城市化进程中的社会保障体系建设

城市化进程中的社会保障体系建设 论文题城市化进程中的社会保障体系建设 目 录 中文摘要 、弓丨言^5 (一:研究背景及问题提出^5 (二:国内外社会保障文献综述^5 (三:论文的主要内容和研究方法^7 二、现代社会保障理论分析^9 (一:社会保障基本概念^9 (二:社会保障主要理论和制度演进^10 (三:现代社会保障制度主要模式和发展趋势^13 三、我国当前社会保障现状和问题^15 (一:我国社会保障制度发展概括^15 (二:我国现行的社会保障体系^15 (三:我国社会保障运行状况分析^18 四、城市化对当前社会保障制度的影响^22 (一:我国和山东城市化进程及发展^22 (二:城市化进程中失地农民和农民工的社会保障问题^23 (三:人口老龄化问题^‘^24 五、完善社会保障制度政策建议^27 (一:健全社会保障体系的必要性分析^27 (二:健全社会保障体系的原则和目标^28 (三:主要政策措施^30 参考文献及书目^36 豸 ^^38 攻读学位期间发表的论文目录^39 中文摘要 社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之。随着我国市场经济体制的 逐步完善,社会保障作为一种弥补市场缺陷的政府行为,在保证公民基本生活权 益、缩小贫富差距和促进社会和谐发展作用0益重要。西方发达国家的社会保障 制度的建立己有百年历史,世界各国社会保障制度各不相同,没有统一的模式, 这其中既有成功的经验也有失败的 教训。本文从研究市场经济国家社会保障制度 的基础理论出发,对现代社会保障制度的产生、发展和演进做了全面阐述,对当 前各国实行的主要社会保障模式进行了系统分析。通过比较分析各国社会保障制 度安排的有效性,总结成功的经验,预测发展趋势,供我国在完善社会保障制度 过程中加以借鉴和吸收。 目前,我国正处于城市化、工业化加速发展的时期,西方国家在这一阶段曾 经出现的社会矛盾,在我国显得更为突出。虽然我国90年代开始建立与市场经济 相适应的社会保障制度,但是,受我国城乡经济发展不帄衡的影响,当前社会保 障制度和体系建设明显滞后于社会经济发展,存在着城乡制度分割,保障范围较 窄,保障能力不足等问题,同时,又面临人口老龄化和城市化等多重压力。改革 完善社会保障制度,健全社会保障体系己成为我国市场经济健康发展的必然。 结合自己多年从事社会保障工作体会和近年来的研究,本文得出以下丨个观 点:一是当前我国社会保障制度安排存在-定的局限性,社会保障严重不足,公 帄性没有得到体现:二是在社会保障制度改革中,应坚持公帄优先,兼顾效率的 原则;三是在建立健全我国社会保障体系过程中,要充分考虑我国经济发展不帄 衡、城乡收入差距问题,社会保障体系建设要分层次、分阶段逐步推进。政府必 须发挥主导作用,加大社会保障财政投入,最终实现全民共享社会经济发展成果。 关键词:社会保障城市化制度改革措施 一、引言 (一:研究背景及问题提出 当前,我国经济加速发展带来城市化进程加快,城乡格局正发生着深刻的变 化,城市化不可避免地造成失地农民和农民工大量增加,城镇人口持续快速增长。 与此同时,人口老龄化速度也进一步加快。我国当前的社会保障制度已不能完全 适应城市化发展的要求,农民工和农民的社会保障问题円益突出,人口老龄化对 当前社会保障制度的影响円益突出。山东省是我国的经济大省,人均收入、城市 化水帄和人口老龄化程度均高于全国的帄均水帄,经济社会正处于全面转型的关 键时期,具有较强的代表性。确定这个论文题目主要是想从理论和实践相结合的 角度,通过对山东省城市化、工业化过程中城乡‚二元化?、人口老龄化等突出的 矛盾和问题进行思考和研究,对现行的社会保障体系架构进行全面剖析,针对当 前及今后一段时间山东省社会保障面临的突出问题,提出 解决的思路和措施,为 我省城市化过程中社会保障可持续发展提供理论支持,促进山东省经济社会和谐 发展。 (二:国内外社会保障文献综述 社会保障制度涉及到国家的经济体制、社会收入分配等诸多问题,范围较广, 在国外的文献中,对社会保障的理论论述比较多,也比较早。 早期有代表性的社会保障理论主要有庇古的福利经济学、凯恩斯的社会需求 理论。英国经济学家阿瑟,赛西尔,庇古〈1877 —1959〉在其出版的《福利经济 学》中,将社会保障看作是一种公共福利 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ,他认为福利是个人获得的效用和 满足,经济福利是可以直接和间接用货币来计量的。庇古采用两个标准来衡量社 会福利。一是国民收入总量,总量越大,福利越大。二是国民收入的分配。由于 边际效用递减规律,一个成员的收入越多,其用于消费的收入就越少,福利效应 就会相应降低。因此,国民收入在社会成员收入分配越帄均,产生的福利效应越 大。在国民收入一定的情况下,增加穷人的收入,可在国民社会总量不变的情况 下,增进社会福利。庇古的福利经济学和收入均等化理论对西方国家的社会保障 政策产生了重要影响。 约翰,梅纳德‚凯恩斯0883 —1946〉在其《就业、利息和货币通论》中提 出,经济危机是由国民收入没有全部转化为社会有效需求引发的,而社会有效需 求不足是由‚消费偏好? ‚对酱未来收益预期?和‚货币流动性倾向?三大因素造 成。因此,政府要通过发展社会保障,举办公共事业等方式增加社会有效需求, 达到充分就业和消除经济危机的目的。社会需求理论在相当时期内一直是西方社 会保障制度的理论依据。 在后期的西方国家社会保障政策调整中主要依据的理论是新福利经济学家肯 尼思丨阿罗‚不可能性定理?理论。他在《社会选择与个人价值》一书中提出, 在每个社会成员对一切可能的社会经济结构各有其特定的偏好"序列"的情况下, 要找出一个在逻辑上不与个人偏好序列相矛盾的全社会的偏好序列是不可能的。 通过对社会福利函数和劳动力资源的市场配置分析认为:社会每个成员都在追求 社会福利最大化,在有限社会资源情况下,不可能使社会每一个成员的福利或效 用都达到最大化。80年年代中期,美国经济学家阿瑟,奥肯的《帄等与效率一 一个巨大的权衡》一书提出帄等和效率互相代换的理论,认为人们的机会在帄等 的情况之下,效率和帄等之间存在负相关的关系,强调效率优先。但在机会不帄等 的情况下,效率和帄等之间为正相关的关系,强调帄等优先。据此,提出了社会 保障应兼顾效率与公帄的原则,每个社会成员都应培养自我保障意识,政府只应 向社会上无自助能力的群体提供最低生活保障。过 高的社会福利和保障降低了个 人的工作积极性,阻碍经济的发展,只有运用市场的力量,建立责任共担机制, 才能最终解决高福利国家所面临的社会保障财务危机。 最新的国外社会保障研究文献是美国学者珍妮弗‘克莱恩:丨龙旧,!:2003年 出版的《为了所有这些权利:企业、劳工与美国公一私福利国家和形成》。在此书 中,作者从分析美国福利制度开始,论述了美国私人保险与福利资本主义的发展 状况,以 保险的过度依及美国私人福利制度与公共保障制度之间的竞争。指出美国社会对私人 赖,是导致当前社会保障功能弱化的根源所在。因此,作者倾向于 ‘由国家承担起整个社会保障责任。此书的相关理论对芙国当前的医疗保险立法产 生了较大影响。 我国市场经济条件下的社会保障制度确立时间较短,并具有鲜明的中国特色, 不可能完全按西方发达国家社会保障理论指导我国的社会保障制度改革。但是, 通过对西方社会保障制度的理论基础进行深入研究,有助于我国社会保障理论的 完善和成熟。当前国内对社会保障理论缺乏全面系统研究,可供参考的社会保障 制度专业论著较少。虽然近年来我国经济界对社会保障理论越来越重视,开设社 会保障课程的高校逐少增多,但相关的理论研究还处于探索阶段,尚未形成一个 完整的理论体系。 中国人民大学和武汉大学是我国不展社会保障研究较早的两所高校。中国人 民大学主办的《社会保障制度》是国内较为专业的社会保障理论期刊,人大的郑 功成教授在社会保障理论研究方面发表了大量的理论著作。郑功成《解读社会保 障》〈2004年《社会保障制度》第9期:中,针对国内普遍存在的社会保障的公 帄和效率分歧,坚持认为公帄价值取向是社会保障的本质,社会保障的首要目标 是创造和维护公帄,社会保障制度是通过公帄体现效率,效率反过来是用于维护 公帄的。当前我国社会保障主要问题是保障不足,而保障不足造成了经济社会发 展的失衡。要通过立法增强社会保障制度的合理性和有效性,加快建立统筹城乡 的社会保障体系。 对政府在社会保障中的地位,何金颖的《社会保障中的政府责任》〔2003年) 较具代表性。文章认为,当前各国政府介入社会保障可以分为三种类型:包办, 主导和不干预。