美国关于经济制裁的战略思考与对华禁运决策_1949_1953_

3 张曙光 ,上海外国语大学国际关系专业特聘教授 ,美国马里兰大学美国对外关系史教授。 (邮编 : 200083)33 本文原稿为英文。感谢参与翻译此稿的北大国际关系学院研究生 ,也感谢牛军教授的盛情推荐。 此文为国家社科研究基金项目“我国和平发展道路与新时期国际战略研究———兼论经济外交战略 ” (07CGJ003)前期成果。 美国关于经济制裁的战略思考与 对华禁运决策 ( 1949—1953) 张曙光 内容提要 　如何发挥经济制裁的对外安全和政治作用 ,向来是国家 对外战略思考和决策的一个重要议题。对此 ,国际政治研究成果表明 ,出 于政治目的的对外经济制裁具有特定的内涵、模式、动机和效果。特别在 解决国际冲突时 ,对外经济制裁构成了一个介于采取军事行动和无所作 为之间的替代选择。那么 ,这些理论性的假设能否在冷战国际关系中得 以验证 ? 为此 ,本文依据美国和英国的解密外交档案 ,以美国及西方国家 对中国实施贸易禁运和经济制裁的战略思考与决策的起始阶段 (1949— 1953)为考察对象 ,试图分析对外经济制裁行为的战略意义。 关键词 　经济制裁 　美国 　中国 　对华经济制裁 　贸易禁运 　冷战 现代国家对外战略决策的一个关键环节通常涉及对军事力量的使用 ,但利用 经济武器以实现国家对外政治目标在国家战略思考和策划中占据了越来越重要的 位置。与此同时 ,国际关系研究的触角也开始不断深入经济外交领域。如何使用 经济制裁 ———即所谓的负面经济外交 ———以追求外交政策目标 ,是冷战期间美国 战略思考和决策不可或缺的一部分。其中 ,美国贯穿整个冷战期间的对中国贸易 禁运和经济制裁特别引人注目。那么 ,美国为什么决定对中国使用经济武器 ? 美 国如何动员其主要盟国来建立和维护对中国的多边贸易禁运 ? 为什么当其主要盟 友对制裁外交的效果表示深度怀疑并拒绝追随时 ,美国仍坚持对华全面经济封锁 ? 69 国际政治研究 　2008年 第 3期 为此 ,本文拟以国际关系理论和外交史相链接的方法 , ①考察美国及西方国家对中 国实施贸易禁运和经济制裁的战略思考与决策的起始阶段 (1949—1953)。 一、国际经济制裁的战略逻辑 经济制裁作为一种对外政策行为在漫长的国际关系史中并非只是近代或现代 现象。公元前 5世纪晚期 ,雅典城邦就对麦加拉城邦进行了经济封锁。雅典颁布 《麦加拉法令 》(Megara Decree)的一个重要目的 ,即为通过阻止麦加拉使用雅典的 港口和市场 ,制裁麦加拉对雅典市民的侵害和与柯林斯的结盟。然而 ,这次经济制 裁部分地导致了伯罗奔尼撒战争以及雅典文明的最终毁灭。② 尽管过去的国际经 济制裁经常以失败而告终 ,但以经济武器追逐外交和国防战略目标自上个世纪以 来却显现了长足的进步。特别是在冷战期间 ,国际经济制裁在大国对外战略中发 挥了举足轻重的作用。战略决策者们似乎形成了一个共识 :经济武器不可忽视。③ 大国使用经济制裁以追求政治与安全目标的现象也引起了学者们很大的研究 兴趣。研究经济制裁 ———主要由政治学家和部分经济学家为主 ———提出了一系列 重要议题 ,如 :什么是经济制裁 ? 在面对怎样的外部威胁时使用经济制裁 ? 为何选 择或者放弃某个经济制裁措施 ? 如何衡量经济制裁的效果或绩效 ? 怎么才能使经 济制裁行之有效 ? 值得指出的是 ,学者们的这些争论迄今尚未达成任何共识或 定论。 首先 ,经济制裁的定义和术语仍十分模糊。“经济封锁 ”( econom ic boycott)和 “经济禁运”( econom ic embargo)常常和“经济制裁 ”( econom ic sanctions)交替使 用。一些非专业人士、新闻记者、政府官员还常常使用诸如“经济强制 ”( econom ic coercion)、“经济管制 ”( econom ic control)、“经济战 ”( econom ic warfare)以及“非暴 力制裁 ”( non2violent sanctions)来直接或间接地描述经济制裁。 然而 ,狭义的经济制裁指的是为了达到外交政策目标 ,针对一个或几个国家的 强制性经济措施 ( coercive econom ic measures)。④ 在这个定义中 ,制裁的主体是国 79 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② ③ ④ 关于“链接”的方法 ,参见张曙光 :《冷战国际关系史与国际关系理论的链接 》,《世界经济与政治 》 2007年第 2期 , 第 7—14页。 H rach Gregorian, “Econom ic Sanctions as a Tool of Foreign Policy: A Short H istory of the U. S. Experi2 ence”, in R ichard J. Ellings, H rach Gregorian, Monroe Leigh, and Jo Anne Swindle, eds. , Priva te Property and N ational Security: Foreign Econom ic Sanctions and the Constitu tion , W ashington DC: The National Legal Center for the Public Interest, 1991, p12. D iane B. Kunz, “W hen Money Counts and Doesn’t: Econom ic Power and D ip lomatic Objectives”, D iplo2 m atic H istory, Vol118, No. 4, Fall 1994, p1452. 