浅谈如何建立有效的土地执法监察机制

浅谈如何建立有效的土地执法监察机制 经过全国性的土地市场秩序治理整顿以及土地执法“百日行动”及各项专项行动的开展，土地市场秩序阶段性地有所好转，土地违法现象受到一定程度的遏制。但是，土地违法行为屡禁不止、土地信访量居高不下的严峻形势和执法人员上下奔走、穷于应付的土地执法监察被动局面仍未改变。要严把土地闸门，规范土地市场秩序，有效遏制土地违法行为，保障经济建设健康且有序持续性发展就必须建立起符合我国基本国情，能独立行使土地执法监察职权，具有高度影响力、约束力、管制力的现代监察体制，才能确保我国耕地资源可持续利用。 一、土地执法监察体制改革是建立有效土地执法监察机制的根本保障 从“木桶理论”来说，完善土地执法监察体制就是固定构成土地执法监察机制系统工程各个构件的圆环，只有科学完善的土地执法监察体制作保障，才能把土地执法监察机制中必需的各个构件有机地构建起来，充分发挥其系统功能。 (一)实行全国统一的土地执法监察垂直领导体制，是建立土地执法监察长效机制的组织保障。虽然目前实行了省以下的国土资源执法监察体制改革，而这种改革主要还是考虑的“经济成本”，各级执法监察的“人、财、物”还受地方政府的制约，省级以下的执法监察对各级政府有着强烈的依赖关系和千丝万缕的联系。当中央的土地宏观调控改革与各级地方政府发展本地经济的举动发生冲突时，各级土地监察机构(队伍)就难以真正负起 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 。只有建立全国统一的土地执法监察体制，才能完全消除对地方政府“人、财、物”的依赖性和各种利益驱动的关联性和制约性，使各级执法机构(队伍)能够切实履行执法监察职责。有人认为国家已实行了土地督察制度，没有必要再实行全国性的土地执法监察垂直领导体制。岂不知国家的土地督察机构只设置到了省级，只能把住非法批地的闸门，却无法有效地预防和遏制各地各类非法用地行为，只有把土地督察机构和各级土地执法监察机构(队伍)从体制上衔接起来，形成从中央到地方垂直管理的执法监察体系，才能强化执法监督权，加强土地执法的独立性、权威性，才能从批地和用地这两个方面彻底把住“土地管理”这个闸门。再则，实行了全国性的土地执法监察机构(队伍)垂直管理，可以在查处土地违法案件上使各级国土资源行政管理部门得到“超脱”，也可使国土资源执法监察工作能够独立行使职权，消除“干扰”，同时还可对用地、批地程序实行有效监督，使地方各级土地管理部门在供 地审批上摆脱地方行政压力。在执法体制改革上，可以借鉴人民银行、银监会合立设置的成功经验，国家土地总督察和国土资源部执法监察局合并成立国家国土资源执法监察委员会，简称“土监会”。领导班子成员和规格仍沿袭现在国家土地总督察设置不变，各级国土执法监察机构在现有机构(队伍)基础设立，规定作相应调整，这样真正形成了全国国土执法监察体制的独立性和系统性，使全国的国土资源都覆盖在国家土地执法监察网络之下，使建立土地执法监察长效机制有了强有力的组织保障。 (二)省、市、县国土资源执法监察机构(队伍)升格势在必行，国土资源部《关于进一步加强国土资源执法监察工作的通知》(国土资发[2005]220号)文件要求“国土资源主管部门应进一步加强执法监察机构的建设，积极争取提高执法监察机构的规格，使之与承担的职能、任务相适应。”目前国土资源执法监察形势日益严峻，为加大案件查处力度，就必须强化国土资源执法监察机构(队伍)建设，提升执法监察机构(队伍)规格。据《国土资源报》报道，黑龙江、湖南等14个省份的省、市县三级国土资源执法监察机构(队伍)，都已升格为副厅、副处、副科级规格，其他省份也在积极动作，而河南人多地少，用地形势不容乐观，强化国土资源执法监察机构(队伍)建设也刻不容缓。 目前交通、财政、卫生、水利等行业为了加大行业的行政执法监察力度，都纷纷提高了执法队伍的规格。各级地方政府为了加大地方开发力度，也将各级开发区、工业园区实行高规格编制，而我省各级国土资源执法监察队伍的现行规格在执法力度上业已弱化，不能承担相应的职能和任务，为加大国土资源执法监察力度和保障执法主体的权威性，将各级国土资源执法监察机构(队伍)升格是贯彻国务院《决定》和国土资源部《通知》精神，强化国土资源执法监察力度的重要举措势在必行。