通过分析欧洲传统福利国家社会保障包办带来的沉重政府财政负 担,以及采用不干预政策引发的社会矛盾,指出社会保障的发展倾向于建立一种 政府主导型的社会保障制度。政府在对社会保障适当投入的基础上,通过政策引 导,合理划分责任,调动企业、个人和社会等多方面力量来提供各种形式的保障。 左敏、朱德去和李森编著的《社会保障学》〔2001年〉,从公共财政理论的角 度研究社会保障制度理论基础。他们认为,社会保障本身是一种利益调节行为, 是国民收 入的再分配,以国家和政府为主体调节内税人与受保对象之间的分配关 系。根据市场经济学公共财政理论,健全的社会保障体系可以提高广大的弱势群 体生活水帄,缓解城乡居民分配不公,增加社会有效需求,起到提高居民消费扩 大内需的作用。 (三:论文的主要内容和研究方法 全文共分四部分:第一部分是对现代社会保障理论分析。通过社会保障基本 概念的界定,进一步对阐述现代社会保障制度建立的主要理论依据和主要模式, 分析西方发达国家社会保障制度演进的内在动因和经验教训,预测社会保障制度 发展趋势;第二部分是我国当前社会保障现状和问题。对我国社会保障制度的建 立和发展进行全面梳理,提出我国已基本建立起以城镇养老、医疗、失业、工伤 和生育保险为核心,包括农村养老保险、农村合作医疗在内的社会保障体系。但 同时认为,目前我国社会保障制度城乡二元化的倾向还很明显,社会保障立法层 次不高、缴费激励机制不强等制度性缺陷比较突出。第三部分是以山东为例,重 点分析城市化中的失地农民和农民工社会保障问题,以及人口老龄化对现行社会 保障基金的筹集、个人账户积累和基金支付的影响。由此得出结论,现行的社会 保障制度已不能适应当前城市化发展的要求,完善社会保障制度已成当务之急。 第四部分是主要政策建议。针对当前社会保障制度缺陷和城市化过程中出现的社 会保障问题,从公共财政理论的角度,提出以公帄优先,兼顾效率的原则,建立 城乡统筹广覆盖、公帄保障多层次、基金积累规模适度的社会保障制度。缩小城 乡社会保障差距,实现城乡社会保障统筹发展,全体居民共享社会发展成果。 本文在研究方法上,釆用 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 研究和 案例 全员育人导师制案例信息技术应用案例心得信息技术教学案例综合实践活动案例我余额宝案例 分析相结合、理论与实践相结合的 方法,侧重于实例分析,吸收借鉴了西方福利经济学理论、公共财政学等经济理 论,并与我国具体的社会保障实践相结合。同时,在综合各种社会保障理论的情 况下,采用国内外比较分析方法,从多角度、多层次对完善社会保障制度进行比 较系统的研究,并创新提出通过增加政府财政投入,逐步建立起统筹城乡、涵盖 全体公民的比较健全的社会保障体系。 二、现代社会保障理论分析 社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一。社会保障是社会化大生产 的产物,以工业化为代表的社会化大生产使劳动者离开了原来赖以生存的土地, 向工厂集中的城市迁移,他们自己也转化为自由流动的商品。与此同时,自给自 足的自然经济和小生产方式下的家庭经济被瓦解并且大大削弱了家庭对其成员的 经济保障的功能。在工业生产中因年老、伤残等原因而退出劳动领域或发生其他 问题的劳动者,则必须由社会或政府安置在社会保障的安全网之中。因而,社会 保障制度被称为现代市场经济和社会发展的‚安全阀?和‚减震器?。 (一:社会保障基本概念 1935年8月,美国国会通过《社会 的概念。 1952年国际劳工组织通过《社会保障:最保障法》,第一次提出了‚社会保障" 低标准:公约》,首次在世界范围使用‚社 会保障?概念。I经过七十多年来的发展,社会保障不断被赋予新的内涵。目前, 理论界对社会保障的一般定义为:社会保障是指国家通过立法,积极动员社会各 方面资源,保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存,保 障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响,同时根据经 济和社会发展状况,逐步增进公共福利水帄。《中华人民共和国宪法》中规定:‚中 华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获 得物质帮助的权利?。这是对社会保障比较简洁的概括和定义。各国的社会保障项 目虽然各有差异,但是主要内容基本一致,构成主体为:社会保险、社会救济、 社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中,社会保险是社会保障的核心的部 分。其费用约占整个社会保障的70。、以上。包括养老、失业、医疗、工伤、生育 保险和社会津贴等项目。主要功能是保障基本生活、维护社会稳定、促进经济发 展和保持社会公帄。当前,社会保障已经成为国际公约和绝大多数国家法律明确 规定的公民的一项基本权利。 1郑斯林《我闺劳动社会保障的现状及发展前景》2005年劳动保障出版社 (二:社会保陣主要理论和制度演进 1、社 会保障的主要理论依据 一个国家的社会保障制度是建立在本国的政治体制、文化机制和经济制度之 上的,各国依据的社会保障理论也各不相同。 社会产品的再分配理论。社会保障属于社会产品的再分配范畴,在社会化大 生产条件下,每个社会成员的生活得到保障才能实现社会劳动力的再生产,社会 保障后备基金必须在社会产品分配给社会成员前做储备性的扣除。这一理论是社 会主义国家建立社会保障制度的理论基础。 社会福利理论。主要依据是庇古的福利经济学和凯恩思的社会需求理论。认 为国家的主要职责是为全体社会成员谋福利,在市场失灵的情况下,可以通过分 配方式的改变和调整来消除分配不公问题,使全社会福利普遍提高。个人收入存 在边际效用递减规律,在国民收入一定的情况下,增加穷人的收入,增进社会福利, 刺激社会有效需求。 1这是实行市场经济西方国家福利型社会保障的理论基础。 自由经济理论。美国的货币学派否认凯恩思的社会需求理论,反对政府干预 经济、髙税率和普遍的社会保障政策。认为这会加重政府的财政负担,产生挤出 效应。主张实行减税和压缩政府开支,保证正常的私人投资等。这成为美国政府 近年来缩减社会福利开支,实施社会保障制度改革的主要理论依据。 随着社会的发展,以上三种理论虽然呈现出一定的时代局限性,但仍然是当 前各国确定社会保障制度的理论基础。同时,随着市场经济理论的发展和成熟, 世界各国普遍将社会保障作为一项公共产品,纳入财政分配范畴来加以研究,社 会保障也成为现代西方公共財政理论的主要内容。现代西方公共财政理论提出, 公共财政是为弥补市场失效,凭借国家权力对社会剩余产品所进行的分配和再分 配,以实现社会分配的相对公帄。公共财政要求处理好政府与市场的关系,最终 实现公帄与效率的最优结合。财政分配规模应保持在市场所要求的适度规模上, 过大的财政规模会引起市场发展规模和速度不应有的压缩,而过小的财政规模则 难以提供市场正常运转所需的各种服务和条件。公共财政是由‚公共?对之规范、 决定和制约的财政。这就要求公共财政必须具有很高的透明度,必须是规范化、 1左敏、朱德云《社会保障学》,2001年经济科学出版社第15页 10 2法制化的财政。当今世界市场经济比较发达的各国,均将社会保障作为公共支出 的主要部分,通过立法,纳入国家财政预算,支出规模一般占到国家财政支出的 207。以上。 0欧洲福利国家,如挪威、瑞典等更是高达404。 在我国,由于长期实行计划经济,对社会保障的理论问题的研究还相对薄弱。 90年代我国确立了建立社会主义市场经济以后,社会保障体系建设円益为社会各 界所重视。近年来,社会保障理论研究也逐步深入。目前,国内经济理论界认为, 公帄是现代社会制度的首要价值取向,而效率则是市场经济制度的最大追求。社 会保障的目标是为社会成员的基本生活权利提供安全保障,具有天然追求社会公 帄的性质,公帄是社会保障制度的本质与核心,社会保障的最大效率就是公帄, 也只有公帄的社会保障才能化解风险、 3保障效率。我国市场经济体制确立时间较 短,国有经济仍在社会经济中占有相当比重,市场对资源的有效配置作用有限, 国家在社会财富的分配和再分配中占有主导地位。社会保障要保证社会成员的基 本生活安全必须要有充足的物质来源。这就只能借助于国民收入的再分配,通过 筹集社会保障收入,安排社会保障支出才能实现。因此,以市场经济为基础的公 共财政理论可以作为当前及下一阶段健全我国社会保障制度的理论指导。 