参见 D. Losman, In ternational Econom ic Sanctions: The Cases of Cuba, Israel, and Rhodesia , A lbuquer2 que: University of New Mexico Press, 1979, pp11—3; Barry E. Carter, In ternational Econom ic Sanctions: Im pro2 ving the Haphazard U. S. Legal System , New York, NY: Cambridge University Press, 1989, pp14—5. 家行为体 ,明确地排除了任何私人或者非政府的对外经济制裁。于是 ,进行制裁的 国家 ———或者几个国家 ———被定义为“实施国 ”(“sender country”) ,而被制裁的国 家被称为“目标国 ”(“target country”)。根据这个定义 ,经济制裁是国家对外政策 的一部分 ,或者是外交和国防政策的一种工具。其目标既包括影响目标国的政策 取向 (诸如人权、恐怖主义或核不扩散 ) ,也包括“政权改变 ”(颠覆目标国政府或终 止其军事或独裁统治 )。① 因此 ,旨在实现单纯经济目标 (改善贸易逆差、拓宽海外 市场、保护国内就业、促进债务清算等 )的对外经济制裁并未包含在这个定义的范 围之内。 然而 ,许多学者认为这个狭义的定义限制了对外交政策的分析。② 政治学家 戴维 ·鲍德温 (David Baldwin)指出 ,制裁的意义必须与“手段运用 ”相对应。③ 据 此 ,他认为对外制裁的定义应能描述任何或者对外政策当中所有由政治驱动的、具 有伤害性或者强制性的 (政府或非政府 )对外行为 ,如外交、文化和军事制裁 ,而经 济制裁只是其中的一个手段。④ 另外一些学者发现鲍德温的定义过于宽泛 ,坚持 即便从意义与手段相对应的角度出发 ,经济制裁仅需考察可能造成目标国硬性和 软性经济负担的制裁手段 ,后者包括 :限制或取消科学合作、教育交流、体育比赛、 艺术交流 ,禁止前往目标国旅游或探亲 ,对目标国公民拒发签证 ,取消或限制使用 电话、电报、邮政、电讯联系 ,以及限制或者取消现行航线、飞越领空、转港停泊、靠 港补给的权利。⑤ 引起学者争议最大的是如何解析主导经济制裁的理论或逻辑。其中 ,占主导 地位的观点几乎毫无例外强调经济制裁在解决国际冲突方面的政治功用 ,即 :在面 对国际冲突时 ,对外经济制裁构成了一个介于立即采取军事行动和无所作为之间 的替代选择。随着大众民主和大众通讯的不断演变 ,军事冲突越来越显示出其内 在的“野蛮本质 ”,采取军事行动以实现强制性外交的政治“合法性 ”便招致越来越 广泛的质疑。另一方面 ,由于新军事技术 (特别是核武器 )的扩散 ,现代国际冲突 在非管理和非遏制 (或绥靖 )状态下的破坏性升级可能对于一般民众也极易产生 泛滥性的“政治焦虑 ”,政府面对冲突的无所作为在政治上越来越不可接受。因 此 ,戴安妮 ·孔兹 (D iane Kunz)指出 ,决策者从“公共政策选择 ”的角度更加容易接 受以经济武器来达到政治和军事目的的政策选择。⑥ 现存研究表明 ,经济制裁在解决国际冲突中常担纲多重角色。首先是胁迫。 89 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ Ibid. , p15. David A. Baldwin, Econom ic S ta tecraft, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1985, p136. Ibid. , p130. Margaret P. Doxey, In ternational Sanctions in Contem porary Perspective, London, UK: Macm illan, 1987, p13. Ibid. , pp110—12. Kunz, “W hen Money Counts and Doesn’t”, pp1452—453. 使用经济武器的主要目的 ,是影响一个国家得出现行政策将出现“弊大于利 ”的评 估 ,继而被迫改变自己的政策。第二是惩罚。实施国对目标国已经实行的“危害 ” 行为通过经济破坏进行惩治 ,以限制目标国未来再行此项政策的冲动。第三是昭 示。实施国通过经济制裁向国际社会和目标国的公众象征性地显示对目标国某项 政策的反对。第四是威慑。通过针对目标国可能实施的某项政策行为威胁或者启 动实施经济制裁 ,实施国希望该国决策层对其行动的可能代价产生预期 ,以致取消 行为 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 。① 加利 ·哈佛保尔 ( Gary C. Hufbauer)和杰弗里 ·肖特 (Jeffrey J. Schott)的研 究表明 ,国际经济制裁可以相对温和、渐进性地改变目标国的政策意向 ,比如减缓 核扩散、促进人权保护、打击恐怖主义、解决领土争端和控制民族主义意识的泛滥。 除此以外 ,经济制裁还被认为含有促使目标国社会不稳定的功用 ,并假设目标国领 导层和政府在制裁的压力下为了恢复和保持内部稳定而不得不改变受到质疑的内 外政策。更具战略性的经济制裁甚至能够发挥降低目标国综合国力和破坏目标国 的军事能力的作用。追求一个或多个战略与外交政策目标的经济制裁 ,哈佛保尔 和肖特指出 ,显现了时间长、范围广、烈度高的特征。② 根据宫川真喜雄 (Makio M iyagawa)的分析 ,经济武器可为实现一些与既定外 交政策目标不同的“隐性目标 ”服务。首先是制订规则。通过公开宣告经济制裁 惩罚目标国的原因 ,实施国希望让国际社会 (包括目标国和其同类国家 )明白作为 一个“负责任 ”并希望参与国际社会的成员应遵守的行为准则 ,并以此作为惩罚任 何违反这些原则的国家的可以援引的“先例 ”。第二是道德宣示。