民办教育比较研究

民办教育比较研究 国际视野中的民办教育 魏所康 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了引导民办教育健康 发展的重要任务。在发展民办教育事业方面，国际社会有哪些通行的做法和值得借鉴的经 验？在近些年我国民办教育大发展的过程中有哪些矛盾和偏颇？为回答这些基本问题，本专 题先拉了两根空间横轴——看一看美英法日韩等国以及我国港澳台地区是如何发展民办教 育的，接着又拉了一根时间纵轴——看一看在现代国民教育体系发展过程中，公私立教育结 构变化有什么基本趋势，目前呈什么样的基本格局，在此基础上思考和讨论民办教育发展过 程中出现的有关热点问题。 一、五洲环顾：美英法日韩等国的私立教育 （一）美国的私立教育 美国教育起源于私立教育。1493年哥伦布发现美洲大陆，1607年第一批欧洲移民在北美登陆。为了教化当地的印第安人和移民中贫穷家庭的孩子，1619年在北美大地出现了第一所慈善学校。1638年因获得牧师约翰?哈佛的遗赠而成立了第一所高等学府——哈佛学 院。1647年新英格兰殖民地曾颁布法令，要求每50户居民点由居民出资请一名教师教育孩 子，每100户居民点由居民出资兴建一所文法学校。17世纪中期以后，各类私立学校在北美地区迅速发展。至1776年美国独立前，受“教育不是国家的职责”这一英国传统思想的 影响，主要由民间力量举办教育。19世纪20年代以后，美国掀起了公立学校运动，开始广 泛建立由公共税收维持、公共行政机关监督、向所有学龄儿童开放的学校制度。这一运动从 新英格兰地区的初等教育领域开始，逐步推向各州，并逐步扩展到中等教育、高等教育。在 建立公共教育体系以后，私立学校主要为满足不同种族、不同宗教、不同文化背景的人接受 教育的多种需求。 现阶段，私立教育是美国教育体系的组成部分，享有与公立学校同等的合法地位。据 2000年的统计，美国有各级各类私立学校22763所，占各级各类学校总数的17．99％；其 中私立小学16623所，占全国小学总数的2%；私立中小学一贯制学校为3120所，占全国中小学一贯制学校的27%；私立两年制专科学院663所（其中非营利179所，营利484所）， 占全国两年制学院的38%；私立高等学校2357所。占全国高等学校总数的58%。私立学校学生数占全国学生总数的比例基本保持在10％左右。高等学校中私立学校学生约占总数的 20%。总体上看，美国的公立教育规模大于私立教育规模，呈以公立教育为主、私立教育和 公立教育并存的格局。 美国私立学校分营利和非营利（或纳税学校和免税学校）两种，绝大部分为非营利的， 哈佛、耶鲁、斯坦福、麻省理工，哥伦比亚等私立大学都坚持办学的公益性，基金本金运作 后的盈余全部用于学校的建设和发展。美国私立学校的举办者大都是捐资办学，把教育作为 一项慈善和社会公益事业，不要求回报。学校的积累用于学校的再发展。 美国营利性私立学校约占私立学校总数的4％，多为培训机构（美容美发、烹饪等）和 少量的幼儿园，此类学校必须缴纳所得税和财产税等，也被称为纳税学校。营利性私立学校 中，真正能够获得营利的也仅是一部分。政府对营利性私立学校的审批有严格的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 和程序。 营利性私立学校要定期更换许可证（一般是每年更换一次）。政府主要工作之一是接受和处 理消费者（学生）的投诉，保护他们的利益。学校普遍认为“营利比不营利更痛苦”。 美国私立学校经费管理是在整个社会较健全的会计制度下进行的。私立学校财务管理由 会计公司负责收支，所有经费收入支出都有详实的记录，并有专门的审计机构负责不定期的 审计。私立学校投入教育的资产，在学校建校之初是明确的，如加州设立学校须向州政府消 费事务管理局和教育管理部门申请注册。非营利的私立学校，其所有的资产归属学校；营利 性的私立学校，必须按税收的有关规定依法纳税，其资产所有权归投资者所有。 （二）英国的私立教育 英国私立教育的传统十分久远。在1833年前，英国教育基本上是由私人负责的，国家 既不插手教育，也不干预教育，不存在教育政策，也没有统一的教学 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 和教学标准。1870年英国开始建立国家教育制度，政府在学校稀少的地区办起了学校。1902年的教育法又做出规定，建立统一的教育委员会。20世纪初，英国才初步建立起公私立教育并举的教育体 系。 现阶段，英国基础教育学校体系呈双轨制。公立学校提供免费教育，私立学校学费昂贵， 一般由家长自己负担。英国约有 2,400所私立中小学，但提供中学和预科段的教育的学校不 足千所。私立学校大多位于英格兰及威尔士地区，苏格兰也有少量私立学校。北爱尔兰地区 私立学校很少。那些声名卓著的老牌学校一般都是私立学校。在英国约有7% 的学龄儿童在私立学校学习。据英国私立学校普查报告，英国私立学校在校生2005年为50.41万人，2006年为50.54万人。公学是英国基础教育中私立学校的最重要的组成部分，具有代表性。 将私立学校称为“公学”，与其最初产生时的慈善性和无偿性有关。“公学”包含两层意思： 一是指这种学校提供的教育与赢利性质的私立教育或家庭教育不同，它带有慈善性质；二是 指它向全国各地开放，招收学生，而不像大多数捐赠举办的私立学校那样只招收本地学生。 现阶段，英国高等教育学校体系呈单轨制。1965年前,英国高等教育由45所私立的独立的大学和百余所公立的公共的学院组成，在体制上和功能上都呈二元结构。从1965年开始，英国政府相继采取措施，将一批高级技术学院升格为大学，将一批独立学院合并为与大 学平起平坐的多科术学院，并在拨款制度上实行并轨。1991年又将一批多科技术学院升格 为大学。经过20余年的调整，英国高等教育中的二元分层现象逐步消融。1991年5月，议会和下议院颁布的《高等教育：一个新框架》，正式建议废除二元制，建立一个单一的高等 教育框架。现阶段，英国高等教育阶段中公立学校和私立学校之间已没有严格的区分。早期 由私人创办的大学演变为“私人创办、政府供养”的大学，经费主要来自国家资助(3/4的收入和90％的基建经费来自政府)。有人说，现在，全英国只有一所私立大学（白金汉大学）， 其他全是公立。 英国私立学校受到政府的关心及监管，国家在法律上确认私立学校的价值及其地位， 并依法保护私立学校的发展。1902年通过的巴尔福法案，首次认可多种类型的学校包括公 立学校和私立学校。1944年通过的《巴特勒法案》，进一步明确了私立学校在学校制度中的 地位。