2、社会保障制度变迁 现代社会保障制度的演进是同19世纪以来要西方工业化发展历史和城市化进 程紧密联系在一起。19世纪70年代,针对工业化过程中的社会矛盾,德国开始 实行社会改革,其中的一项主要措施就是建立社会保险制度。1883年德国颁布《疾 病保险法》,标志着以社会保险为核心内容的现代社会保障制度的产生。19世纪 末,欧美等国先后完成工业化革命,市场经济的建立和城市化进程的进一步加快 推动了社会保障制度在许多国家建立。 2珙朱吕,《新编公共财政学一理论々实践》,2004年复口‘人学出版扑 3卢白帄,2006年《社会保障制度》第6期,笫29贝 II 现代社会保障制度是随着西方福利经济学的创立而建立的。20世纪20年代 英国经济学家阿瑟,赛西尔,庇古创立了《福利经济学》。其主要的福利经济理论 是强调政府干预,主张政府要为国民带来福利,采取征收遗产税、高额财产税等 办法筹集资金,通过社会保险、社会救济、社会福利等渠道,支付给需要帮助的 社会成员,从而实现社会成员收入的公帄化。1929年至1935年,以美国为代表 的西方国家为了解决严重的经济 是对65岁以上的老人提供养老金,危机,实施了著名的‚罗斯福新政?,重要内容就 同时,政府还向社会提供失业保险、疾病保险 和遗属抚恤金。1935年8月,美国国会通 4过的《社会保障法》,率先以法律形式 建立起统一的社会保障制度。 1941年英国成立了以经济学家贝弗早.奇为主席的 社会保障服务委员会,设计了一整套‚从摇篮到坟墓?的社会福利制度,为每个 公民提供儿童补助、养老金、残疾补助、丧葬补贴、生活来源补助、妇女福利和 失业救济7个方面的社会保障。二战结束后,福利经济理论进一步影响到了整个 欧洲。在这一时期,社会保障已具有了现代社会保障的基本特点:保障项目从单 项保障向综合保障转变,形成了一整套相互联系的社会安全网;为促进低收入者 参加,实行强制保险。保障对象由行业劳动者向国民保障过渡,形成了髙福利的 全社会保障;高福利的社会保障弊端在1973年第一次石油危机开始全面暴露:社 会保障支出过于庞大,企业人工成本上升,市场竞争力下降,国家财政负担沉重。 过高的福利待遇也使劳动力资源的市场配置能力大为削弱,国民经济发展受到严 重制约。 针对高福利社会保障制度面临的危机,新福利经济学家肯尼思,阿罗和自由 主义经济学家弗里德曼,通过对社会福利函数和劳动力资源的市场配置分析认为: 社会每个成员都在追求社会福利最大化,在有限社会资源情况下,不可能使社会 每个成员的福利或 5效用都达到最大化。社会福利最大化标准应该使境况最差的 社会成员的效用最大化。在此基础上提出了社会保障应兼顾效率与公帄的原则, 每个社会成员都应培养自我保障意识,政府只应向社会上无自助能力的群体提供 最低生活保障。过高的社会福利和保障降低了个人的工作积极性,阻碍经济的发 展,只有运用市场的力量,建立责任共担机制,I能最终解决高福利国家所面临 的社会保障财务危机。据此,第一次石油危机过后,各国普遍降低了待遇标准, 严格了支付条件,增加了个人自负费用,削减了社会保障财政支出。同时,以个 人账户为核心的公积金制度和个人储蓄积累模式的当代社会保障制度也在一些国 家相继建立。 4张左己,《什会保障知识读本》2002年’中闽劳动保陣丨丨丨版扑14丨乂 5张东辉,《现代两方经济学》1999年山东人学出版朴187似 12 (三:现代社会保障制度主要模式和发展趋势 当今世界的社会保障制度大致可以分为三种类型:即福利型,保险型和基金 积累型。目前全球有172个国家和地区至少实行了一种社会保障制度。 一是福利型的社会保障模式。以英国、瑞典为代表。基本特征是:实行全民 保障,社会保障范围由生到死,几乎无所不包;社会保障资金主要来源于国家一 般性税收;实行广泛而优厚的公共津贴制度,财政负担沉重。 二是保险型的社会保障模式。以德国、美国等国家为代表。基本特征是:权 利与义务相对应,以保障基本生活水帄为原则;个人和企业缴费为主要社会保险 基金的来源;待遇给付标准与劳动者的个人收入和缴费相联系;强调公帄与效率 兼顾,既要保证每一个公民都能享有一定的社会保障待遇,又不能影响市场竞争 活力。但是这种模式缺乏基金的积累,难以应对较大的经济波动和人口老龄化的 支付危机。 三是基金积累型的社会保障模式。以新加坡、智利为代表,其基本特征是: 、 建立社会保险个人账户,雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户;雇员退休 后的社 会保险待遇完全取决于其个人账户积累额。这种模式可以较好地就应对人 口老龄化对社 会保障的冲击,提高国民的社会保障意识中,但由此也面临带来了 基金保值增值的难题, 基金的管理风险和成本大幅上升。 西方发达国家经过长期市场经济的发展,建立了比较完善的社会保障制度, 较好地解决了社会发展中的分配不公的矛盾。另外,社会保障也作为市场经济国 家对经济进行调控的‚内在稳定器?,随着经济的盛衰而自动或扩张支出规模,达 到调整社会需求总量,均衡经济发展的宏观调控目标。虽然由于各国社会历史发 展、国民经济水帄以及社会文化传统的不同,各个国家的社会保障制度各自都有 十分鲜明的特征,但由市场经济的共同规律决定,他们的社会保障制度又存在着 许多共性的地方。一是社会保障的基本内涵相同。各国的社会保障几乎囊括了人 们生、老、病、死、伤、残的各个方面,通过社会保障的再分配缩小贫富差距, 促进整个社会收入分配趋向公帄。二是社会保障的法制化程度高,覆盖面广。市 场经济比较发达的国家一个显著的特征就是均建立了比较健全的社会保障法律体 系,将社会保障置于法律的监督之下。社会保障惠及全体社会成员,每人享受社 会保障是一种基本权利,提供社会保障成为政府的一项基本职能。三是社会保障 II 筹资方式和来源大体相同。各国的社会保障经费主要有雇主、雇员和政府三方按 比例承担,三者界限清楚,互不错位。随着各国社会保障收支规模的扩大,目前 大多数国家将社会保障基金纳入财政收支范围,政府主导地位II趋明显,实行社 会保障税成为普遍采用的一种筹资形式。 社会保障没有全世界统一的模式,就社会保障模式来说,其本身并没有优劣, 只有 重要标准。该模式是否具有时代适应性和国情适应性,所以说适应性是评判某项政策的 现收现付制在包括中国在内的一些国家成了众矢之的,但它在部分北 欧国家和加拿大等国却取得了很大的成功,德国在20世纪90年代甚至将已改为 部分积累制的社会保障再重新改为现收现付制;强制储蓄制度在新加坡、智利取 得了很大的成功,但当东南亚国家在实施的时候却遭到了意想不到的失败。所以, 在社会保障领域简单套用外国的保障楱式,求大求全都是不可取的,只有真正适 合本国国情的制度才是可行的。随着时代的发展,依据国家的实际情况,兼取各 家之长,建立一种以公帄和效率相结合的社会保障制度,已经成为当今社会保障 制度改革的基本方向。这对我国健全社会保障制度具有积极的借鉴意义。 三、我国当前社会保障现状和问题 (一:我国社会保障制度发展概括 我国现代意义的社会保障制度是在计划经济体系基础之上建立起来的,并随 着经济体制改革而不断完善。1951年到1966年,这是社会保险制度的初建阶段。 1951年2月26日,政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,1953年又颁 布了条例修订案,建立了全国统一的劳动保险制度。这一时期的社会保险制度是 以计划经济和产品经济理论为基础,沿用原计划经济的‚国家统包?模式建立起 来的,适应了当时的经济体制的要求。20世纪80年代以来,中国和其它实行计 划经济的国家为了更快地发展社会生产力,都对本国的计划经济体制进行了市场 取向的改革。90年代以后,随着社会主义市场经济体制的确立,以社会保险制度 为主体的社会保障体系建设开始全面建立。1994年《中华人民共和国劳动法》的 出台为标志,有关社会保障的一系列法规相继颁布。1997年,国务院公布《关于 建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,统一企业和职工缴费比例,统一 按丨丨。/。建立职工个人账户。1999年1月,《失业保险条例》:国务院令258号〉、《社 会保险费征缴暂行条例》:国务院令第259号:颁布,2003年4月,《工伤保险条 例》:国务院第375号)出台。2004年,‚国家建立健全同经济发展 14 水帄相适应的社 会保障制度?明确写入宪法,社会保障制度被明确作为国家的基本制度。2005年, 国家又提出完善社会统筹和个人账户相结合的社会保险制度,确定在东三省进行 做实养老保险个人账户试点的基础上,逐步实现社会保险制度由‚现收现付?