实施国采取对 目标国某种行为实施经济制裁向国际与国内舆论界表示自己所崇尚和遵守的国际 道德规范 ,并且通过占据“道德高地 ”,试图动员国际舆论既对实施国予以道义上 的呼应 ,也对目标国予以道义上的谴责。第三是国内政治操控。任何政府 ———特 别是西方式民主政府 ———可能不得不在意对外政策的国内政治效应 ,特别是当选 举临近时发生国际危机 ,如果政府贸然采取激烈反应或是无动于衷 ,都将可能为反 对 (党 ) 派提供攻击执政者的“炮弹 ”,而使用类似经济制裁的温和强制手段通常 能预防在野势力的批评攻势。第四是为外交谈判预设“筹码 ”。经济制裁通常只 是导致全面“经济战 ”的前奏。为了迫使目标国在经济压力下愿意看到经济制裁 不进一步“升级 ”、反向恢复正常“降级 ”,实施国可以将“放宽 ”或“放弃 ”制裁作为 99 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② Kenneth W. Abbott, “Coercion and Communication: Frameworks for Evaluation of Econom ic Sanctions”, Journal of In ternational Law and Politics, Vol119, 1987, p1781; Robin Renwick, Econom ic Sanctions, Cambridge, Mass. : Harvard University Press, 1981, pp187—89; Gary C. Hufbauer and Jeffrey J. Schott, Econom ic Sanctions Reconsidered: H istory and Current Policy, W ashington D. C. : Institute for International Econom ics, 1985, pp19— 10; Carter, In ternational Econom ic Sanctions, p112. Hufbauer and Schott, Econom ic Sanctions Reconsidered , p129. 与目标国讨价还价的条件。① 这些与促使国际冲突解决并无直接或明显相关性的 隐性目的 ,宫川认为 ,也可以成为驱动决策者们选择使用经济制裁的动机。② 上述关于经济制裁的目的与动机的分析 ,克劳斯 ·克诺尔 ( Klaus Knorr)指出 , 仍未跳出传统现实主义“成本与收益 ”分析的理性框架。③ 然而 ,二战后“核时代 ” 的特征使国家在面临国际冲突时趋向于经济制裁的“利弊理性 ”发生了从量到质 的变化。核武器史无前例的破坏力和大规模杀伤力比历史上任何时候都更容易说 服决策者们 ———特别是核大国———选择经济制裁 ,而非难以控制的军事行动。实 际上 ,核时代决策者几乎与成本 —收益概算无关的“自我约束 ”在经济制裁决策中 的权重也越来越大。于是 ,否决军事行动而选择经济制裁 ,不仅依赖于对后者成本 和收益的预期 ,更重要的是取决于对前者严重后果的认知。不仅核大国之间如此 , 即便是核大国在选择如何对待无核国家或弱小国家时也极易发现 ,以武力解决与 后者的冲突变得越来越困难。原因之一是目标国实际上或可能为其他大国所支 持。原因之二 ,欠发达国家民族主义迅速蔓延 ,它们抵制大国欺压的决心常常升格 为不惜一切的“圣战 ”,使大国采取军事行动越来越难以奏效。原因之三 ,一旦形 成大国与小国的敌对状态 ,军事打击将使目标国的抵抗越来越坚决 ,以致通过谈判 或者妥协加以解决变得比经济制裁更困难。 无疑 ,冷战的一个重要的结构性特征是大国的“核对抗 ”。其间 ,美国为了追 求政治与安全目标不仅穷兵黩武 ,而且也经常使用经济制裁。除了政治孤立和战 略遏制 ,美国对中国也进行了长期的经济制裁。那么 ,华盛顿对华贸易禁运和经济 制裁的战略思维和决策是否能成为有效验证现存关于国际经济制裁的目的、动机 与效果假设的一个案例 ? 深入研究美国对华经济制裁的决策和实施过程 ,能否为 实证性地探究经济外交行为的规律提供一点指导性的线索 ? 二、在对华实施经济诱惑和贸易制裁中选择 (1948—1950) 1949年中华人民共和国的成立 ,对美国的全球冷战战略思考和决策不失为一 个重要的挑战。如何现实而有效地应对这一挑战 ? 如何将美国的对华政策与其全 球冷战战略相匹配 ? 这成为当时杜鲁门政府当时针对亚洲的战略思考与政策设计 的重要议题。 美国决策者们从一开始就认为 ,中国建立共产党政权不仅使美国的国家利益 和声望受到重大损失 ,而且对美国未来的对华政策提出了新的挑战。为此 ,杜鲁门 001 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② ③ Makio M iyagawa, D o Econom ic SanctionsW ork? New York, NY: St. Martin’s Press, 1992, pp189—100. Ibid. , p1103. Klaus Knorr, The Power of N ations, New York, NY: Basic Books Inc. , 1975, p1112. 政府的官员发现美国以前的对华政策发生了重大失误。时任美国国务院政策规划 司司长的乔治 ·凯南 ( George F. Kennan) 1948年 9月的长篇评估报告就反映了这 一难以接受的痛苦。关于美国在中国的作用 ,该报告认为 ,以“贸易和理想主义 ” 主导的美国对华的利益和目的界定出现偏差。美国体现“宣传美国生活方式和同 情中国多年在国际社会中地位低下 ”的理想主义倾向 ,导致美国外交期望“比传统 上的帝国主义政策做得更多 ”,试图维护中国的“独立性 ”,并“把中国作为一个市 场和一个可以承认的地区实体 ”看待。但是 ,美国的这种理想在中国最终是一厢 情愿。