我省的南阳土地执法监察队伍规格已经提升，使南阳 的土地执法力度，进一步加强，其他各地土地执法机构(队伍)也应以此为契机，积极争取当地政府和上级主管部门的支持，以使升格问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 早日落实。 二、建立土地管理执法问责机制 中央对土地管理问题高度重视，近几年来，国家出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)、《国务院关于加强土地宏观调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)、《国务院关于促进节约集约用地的 通知》国发〔2008〕3号 等一系列文件，今年又正式施行了《违反土地管理规定行为处分办法》，在严格土地执法和管理，健全责任制度等方面，都作出了全面系统的规定，但要落实到位，必须建立土地管理执法机制，实行权责一致。 (一)严格实行土地管理问责制。 对土地管理必须像落实 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 生育改革一样，实行严格的土地管理问责制，常抓不懈，列入对各级地方政府和政府主管部门的责任目标进行考核，对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止的，不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任，并根据造成的后果追究相应的刑事、行政处分，对当年的政府、政府主管部门工作责任目标实行一票否决制。 (二)坚决实施土地执法监察责任制 对各级土地执法监察机构(队伍)不认真履行执法监察职责，不积极贯彻落实国土资源部下发的土地巡查制度，土地违法案件查处制度等，土地执法监察工作制度，有法不依、执法不严、违法不究的，对土地违法案件的发现率、查处率、结案率达不到规定要求的，要追究该行政区域内土地执法监察机构(队伍)领导人和直接责任人的行政责任，触犯法律的，要依法追究法律责任。 (三)建立和切实落实土地违法案件协查问责制 鉴于土地违法条件严重呈现的违法行为制止难、立案取证难、查处执行难的“三难”现实，土地执法监察部门必须在土地管理系统内部及工商、税务和银行部门建立协查问责机制，并与纪检、监察、公安、检察和法院部门建立联合办案问责机制，这些部门必须无条件地配合土地执法监察部门办案，借故推诿、拖延不与配合的，应追究部门领导和直接责任人责任。 三、建立必须的硬件、软件保障机制是土地执法监察工作性质决定。为了使土地执法监察工作正常开展，就必须建立保障有效的土地执法监察硬、软件兼备的保障机制 (一)建立必需的硬件保障机制 土地执法监察的硬件保障机制主要是指在经费、装备等物质条件给予供应或保障。土地执法监察的硬件保障机制主要包括执法监察人员的工资、福利、办公经费等“人头费”，办案经费、执法人员津贴等执法监察专项经费，土地执法监 察装备，主要是指执法专用车辆、通讯工具、办案工具如照(摄)相器材等。 近些年来，不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入作为经营来源，被称为“自费执法”。自费执法趋利明显，乱罚款、乱收费现象严重。这种行政执法机制，导致执法行为和执法者自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的的严重悖离，是土地执法队伍滋生腐败的制度根源。“自费执法”换言之，执法者靠违法者“养活”，其结果，必定导致两种结果:一是不立足于事前防范，寄希望于违法造成事实，严重的姑息、纵容违法，以便于罚款;二是对违法案件的处理，热衷于罚款，以罚款代替主罚，罚款越多，就能从财政上得到更多的返还款，这样土地执法监察经费和各项经费才有保障，而造成的恶果则是土地违法行为的漫延和泛滥，所以经费保障对依法行政、公正执法，具有根本性的意义。虽然国务院在实行省以下国土资源体制改革的文件中，强调要对土地执法监察机构(队伍)实行财政全额供给，可至今仍有一些市、县的土地执法监察机构(队伍)没有落实到位，仍然实行“自费执法”，这样怎能落实“实行最严格的土地 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ”呢, 在土地执法监察装备方面，应借鉴公安部门的成功经验，由国土资源部就装备和管理执法专用车辆、通讯工具和办案工具如照(摄)相器材、测量器材等制订统一 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 和规定，并作为考核各级国土资源执法监察机构(队伍)的硬性指标，限期保质保量达标。 