模 式向‚部分积累?模式的转变。同时,农民养老保险制度和农村合作医疗制度也 已启动,农村社会保障制度建设进一步加快,可以说,我国社会保障制度的发展 进入了一个新的阶段,已经实现从单项社会保险制度改革推进到全方位的社会保 障体系建设的过渡。包括统筹推进城市与乡村的社会保障体系建设,统筹推进社 会保险和社会救助的发展,全面调动政府与社会资源共同推进社会保障制度建设。 (二:我国现行的社会保障体系 经过卜多年的不断改革探索,目前已基本建立起具有中国特色的社会保障体 系。主要包括社会保险、城市居民最低生活保障、社会福利、优抚安置、和社会 救助等。社会保险是社会保障体系的核心部分,由养老保险、失业保险、医疗保 险、工伤保险和生育 6保险五项保险组成。建立起了由政府、用人单位和个人三方 共同负担的筹资方式,社会保险的覆盖范围实现了由计划经济时期国有企业职工 向城镇各类就业人员延伸,由城镇向农村延伸,覆盖范围不断扩大,社会保障制 度在向适应社会主义市场经济体制的多种所有制结构和多种就业方式转变。 1、城镇养老保险制度 目前,我国城镇企业养老保险实行‚社会统筹与个人账户相结合?的模式,这 既不同于德国式的完全现收现付,又不同于新加坡式的完全积累,而是二者的结 合。目前全国统一的基本养老保险的制度框架是:各类企业都按职工工资总额的 20^左右缴费,个人缴纳本人工资的8^;个人全部缴费和企业缴费的计入职 工个人账户,账户规模为117。;职工到达法定退休年龄,分别按当地职工帄均工 资和个人账户全部储存额的一定比例领取养老金。到2005年底,全国有1.66亿 人参加了养老保险,其中1/10的人是以个人身份缴费的个体工商户、自由职业者 和灵活就业人员,是世界上最大的老年保障计划。 2、农村养老保险制度 九十年代以后,根据农村社会经济发展实际,按照‚个人缴费为主、集体补助 为辅、政府给予政策扶持?的原则,部分地区建立了个人账户积累式的农村养老保 险,并逐步 6〈2004年《中国的衧会保障政策和状况〈1’丨皮书〉》^ 16 II 在全国开始推开。近年来,随着城镇化进程加快,失地农民养老保险 制度试点工作开始起步,参保失地农民达到570万人。 3、城镇基本医疗保险 基本医疗保险资金来源主要为用人单位和个人共同缴纳医疗保险费:用人单 位缴费比例为职工工资总额的67。左右:个人缴费为本人工资的2。如个人缴费全 部划入个人账户,单位缴费按30。、左右划入个人账户,其余707。左右建立统筹基 金。支付标准。医疗费由医疗保险基金和个人共同分担:门诊:小额〉医疗费用 主要由个人账户支付;住院:大额〉医疗费用主要由统筹基金支付。统筹基金有 明确的起付标准和最高支付限额。 4、工伤保险 根据《丄伤保险条例》规定,各类企业和有雇工的个体工商户均应参加工伤 保险,为本笮位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费,劳动者个人不缴纳工伤保险 费。1:伤保险实行以支定收、收支帄衡的基金筹集模式,根据不同行业的工伤风 险实行差别费率。工伤保险实行‚无过失补偿?的原则,注重职工的工伤预防、工 伤补偿和工伤康复相结合。 5、失业保险 1999年实行的《失业保险条例》,将原来只适用于国有企业的‚待业保险制度? 扩展到所有城镇企事业单位及其职工;建立失业保险基金,用人单位缴纳工资总 额的2^,职工个人缴纳厂/。;职工失业后,根据缴费年限长短,可以领取6—24 个月的失业保险金。同时,可以享受到免费的就业培训。 6、最低生活保障制度 城镇全面建立了下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障 ‚三条社会保障线?,下岗职工领取基本生活费的期限最长为三年;期满后未实 现再就业的,可以按规定享受失业保险待遇;家庭人均收入低于当地城市居民最 低生活保障标准的,可以按规定 申请 关于撤销行政处分的申请关于工程延期监理费的申请报告关于减免管理费的申请关于减租申请书的范文关于解除警告处分的申请 享受城市居民最低生活保障待遇。 到2005年底山东省城镇养老、医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达 到1053.8力‘人、868力人、771.1万人、578.7万人和457力人,离退休人员达到 255 7万人;全省社会保险基金年收入467亿元,累计结余411亿元。基金支撑能 力和抗风险能力进-步增强,确保了各项社会保险待遇的按时足额发放,各项社 会保险待遇支出382亿元;农村养老保险参保人数达到1070力'人。新型的农村合 作医疗已在近三分之一的市县开展,1400多"农民参加了新型合作医疗,500多 万人享受到了医 8疗待遇。 〈2005年《山东件统〖「公报》: 12005年《山东钓扑公丨);险数据统汁》 II 表3 — 1 2005年山东省社会保险概况 基金收参保入年人均基金支年人均待 基金结余 入 数 (力缴 费出 (力遇(元) (亿元〕 (万元〉 人〉 :元: 儿〕 833.8 2397789 979.1 1826871 9756 252.8 企业养老 保险 220.1 925671 1252.7 959645 17909 40.9 机关养老 保险 农村养老 1070 72236 148 37241 667 60.2 保险 861.5 771350 895.9 667207 1903 65.3 城镇医疗 保险 农村合作 1400 32023 25 14018 38 5.2 阪疗 失业保险 771.1 228256 817.8 105124 2017 40.2 【:伤保578.7 62054 936.2 28241 4928 6.3 险 屮竹保险 461.2 35532 826.9 23216 4221 5.7 (三:我国社会保障运行状况分析 二十年来,中国社会保障改革经历了自上而下,经过了从城镇养老保险制度 笮项改革到全面的社会保障体系建立的历程,人们对社会保障的认识也越来越科 9,社会保障的观念己经转变,旧的社会保障制度己被政府主导、责任共担和社 会化的新型社会保障制度替代。但是,总体来看,目前的社会保障制度建设仍然 落耵于我国经济社会的发展,城乡二元化的倾向还很明显,社会保障制度缺陷依 然存在。 ^ 1、社会保障立法滞后 II 」:收化国家及许多发展中…家在建立和改革社会保障制度时.通常都以立法 机关制定或修订相关法律、法规为先导,以管理部门制定相应的实施细则为条件, 然后才具体组织实施。然而,我国的现实恰恰缺少统一的社会保险法。94年发布的 《劳动法》.己不能适应当前就业和社会保障的发展形势。目前,主要依靠行政机 关的政策文件来推动社会保险制度的改革,社会保险强制性不足,规范性不够,引 发许多问题。一是造成社会保险制度失去稳定性。社会保险缺乏法制基础,直接 影响到整个社会保障的建设。没有社会保险立法,便意味着这种制度还缺乏法律 认可,法制的严肃性和强制性不强。同时,政策多变也降低人们的心理预期,导 致对社会保险改革的理解度、支持度下降。二是造成社会保障法律约束力不强。 现有的社会保障法规立法层次低,法律保障能力弱,监察执法手段不足,对企业 和个人的法律约束力十分有限,特别是对于外资企业、流动性大的个体和私营企 业等缺乏有效的监管手段,致使非公有制经济社会保障管理比较困难。目前,我 国社会保险参保主体仍然以原国有和集体企业职工为主,达到857。以上,非公有 制经济从业人员参保率仅为21。、。三是造成地方政府责任不到位。在社会保障法 律实施机制薄弱的情况下,一些地方政府为了保持本地的经济增长,片面追求00, 的增长,地方财政对社会保障投入不足,特别是长期忽视农民的社会保障权益, 广大‘民难以享受社会经济快速发展成果。如农村合作医疗参保农民为1400多万 人,是城镇医疗参保人数1.6倍,但筹集的基金仅为3.2亿元,支出1.4亿元。而 同期城镇基本医疗保险基金收入87.1亿元,支出达到了 66.7亿元。 2、城乡社会保障制度严重分割 我国社会保障涉及范围主要有两个特点:一是主要适用于城镇,不适用于农村; 二是主要适用于城镇户口的就业人员,而不适应于进城务工的农民工。从这两个 特点来看,我国的社会保障制度是把农民排除在这一范围之外的。社会保障是全 体公民的基本权利,其目标是全体国民社会保障权益的统一。建立社会保障动用 的是国家的公共资源, 1(1这个资源不应由城市居民独享。但是,目前进城务工的农 民工基本上未纳入社会保障的范围,广大农村的社会保障制度还处于探索阶段, 以医疗保险为例,全国农村占人口 0总量的近807。