① 据此 ,凯南提议华盛顿此后在与中华人民共和国打交道时采取更为务实的 “良性外交方式 ”。首先 ,他强调中国在政治上将继续存在明显的“不确定性 ”,任 何既定的政策都难以预测中国在不远的将来所可能发生的政治变动。其次 ,凯南 坚持认为中国的共产党政权对美国安全利益的直接威胁的“最严重的意义 ”,是北 京成为“苏联政治军事实体的一个附庸 ”。于是 ,美国针对中国的一个更为可行的 目标就是“尽可能阻止 ”中国成为苏联的亚洲“卫星国 ”。② 再次 ,尽管中国的未来 “很大程度上由其自身决定 ”,凯南指出 ,美国仍然可以发挥其军事、经济、政治和 文化的影响 ,引导北京的内政和外交政策的方向。由于中国的内战结果已经表明 军事手段“无法以可以控制的代价来有效使用 ”,美国应立足于以“政治、文化和经 济形式 ”发挥影响 ,实现改变“中国思路 ”的长期目标。③ 最后 ,凯南认为对华采取 经济武器最为有效。美国是否会中断与中国的经济关系 ———包括援助、贸易或投 资 ———将成为影响北京对外政策行为的一个关键因素 ,主要在于美国对华的经济 武器包括“恐惧 ”(强迫 )以及“恩惠 ”(诱导 )的双重功用。只有通过有效地使用这 个武器 ,该报告指出 ,才能迫使中国政府感受到美国的政治和经济影响。④ 即便中 共领导人可能通过诸如强制“社会主义化 ”的极端手段抵制美国的经济影响 ,此类 措施最终只能对整个中国社会结构造成“沉重、持久的负担 ”,甚至激化“反抗 ”和 “混乱 ”,以致更易使美国的经济武器发挥效应。⑤ 然而 ,在制造“恐惧 ”与予以“优惠 ”之间选择并非易事。无论是对“新中国 ” 立即进行经济制裁 ,还是允许北京继续与美国贸易和接受美国援助 ,杜鲁门政府的 101 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② ③ ④ ⑤ Memorandum of the Policy Planning Staff, 7 Sep tember 1948, Foreign Rela tions of the U nited S ta tes ( FRUS) , 1948, 8: 149. Memorandum of the Policy Planning Staff, 7 Sep tember 1948, FRUS, 1948 , 8: 154—155. 另参见 Gor2 don H. Chang, Friends and Enem ies: The U nited S ta tes, China, and the Soviet U nion, 1948—1972 , Stanford Uni2 versity Press, 1990; Shu Guang Zhang, D eterrence and S tra teg ic Culture: Chinese2Am erican Confronta tion, 1949— 1958 , Ithaca, NY: Cornell University Press, 1992。 Memorandum of the Policy Planning Staff, 7 Sep tember 1948, FRUS, 1948 , 8: p1155. Ibid. Ibid. , 150. 决策者断言 ,均意味着是一场华盛顿与莫斯科之间关于“政治信誉 ”的争斗。① 为 了试探如何才能有效地对华实施经济武器 ,华盛顿似乎希望从采取予北京以经济 “实惠 ”的政策开始 ,企望一种“施恩 ”的美国政策能够劝诱中国领导人。② 但不 久 ,对华施恩的考虑便被搁置 ,以经济制裁制造“恐惧 ”迅速提上了议事日程。 当然 ,这种突然转变与美国整体冷战战略的转变紧密相关。1947年以来 ,华 盛顿一直试图建立对苏联和“社会主义国家 ”的出口控制机制 ,目的在于阻止苏联 及其盟国从西方国家获得重要的战略性物资。杜鲁门政府相信经济压力伴随着政 治上的强硬态度 ,将使苏联在军事和经济上虚弱下去 ,从而迫使莫斯科采取更为保 守的外交政策。然而 ,仅通过严格控制出口执照并不意味着“完全 ”的经济制裁。 时任商务部部长哈里曼 (W. Averell Harriman)曾解释说“完全 ”的经济制裁只能作 为最终的手段。贸易控制仅仅意味着禁止向苏联和其他“共产主义国家 ”出口“将 直接增强 (俄罗斯 )军事力量 ”的物资 ,但仍允许西方国家与俄罗斯及其盟国继续 进行非战略性的物资贸易。③ 在这个前提下 ,美国商务部列出了两个需要进行出 口控制的清单 :清单 12A包括应该全面禁运的与军事直接相关的物资 ; 12B包含应 从量上进行控制的与军事间接相关的物资。④ 为了将这种有限禁运纳入“多边 ”机 制 ,华盛顿争取到了其主要盟国特别是英国的支持和协作 ,最终美国、英国、法国、 意大利、荷兰、比利时和卢森堡在 1949年 11月组成了巴黎统筹委员会 (Consulta2 tive Group in Paris,简称 CG)。统筹委员会设立了一个常务协作委员会 (permanent Coordinating Comm ittee, 简称 COCOM ) ,对各国都同意的禁运清单进行监督。⑤ 中国 1949年 10月成为一个“共产党国家 ”和自然被认作苏联“卫星国 ”的现 实 ,使得美国和西方国家的多边禁运自动适用于中国。但是 ,“巴统 ”对中国的有 限禁运从一开始就迎合了美国此前预设的一个特殊目标 ,即 :通过对“新中国 ”施 加经济压力 ,“不让中共舒服地坐江山 ”。