1985年发布的《把学校办得更好》的教育白皮书，确认私立学校是国民教育体系的 一个组成部分，国家对私立学校负有一般性 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 ，并有义务保证这些学校达到最起码的标准。 英国私立学校不以营利为目的，私立学校所收取的费用全部用于提高教学质量、改善学校设 施。 英国私立的“公学”具有良好的办学声誉，但由于收费昂贵（英国“公学”每年学费 高达2.４万英镑，约合4.2万美元），被视为“上流社会”的学校或进入“上流社会”的跳 板。这种“教育等级”的划分，引起一部分英国人的担忧，也受到国际社会的批评。经济合 作与发展组织的调查报告曾经指出，在英国接受私立教育的优势比世界上绝大多数国家都要 明显，比英国更明显的只有乌拉圭和巴西。英国私立学校招生条件严格，资金充足，班级规 模比公立学校小，教师工资高，教学任务较轻，因此吸引了最好的师资。相比而言，法国和 德国的私立学校主要针对那些有特殊才能、宗教信仰或其他特殊需要的学生而开设，和公立 学校的差别主要在于教学方向，而非教学质量。曾任保守党政府低级教育大臣的乔治?沃尔 登曾经说，其他欧洲国家没有一个像英国这样，有钱阶层、专业人士阶层、贵族和王室把绝 大多数国民所用的教育系统视为次品而不屑一顾。 （三）法国的私立教育 法国是私立教育历史久远的国家，私立教育历经久远而长盛不衰，并且没有因为私立学 校的存在而产生教育分层。1789年法国大革命之前，法国教育基本上为教会所垄断。1871 年第三共和国时期，法国确立了“免费、义务、世俗”三项教育原则，国家通过管制、融资 和直接提供的方式，着手建立公立学校体系，并对私立学校提供补助和实施管理，逐步实现 了国民教育与教会的分离，形成了公立学校与私立学校共同发展的局面。据统计，2002年， 法国共有高等学校1519所，其中私立高等学校600余所；开设高级技术员班或高校预备班的中学2558所，其中私立中学945所；高校学生总数约为216万人，其中约26万人就读于 私立高校或私立中学的高等教育班级，占高等学校在校生总数的12%左右。基础教育学校 总数约为6．8万所，其中有约9000所为私立学校。法国的私立学校主要为各种宗教团体、 协会、商会所拥有，绝大部分为天主教会团体所拥有。人们常常把这种办学现象、办学体制 称为“团体所有”或“集体所有”。这是一种历史遗留现象。 法国1959年颁布的《国家与私立学校关系法》是处理国家与私立学校关系的基本依据。 这部法律规定：私立教育机构可以要求和公办教育相结合或合并，当这种要求得到同意时， 现任教师转为公办教育的正式教师或者保持合同雇员身份；私立学校也可以与政府签订合 同，建立合同关系，建立合同关系的私立学校，由政府提供人员经费和部分办学经费。在法 国，与政府建立合同关系的私立学校分为简单合同关系和协约合同关系两种。与政府建立协 约合同关系的私立学校，其人员经费和运转经费都由政府支付。与政府建立简单合同关系的 私立学校，政府支付人员经费，日常经费主要由收取的学费支撑。未建立合同关系的私立学 校，自己解决经费，国家检查只限于校长及教师资格、学校义务、公共秩序、遵守社会公德、 卫生及社会预防措施。在法国，95%的私立学校与国家签订了协约合同，公立学校与私立学 校的界限已经很模糊，不同点主要在于：建校经费来源不同，办学特色不同。接受国家资助 的私立学校，在保持其办学特色的同时，在教育活动中尊重受教育者的宗教信仰。 法国政府对私立学校有一套行之有效的管理办法，使其能够维持较好的质量，更好地 发挥对公立学校系统的补充作用。相对于免费的公立学校，私校可以收费，政府对收费标准 没有规定，但以非营利为原则。在运作过程中，学校必须遵守国家的义务教育法、教学大纲、 公共秩序及社会道德 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，必须保持校园的清洁卫生并接受备案部门尤其是学区督学的监督 与调查。学校还须保持世俗、公正的性质。以教会学校为例，它们只是为教会团体所拥有， 但在招生时不得考虑学生的宗教背景，在组织教学以及课外活动时不能有传教行为。 在法国，私立学校是作为非营利机构注册的。作为非营利性机构，除附属性商业行为 外，学校不缴纳商业性税收，但是必须遵守以下规定：学校学费等收入不能用作个人分配（分 配对象指学校的拥有者，被雇人员的工资除外），而是投入学校的再运行。学校拥有者对社 会履行义务，具体来讲，学校拥有者或学校所属社团负责人的个人报酬不得超过法国政府规 定的最低工资限额的3/4。学校不求助于商业手段（比如商业广告）进行运作。财务制度方 面的基本规定有：学校须向当地工商会下属的企业规范中心备案。学校的每笔收支均须记录 在账，收付须开具发票或可以代替发票的证明。按年度就全部账目向税务部门申报，缴纳应 缴税款，出现问题接受税务部门的调查。 法国对开办私立学校实行备案制。办学申请者持相关证明并就学校的性质、地点及本 人姓名、职业、住所等向当地学区长、省长、当地法院总检察长或共和国检察官提交备案并 领取回执，此后10日内若没有得到来自上述方面的异议即可开课。来自欧盟以及欧洲经济 区协议成员国国家的公民在法开办私立学校的条件与法国人等同。私立学校除必须严格执行 非营利性原则外，还有两个禁区：一个是教学内容不能违宪违法，二是不能使用现有的东西。 “不能使用现有的东西”对私立学校约束很大，它包括不能使用“大学”及“学院”的名称， 不能使用学位及其他国立文凭或头衔，所颁发文凭不得称作“学士”、“硕士”、“博士”等颁 发权为大学所独享的国家学位名称，也不得使用“工程师”等为有关行业委员会所垄断的头 衔。由于受“不能使用现有的东西”的法律约束，法国的私立高等教育机构一般被称为“某 某教学及研究单位”。法国公立教育系统十分发达，大学实行的也是免费原则，公民在注册 学习时一般不受年龄、地域、社会身份、毕业期限以及原毕业学校等因素的限制。公民到私 立学校读书，往往不是为了追求学历，而是为了补充新知识，尤其是某一专业领域的实用知 识。 （四）日本的私立教育 日本的新式私学始于明治维新时代，但私立高中和私立高等学校迅猛发展是在20世纪60年代以后。在1960年至1970年的十年间，私立高中学生增加了1.38倍，私立高校学生增加了2.75倍。现阶段，私立教育在整个教育体系中占有重要的地位，在非义务教育阶段， 私立教育占据了主导地位。 表1 2000年日本私立学校概况 私立学校数 私立学校数占 私立学校学生数 私立学校学生数占 （所） （%） （万） （%） 1.高等教育总计 1283 76.2 302.82 75.1 大学 649 73.7 268.14 73.7 短期大学 572 86.9 32.43 91.2 高等专门学校 62 4.8 5.67 4 2.