土地执法监察，具有对土地违法行为惩戒的严厉性的特点。惩戒的严厉性，预示着执法过程必然具有危险性，这种危险性在土地执法监察实践中经常显现，土地执法人员在制止土地违法行为或者在查处土地违法案件中，遭到围攻、殴打、受到伤害的事时有发生。经统计，近几年来，全国土地执法人员在依法执行公务时遭到围攻、殴打的事件达近3万件，造成200多人重伤、8人壮烈牺牲在土地执法第一线。为彰显土地执法监察的威慑性、严肃性，规范土地执法行为，执法监察人员统一配置制式服装是完全有必要的。由于国土资源部门成立于1984年国务院批准全国14个行政执法部门统一配置服装之后，因此，至今仍未领到配置土地执法监察制服的许可证。从土地执法监察职责职能和目前的形势来看，比有些批准配置制服的执法部门责任更重大，对抗矛盾更加激化，危险性更大，更需要配置制服，国土资源部应全面地向国务院反映此事，争取统一制服问题早日解决。 (二)建立土地执法监察软件保障和奖惩激励机制。 土地执法监察软件，主要是指人员的政治业务素质、管理和精神状态。在一定程度上说，软件比硬件保障作用更重要。1、土地执法人员必须实行业务培训制和上岗考核制。土地执法实践表明，从事土地执法监察工作的人员，其素质特别是业务素质方面，要比从事土地管理其它业务工作的人员素质更高，才能适应工作。要求从事土地执法监察工作的人员政治素质方面，必须旗帜鲜明地维护法律尊严，公正廉明，敢于执法、勇于执法;业务素质方面既要熟悉土地管理的各个业务环节、程序，又要熟悉执法监察的各个环节和程序;既要熟悉土地管理的法律、法规，又要熟悉规范行政执法的有关法律、法规如《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等以及还要熟悉刑法及相关司法条例规定等等。正因为土地执法监察人员素质要求更高、更严，所以，《土地管理法》及其实施条例规定，必须经过培训，而且考核合格颁发行政执法证件，才能持证从事土地执法监察工作。为了适应社会和经济形势的发展，熟练掌握运用国家有关土地法律、法规和政策，就需要建立长期的学习培训机制，不断提高土地执法人员的综合素质，才能切实担负起“土地卫士”的重任。 2、为规范和加强国土资源执法监察队伍建设，必须实行参照公务员管理制度。土地执法监察人员，与从事土地管理和其他业务服务人员有一定的区别，主要是工作性质的不同。《公务员法》第106条规定,“以法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理”。土地执法监察队伍承担着国家土地公共资源管理职能和任务,必须由与之相适应的政治思想素质、业务素质的行政执法人员来实施。因此,必须实行参照公务员管理,对行政执法队伍的管理才可能有发可依,从行政编制上规范和加强土地执法监察队伍建设,切实履行土地行政执法监察的职责职能。目前辽宁,黑龙江,湖南等近20个省市执法监察队伍都实行了参照公务员管理，山东省则全部纳入了公务员管理。 国土资源部应重视土地执法监察队伍的规范管理和建设，切实落实《公务员法》的相关规定,尽快落实各级土地执法监察队伍的行政执法人员管理制度,使执法队伍管理和建设纳入法制轨道。 3、建立奖惩激励机制。为适应土地执法监察工作职位特点的需要，应参照 纪检监察、公安等执法部门的业务职位序列设置办法，在土地执法监察人员中，实行执法监察职位序列制度，根据执法人员的执法工作年限、业务知识水平、年度考评结果、重大案件查处成效和担任的岗位职务等评审业务职位，并定期晋升职务，对业务技术拔尖，工作表现优异，有突出贡献者，可高晋一级职位;但对违法违纪、渎职、失职者，则可延期晋职或降职。 4、建立各项内部管理制约机制。 (1)建立岗位目标责任制。推出“以点带面、分片包干、各负其责、一级对一级负责，相互配合，目标明确，奖罚分明”的岗位目标责任制。每年年初，由下级土地执法监察机构(队伍)负责人与上级负责人签定目标管理责任状，并对责任目标量化管理，年终实行存分考评。 (2)建立妥善的案件制度。要从立案查处起，建立诸如办案程序制度、案件会审制度、错案追究制度、报告备案制度、案件督办制度、案件查处责任制度、案件移送制度等一整套完善的案件查处制度，使案件查处纳入制度化、科学化、法律化管理，使其成为“严格执法、文明执法、规范执法”的有力保障。 