国务院负责远东事务的助理国务卿沃尔 顿 ·巴特沃斯 (W. W alton Butterworth)在 1949年 9月 13日的国务院例会上向国 务卿艾奇逊 (Dean Acheson)保证说 , “随着西方 [对华 ]贷款的持续减少 ,必将导致 201 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② ③ ④ ⑤ Memorandum of Conversation, by the Deputy A ssistant Secretary of State for United Nations Affairs ( Sand2 ifer) , 23 Sep tember 1949, FRUS, 1949 , 1: 172. Shu Guang Zhang, Econom ic Cold W ar: Am erica ’s Em bargo against China and the S ino2Soviet A lliance, 1949—1962 , Stanford, CA: Stanford University Press2W ilson Center Press, 2002, pp120—27. Department of Commerce, “Secretary Harriman’s V iew on Trade with the U. S. S. R. and Her Satellites”, 13 November 1947, Dean Acheson Papers, Political and Government File, Russia: 1947, The Harry S. Truman L i2 brary, cited in Philip J. Funigiello, Am erican2Soviet Trade in the Cold W ar, Chapel H ill: The University of North Carolina Press, 1988, p132. Ibid. , p136. Gunnar Adler2Karlsson, W estern Econom icW arfare, 1947—1967: A Case S tudy in Foreign Econom ic Poli2 cy, Stockholm, Sweden: A lmqvist & W iksell, 1968, pp148—52. 关于“巴统”,参见崔丕 :《美国的冷战战略与 巴黎统筹委员会·中国委员会 1945—1994》,长春 :东北师范大学出版社 2000年版。 中国自己觉悟 ,它一旦脱离了西方是无法生存下去的。”① 对此 ,杜鲁门政府内部也出现了一些质疑。美国驻上海总领事约翰 ·卡博特 (John M. Cabot) 1949年 7月 16日致电艾奇逊称 ,“西方对中共采取敌对的态度 ” 有可能适得其反。中共领导人将“在情绪上 ”认为“同西方根本不可能合作 ”,并且 会进一步致力于“限制西方在中国的所有活动和利益 ”。此外 ,卡博特认为 ,新政 府将通过其他办法弥补失去美国“恩惠 ”的经济和政治损失 ,如对西方在华公司实 施强制措施 (如扣留人质战和没收剥夺西方资本 ) ,将经济不景气怪罪于西方的压 力 ,挑起中国大众更坚定地反对和排斥西方的民族主义情绪。而且 ,卡博特提醒艾 奇逊 ,西方国家能够在制裁中国上“达成真正团结一致 ”几乎是不现实的。例如 , 英国和法国由于在华的经济利益远大于美国 ,因而极可能“比我们更愿意接受羞 辱和危险 ”。于是 ,卡博特建议 ,美国对华更为理性的政策 ,就短期而言 ,应是“尽量 让美国人尽快从中国撤离”,而就长期而言 ,应是“等着共产党来找我们 ”,并非贸然 对中国采取经济压制措施。当然 ,如果苏联人愿意在经济上卷入中国 ,那将更符合美 国的目标 ,因为中国糟糕的经济局面对苏联来说将意味着付出更大的代价 ,此外 ,中 国强烈的民族主义者并不会因此而感激苏联。如果美国不急于制裁中国 ,仅“拒绝 提供他们急需的 ”援助 ,他坚信 ,华盛顿将“更有机会 ”做出有利于自身的选择。② 艾奇逊似乎也不愿意在中国政策上贸然采取强制措施。作为一位对欧洲事务 极为娴熟的国务卿 ,他不希望对东方事务做出匆忙判断而影响美国总体的冷战外 交态势。③ 但是 ,艾奇逊又面临着一个两难 :一方面 ,如果华盛顿毅然决定对中国 实施国际经济制裁 ,美国与其主要欧洲盟国的关系将会受到极大影响 ,甚至会削弱 西方在欧洲抵御苏联威胁的协作 ;另一方面 ,如果民主党政府面对中国成为“共产 主义国家 ”而无所作为 ,又会为在野的共和党、国会的强硬派以及“亲台湾 ”势力提 供抨击白宫的口实 ,而影响美国选民对民主党政府的支持。无奈之中 ,艾奇逊决定 采取一个折中的办法。他在 9月 13日的国务院会议上指示 ,美国“将在允许正常 的现金贸易 ”的同时 ,禁止向中国出口巴统的 12A类物品 ,限制出口 12B类物品。④ 为此 ,他明确反对参谋长联席会议鉴于美国总领事安格斯 ·沃德 (Angus W ard)在 301 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② ③ ④ Report by Charles W. Yost, special assistant to the ambassador at large Jessup, 16 Sep tember 1949, FRUS, 1949 , 7: 1205—1206. Cabot to Acheson, 16 July 1949, ibid. , 8: 436—440. Nancy Bernkopf Tucker, Patterns in the D ust: Chinese2Am erican Rela tions and the Recognition Controversy, 1949—1950 , New York, NY: Columbia University Press, 1983, p1vi; Q iang Zhai, The D ragon, the L ion, and the Eagle: Chinese2B ritish2Am erican Rela tions, 1949—1958 , Kent, OH: The Kent State University Press, 1994, p135. Report by Charles W. Yost, special assistant to the ambassador at large Jessup, 16 Sep tember 1949, FRUS, 1949, 7: 1207. “Public op inion polls in USA indicate that majority [ of ] American peop le opposed to. . . trading with Communist regime under p resent conditions”, reported by Cabot on 14 July 1949, Cabot to Acheson, 14 July 1949, ibid. , 8: 1232. 