中等以下教育 57523 20.2 2056.31 25.3 高中 5478 24.1 416.54 29.4 初中 11209 6.1 410.37 5.7 小学 24106 0.7 736.61 0.9 幼儿园 14451 58.7 177.37 79.1 注：资料取自《中国教育政策考察组韩国和日本教育政策考察报告》 为了指导和规范私立教育的发展，日本早在1949年就颁布了《私立学校法》。《私立 学校法》规定，自然人不允许办学，只有根据法律设立的学校法人才允许举办私立学校。拟 设学校法人者，须以其旨在设立学校法人的捐款行为，并履行文部省令规定的手续。学校法 人必须有资金投入，这种资金投入属于公益性的捐赠行为。私立学校的设置要经过政府审批。 私立高等学校的审批由文部大臣根据大学学校法人设置审议会的审查意见决定。其他各级私 立学校的审批由地方行政长官根据私立学校设置委员会的审查意见决定。为了防止个人意志 对私立学校的过多干预，法律规定学校法人要设立理事会（5人以上）负责管理运营法人事 务，同时要设立评议会，评议员人数须超过理事人数的两倍。 学校法人享受法定免税待遇，如免除作为国税的法人税和法人所得税，免除作为地方税 的居民税和固定资产税，接受个人捐款时在一定限度内可从个人税前所得中扣除。私立学校 在招生、收费、教师聘任等方面拥有法律规定的办学自主权。按照日本民法和私立教育法的 规定，学校法人属于非营利性或公益性法人，因此私立学校的教育活动不得以营利为目的。 法律允许学校法人在不影响学校教学，并将收益用于补充办学的前提下，从事以获取收益为 目的活动，但须将此类活动事先向私立学校审批机构备案，并与学校办学经费会计账户分开。 日本对私立学校有严格的会计制度和审计制度。在会计制度上，私立学校须执行学校法 人会计标准。为了防止私立学校不正当的经营行为， 80年代日本建立了学校法人调查委员 制度，每年抽查一定数量的私立学校，对私立学校经营进行督查。 日本私立学校的经费主要来源于学生缴纳的学杂费。在私立高等学校的经费中，学生缴 纳的学杂费占一半，事业收入占20％左右，政府财政补贴占10％左右。私立中小学主要依 赖学生的缴费。鉴于私立学校的公益性，日本政府于1975年制订了《私立学校振兴法》， 对私立学校提供财政补助，防止其收费过高。2000年，日本政府对各级私立学校的财政补 助预算为 4208亿日元，对私立大学的经常费补助约占财政补助预算总额的73％，对高中以下私立学校经常费补助约占财政补助预算总额的20％，对私立大学和研究生院研究设施的 补助约占财政补助预算总额的6％。 日本存在很多营利性“升学补习学校”（私塾）和各种技能教育机构。非学历教育的各 种教育培训机构与正规私立学校有严格的区别，它不受学校教育法和私立学校法的约束，设 置标准要宽松得多，但不能享受正规私立学校的各种优惠政策。 （五）韩国的私立教育 私立教育是韩国教育体系的重要组成部分，对非义务教育的发展和普及起了重要作用。 2000年韩国各级各类学校中，私立学校所占的比例是：私立大学占全国大学学校数的76％，学生数占全国本科学生数的63％；私立专科学校占全国专科学校数的90％，学生数占全国专科学生数的96％；私立高中占全国高中学校数的47％，学生数占全国高中学生数的56％；私立初中占全国初中学校数的25％，学生数占全国初中学生数的23％；私立小学占全国小学学校数的 1％，学生数占全国小学学生数的1％；私立幼儿园占全国幼儿园总数的51％， ?在园儿童占全国在园幼儿的75％。在非义务教育阶段，私立学校在数量上超过公立学校。 表2 韩国私立教育概况 私立学校数 私立学校数占（%） 私立学校学生数私立学校学生 （所） （万） 数占（%） 大学 146 76 130 63 初级学院 146 90 83 96 高中 948 47 126 56 初中 696 25 43 23 小学 77 1 5 1 幼儿园 4439 40 40 75 注：资料取自《中国教育政策考察组韩国和日本教育政策考察报告》 韩国政府按照《民法》和《私立学校法》的规定对私立学校实行管理。韩国《民法》和 《私立学校法》规定，私人不能直接申请举办私立学校，只有非营利性法人（学校法人或财 团法人）才能设立私立学校。私立学校不得以营利为目的，私立学校经营收益或经费盈余， 不得用于办学以外的其他目的。私立学校既然不存在营利问题，也就不承担向政府纳税的义 务。 ? 据《中国教育政策考察组韩国和日本教育政策考察报告》。 韩国《私立学校法》规定，私立学校法人必须由7人以上的理事和2人以上的监事组成，理事长为学校法人代表。理事会具有决定学校预决算、学校法人合并与解散以及任免学校管 理人员的职权，但理事长不得兼任校长，理事也不得兼任教员或其他职员，理事长和理事都 不得从学校领取报酬。对捐出资产办学的理事长或理事，如果发生生活困难，学校可以在盈 利范围内向其支付生活费、医疗费、葬礼费。私立学校实行董事会领导下的校长负责制，私 立学校设立者不干涉学校的日常管理。私立中小学的校长由学校设立者（董事会）选聘，一 般是从公立中小学具有丰富经验的退休校长中聘任。私立大学教授的聘任标准和程序与公立 大学相同，由教授会选聘。私立中小学由校长聘任教师，主要通过两条渠道补充教师：一是 学校自己甄选，二是委托教育行政部门推荐。 韩国政府对私立学校质量进行监督和评估，并对初、中等私立学校招生进行调控。私立 中小学在招生时，依照地方政府划定的学区范围，实行就近入学制度。为缓解经费不足，政 府对私立学校给予一定的财政补贴，因此，韩国私立学校实质上具有半公半私性质。在学校 设置条件、课程设置标准、教科书选用、教师资格评聘等方面，与公立学校没有太大区别。 韩国私立学校的办学经费主要依靠学杂费，政府给予私立学校的经常费补助，约占私立学校 办学经费支出的5%～10％。私立学校收费一般高出公立学校一倍，甚至更多。 韩国教育体系中私立教育所占比例较高，因而，由家庭承担的教育经费所占比例较高。 据经济合作与发展组织的调查统计，2003年韩国家庭教育支出占消费总支出的5.8%，至少是其他经济合作与发展组织成员国的2倍。美国这一比例为2.5%，排名第二。德国最低，为0.7%。现阶段，韩国居民家庭要支付小学和中学费用的17.5%，是经济合作与发展组织成员国平均水平的两倍多。到大学阶段，家庭支付的比例上升到76%，是经济合作与发展组织成员国平均水平的四倍。 二、两岸观察：我国港澳台地区的私立教育 （一）香港地区的私立教育 鸦片战争爆发前后，香港岛仅有居民5500人，没有现代意义的中小学，只有少数几所 私塾。鸦片战争以后，英国占领香港。最初几年，教育事业交由英国圣公会、罗马天主教会 和英国伦敦传道会办理，也没有管理教育事业的机构和官员。1842年港英政府划拨土地给马礼逊教育会，创建马礼逊书院，这是香港最早开办的教会学校。