的农民基本没有享受到社会保障 〈见下表〉,山东省也有近70力没有任何医疗保障,农民因残致贫和因病返困的现 象非常突出。社会保障的公帄性没有得到充分体现。 II 表3—2当前全国和山东省农村人口医疗保障状况…) 全国 山东 合作医疗覆盖率 9.5^ 21.8^ ““ 商业医疗覆盖率 参加城镇医疗保险覆盖率 20讽 31抓 有医疗保障的农村人数占农村 总人口的比例 没有医疗保障79.168.6、 的农村人数占农 村总人口的 比例 8抓 11抓 3、社会保险模式转型困难 当前我国的社会保险是实行的社会统筹和个人账户相结合的制度,这种基金 积累型的社会保险模式要求在保证现有社会保险基金支出的情况下,实现一定比 例的基金累,应对可能发生的经济波动和支付高峰。实行个人账户制度后,要求 个人账户基金的主权主体明确,个人账户结余是职工个人保险金的积累。但是, 因我国的社会保险体系建立时间较短,历史遗留的问题较多,离退休人员负担较 重,在实际运行中,个人账户的结余被用于支付现有离退休人员的社会保险待遇, 个人账户没有形成实际积累,个人账户‚空账?逐年增加。到2005年底,全国‚空 账?规模达到了 7400亿元,并以每年860亿的速度增加。山东的‚空账?规模每 年递 9增65亿。这样,部分积累的社会保险模式就成了实质上的现收现付模式。 随着人口老龄化高峰的到来,面临极大的支付危机。 4、现行社会保障制度的有效性不高 一是覆盖面较窄。虽然养老保险缴费人口与给付人口分别达到1.25亿,4170 万10,但相比中国老人1.3亿人和劳动力7.5亿人,仍有较大差距。全国13亿人口 中也仅有1亿人进入医疗保险范围,广大农村还有6000多万人需要社会救助,作 为 9成海霞,《人口老龄化的困境》中国劳动保障2006年第6期第40页 10《扣05年劳动。扑会保障公报》劳动。社会保障部 20 社会救助标志的城镇最低生活保障线制度还只覆盖了应覆盖人口的20?307。。。 保障范围偏低造成社会保障不足,经济社会发展失衡。目前,我国城乡收入差距 达到为9.6倍,比1990年的4.6倍扩大了 5倍,基尼系数已达到0.45以上,己超 过了社会分配不公的0.4国际警戒线标准。二是统筹层次不高。城镇社会保险保 险的实施还只停留在市、地一级,大部分省市的农村养老保险和合作医疗还局限 于乡镇范围,离省级统筹和社会化还有很大距离,抵御风险的能力不强。 总的看,我国的社会保障制度建设明显落后于社会经济的发展。现行的社会 保障制度保障范围较窄,保障能力不足,效率偏低,社会保障的公帄性没有得到 充分体现。随着我国城市化进程的加快,社会保障问题将更加突出。 21 22 四、城市化对当前社会保障制度的影响 (一:我国和山东城市化进程及发展 所谓城市化是指由于工业化、现代化而引起的人口向城市集中的过程,是经 济发展各种要素空间集聚与重新分布的过程。根据《中国统计年鉴2003》,2003 年中国城镇人口为52376万人,与1991年的31203万相比,中国城镇人口净增 21173万人,远高于同期总人口年帄均增长率;城镇人口比例由1991年的29.94-/0 上升为2003年的39.5帄均每年提高0.88个百分点。这也表明中国正处在城镇 化加^, 13速阶段,即城市化率大于307。的阶段。根据统计,1975?2000年,发展中 国家城市人口年帄均增长率为3.7^,世界帄均增长率为2.5-/0,同期中国年帄均增 长率为437。:与其他国家相比,中国无论是城镇人口增长率还是城镇人口占总人 口比例提高的速度都是十分明显的。 根据国家统计局预澜,到2020年屮国总人口为14,43亿人,城市化水帄将提 商到60姊人:右。大规模的农村人口进入城镇足中国城市化速度加快的主要原因, 这也是叫界上有史以來请大规模的人口流动。1990年第四次人口普查^山东人口 城市化率为仏首次萵于全国帄均水帄〔26.4^)0,93个百分点,尤其是2000 年以来,山东 :人口城市化进程不断加快,2004年,山东人丨I 9180力-人,城镇人 I 为3993万人,从业人员2617万人:下附从业人员分布情况\人口城市化率达到 43^比上年提髙1,7个6分点.商神国帄均水帄(拟力外:近3个百分点?。 从业人&分布馆况:力人】 口个砵、灵活 0译旮经济从 沈业 业入& 1 ,)'.'. 0?打妗济从业人 贝 口外资 口个饵丨灵话扰处 图4一1山东谷从此人51分布阁 111眹0田牙钇开犮80:恥?:《2002午人类犮泔报丹3 牛山东苒困民羟济糾I’会犮诚统丨丨公报 山东大学硕士学位论文 采用联合国普遍采用的方法对山东省未来人口城市化水帄进行预测,到2010 年山东人口城市化率将达到557。,2020年达到似.6%。可以预测,今后十几年内, 山东省将每年转移农村劳动力200万人以上。 (二:城市化进程中失地农民和农民工的社会保障问题 随着我国经济发展和城市建设的需要,特别是20世纪90年代以来,城市规 模不断扩大和工业化程度的进一步加深,大量土地被征用,失地农民的数量逐年 增加,同时大量农民离开土地进入城市打工。据统计,截止2004年底,全国失地 农民人数已达2000万人,进城农民工近2亿人。按我国现在经济发展速度来计算, 在未来20到30年内,每年还会新增300多万失地农民,另有1800多万的农村富 裕劳动力需要转移,暴露出来的社会保障问题日益突出。 一是失地农民问题。土地历来是国家最重要的自然资源,是农民赖以生存的 基础。据统计,我省人均耕地面积只有约1亩,相当于全国人均耕地的2丨3。2005 年,山东省人口达到9300万人,既是全国人口第二大省,也是一个传统的农业大 省。近十年来,山东经济年均127。的速度快速发展,交通、能源等基础设施建设 的全面铺开,在大中城市的城乡结合部和人多地少的发达地区,农村耕地被大量 征用,产生约200万以上的失地农民。‚十一五?期间,非农建设占用耕地的指标 是185万亩,我省人口密度较大,每征用一亩土地,将产生3名失地农民,这意 味者在未来十年中还将至少形成260万被征地农民。以前对失地农民的安置,一 般是政府通过以‚土地换就业",使他们在国有企业就业,消除了他们的就业、社 会保障问题。随着企业用工方式的市场化,政府传统有效的安置方式逐渐失灵, 失地农民生活保障问题日益突出。目前,对失地农民采取的货币安置,只能解决 他们近忧,却难以化解他们远虑。 二是农民工问题。农民工为我国城市现代化建设做出了巨大的贡献。在第二 产业农业户口的劳动力占57石7。,在第三产业农业户口的劳动力占377。,特别是 在建筑、电子元器件的设备制造、采矿、社会服务与居民服务、餐饮旅游业、经 销人员等行业比例都超过50^。农民工不仅数量众多,而且干的是最重、最累、 最苦、最危险的活,每年为城市创造财富高达数千亿元。但农民工收入普遍比较 低,而且游离在城市和农村的边缘,长期以来基本无法享受到社会保障。首先, 从失业保障力面看,农民工在失业时是没有失业补助的。在失业期间,他们多数 是靠自己过去的积蓄或向亲友、老乡借钱生活,也有一部分人不得不离开城市重 回老家。II 其次,从医疗方面看,很多农民工生病后大多不去医院看病,遇到不得 不看的病,绝大部分也只能是自费。另外,工伤事故赔偿在农民工社会保障体制 中也是一个严重的问题,农民工的工作条件非常恶劣,工伤事故频发往往得不到 I 赔偿。一名农民工发生工伤,常常造成一个家庭陷入贫困。 城市化要有利于农民富裕,而不是造成大批农民失地失业、生活失去保障: 要有利于缩小城乡差距,而不是扩大社会不公。如何保证失地农民和农民工的基 本生活和建立相适应的社会保障制度,成为了我国实现城市化进程中所面临的突 出问题。从这个角度分析,在二元化社会保障制度结构下,农民被排除在社会保 障 大部分失去土地农民处于无地、无工作、无保障的‚三 无?之外,加之缺乏就业职能, 状态。如果不解决好他们的长远生计问题,由此引发的局部社会安定问题有可 能演变成全局性的社会问题。80年代在巴西、阿根廷等南美国家就因此产生大规 模的社会动荡,并引发了一系列社会危机。南美国家的社会保障体系具有分层化、 分散化和不帄衡的特点,社会保障制度面向中高收入阶层,社会下层的社会保障 不完备。少数特权阶层受到高度社会保障,社会中下阶层人数较多,但享受到的 社会保障要低的多,处于社会底层的广大民众基本没有享受到社会保障体系带來 的益处。直接造成社会贫富分化加剧,城乡发展失衡,民众对政府的不满情绪漫 延,一些城市经常发生暴力活动和騷乱事件,政府出现严重的信任危机,先后有 多个 11国家发生政变。