四、建立各级的土地执法监察预防机制 为了把土地违法案件消灭在萌芽状态，走预防为主，事前防范、事中监督和事后查处相结合的土地执法监察新思路，就必须建立有效的土地执法监察预防机制。 (一)建立用地审批手续提前介入机制。在土地管理部门办理用地审批手续和土地交易转让等手续时，必须有土地执法监察机构(队伍)工作人员参加，经现场勘查和对用地审批手续审查无误签字后才可办理用地手续，一则是从用地审批源头把住执法监察关，加强对用地审批过程的监督，二则土地执法监察部门便于建立宗地的跟踪监察台帐，对后续的用地情况实施跟踪监察。 (二)落实动态巡查责任制，建立快速反应机制。土地巡回检查是土地执法监察的有效形式，是对于土地违法行为早发现、早制止、早纠正、早查处的重要措施。动态巡查责任制是对土地巡查制度的完善和发展，重在规范巡查职责、明确巡查主体，严格考核，落实责任，以切实发挥巡查的作用。为了切实做好此项工作，国土资源部专门下发了《关于在土地执法监察工作中实行动态巡查责任制有关问题的通知》(国土资[1999]415号)对巡查的主体、巡查区域等级划分、 各级巡查范围和职责的明确、动态巡查分片包干的实施方式、巡查考核指标体系的建立和奖惩、巡查必需的装备和经费保障条件等都做了明确的规定。遗憾的是，为何检查和考核各地具体落实动态巡查责任制的情况未做详细规定，使动态巡查责任制未能落到实处，未能发挥出“预防为主，事前防范和事后查处想结合”的土地执法监察新路子的有效作用，土地违法行为的层出不穷即说明了这一点。因此,动态巡查责任制要制定出更加详尽，可操作性更强的实施细则，并定期检查考核评比、奖惩分明，才能切实得以贯彻落实。 建立土地执法监察快速反应机制，是充分发挥群众监督并在此基础上快速出动、现场处置，将土地违法行为消除在萌芽状态的有效措施。它和动态巡查责任制相互补充、相互支持，共同达到有效监管辖区土地 ，维护土地市场秩序的目的。 建立土地执法监察快速反应机制必经具备三个条件，一是:广大群众的土地监察意识和对违法行为举报的积极主动性，只要有土地违法行为，群众随时随地都可以发现举报，这种全时空的监督我们做不到，而只有人民群众能做到。二是:土地执法监察机构(队伍)要提供有效的、畅通的渠道;比如建立举报电子信箱、设置举报信箱、公布举报电话号码等，使群众时时刻刻都能把违法行为反映给土地执法部门。三是:建立通讯、反馈系统，配备专门的车辆和其他设备，适应及时出动、现场处置的需要;四是成立专门的快速反应队伍，建立值班制、限时出案制，必要时与公安部门建立“110”联动制。 (三)坚持预防为主原则,建立土地执法监察网络,及时准确掌握土地违法动态。建立健全土地监察机构和监督网络，是《土地管理法》实施的组织保障。只有建立和完善系统化、网络化的土地监察机构才能预防和及时发现、纠正土地违法现象，控制违法行为的发生。要建立和完善中央、省、市、县、乡、村六级土地执法监察机构和网络，特别是乡、村两级执法监察网络是薄弱环节。而这两级环节。却是土地执法监督的前沿和神经末梢,最能全面准确、及时迅速的主动发现和反映土地违法动态的信息，对于上级土地执法机构或队伍及时准确地掌握情况、制止和查处案件都尤其重要，要在乡国土管理所的基础上，设立土地执法监察中队，每个行政村选派村干部担任土地协查员或联络员，做到监察机构、人员、经费、责任制度和奖惩激励机制全面落实。只有这样才能变“被动执法”为“主动 执法”，把大量的执法监察工作做在违法行为发生之前或初期，才能有效的预防、制止违法事实的形成，更能减少执法成本和违法造成的损失，切实把实行最严格的土地管理制度落实到位。 五、建立违法案件联合查处机制,加强土地执法合力 主要做到:一是上下结合。上级执法监察对下级执法监察机构队伍实行业务上的统一调度，做到原地管理、分级管辖、上下联动、充分发挥系统的整体功能，在下级执法机构查处案件遇到阻力时，可报告上级执法机构直接查处，也可由上级机构委托委派其它土地执法机构进行互相查处。二是与司法、纪检监察部门结合。涉及到国家工作人员和国家工作单位违反土地法律法规的，要争取纪检监察或检察部门提前介入，共同查处;要积极引入公安和司法机制，做到左右配合，重拳出击，尽快控制和查处违法行为，减少经济损失，通过对案件的及时查处和对违法责任人的行政处分、刑事制裁，起到惩戒和震慑作用。三是与社会监督结合。