此后，美国浸信会、伦敦 传道会、英国圣公会、美国公理会和罗马天主教会等纷至沓来，建校传教。教会学校虽然迅 速增加，但很多当地居民并不愿意把孩子送进西方传教士设置的学校求学，这便促进了中文 书塾的发展。为了安抚民众，1847年港府宣布以每月10元的标准资助三所中文学塾，受资 助的中文学塾可由政府提供教室及教师薪金，学生每月只需给教师25文铜钱，而不必缴纳学费。以此为开端，香港逐步形成了对私立学校实行资助的政策。1862年港府建立了第一所非宗教学校——中央书院（官立小学），这是政府办学的开始。从1840年到1945年，港英政府对教育事业在总体上持“低限度承担原则”，只设立少量官办学校，对部分私立学校 提供补助，主要依靠社会力量办学。1945年底，香港各类学校在学人数不足5万人，校舍破破烂烂，且缺乏受过正规训练的教师。1945～1949年，数以万计的移民涌入香港，致使 香港人口急剧增加，且大部份为年青人。面对人口剧增的新形势，港府在50年代大兴土木，兴办学校，高峰时期小学学位每年增加4.5 万个。1965年港府在教育政策白皮书中提出了 普及小学教育的目标，1971年实施小学六年免费教育。1974年港府在教育政策白皮书中提出为所有具有资格而又有意接受中学教育的适龄儿童提供学位。1979年实现九年义务教育的普及。1980年以后，教育政策的重点是发展高中教育和高等教育。1997年香港回归后，特区政府采取两大措施振兴教育：一是把公共教育系统搞得更活一点；二是建立强有力的、 完善的私立教育系统，用以促进整个地区教育质量的提高。香港公立教育事业主要是在1950年以后举办的，教育事业在总体上呈多元发展的格局。 现阶段，香港幼儿园全部为私立，但经济困难家庭可以向政府申请幼儿入园补助费。小 学在办学体制上分为官立学校、津贴学校、直资学校、私立学校、独立学校等。官立学校是 严格意义上的完全由政府直接兴建、装备与管理，所有非经常性（或称资本性）支出及经常 性支出都由政府负担的公办学校。津贴学校是由社会力量举办但接受政府津贴，经常性支出 都由政府负担的学校。津贴学校的财政完全接受政府监控，教职员工的待遇与官立学校基本 相同，惟一不同的是，官立学校教师属于公务员，津贴学校教师属于原主办团体的雇员。直 资学校是1988年以后根据政府资助法案而新建的学校，其土地费、建校费、公用经费、人 员经费都由政府承担，只有装备费由办学团体承担。私立学校主要由基督教、天主教、佛教 等宗教团体举办，办学历史较长，为保持其独立性，主办者不愿意接受政府资助。独立学校 又称国际学校，是香港政府为照顾旅居香港的外国侨民子弟接受教育的需要，划拨土地给驻 港外交机构支持的团体而开办的学校。中学在办学体制上分为官立中学、津贴中学、直资中 学、按额津贴中学、独立中学（国际中学）等。按额津贴中学类似于私立小学，主要由教会 举办，但接受政府的部分津贴。1988年以后，官立中小学、津贴中小学、直资中小学在统 计上都列入公营学校。香港高等学校在办学体制上大致分为以下几类：第一类由政府大学教 育资助委员会拨款资助的大学，包括香港大学、香港中文大学、香港科技大学、香港理工大 学、香港城市大学、香港浸会大学、岭南学院和香港教育学院。这8所大学大多由政府兴办，例如，香港大学在1911年得到政府拨地和各方面捐赠而成立，一直由政府支付经常和非经 常费用。第二类为政府资助的演艺学院和认可的专上学院。第三类为隶属职业训练局的工业 学院和科技学院，工业学院开设技工及技术员课程，科技学院也开办为期三年的全日制高级 文凭课程及兼读制高级证书课程。第四类为不受政府资助的其他学院，如香港三育书院、香 港能仁书院、香港专业进修学校等。第一、二、三类大体属于公营学校，第四类属于私立学 校。 表3 香港中小学办学体制结构（2005） 公营学校（所） 私立学校（所） 官立学校 津贴学校 直资学校 私立学校 国际学校 小学 37 514 18 44 46 中学 36 372 49 9 23 注：据香港特别行政区教育统筹局统计资料 表4 香港高等教育办学体制结构（2005） 大学资助委员会资认可专上学院和演职业训练局高级技其他院校 助院校 艺学院 术员课程 学校数（所） 8 4 1 13 学生数（万人） 9.1 0.5 3.3 0.7 注：据香港特别行政区教育统筹局统计资料 由于历史原因，在香港的中小学教育阶段，严格意义上的完全由政府直接兴建、装备与 管理，所有非经常性（或称资本性）支出和经常性支出都由政府负担的公办学校数量较少， 大约占学校数的5%左右，但是，大部分原先由社会力量举办的学校通过接受政府津贴和管 理演变为公营学校。在高等教育阶段，许多规模较大的著名高校是在1950年以后兴建的， 例如，浸会大学建于1956年，中文大学建于1963年，城市大学建于1984年，科技大学建于1991年。这些高校有的是由政府直接投资兴建；有的虽由社会力量兴建，但主要靠政府 资助运转。香港高等教育在总体上呈以公营为主体的格局。在香港，公私立学校之间的界限 并不是泾渭分明的。下表是从财政来源角度的香港学校分类： 表5 财政来源角度的香港学校分类 公营学校 私立学校 官立学校 津贴学校 直资学校 私立学校 独立学校 性质 非营利 非营利 非营利 非营利 非营利 经费监控 全部 全部 基本 基本 基本 土地费 公 公 公 公 公 建校费 公 公 公 公 公+私 装备费 公 私 私 私 私 经常费 公 公 公 私 私 修缮费 公 公 公 私 私 税务 无 无 无 无 无 注：据《民办教育研究与立法探索》 香港私立教育的健康发展得力于其完备的法律制度，在法律严格规定的非营利原则约束 下，相当数量的私立学校演变为公营学校。在香港举办私立学校，首先由两个或两个以上申 请人提交学校章程，进行公司注册，注册完成后再向税务机关申请为非营利性机构。私立学 校章程必须包括以下内容：确保董事不在机构内领取薪酬，确保机构不与董事占有超过1%利益的其他机构进行交易，确保董事不利用非营利机构转移财产。学校章程还必须声明，如 果学校因某种原因解散，则资产拨送其他非营利机构。税务机关在审查时主要看其是非符合 社会公益目的。当申请经税务机关核准后，除通知申请人外，同时在宪报刊登，公告社会， 让社会监督。私立学校享受免税待遇，但财务必须报税务部门审核。 （二）澳门地区的私立教育 澳门自古以来就是中国领土。1535年葡萄牙人取得在澳门码头停靠船舶进行贸易的权 利，以后每年向当地交纳一定银两的地租，换取在澳门居住的资格。1840年鸦片战争爆发，中国晚清政府被迫割地赔款。葡萄牙政府也趁机发难，占领澳门。1979年中葡两国建交，双方就澳门问题取得一致意见：澳门是中国领土，在适当时机中葡两国通过友好协商解决。 1999年12月20日澳门回归祖国，中国政府恢复对澳门行使主权。 