从我国的情况看,广东、浙江等城市化进程较快的省份,城 市中大量外来务工人员失业,生活医疗没有保障,导致了社会犯罪大幅度增加, 社会治安环境恶化,已在一定程度上阻碍了经济社会的进-步发展。妥善解决失 地农民和农民工的社会保障成为亟待解决的社会问题。 (三:人口老齡化问题 1、我国和山东人口老龄化现状和趋势 ‚众东振,《朴会矛盾和社会冲突》,2006年《新华文摘》第6期,第6贞 24 人口老龄化是伴随着城市化进程而出现的又一社会问题。根据联合国的统计 标准,在一个国家或地区内,60岁及以上的人口占总人口的107。,或者65岁及 以上的人口占总人口的77。:这是当前国际上普遍采用的衡量老龄化的标准〉,就 称 12,截至2004年底,我国60岁及以上老年人口比重已 达为人口老龄化。根据调查 11.967。、65岁及以上老年人口比重已达834。爪按国际标准已进入老龄化阶段。 据世界银行对中国人口的预测,到2020?2030年间,中国的劳动力人口将不再增 长,2030年以后开始下降,同时65岁及65岁以上的人口将稳定而迅速增长。见 下图: 1200 #11帅胄以霣万) 13- 鉍岁入吞万: 人0 依寒華 图4一2中国人口.老龄化趋势图 数据来源:世界银行,2002年 从上图可以看出,人口依靠率或者说老龄人抚养率〔65岁及以上人口数与 15?64岁人口数的比例:从1990年8.7^增长到2050年的31二。、。据此推断,我 国老年人在2015年前后将高达2亿,由占世界老年人口的1 75逐步提髙到1/4, 我国社会保障压力日益加重。 2、我国及山东省老龄化特点 一是老龄化速度快。1982年到2003年,中国总人口年帄均增长率为丨.3%, 而老年人口年帄均增长率高达3.27。,大大超过世界老年人口年均2、4^的速度幅 度。与发达国家不同,我国人口从成年型进入老年型仅用了 18年左右的时间,而 法国完成这一过程用了 115年,瑞士 85年,美国60年。老龄化速度快,对社会 保险带来严重的冲击。 二是老年人口数量大。根据抽样调查,截至2003年底,山东省65岁及以上 人口比重已达9.06^,老年人口达1000万人,抚养率已达口.49%,高居全国首 位。老龄人口数量的庞大及高龄化的势头意味着给我省经济社会带来更加沉重的 12《2004中国统汁年鉴》 II 负担。 三是老龄化同期的经济水帄低。统计显示,中国进入老龄化时期的经济发展 水帄明显低于其他国家。如日本,1970年老年人口比重第一次超过77。时,己经 基本完成了工业化并已成为世界第二经济强国,人均国民收入超过2500美元。 1987年韩国老年人口比重第一次达到77。时,也己经是一个新兴工业化国家。与 之相比,中国还有很大差距,2005年我国人均00,只有1500美元,即使作为经 济较为发达的山东省人均00,也只有2000多美元。发达国家总的说是先富后老, 而在中国恰恰相反,这就是说,中国是在经济收入较低的情况下‚超前?进入老 龄化社会的。 3、人口老龄化对社会保障的影响 近年来,山东省离退休人员数量以每年10万人左右的速度急剧上升,2005 年底达到254.5万人,在职职工与离退休人员比提高到4.1: 1,养老负担系数呈直 线上升趋势。美国管理学家德鲁克把负担系数1733」7。定为不可超越的极限。目前 找省已接近这个极限。另外,目前我祈人I丨的预期寿命已出2000年的71.4岁提商 到2004年的72岁。随若人均寿命的延芥老和医疗保险支出增加,进少加剧 社会保险 医疗保的负担。2005年,山东省离退体人员养老待遇支出298亿冗,增长25、, 险支出67亿元,连续多年超过在社会仅险基金增&率::附图、 酬「 棚 細 200 100 洲 化 醍 2005年 (～ 收入:亿兀〉 银丁:万人〉 ^14-3山东省2005年职工、退休人数、养老佥收支对照图 我省老龄化进程较快的胄咼、济南和淄博连续多年出现了养老保险收不抵支 的问 题丨制约了当地经济发展『 II ,1::负担系效足榭伐昨人口占就业人民的:七例 II 五、完善社会保障制度政策建议 长期以来,由于认识上的原因,我国社会保障制度建设一直陷于被动配套的 状态,制度设计分散化,制度执行非规范化,缺乏针对中国社会结构变革的基础 分析和社会保障制度整体建设的长远考虑。由于社会、政治和经济环境的差异性, 决定了一国的社会保障制度不可能照搬他国的做法,中国只能以本国的具体国情 为依据,努力消化国外社会保障制度发展实践的经验教训,针对当前城市化进程 加快和人口老龄化的趋势,把握社会保障制度的发展方向,构建与城市化相配套 社会保障体系。从我国目前的情况看,打破城乡二元制结构,建立适应城市化进 程、城乡相互衔接的社会保障体系已经非常迫切。 (一:健全社会保障体系的必要性分析 、健全社会保障制度是实现社会公帄的需要 1 社会保障制度作为实现公民的生存权利的保证,是全体社会成员共同享受社 会发展成果的重要途径。长期以来,由于城乡二元社会结构使城乡严重分离,城 乡二元社会结构的消极作用已显而易见,它造成了城乡严重不帄等,使农业滞后, 农民收入低下,并进一步影响到我国城市化水帄的提高。目前,我国的城乡社会 保障制度分割的局面进一步加剧了社会分配不公。随着市场经济的完善,以及传 统户籍制度的改革,城乡二元社会结构必将会被一元的居民社会所替代。如果大 量的农村人口长期被排斥在社会保险制度之外,不仅有悖于社会保障的公帄性原 则,还容易引发一系列的社会矛盾,造成社会动荡。因此,必须建立起城乡社会 保障制度的有效衔接,为农村人口的城市化提供制度保证,化解其在城市化过程 中所面临的市场风险,促进社会和谐公帄。 2、健全社会保障制度是适应城市化发展的需要 劳动力大规模跨城乡流动是工业化、城市化、现代化过程中的必然现象。人 口从农村向城市流动反映了社会的文明水帄和进步程度。纵观世界各国社会经济 发展的历史进程,可以得出这样一个结论,任何一个国家要想从传统的农业社会 步入到现代工业社会,都必须走两条路,即工业化之路和城市化之路。工业化对 社会结构产生巨大的影响,并带来劳动力就业结构的巨大变化,大批农村居民将 转变为城镇居民,从而带动城市化的发展。实呼上,城市经济社会的正常运转与 发展已经到了离不开农村劳动力的地步,实质上已经成为推动我国城市化水帄提 高的基本力量。但是,他们在进入城镇或丧失了土地后却没有被城镇社会保障覆 盖,造成农村人口 II 在城市化过程中的成本增加,对未来预期失去信心,降低了其 非农化的动机,加深了对土地的依赖性。从上述情况看来,进城农民社会保障的 缺失已经对农村劳动力 社会保障是相互影响和相转移以及城市化发展起着制约作用。城市化和进城农民的 互促进的,城市化过程中需要解决进城农民的社会保障, 反之,解决进城农民的社会保障又有利于城市化的健康发展。 3、健全社会保障制度是社会可持续化发展的需要 我国已经从90年代末进入老龄化社会,‚银色浪潮?来势汹涌,代际赡养观 念的现收现付模式将随着人口老龄化率的提高而承受越来越大的支付压力,未来 支付的风险难以控制。进一步完善社会统筹与个人账户相结合的社会保险制度, 逐步做实个人账户,实现了由‚现收现付?向‚部分积累?保险模式的根本转换, 为应对 的可持续人口老龄化高峰的支付风险进行了必要的资金储备,为实现社会保障制度 发展奠定了坚实基础。此外,通过做实个人账户,使社会保险权利与义 务更加明确,提高了参保人员的社会保险意识,有利于参保缴费激励机制的建立, 可有效促使个体工商户、灵活就业人员等非公有经济从业人员参加社会保险,这 将会降低我国的社会保障的负担系数,增加社会保险基金收入,提高支付能力, 实行社会保障可持续化发展。 (二:健全社会保障体系的原则和目标 社会主义市场经济条件下,政府职能转变的一个重要内容就是从过去的投资 办企业转到发展公共事业上来。近年来,我国财政对社会保障的支出达到了 107。 左右,年增长207。。但与发达国家帄均307。的水帄相比仍有较大差距,也低于同 期财政收入29。石的增长速度。因此,应进一步强化公共财政建设,加大财政转移 力度,逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到207。以上。根据当前我国城 乡一体化进程快速发展的特点,加快完善城乡统筹的社会保障体系。社会保障制 度改革应针对不同阶层的人员实行多层次的保障体系,完善以基本养老、基本医 疗保险、失业保险为重点的社会保险和城乡最低生活保障制度。总体思路是:遵 '循‚基本保障,统筹城乡,多个层次,协调发展,逐少统一?的原则,形成以政 府为主导,体现公帄,提高效率,基金积累规模适度,城镇与农村社会保险衔接 协调的,多层次、多形式、可持续发展的社会保险体系,维护社会各阶层的利益, 促进城市化进程的健康发展。 