建立案件举报电子邮箱和信箱、设立举报专用电话、设立信访专门机构，通过各种渠道，使土地违法信息能及时反馈到土地执法部门，使广大人民群众都成为义务土地执法监督员;充分发挥舆论监督作用，对违法案件，及时曝光，起到曝光一起，震慑一片，教育一方的作用。聘请各行各业人员担任土地监察员，形成 广泛的社会监督信息网。四是与土地管理部门内部业务机构结合。配合各业务机构的工作重点，共同开展集中管理;动员各业务机构开展专项执法检查;建立《违法案件协查通知》制度，凡发现违法行为，需业务部门配合查处，提供材料，停止核发用地手续的，土地执法部门须立即向有关业务机构发出书面协查通知，业务部门必须无条件地给予配合。 长期的土地执法实践证明，要建立土地执法监察长效机制，从根本上来说，也就是土地执法监察体系的系统构造和完善，这也是一种“木桶效应”，建立和完善各种执法监察机制，就能有效地遏制土地违法行为，规范土地市场秩序;反之，土地违法行为就如同顽疾，层出不穷。中央“实行最严格的土地管理制度”的指示就不能落实到位。 六、引入公安、法院机制，强化土地执法力度 由于土地执法的特殊性，加大了土地执法的难度和危险性，因此引入公安、法院机制，采取一定的强制性手段是必须的。 (一)设立国土资源公安派出所。据有关资料披露，目前全国国土资源执法人员执行公务时被围攻、辱骂、殴打的事件近三万件,执法人员有200多人受重伤，有八人被殴打致死，执法人员的生命安全受到很大的威胁。同时，由于行政执法缺乏有效的强制措施，使案件查处和行政处罚出现执法难的困境。虽然土地管理法律法规规定了执法人员执行公务受阻时以及申请行政处罚强制执行时公安部门和法院的相应责任，但由于公安、法院等有关部门力量有限等原因，使作出的行政处罚决定难以实施，严重影响了国土资源法律法规的权威，这种不能保证执法必备条件的状况是造成执法难的社会条件因素，而引进公安机制，建立土地公安联合执法体系，则是强化国土资源执法手段，解决执法难的重要措施。 林业、税务、水利、航空、铁道、海关等部门早就引入了公安体制，使这些部门的行政执法力度与手段大大加强。事实上，肩负着世界上最严格的土地管理制度的土地执法监察无论在查处违法案件数量上，还是在对抗性上，都不亚于这些部门。现阶段，公安部门介入对有效的制止毁坏耕地，违法用地的行为，起着不可替代的作用。黑龙江、河北、吉林、陕西省等在此方面有成熟的经验，安徽省宿州地区萧县等地近几年也陆续组建了土地公安机构。从各地的实践看，建立土地公安机构有以下几种形式，土地公安派出所、土地公安联合执法队等。除此之外，有的地方在土地执法部门设立了土地公安员。从海关、铁道等部门的成功经验来看，应由国土资源部会同公安部和国家编委，在各级土地执法机构(队伍)中成建制地统一设立土地公安机构，以体现土地执法的威严和强制性。 (二)赋予国土资源执法监察机构强制执行权。由于国土资源执法监察机构没有强制执行权，许多违法行为发现时刚刚动工，但等到给其下达处罚决定时建筑主体已经建成，只好罚款了事，无形之中给群众造成建筑只要交罚款就能变成“合法”的假象，滋生了违法行为的发生。《土地管理法》第八十三条明确规定，对于违法建筑，作出处罚决定的机关可以依法申请人民法院强制执行，但是实际工作中由于法院要收取执行费而上级又未拨付这笔费用，所以真正申请法院强制执行的并不多。况且。就算申请法院强制执行了，而执行到位的很少。据人民网报道的河南省高级人民法院向全省下发的《河南省高级人民法院关于加强非诉讼行政执法工作规范化管理有关问题的通知》第四条规定:“对于法律、法规已经赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的有关房屋拆迁部门 作出的强制拆除房屋决定的，应当由房屋拆迁部门执行......人民法院可依法作出不予受理的裁定;已经受理的,可依法作出不予执行的裁定。”对于土地执法无疑是雪上加霜。因此，建立“国土资源执行庭”，由法院派人担任正、副庭长，办公地点设在国土执法机构，凡是国土案件需强制执行移送法院执行的，均由该法院受理，有国土执法机构配合执行，这样即减少了移送执行费用，又提高了行政处罚强制执行的时效性。四川省在此方面已卓有成效。 综上所述，建立有效的土地执法监察机制实际上就是要构建一个完整的土地执法监察系统工程，这个系统工程各个要素机制，各个子系统相辅相承，互为依托，缺一不可，共同构建完美的土地执法监察体系,才能强化土地执法监督权，建立集中统一、精干高效、依法行政、具有权威的土地执法监察队伍，才能加强土地执法力度，依法管好土地，为合理利用土地提供执法保障。