沈阳遭软禁而对中国进行海上封锁以示惩罚和胁迫的建议。尽管海上封锁尚未构 成完全的“敌对行为 ”,但他认为会在政治上“为中国共产党人提供一个国内外的 宣传武器 ,来支持他们反对帝国主义野心的宣传 ”。① 艾奇逊对中国的有限贸易控制政策在一段时期内成为杜鲁门政府的共识。无 所任大使菲利普 ·杰塞普 ( Philip C. Jessup) 1949年 11月 14日在代表国务院起草 的一份政策文件中重申 ,美国“将允许同中国进行现金交易的贸易 ,但是 ,凡在与 苏联和东欧盟国贸易中被禁运的特殊战略物资也将禁止向中国出口 ”。② 12月底 , 国家安全委员会将这个由国务院提出的政策建议变为官方政策 ,并强调 :美国应该 阻止苏联、苏联的东欧盟国以及朝鲜从国外通过中国获取美国和西欧当前对它们 实行禁运的战略物资和装备 ,也应该“尽量阻止中共从非苏联渠道获得军事装备 物资和与军事直接相关的材料 (12A类物资 ) ”。国安会同时指出 ,美国尽管“允许 向中国限量出口 12B类物资供平民使用 ”,但一旦美国国家利益受到来自中国的危 害 ,美国则将“在非战略物资方面阻碍对华贸易 ”;此外 ,美国将“不延长对中共的 政府经济援助 ,也不鼓励对共产党中国的私人投资 ”。③ 美国此时对华有限制裁的政策被赋予了具体的外交与政治目标。除了保护美 国商业利益、传教士和外交人员之外 ,这项政策主要是为了长期保留美国在中国的 影响。“过去一百年来 , ”助理国务卿巴特沃思在 12月 30日致副国务卿詹姆斯 · 韦勃 (James E. W ebb)的备忘录中解释说 ,“美国对中国的影响逐步增加。除了过 去一年的倒退 ,这种影响仍然是我们在中国最可宝贵的 [战略 ]资产之一。”④自第 二次世界大战结束以来 ,他指出 ,美国在中国的影响力达到了顶点。例如 ,美国成 为中国最重要的贸易伙伴 :在 1946—1948年间 ,美国提供中国进口货物的 48% — 57% ,吸纳中国出口货物的 20% —38%。中美贸易额 1948年达到 31605亿美元 , 美国向中国提供了 71419亿美元的“租借法案 ”援助。此后 ,根据国会 1948年通过 的《中国援助法案 》,美国已经付出了计划援助总额 4亿美元当中的 21755亿。从 美国的国家利益出发 ,他解释 ,由政府主导的如此紧密的美中经贸关系主要承担了 扩大美国影响的“先遣队 ”角色 :不仅是“美国对中国人民友好的象征 ”,也是华盛 顿在中国获取“情报信息的来源 ”。于是 ,美国应该 ———也能够 ———牺牲部分经济 401 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② ③ ④ B radley, the chairman of the Joint Chiefs of Staff, to Johnson, the secretary of defense, 18 November 1949, ibid. , 8: 1012—1013; Acheson to Truman, 21 November 1949, ibid. , 8: 1015—1016. “Outline of Far Eastern and A sian Policy for Review with the President”, 14 November 1949, enclosed in Jessup to Acheson, 16 November 1949, ibid. , 7: 1212—1213. NSC 48 /2,“The Position of the United Stateswith Respect to A sia”, 30 December 1949, enclosed in Sou2 ers to the NSC, 30 December 1949, ibid. , 7: 1219. “[ 　 ]”内的内容由作者根据上下文加入 ,以下相同。———作者 利益以保留美国对中国的长期政治影响力。① 除此之外 ,美国对华运用的经济武器也被寄望于在北京和莫斯科的关系当中 打进去一个“楔子 ”。凯南在 1950年 1月指出 ,美国采取限制对华战略物资出口 但允许非战略物资贸易这一政策的一个潜在作用 ,就是促进中苏不和。② 其逻辑 很简单 ,一方面 ,如果北京没有从俄罗斯获取其所希望的东西 ,它将不得不到其他 地方寻求帮助 ,结果将导致莫斯科不满 ;另一方面 ,即便莫斯科愿意援助中国 ,但终 有一天会无法完全满足中国的需要 ,它将被迫放弃对中国的高代价援助 ,因此必将 引起北京的猜疑和埋怨。任何一种发展最终都将使中苏合作关系走向恶化。③ 当中共中央主席毛泽东 1949年 8月宣布向苏联“一边倒 ”的政策时 ,杜鲁门 政府仍秉持这种观点。甚至当毛泽东接着于当年 12月访问莫斯科 ,并在 1950年 2月签署《中苏友好与同盟条约 》,明确地显示北京决心成为克里姆林宫全面的伙 伴的意愿和行动时 ,凯南仍然向艾奇逊保证 ,中苏关系不会“沿着不利于美国的方 向稳定发展 ”。