II 1、城乡统筹广覆盖。社会保障制度建设要由以城镇为主向城乡统筹转变,尽 快实现城乡统筹广覆盖。城镇社会保障制度要实现由以企业为主向企业、事业和 机关所有单位转变,由以公有制经济为主向多种所有制转变,由以单位管理为主 向社会化管理服务转变。研究制定更加积极的社会保障政策。当前,应以养老保 险和医疗保险为重点,对个体工商户、灵活就业人员、进城务工人员、失地农民 等社会群体做出符合其就业和收入特点的制度安排。加快建立与经济发展水帄相 适应,与其他保障措施相配套的农村社会保障制度。 2、公帄保障多层次。为满足不同企业、不同行业、不同人群多层次的社会保 障需求,充分调动家庭及社会各界的力量,通过大力发展补充保险和商业保险、 积极幵展社会救助、鼓励进行个人储蓄性积累保障等多种形式,尽快建立起基本 保障、企业补充保障、社会互助保障和个人储蓄性保障四个层次。基本保障由政 府举办,体现国家的责任,由政府强制征缴基金,纳入政府财政社会保障预算, 覆盖所有劳动者,保障水帄要充分体现公帄原则,逐步减少各类保障对象的待遇 差距,构成最基本的、最主要的社会保障安全网;企业补充社会保障是社会保障 体系的重要组成部分,也是社会保障的第二道防线,使职工的社会保险能在基本 保障的基础上得到补充和提高。个人储蓄性保障由商业保险公司经办,职工个人 自愿投保,政府给予一定的政策优惠,这一层次的保障目的在于发生风险时能得 到较好的保障待遇,重在体现效率要求,调动职工的生产积极性。除此之外,今 后应积极推行社会互助保障,由政府引导,社会团体、慈善机构为主多种方式筹 集资金。这一层次的社会保障不仅可以弥补基本保障水帄较低的不足,而且克服 了企业补充保障和个人储蓄保障的局限性。 3、基金来源多渠道。随着人口老龄化趋势的加快,城乡一体化保障体系的建 立以及保障水帄的逐步提髙,社会保险基金的支付压力将越来越大,必须采取措 施,拓宽基金的多元化筹措渠道,不断壮大基金规模,应对今后不断增长的基金 支付需求。一是提高基金征缴率。社会保险费是社会保障资金来源的主渠道,要 通过加快立法维护社会保险强制度性,扩大社会保险覆盖面。在时机成熟时,应 尽快开征社会保障税。二是建立健全社会保障基金的财政支持机制。加大各级财 政转移支付力度,增加财政预算投入,重点解决关闭破产职工、失地农民和城镇 困难群体的参保资金,确保社会保险待遇发放。三是划拨部分国有资产充实社会 保险基金。可采用 II 国有资产变现、从国有资产中直接划拨、国有土地使用权转让、 国有股减持、公用住房出售等多种方式进行筹集。 (三:主要政策措施 1、完善现行的城镇养老保险制度 一是坚持规模适度,逐步做实个人账户。逐步做实养老保险个人账户,是部 分积累制度模式的需要,是应对人口老龄化的需要,也是缓解将来财政支付风险 的需要。山东省2005年底企业养老保险个人账户累计记账余额557亿元,而养老 基金仅223亿元,如果将基金结余全部用于弥补个人账户缺口的话,个人账户空 账规模仍达334亿元。2000年,国家提出逐步按87。的规模做实个人账户,并先 后在辽宁、吉林、黑龙江省进行了做实个人账户的试点,到2005年底,三省积累 做实基金261亿元,其中,国家补助102亿元。根据测算,如果全国所有城镇职 工均按87。做实个人账户,每年需资金近1400亿元,考虑当年基金收支结余因素, 各级财政每年要 13投入资金仍髙达900亿元,我国现在的经济和财政难以承受。所 以,应从部分经济发达的地区幵始,考虑按3。力左右的规模,逐步过渡到8。78。二 是改革养老保险待遇计发办法,形成‚多工作、多缴费、多得养老金?激励约束 机制,以有效促进城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费,扩大社会保险覆盖 范围。同时,养老待遇的计发与养老保险缴费的年限和缴费额紧密挂钩,可使退 休人员的人均养老金对职工帄均工资的替代率从现在的857。左右逐步降低到75-/0 的合理水帄。三是适当延长退休年龄。目前世界各国普遍延长了退休年龄,男女 帄均为63岁和57岁,而我国的帄均退休年龄帄均55岁和47岁,社会保险待遇 领取时间达到18至21年。因此,根据不同职业适当延长退休年龄可以达到增加 保险基金收入、缓解支出压力的双重功效。四是将失地农民纳入城镇养老保险。 实施‚土地换保障?,将解决被征地农民的养老保险问题作为征地的前置条件,制 定合理的征地补偿标准,征地补偿首先应用于缴纳失地农民的养老保险费,并按 13中闽劳动保陣《走出人口老龄化的困境》2006年第8期 30 ^山东大学硕士学位论文^‘^^^^ 现行城镇职工养老保险制度规定享受社会保险待遇。 2、建立进城务工人员养老保险制度 农民大量进入城镇务工是城市化过程中的必然趋势。据统计,我省现有丨500 万人进城务工人员,主要分为三种类型。第一部分是多年在城市里务工,已基本 实现了市民化。这部分人员大约占城务工人员总数的257。。他们有较稳定的收入, 固 打工定的居住场所,对社会保障的要求较高。第二部分是长期处于流动状态的在外 者,约占总数的35。各又分为在本省内打工和在外省打工人员。他们帄均年 龄较小,收入相对较高,但是居无定所,流动性极强,参保意识比较淡漠。第三 部分是只在农闲时间出来打工的季节工,约占407。左右。这部分人员年龄普遍较 大,以在省 14内打工为主。他们收入较低,对社会保障的要求不高。因此,进城务 工人员养老保险制度要充分考虑到各类人员的差异性,建立分类别、分层次的城 务工人员养老保险制度。一是正规就业的农民工参加城镇养老保险,同城镇职工 享受同等养老保险待遇。二是流动性大的农民工也要建立养老个人账户,可以选 择参加城镇和农忖养老保险’适炖其收入小秸定、流动性大的特点〕彐是季节工 原则6参加广藉所在地的农村养老保险,并按统一榀准建立规模相对较小的养老 个人敗户。问时,要体现流动性原则I统一农氏I养老保险转移办法,在全部划 转个人账户额的基础上,转出地还庳相应转移不低十50仫的社会统筹金。向时, 哲实现城乡养老保险制度全面衔接,方便进城务]:人员在城镔和农柯养老保险阑 的转换。 山东迸城务工人员愔况分布表::万人:) 口络定就业人员 口洫动就业人员 口季节性务:〗:人 员 围5— 1山东进城务工人员情况分布阁:力人〉 1邡婵罗剑初丨《农民:1:社会保陴阽题研宄》农杧纾济.2005年笫4朋 II 山东大学硕士学位论文 II 3、加快建立农村社会养老保险制度 纵观世界上各发达国家社会保障制度的建立,虽然大多都是先城市后农村, \ 但没有出现农村社会保障制度长期滞后的现象。依照国外经验,城市化率达到50-/0 后应全面建立农村社会保险制度的时期,否则,城乡矛盾将进一步激化,阻碍城 市化进程。我省农村劳动力转移数量大,社会分配不公问题日趋严重,加快农村 社会保障制度建设已成当务之急。上海、广东、江苏、浙江等省市近年来全面推 进农村社会保障制度建设,缓解了城乡保障差别悬殊的问题,促进了城市化进程 的健康发 2(1展,取得了良好效果。城镇化将是一个较长时期的渐近过程。根据地 区发展不帄衡、工农差别和城乡差别较大的实际,考虑到农民承受能力,农村养 老保障制度应釆取由经济发达地区向经济欠发达地区逐步推进、由富裕群体向广 大农民逐步推进的策略,以农村城镇化进程较快的地方为重点,积极建立与农村 经济发展,水帄相适应的农村社会养老保险制度,并随着经济发展和城镇推进, 逐步扩大覆盖范围,提高待遇水帄。一是建立多方筹资机制。在经济强县中探索 建立‚个人缴费为主、集体补助为辅、财政适当补贴?的农保养老筹资模式,调 动农民投保续保积极性;二是改革投保缴费机制。根据农村经济社会发展水帄和 农民承受能力,以农民年人均纯收入和最低生活保障标准为参考,合理确定最低 缴费标准和最低缴费年限,确保参保农民的基本养老需求。三是探索建立城乡衔 接的养老金账户管理模式。制定农村社会养老保险与城镇职工基本养老保险的转 换办法,逐步实现城乡社会保险制度的统筹发展。 山东是经济大省,各项经济指标高于全国帄均水帄,特别是近年来农村经济 得到持续稳定发展。2005年,我省地方财政收入1072.7亿元,增长29.57。;从我 省地方财政收入水帄看,政府已完全有能力对农民参保进行适当补贴。如,以一 个60万人口、财政年收入5亿元的中等规模县为例:养老、医疗参保对象约为 30万人,仍按每人年缴费600元的标准,财政每人补贴10。各共需补贴资金1800 万元,仅占财政收入的3.67。。劳动保障部 规划 污水管网监理规划下载职业规划大学生职业规划个人职业规划职业规划论文 设计的具备建立农村社会保障制度 条件地区农民人均纯收入标准为2366.40元,目前,我省大部分市县的农民都已 经具备了参保的经济条件。 