澳葡政府长期没有负起兴办学校、普及教育的职责，除主办为葡藉人士服务的几所官立 学校外，对广大市民子女入学不闻不问。社会各界包括宗教团体、慈善机构、工会、妇联、 商会、街坊会等不得不自筹资金办学，给青少年以受教育的机会。各方自主办学又缺乏统一 管理，致使教育事业长期处于散乱和落后状况。中小学教育大体分为葡文、英文、中文三大 语系。官办学校（亦称官制学校）主要是葡文体系的学校，所招收的基本上是葡人子弟，用 葡语教学。英文体系的学校全部为私立学校，学生以华人子弟为多，用英语教学。中文体系 的学校全部为私立学校，招收华人子弟，用中文教学。相邻的香港早在70年代初就普及了九年义务教育，澳门到90年代还没有实施义务教育，1981年前没有一所高等学校。 1989年中葡两国政府签署《中葡联合声明》，双方确认，中国将于世纪结束前在澳门恢 复行使主权，建立中华人民共和国澳门特别行政区，实行“一国两制”，从此澳门进入过渡 期。作为配合澳门主权交接的积极姿态，澳葡政府于1991年颁布了《澳门教育制度法》，以 此为标志，拉开了澳门过渡期教育改革的帷幕。《澳门教育制度法》的核心内容是以将私校 纳入公共教育网的形式推行普及免费十年教育，促进基础教育发展。鉴于澳门以私立学校为 主的实际情况，为加强对私立学校的管理，澳葡政府于1993年颁布《私立教育机构通则》。 该法律文件规定：符合规定条件的自然人、非公法人及宗教组织均可获许设立私立教育机构； 私立教育机构分为非营利机构与营利机构；持有本地区执照的组织及学生家庭有责任向私立 教育机构提供经费资助；私立学校可以根据自愿原则决定是否接受政府资助。为逐步推行义 务教育，澳葡政府分别在1995年和1997年颁布实施普及免费教育法令，分两阶段实施十年 普及教育，第一阶段是小学预备班到小学六年级共七年，第二阶段是初中三年。根据法例规 定，私校纳入公共教育网以自愿为原则，入网学校需与政府教育暨青年司签约，在学校履行 有关义务的前提下，政府每学年给予每位小学预备班和小学学生4800澳门元（1996/1997 学年资助额增至5200澳门元），初中生为每人每年8500澳门元的资助。这一政策措施对澳门 基础教育的发展发挥了重要作用。 由于特定的历史原因，澳门中小学教育和幼儿教育以私立学校为主体。据统计， 2005/2006学年度，澳门中小学和幼儿园计86所，其中公立学校13所，免费私立学校60所，不免费私立学校13所。公立学校和免费私立学校在校生占86%。 表6 澳门中等和中等以下教育办学体制结构（2005/2006） 幼 小 中 幼+小 小+中 幼+小+中 特殊 总计 公立学校（所） 2 2 4 4 - - 1 13 免费的私立学校（所） 1 4 4 17 6 23 5 60 不免费的私立学校（所） 3 - 2 - 3 5 - 13 总计（所） 6 10 21 9 28 6 86 注：据澳门教育暨青年局统计资料 表7 澳门中等和中等以下教育分学校类型的学生数（2005/2006） 幼儿园 小学 中学 所占比例（%） 公立学校（万人） 0.05 0.12 0.25 5 免费的私立学校（万人） 0.80 2.89 3.72 81 不免费的私立学校（万人） 0.16 0.46 0.69 14 总计（万人） 1.01 3.47 4.66 100 注：据澳门教育暨青年局统计资料 澳门高等教育从1981年起步。现有包括大学教育及高等专科教育的高等院校12所，主要由政府及私人企业开办。澳门大学建于1981年，原称澳门东亚大学，是在澳门政府支 持下建立的私立大学。1988年，澳门政府通过澳门基金会收购东亚大学，1991年改名为澳门大学。澳门高等警官学校是1989年澳门保安部队为培养高级警官而建的大学，设四年学 士学位课程。学生毕业以后，作为高级警官分派到警察、消防、水警等部门任职。澳门理工 学院建于1991年，开设多项高等专科学位、学士学位课程，以及不授予学位的培训课程。 澳门旅游学院是政府开办的开设旅游企业管理学士学位课程的高等教育机构。除上述院校 外，近年来又新建了澳门科技大学、澳门镜湖护理学院、澳门高等校际学院、澳门管理学院、 中西创新学院等私立高等学校。 （三）台湾地区的私立教育 1949年国民党当局迁台，大批党政军人员及其眷属涌入，原有育资源远远不能满足社 会需求，于是各种私立学校迅速发展起来。60年代以后，私立学校发展明显加速。1961～1971年间，私立高校由15所猛增到65所，平均每3个月增加一所。由于增长过快，疏于 管理，导致质量下降，为此，台湾当局于1972年8月10日颁布《暂缓接受私立学校申请条 例》，冻结私立学校的筹设与申请，并着手研究制定保证私立教育健康发展的法律规范。1974年台湾颁布《私立学校法》，同年又组织专家对私立学校的设置、经费、行政组织等进行评 估，借以改进私立学校标准。此后，台湾当局相继颁布《私立学校法施行细则》、《各级各类 私立学校设立标准》、《私立学校建立会计制度实施办法》、《公私立学校奖助办法》、《补助私 立专科以上学校充实重要仪器设备配给款要点》等法规，引导私立学校健康发展，帮助私立 学校改善办学条件。1985年台湾重新开放设立私立学校申请。在一系列法规、政策引导下， 台湾私立教育逐步走上了健康发展轨道。 现阶段，私立教育在台湾幼儿教育和初中后教育中占有较高比例。据统计，2005年，台湾私立幼儿园1877所，在园幼儿15.5万人；私立小学35所，学生2.7万人；私立初中15所，学生9.1万人；私立普通高中137所，学生15.4万人；私立职业学校64所，学生20.3万人；私立大学、学院、专科学校108所，学生91.1万人。私立幼儿园所占的比例明显大? 于公立幼儿园；私立小学、初中所占的比例明显少于公立小学、初中；私立高中与公立高中 几乎是平分秋色；私立高等教育机构超过公立高等教育机构。 表8 台湾私立教育概况（2005年） 公私立学校其中私立学私立学校数公私立学校其中私立学私立学校学 数（所） 校数（所） 占（%） 学生数（万） 校学生数生数占（%） （万） 幼儿园 3351 1877 56 22.4 15.5 69 小学 2655 35 1 183.2 2.7 1 初中 732 15 2 95.1 9.1 10 高中 314 137 44 42.1 15.4 37 职业高中 157 64 41 33.2 20.3 61 大学 89 48 54 88.1 54.5 62 学院 56 46 82 23.5 20.3 86 专科学校 17 14 82 18.1 16.3 90 注：资料取自台湾教育统计公报 台湾有比较完善的关于私立学校的法规和制度。台湾《私立学校法》规定，发展私立教 育的根本目的，是鼓励私人捐资兴学，增加国民就学机会。在台湾，举办私立学校属于捐资 办学性质，私立学校之筹设，由创办人按照私立学校的设立标准，提出筹设学校计划，连同 捐助章程，报请教育行政机关审核许可。