属部委 中共中央及各级党委都设有“组宣统”，还有对外联络部和政法委员会。 （一）中共中央组织部 主管全党组织工作的职能部门，是党中央在组织工作方面的助手和参谋。主要任务有8个方面（P134）。 （二）中共中央宣传部 幻灯片141 主管全党宣传工作的职能部门，是党中央在宣传工作方面的助手和参谋。主要任务有5个方面（P134）。 （三）中共中央统战部 主管全党统一战线工作的职能部门，是党中央在统一战线工作方面的助手和参谋。主要任务有4个方面（P134）。 （四）中共中央对外联络部 幻灯片142 中共中央开展外事工作的职能部门。主要任务有83个方面（P134-135）。 （五）中共中央政法委员会 党中央领导和管理政法工作的职能部门，从宏观上组织领导中央政法各部门的工作，指导省级地方党委的政法工作。主要职责任务有9个方面（P134）。 幻灯片143 三、各人民团体系统 主要是中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会这三大主要的“人民团体”。 这三大基本群众及政治组织参与政府决策的主要方式有4个方面（P136-137）。 四、办事议事机构（P137） 五、派出机构（P137） 六、直属事业单位（P137-138） 幻灯片144 第二节 国务院机构设置 国务院是中央人民政府，是党和国家决策的主要执行者，机构在不断变化。 一、改革开放前国务院机构设置的历史沿革 （一）政务院时期的机构设置 25个部和4个委员会。连同办事机构等，机构总数35个。 1951～1953年机构改革：政务院工作部门增加到42个 幻灯片145 幻灯片146 （二）“文革”前的国务院机构设置 不断变化。 1954～1956年机构改革：机构总数达81个。 1956～1959年机构改革：国务院机构总数达60个。 1960～1965年机构改革：国务院的机构数达到79个 幻灯片147 幻灯片148 幻灯片149 （三）“文革”时期国务院机构的非正常精简 1966～1975年：政府机构发生非正常的大变动。 幻灯片150 幻灯片151 幻灯