恰恰相反 ,他指出 ,北京领导人“开始碰到真正的困难了。”④毛泽东 对莫斯科的访问超过两个月的事实 ,说明“俄国人很难成功地与中共建立自己与 东欧国家相同的关系 ”。⑤ 由于手中握有制约中国的经济武器 ,华盛顿的决策者相 信 ,美国在遏制苏联东亚“扩张 ”上已经占有了主动权。 三、强化对华经济制裁 (1950—1953) 当 1950年 6月 25日朝鲜战争爆发时 ,杜鲁门政府立即开始重新考虑对华的 经济制裁政策。如果此前的美国限制性贸易政策旨在保留美国对中国的影响力和 弱化中苏联盟 ,而强化对中华人民共和国的制裁压力将起到防止和威慑中国武装 干涉朝鲜的作用。在决定对朝鲜人民民主共和国进行经济封锁不久 ,华盛顿不仅 派出第七舰队使台湾海峡“中立化 ”,还进一步加强了对华的全面贸易封锁。⑥ 中国 1950年 10月派出志愿军直接参加与美国和联合国军队的作战后 ,美国 对华动用经济武器变得更加重要。由于美国公众认为“绝对不能与敌人进行任何 501 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ Butterworth to W ebb, 30 December 1949, ibid. , 8: 647—650; PPS 39, “To Review and Define United States Policy toward China”, 7 Sep tember 1948, ibid. , 8: 156—165. Kennan to Acheson, 6 January 1950, FRUS, 1950 , 1: 132—133. PPS 39, 7 Sep tember 1948, FRUS, 1948 , 8: 148; NSC 34 /2, 28 February 1949, FRUS, 1949 , 9: 492—495; McConaughy, the consul at Shanghai, to Acheson, 25 August 1949, FRUS, 1949 , 8: 508, and NSC 41, ibid. , 9: 826—834. A lso see Zhai, The D ragon, the L ion, and the Eagle, pp136—37. Kennan to Acheson, 6 January 1950, FRUS, 1950 , 1: 132. Kennan to Acheson, 17 February 1950, ibid. , 1: 160. A lso see Paul N itze, new director of PPS, to Acheson, 8 February 1950, ibid. , 1: 146. Zhang, Econom ic Cold W ar, p130. 贸易 ”,华盛顿便不可避免地采取有力措施以杜绝与中国进行任何性质贸易的行 为。结果 ,杜鲁门政府很快决定对北京实行全面贸易禁运和经济制裁。美国官员 后来对英国外交官解释说 ,尽管以前对华贸易采取“半真半假 ”的贸易控制政策 , 但“11月底中国对朝鲜大规模的入侵证实了美国的焦虑 ,消除了美国的希望 ”;因 此 ,美国 1950年 12月制订了“对与共产党中国的经济关系进行全面控制 ”的 政策。① 此时 ,美国对华经济封锁和制裁的目的 ,除了惩罚中国出兵朝鲜之外 ,主要是 削弱和限制中国“抗美援朝 ”的军事能力。急于在朝鲜战场上取得胜利的杜鲁门 十分看重美国和西方国家对中国的经济制裁 ,并希望对华经济封锁成为一个“坚 定一致的多边行动 ”以确保即时的效果。1950年 12月 28日 ,他指示艾奇逊要“采 取尽可能的措施 ”,阻止任何能够增强中国战争能力的物资流入中国。为此 ,杜鲁 门指出 ,美国必须取得美国盟友国家的合作与支持 ,并“鼓动它们一道来贯彻这些 措施 ”。② 杜鲁门的政策要求得到了众多高级官员的响应。1951年 1月 ,商务部部长查 尔斯 ·索耶 (Charles Sawyer)提醒国家安全委员会 ,“由于中国在朝鲜 [对美国军 队 ]发动猛烈攻击 ”,美国政府“必须小心控制会夺走美国士兵性命的任何物资出 口 ”到中国。③ 其他人甚至相信对中国的经济封锁比军事行动更为有效。在评估 中国的经济脆弱性时 ,中央情报局向国家安全委员会报告说 ,尽管中国的主体经济 是自给自足的农业 ,中国的城市经济却在很大程度上依赖进出口贸易 ,而北京政权 计划完全依赖于城市的经济和财政支持。于是 ,通过经济制裁干扰中国的外贸 ,加 上美国海军阻截任何以中国的港口为最终目的地的海上运输封锁 ,必将造成中国 城市的失业情况恶化和市场极度动荡 ,起到阻碍直接支持中国战争能力的工业生 产、造成严重的金融和财政危机的作用 ,最终迫使北京领导人束手无策。除了全面 封锁 ,中情局还建议美国空军和海军对中国沿海的港口、铁路系统、工业设施和储 存仓库进行空中和海上轰炸 ,以配合针对中国的经济战。④ 然而 ,华盛顿内其他行政机构对如此经济战的实际效果持怀疑态度。经济合 作局 ( Econom ic Cooperation Adm inistration,简称 ECA ) 1951年 2月完成的调研认 为 ,美国通过全面贸易控制能够对中国大陆造成的经济破坏效果恐怕微乎其微。 首先 ,尽管美国和英国对中国的石油禁运能够有效切断中国从西方采购石油的供 601 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② ③ ④ Memorandum of Conversation, 21 February 1951, FRUS, 1951 , 7: 1925—1926 [ emphasis added ]. Truman to Acheson, 28 December 1950, enclosed in NSC 104, 12 February 1951, ibid. , 7: 1903— 1904. Sawyer to the NSC, 17 January 1951, enclosed in NSC 102, 19 January 1951, ibid. , 7: 1881—1882. C IA to the senior staff of the NSC, 11 January 1951, ibid. , 7: 1506; N IE (National Intelligence Esti2 mate) —10, 17 January 1951, ibid. , 7: 1513—1514. 