具体程序分筹设、设置董事会、财团法人登记、立 案招生等步骤。私立学校的创办人，首先要提出筹设学校计划，报请教育行政机关审核。计 划要写明办学目的、学校名称、学校经费、校地面积，要写明资金来源、投资人姓名、所捐 财产数额及相关证明文件，要写明学校经费预算及创办人相关资料。创办人要按《私立学校 法》规定的要求组建学校董事会。私立学校要进行财团法人登记，在完成败团法人设立登记 并领得财团法人登记证书后，再由董事会向教育行政机关提出立案申请。《私立学校法》规 定，私立学校办学的目的有窒碍难行，或遭受重大困难不能继续办理时，由董事会报请教育 行政机关核准后，停办或依法解散；私立学校办理不善，违反有关法令，或违反设立条件， ? 据台湾教育统计公报。 其情节重大或经教育行政机关限期命其整顿改善而逾期不为整顿改善者，得命其停办或依法 解散。对于私立学校解散或停办后的财产处理，《私立学校法》规定，要么全部捐给政府， 要么归学校所在地的地方自治团体办理教育事业。 台湾私立学校的经费，一般来源于三个方面：学生学费、创办人捐资以及政府补助。 学生学费是私立学校教育经费的主要来源，私立学校向学生收取费用的项目、用途及数额， 须经教育行政机关审批。中等和中等以下私立学校收费标准由市县教育行政机关与教育部及 同级政府协商确定。私立大学收费标准由台湾教育部确定。创办人及其地方上的捐资也是私 立学校经费的重要渠道。台湾鼓励私人和团体捐赠兴学，其损赠，除依法给予奖励外，并依 所得税法、遗产及赠与税法之规定免税。政府资助是私立学校经费的重要来源。台湾对私人 及民间团体兴办教育事业，依法提供经费补助，并依法进行财务监督。私立学校经费使用权 在校长，审查权在董事会，监督权在主管教育行政机关。《私立学校法》规定，私立学校年 度收支预算经费经董事会核定后，由学校报请主管教育行政机关备查。主管教育行政机关认 为某项收支预算不当，有权给予纠正。 台湾私立学校实行董事会领导下的校长负责制。《私立学校法》规定，董事会有校长选 聘及解聘权，有校务报告、校务计划及重要规章审核权，有预算及决算审核权，有财务监督 权等。私立学校校长由董事会进聘并报相应教育主管部门备案。校长依据法令综理校务，执 行董事会决议，并受主管教育行政机关监督。为使董事会有效运作，台湾颁布了《各级私立 学校董事会组织章程》。台湾有关法令规定，董事长、董事之配偶及其直系血亲，不能担当 校长，校长不得兼校外专职；董事会董事及校长之配偶及其三亲等以内血亲、姻亲不得担任 本校总务、会计、人事职务。 私立学校要受教育行政主管机关监督。私立专科以上学校由台湾教育行政部门主管，其 他私立学校由所在地教育厅(局)主管。台湾教育行政机关没有单独设立主管私立学校的部门，私立学校的一切事务统一由教育行政机关中的一般部门加以管理。私立中小学由国民教 育司管理，私立职业技术学校由技职司管理，私立大学由高等教育司管理。 三、历史回眸：国民教育发展进程中公私立教育的比例变化 在重点分析了一些国家和地区的民办教育事业以后，有必要再拉一根历史纵轴，看一 看国民教育发展进程中公私立教育的结构比例呈什么变化趋势，现阶段世界范围内的公私立 教育呈什么基本格局。 （一）公私立学校比例变化的历史轨迹 把记录历史的镜头推向三百多年前的欧美大地，呈现在眼前的是这样一幅图景：富裕 家庭聘请教师在家里教育孩子，偶尔也允许邻居或亲戚家孩子参与学习；一些慈善组织和宗 教人士怀着赤贫儿童会滋扰社会的担心，依靠募捐或捐献办起了简陋的学校，为最贫穷的孩 子传授最低限度的生活知识；一些长者或家庭妇女在家务之余，利用自家房屋集合一群孩子 进行简单的宗教教育和识读教育；一些有识之士振臂疾呼，开征特别税收举办学校，对所有 儿童进行国民教育„„ 1717年，普鲁士第一代国王腓特烈?威廉一世，为了王国的长远发展，根据一些城邦 的成功经验，在扩充军队的同时，宣布在全国实行强迫教育，要求所有五到十二岁的孩子， 不论男女贵贱，一律到学校学习，否则家长要被处罚。政府免费提供建校材料，学生缴纳少 许学费，每星期3分尼，支付不起的家庭由政府承担。到国王去世时，全国的学校，从当初 的320所发展到了1480所。腓特烈?威廉二世比父亲更具远见卓识，不仅将学校建到所有的穷乡僻壤，还于1763年签署法令——普通义务教育法，加大推行力度。就这样，深刻影 响世界文明进程的国民教育制度首先在普鲁士的土地上萌芽了。1808年，洪堡担任基督教会事务和公共教育部部长时，遍布全国的初等学校体系已经形成，义务教育年限是3年。1812年对预备中学进行改革，使其成为九年制公立中学。1826年的法规进一步规定义务教育年 限为7～14岁，在每个教区设立小学和中学，并对教师进行培训。14岁以后提供精英式的? 教育。据1861年统计，公立小学和私立小学的比例为34比1。普鲁士在建立国民教育制度 在腓特烈?威廉一世宣布实行强迫教育的时候，曾有大臣对他说：陛下，推广教育耗方面比其他国家先行数十年。 资巨大呀，难道你没有想一想要花多少银子？腓特烈?威廉一世回答说：这些钱必定会有大 收益。果然，随着教育的普及和国民素质的提高，在产业革命方面远远落后于英法的普鲁士 终于在艰难中崛起。1870年至1871年，在普鲁士和法国为争夺欧洲霸权所进行的一场规 模巨大、影响深远的战争中，普鲁士取得了决定性胜利，直接导致法兰西第二帝国的垮台和 巴黎公社无产阶级革命的爆发，并促使普鲁士完成了德意志统一，建立了德意志帝国。1873年拜恩州的《教师报》发表文章剖析战争胜利的原因，指出战争的胜利归功于一个半世纪来 实施的国民教育制度。普鲁士推行国民教育的做法首先被其周边的法国、瑞士等效仿，接着 又逐步扩散到整个欧洲大陆，扩散到美洲。在普鲁士崛起和德意志统一中所显示的国民教育 的力量，加快了国民教育制度的扩散速度。从19世纪中叶到第二次世界大战，欧美发达国 家相继通过法律，建立了现代国民教育制度。从总体上看，一部国民教育的发展史，就是一 部公私立教育结构变化的历史。 法国从拿破仑时代开始创建国民教育制度。1802年拿破仑创立国立中学，1808年创建帝国大学，1816年立法规定小学受市镇委员会管理。1833年基佐法案要求每一个区设一所 初级小学，每6000人以上设一所高级小学。据统计，1850年，法国有公私立小学计60579所，其中公立小学43843所，占全国小学学校数的78%。1865年，全国中学556所，其中国立中学77所，市立中学251所，公立中学占全国中学总数的59%。? 美国于1776年独立后逐步建立国民教育制度。第一任美国总统华盛顿在1796年著名的告别演说中指出，作为首要的目的，必须促进为广泛普及知识而建立的设施。他还在遗嘱 中留下了创建一所国立大学的一笔遗产。