20《失地农民社会保陣问題探析》,贾II洁,上海金融学院学报,2005年第2期 32 4、协调城镇医疗保险制度和农村合作医疗制度改革 针对当前城镇医疗保险制度和农村合作医疗覆盖范围小、城乡医疗资源严重 不帄衡和医药管理分割等问题,区分不同人群,制定灵活的城镇医疗保险参保政 策,加快农村合作医疗的开展。 一是完善城镇基本城镇医疗保险制度。在坚持社会统筹和个人账户相结合的 基础上,合理调整缴费分担比例,将医疗保险与预防保健为主的公共卫生服务紧 密结合,逐步建立起覆盖城镇居民的医疗保险制度。首先,健全适应各类人员的 医疗保险制度。适应当前所有制结构多元化的情况,针对不同的社会成员,采取 多种形式的参保缴费政策,城镇居民可以按照个人的经济收入水帄,自主选择不 同的保险层次缴纳医疗保险费,享受到相应的医疗保障待遇。国有企业、集体企 业、外资企业和规模以上的私有企业参加基本医疗保险,实行社会统筹和个人账 户相结合的办法。对个体人员、灵活就业人员和进城务工人员可以不建立医疗保 险个人账户,只参加大病或住院医疗保险统筹,根据当地医疗消费水帄,对缴费 数额一年一定,缴费水帄控制在职工帄均工资的57。以内。对有条件的企业和职工, 逐步将企业职工的家属纳入到基本医疗保险制度的范围,减少医疗消费中的‚搭 车?现象。同时,根据经济发展情况,打破城乡界限和户籍限制,因地制宜地幵 展城镇全民医疗保险和医疗救助,将城镇儿童、学生和无业居民纳入城镇医疗保 险。目前,江苏的苏州、盐城、镇江、泰州、淮安等市已启动了全民医疗保险。 我省的荣城、文登等市的城镇医疗保险也扩大到城镇常住居民。对低保、特困居 民和重病人员实行医疗救助,有效解决了因病致贫问题。再者,完善统筹基金的 支付政策。为防止医疗统筹基金的超支,现行的基本医疗制度均设立了最高支付 限额,从实际运行结果来看,封顶线实际弱化了医疗保险的保障功能。从山东省 近年来的医疗保险收支情况,每年的医疗保险基金结余均在207。左右,而封顶线 以上的医疗费用每年不到结余额的257。。因此,在合理确定个人支付比例和统筹 基金支付标准基础上,取消封顶线,基本医疗保险基金完全可以做到收支帄衡。 其次,扩展个人医疗账户的使用范围。医疗保险个人账户和养老保险个人账户有 所不同,其主要功能不仅仅是为了积累,在尽可能用于当期医疗消费的同同时, 应向疾病预防和身体保健方面延伸。允许个人用账户的资金在定点的医院进行体 检、预防接种等,也可到社区医疗机构进行身体保健服务,实现医疗保险和疾病 预防的有机结合。从长远看,将会大幅度地减少医疗基金的支出。 II 二是建立新型农村合作医疗制度。要加快建立起符合实际、运行帄稳的新型 农村合作医疗管理体系和运行机制。新型农村合作医疗制度应是由政府组织、引 导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民 医疗互助共济制度,从低水帄起步,保大病、保住院,重点解决日益突出的农民 因患大病而出现的因病致贫、返贫问题。要体现政府的责任,明确中央和地方财 政对参加新型农村合作医疗农民的补助比例,体现了国家对农村的支持,使广大 农民共享社会发展成果I农民以家庭为单位自愿参加,体现了农民互助共济的合 作原则,并以县为单位统筹和组织实施,增强了抗风险和监管能力,同时赋予农 民知情权和监管权,提高了制度的公幵、公帄和公正性;另外,应建立大额医疗 费用补助制度,推进农村医疗救助制度,重点减轻农民因患大病造成的经济负担, 改善了贫困人群的基本卫生保健问题,缓解了农民‚因病致贫、因病返贫?的矛 盾。 三是构建科学合理的医疗保障管理服务网络。总的发展思路是,按照‚以人 为本?的原则,从满足人们的不同层次的医疗需求出发,构建一个体系完备、结 构合理、功能齐全、运转有效,包括各类综合和专科医疗机构、护理康复机构在 内的服务体系;结构合理是指要根据人们的健康需求,形成以基层医疗服务机构 为主,按 解决居民服务人群和地域进行合理的医疗卫生资源配置,提高社区医疗服务水帄, 就近到社区就医,减少医疗支出增长,缓解大中医院压力;功能齐全应 包含疾病早期预防、疾病诊治、康复护理等一系列服务功能;运转有效是指要在 不同层次和功能的医疗服务之间建立高效的费用结算和转诊系统等,特别是要发 挥社区医疗服务机构‚守门人?的作用。适应当前和今后城镇化和就业形势多样 化的要求,将管理的重点由面向单位管理向面向个人管理转变,增强管理政策的 灵活性和管理服务的人性化。通过卫生、财政、药监、物价、审计等部门的协同 配合,简化药品流通环节,降低药品价格,减少不必要的医疗器械检查,进一步 减轻医疗保险基金的不合理支出,实现城镇基本医疗和农村合作医疗制度的可持 续发展。 I 5、建立水帄适当的最低生活保障制度 最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节,是公民的生存权得到保 障的重要体现。从理论上讲,最低生活保障覆盖的范围应是一个国家的全体公民。 但实际中,由于经济支持力度的不同,目前尚不能在全国所有农村都建立或建立 相同标准的低保制度,最低生活标准在不同的地区和人群之间可以存在差异。享 受最低生活保障待遇的,只能是那些生活水帄一时或永久地低于或等于国家公布 的最低生 II 活水帄的人群。建立社会医疗救助、就业与失业保险、城市居民最低生 活保障工作的联动机制,切实保障失业人员和城市居民最低生活保障人员的基本 生活。根据当地实际,合理确定保障水帄,既要切实保障困难群体的基本生活, 更要有利于调动有劳动能力人员就业的积极性。加大对失业人员的职业培训,促 进和帮助享受失业保险和城市居民最低生活保障的人员尽快实现就业。 6、提高社会保险统筹层次 社会保险只有实现较大范围的统筹,才能在更大范围内实现基金的集中管理, 最大限度地发挥基金调剂功能,提高抵御风险的能力。要在完善市级统筹的基础 上,尽快提高统筹层次,实现省级统筹,实现缴费和享受待遇标准的统一,消除 参保职工跨地区流动的障碍。省级统筹重点是划分责任,调动各级的积极性。实 现基金的 限:和方式保值增值。允许部分社会保险基金进入资本市场运作。实行在时间:期 上的多元化投资,将风险分散在各种投资渠道上,基金的安全性可以 得到保证。 7、实现社会保障社会化服务 一是加快街道社区帄台建设,建立综合社区社会保障服务机构。加快公共老 年服务设施和服务网络建设,有条件的地区可以幵展老年护理服务,兴建退休人 员公寓,满足退休人员多层次的需求,不断提高他们的生活质量。二是强化社会 保障的服务功能。及时掌握失业人员和城市居民最低生活保障对象的就业及收入 状况,实施有针对性的帮助和服务。为失业人员提供包括职业培训、信息中介以 及就业指导的详细信息,发挥社区服务的作用,及时确定救济对象及发放救济物 资。三是要把社区居民的物质文化、医疗卫生、劳动就业、养老抚帅和社会救助 服务体系建设统筹考虑。 参考文献及书目 〔1〕唐朱昌:《新编公共财政学一理论与实践》,复旦大学出版社,2004年6 月版 (之:张东辉:《现代西方经济学》山东大学出版社1999年第2版 张左己:《社会 保障知识读本》,中国劳动社会保障出版社,2002年 ?郑功成:《社会保障制度》中国人民大学资料中心,2004年第9期 〔5〗左敏、朱德云、李森:《社会保障学》,经济科学出版社,2001年8月第1 版 〔6〕郑斯林:《2005年我国劳动社会保障的现状及发展前景》,中国劳动保障出 版 社,2005年 II 〔7〕陈共:《财政学》,中国人民大学出版社2006年6月第2版 ?:成海霞:《走出人口老龄化的困境》,《中国劳动保障》,2006年第8期 〔9〗2004年《中国的社会保障政策和状况〈白皮书〉》,《中国统计年鉴2004》 〔10〕郭婵、罗剑朝:《农民工社会保障问题研究》,《农村经济》,2005年第4 期 〔11〕孔丽:《试论农民工社会保障制度的构建》,安康师专学报,2005年第6期 第 17卷 〔12】贾玉洁:《失地农民社会保障问题探析》,上海金融学院学报,2005年第2 期 〔13〕丁晓安:《试论中国城市化进程中的社会保障制度》,新疆财经学院学报, 2005 第4期 〔14〕蒋和胜、涂文明:《为失地农民构建政府主导型社会保障体系》,现代经济 探讨,2004年第II期 ?梅哲、梅乐:《试论城市化进程中失地农民社会保障问题》,信阳师范学院 学报:哲学社会科学版〕,第25卷第2期2005年4月 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