应链 ,但中国的经济 ,甚至中国的军事力量 ,很大程度上并非依赖于石油产品。第 二 ,中国经济运行的主要动脉是其铁路系统 ,因此 ,美国对中国的海上封锁并不能 达到完全瘫痪中国经济和运输的效果。第三 ,因为中国工业经济中科技含量不高 , 对中国实施有选择性的技术出口控制的影响要小于对东欧国家的影响。第四 ,中 国的进口商品主要是橡胶和棉花 ,但是中国已经储备了大量橡胶 ,很长时间无需从 国外补充 ,而棉花世界各地都能买到 ;如果美国试图完全切断中国的进口源头 ,那 就必须采取更大规模的贸易封锁措施 ,对美国的政治和经济代价也将随之加大 ,且 难以达到成本 —收益平衡。① 经济合作局的研究甚至认为 ,美国和西方国家对中国的全面经济封锁几乎毫 无政治或军事意义。据此 ,它反对对华全面封锁和制裁 ,只是同意继续实施有选择 性的、但突出重点的有限经济制裁。特别是如果美国将禁运集中于少数几种战略 性物资 ,那么战略和军事上的效果将会更好。例如 ,美国应该 : (1) “继续石油禁 运 ,并且以调查一切可疑的石油销售向石油公司施加压力 ”; (2) 努力“掐断中国 铁路维护和建设所需的设备供应链 ”; ( 3) 继续冻结中国在美国的美元资产和停 止对中国的金融交易服务 ; 以及 (4) 对“自由国家 ”注册的、最终目的地可能为中 国的船只继续进行非海上封锁式的稽查。② 国务院的部分官员也认为对中国实施全面经济制裁对盟国外交存在潜在危害 性。1951年初 , 国务院提议把全面封锁降格为有限封锁。为避免苏联集团报复 , 伤害美国与其西方盟国的关系 ,国务院认为 ,有限封锁将使美国盟国确信华盛顿同 苏联集团的全面战争是可以避免的 ,华盛顿并非要求西欧国家采取对它们经济复 苏和发展有害的对华出口控制政策。③ 为此 ,国务卿艾奇逊竟然不顾杜鲁门早先 的指示 ,要求其助手制订一份多边 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 以实施对中国实行对战争能力具有直接相 关性的战略物资的有限和重点禁运。尽管目的是直接减弱中国对其在朝鲜军事行 动的支持 ,他相信有选择的封锁不会为西欧过多增加管理禁运的压力。④ 美国的军事战略家们出乎意料地支持国务院和艾奇逊的选择性封锁中国的建 议。如果进行全面封锁 ,参谋长联席会议 1951年 2月初具函指出 ,美国将不得不 对中国港口进行海上封锁 ,这样的军事行动在操作层面上十分困难。首先 ,海上封 锁是一种公然的军事挑衅行为 ,意味着美国对中国的全面战争 ,并且可能受到苏联 的挑战。考虑到当时仍由苏联海军驻扎的中国的大连军港将成为美国海军封锁的 701 国际政治研究 　2008年 第 3期 ① ② ③ ④ Report by the ECA, February [ undated ] 1951, enclosed in NSC 104, 12 February 1951, ibid. , 7: 1908—1911. Ibid. , 7: 1911. The State Department’s position is enclosed in NSC 102, 19 January 1951, ibid. , 7: 1883. Acheson to the United Statesm ission at the United Nations, 20 January 1951, ibid. , 7: 1886; Acheson to certain dip lomatic and consular offices, 31 January 1951, ibid. , 7: 1890—1891. 主要目标 ,参谋长们警告说 ,海上封锁将导致美苏海军在太平洋直接交战的危险。 此外 ,如果英国海军参加对苏海战 ,那么 ,英属殖民地香港将成为对手袭击的目标。 此外 ,由于中国海岸线漫长 ,参谋长联席会议认为在太平洋上对其进行封锁不可能 取得预期的效果。于是 ,最为现实的政策就是通过联合国对中国进行有选择性的 出口限制 ,并配合美国海军在公海上有选择的稽查。① 出于避免在东亚扩大冲突的考虑以及对操作层面上现实困难的担忧 ,华盛顿 放弃了对中国实施全面制裁与海上封锁的选择 ,只是坚持在联合国框架内强化对 中国的多边和有限制裁。② 1951年 2月 1日 ,在美国的提议下 ,联合国大会接受讨 论对中国在朝鲜的武装行动采取“附加 ”强制性措施的动议。③ 此后 ,美国代表团 积极推动联合国的“附加措施 ”,要求包括所有联合国成员国禁止对中国出口石 油、弹药、军用物资和“能够支持战争 ”的物资 , ④实现华盛顿多边和重点制裁中国 的战略目的。 然而 ,艾奇逊和他的助手们十分清楚 ,在联合国通过这样的决议案将困难重 重。⑤ 一个最为突出的问题是如何取得美国盟友的无条件支持。在美国所有的盟 国当中 ,英国在对华经济制裁上显得最为勉强。英国长期以来在中国有着巨大的 经济利益 ,而且关注英国的殖民地香港。⑥ 为此 ,伦敦希望在对中国实行制裁的同 时 ,仍能保留其未来接触北京的政治空间。⑦ 尽管勉强答应对中国禁运战争物资 , 英国人担心美国最终将对中国进行全面的经济封锁和海上制裁。1951年 2月 21 日 ,驻华盛顿的英国使馆参赞杰拉德 ·米德 (A. Gerald Meade)遵照伦敦的指令向 美国国务院表达了英国对全面封锁和制裁中国的