美国第三任总统杰弗逊在1779年的议会上提出了《知识普及法案》，主张建立多级教育制度：三年的普及免费教育，然后是自费入学但贫困 者可以获得资助的六年文法学校教育，文法学校的优秀者可以再进高一级的学院继续学习三 年。1789年马萨诸塞州颁布法令，确立“一校一学区”的学区制度，推行普及教育。1821年第一所公立中学在美国成立。到1850 年，美国90%的学生就读于接受公共资金的学校， 纽约的公立学校已经占学校总数的82%。?1870年以来，美国公立小学和初中的在校生一直 保持在90%左右。1900年美国公立高中在校生所占比例提高到80%以上。1940年美国公立 ?高等学校在校生所占比例提高到50%以上。 从数据比较完整的美国教育统计资料中，可以领悟到国民教育发展进程中公私立教育 比例变化的基本趋势。 ? ［英］安迪格林著：《教育与国家形成》，第10页，教育科学出版社，2004。 ? ［英］安迪格林著：《教育与国家形成》，第12页，教育科学出版社，2004。 ? ［英］安迪格林著：《教育与国家形成》，第12页，教育科学出版社，2004。 ?据教育教育部：《1999年教育统计摘要》。 表11 1870年以来美国公私立学校招生比例变化 幼儿园和中小学教育 高等教育 招生总计公立学校招公立学校占招生总计公立学校招公立学校占 （万） 生（万） （%） （万） 生（万） （%） 1870 687 5 1880 986 11 1890 1433 1272 88 15 1900 1685 1550 92 23 1910 1937 1781 92 35 1920 2327 2158 93 59 1930 2823 2567 91 110 1940 2804 2543 91 149 79 53 1950 2849 2511 88 265 135 51 1960 4085 3518 86 364 218 60 1970 5125 4589 90 858 642 75 1980 4620 4087 88 1209 945 78 1990 4644 4121 89 1381 1084 78 2000 5353 4753 89 1507 1175 78 注：据美国教育部《教育统计摘要》 （二）当代国外私立中小学所占比例 现阶段，世界范围内公私立教育到底呈什么总体格局呢？据经济合作与发展组织的统 计，2000年经济合作与发展组织成员国的中小学教育中，公立学校在校生占86.4%，依靠 ?政府的私立学校在校生占10.6%，私立学校在校生占2.9%。 表9 世界中小学公立学校和私立学校比例 公立学校 依靠政府的私立学校 私立学校 澳大利亚 74.8 25.2 - 93 7 - 奥地利 41.7 58.3 - 比利时 加拿大 94.8 2 3.2 捷克 96.2 3.8 - 丹麦 88.7 11.3 - 芬兰 96.2 3.8 - 法国 79.2 16.8 4 德国 94.9 5.1 - 94.1 希腊 5.9 匈牙利 94.2 5.8 - ? 教育部教育管理信息中心《教育参考资料》2002年9～10期，为2000年数据。 冰岛 97.3 2.7 - 爱尔兰 99.3 0.7 - 意大利 93.7 0.8 5.5 日本 89.1 - 9.9 韩国 78.3 21 0.7 87.7 卢森堡 5.9 6.4 90 墨西哥 - 10 荷兰 23.3 76.3 0.5 新西兰 93.7 1.4 4.9 挪威 96 4 - 波兰 97.7 2.3 0.1 葡萄牙 89.4 - 10.6 斯洛伐克 95.1 4.9 - 69.8 西班牙 24.5 5.7 瑞典 97.7 2.3 - 瑞士 94.4 2.2 3.4 土耳其 98.2 - 1.8 英国 65.1 30.7 4.2 美国 89.3 - 10.7 OECD国家平均 86.4 10.6 2.9 阿根廷 77.7 18.6 3.7 巴西 89.1 - 10.9 智利 56.2 35.1 8.6 印度尼西亚 82.7 - 17.3 印度 16.6 68.2 8.5 以色列 100 - - 约旦 76.5 - 23.5 马来西亚 96.7 - 3.3 巴拉圭 9.4 81.4 9.2 秘鲁 85.8 3.5 10.7 菲律宾 86.5 - 13.5 俄罗斯 99.7 - 0.3 泰国 89.4 8.6 2 突尼斯 96.1 - 3.9 乌拉圭 86.2 - 13.8 津巴布韦 83.9 16.1 - 注：资料取自教育部教育管理信息中心《教育参考资料》2002年9～10期，为2000年数据。 （二）当代国外私立高等学校所占比例 联合国教科文组织1997年修订的《国际教育标准分类法》将高等教育分为两个大类： 一类为理论型的、为研究作准备的或可从事高技术要求的高等教育；一类为实用的、技术 的、适应具体职业的高等教育。经济合作与发展组织在分析高等教育公私立结构比例时沿 用了上述分类。据统计，2000年经济合作与发展组织成员国的理论性、学术性高等教育中， ?公立学校在校生占77.1%，依靠政府的私立学校在校生占11.4%，私立学校在校生占11.1%； 应用性、职业性高等教育中，公立学校在校生占71%，依靠政府的私立学校在校生占16.7%， 私立学校在校生占12.3%。表10 世界高等教育公立学校和私立学校比例 大学B 大学及高级研究课程 依靠政府依靠政府的公立 独立 私立 公立 独立私立 的私立 私立 澳大利亚 98.8 1.2 100 - - - 奥地利 64.8 35.5 96.5 3.5 - - 加拿大 100 100 - - - - 捷克 79.8 20.2 100 - - - 丹麦 99.7 0.3 100 - - - 芬兰 79.5 20.5 89.7 10.3 - - 法国 73.7 9.3 17 90.2 0.8 9 德国 63.6 36.4 100 - - - 希腊 100 100 - - - - 匈牙利 100 86.8 13.2 - - - 冰岛 58.8 41.2 98.2 1.8 - - 爱尔兰 92.7 7.3 94.1 5.9 - - 意大利 54.2 45.8 88.2 11.8 - - 日本 9.4 90.6 26.1 73.9 - - 韩国 14 86 23.5 76.5 - - 卢森堡 81.5 18.5 100 - - - 墨西哥 100 71.3 28.7 - - - 荷兰 9.9 90.1 32 68 - - 新西兰 86.1 12.2 1.7 99.2 0.7 0.1 挪威 74.9 25.1 90.1 9.9 - - 波兰 90.9 8.4 0.8 75.5 24.5 - 葡萄牙 66.2 33.8 67 33 - - 斯洛伐克 97.5 2.5 100 - - - 西班牙 78.8 14.4 6.8 88.9 11.1 - 瑞典 75.5 1.5 23 94.5 5.5 - 瑞士 45 31.6 23.4 92.2 6.6 1.2 英国 100 100 - - - - 美国 92.6 7.4 65.5 34.5 - - OECD国家平均 71 16.7 12.3 77.5 11.4 11.1 阿 根廷 62.5 27 10.5 84.9 15.1 - 巴西 39.4 23.6 60.6 - - - ? 教育部教育管理信息中心《教育参考资料》2002年9～10期，为2000年数据。 智利 8.3 6.4 85.4 33.9 42.5 - 印度尼西亚 22.8 77.2 13.2 86.8 - - 以色列 19.6 80.4 12.8 80.4 6.8 - 马来西亚 100 48.7 51.3 - - - 巴拉圭 65.8 34.2 - - - - 秘鲁 50.4 1 48.7 64.2 35.8 - 菲律宾 26.3 73.7 - - - - 俄罗斯 100 91.7 8.3 - - - 泰国 55.5 44.5 86.3 13.7 - - 突尼斯 - - - - - - 乌拉圭 88.8 11.2 88.9 11.1 - - 津巴布韦 100 - - - - - 注：资料取自教育部教育管理信息中心《教育参考资料》2002年9～10期，为2000年数据。 四、择善而从：国际社会发展民办教育的启示 （一）坚持民办教育事业的公益方向 现阶段，不同社会制度和经济发展水平的国家，大多支持私立学校发展，但都坚持公办 学校和公营学校的主体地位（特别是在中小学教育阶段），都坚持民办教育事业的公益方向， 将其纳入非营利组织管理范围。非营利组织（英文缩写为NPO）在联合国文件中被称为“非政府组织”，在美国被称并“免税组织”，在英国被称为“志愿组织”，其他常用的名称还有 “慈善组织”、“公民社会组织”、“第三部门”等。国际社会对非营利组织的基本要求有两条： 第一，不进行剩余利润的分配或分红；第二，不得以任何形式将组织的资产转变为私人财产。 非营利组织可以开展一定形式的经营性业务，这些业务也可以产生一定的盈余，但是非营利 组织的剩余不能作为利润在组织成员或其亲属间进行分配,而只能用于进一步开展公益活动或组织的继续发展；在组织解散或者破产时，剩余资产也不能像企业那样在成员之间分配， 而只能转交给其他公共部门(政府或者宗旨相近的非营利组织)，非营利组织的资产归属具有“公益产权”的性质。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》第三条规定，“民 办教育事业属于公益性事业”，第三十五条规定“民办学校对举办者投入民办学校的资产、 国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”法人产权就不是自然人产权，就 不归属于举办者个人。2004年8月财政部发布的《民间非营利组织会计制度》第二条明确 规定：任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权，收支结余不得向出资者分配； 非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。我国法律法 规的这些基本规定，都是强调要坚持民办教育事业的公益方向。只有坚持民办学校产权的公 益性质，才能更好地坚持民办学校的公益方向。 （二）谨慎对待社会力量投资办学 在现实生活中可以经常听到“欢迎前来投资办学”的宣传，从日常生活用语来讲未尝 不可，但从法律规范的角度来看则不妥。国际社会一般不允许个人或其他社会力量投资办学 （即营利性办学），现阶段国际社会的民办教育事业基本属于捐资办学。例如日本在二战结 束以后制定的《教育基本法》规定：“法律所承认的学校是具有公共性质的，因此，除国家 ?这一法律条文明明白白地规定， 自然人不能办学。1949年日本颁布的《私立学校法》第三十条进一步明确规定，“拟设学校 或公共团体外，只有法律所规定的法人，才能开办学校。”法人者，须以其旨在设立学校法人的捐款行为，履行文部省令规定的手续，报请省辖者批准 其捐款行为。”其他国家和地区也有类似的规定。在我国民办教育立法过程中，社会各界曾 围绕“投资办学”还是“捐资办学”问题展开激烈讨论和争论。如何既坚持民办教育的公益 性，又能鼓励民间资本来办教育，这是教育立法过程中遇到的两难问题。已经颁行的《民办 教育促进法》中关于民办学校“法人财产权”的规定，以及《〈民办教育促进法〉实施条例》 中关于“举办者应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资， 不得挪用办学经费。民办学校的举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校，不得 向社会公开募集资金举办民办学校”等规定，努力引导民办教育出资使其具有一定程度的捐 资性质。为满足投资者的寻利诉求，促进民办教育发展，《民办教育促进法》从“扶持与奖 励”的角度作出规定，民办学校出资人可以从办学结余中取得“合理回报”。从立法角度看， 国家对个人或其他社会力量投资办学是很谨慎的，在现有法律条文中没有使用“投资”而使 用“出资”的概念。既坚持非营利性原则又允许合理回报的制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 ，是一个大胆的创造， 有力地促进了我国民办教育发展；当然也是国际社会中惟一的例外，为民办教育管理增加了 难度。 （三）加强民办学校的财务和审计制度建设 现阶段我国办学体制多样，学校产权归属混乱，法人财产与私人财产混淆，创办人出资 办学的资产和学校在滚动发展过程中形成的财产不分，很难划清个人财产与学校财产。学校 停办时校产如何处理缺乏明确规定。按照公益法人产权的规定，民办学校原则上不能进行产 权买卖交易，停办清算后的剩余财产应继续用于社会公益事业，但在现实生活中民 办学校买卖行为时有发生，并无所遵循。现阶段虽然有非营利性的法律规定，但学校 营利行为普遍存在，成为人人皆知的“公开秘密”。据全国人大教科文卫委员会的调查，90％ 的给民办学校投资是谋求营利与回报的投资。从近年来发生的一些突发事件来看，健全民办 学校的财务审计制度已迫在眉睫。2005年底到2006年初，短短数月内曾经号称中国民办教育第一品牌的南洋教育集团崩塌，10所遍布全国各地的南洋国际学校接连倒闭。这一事件 给人们留下了许多警示。其实，南洋国际学校这个表面繁荣的“怪物”出现之初就露有破绽， 南洋国际学校采取向学生家长收取教育储备金的融资方式办学，其基本思路是“储备金—建 新校—更多储备金—建更多新校”，这种办学方式从一开始就注定是一场骗局。这一事件充 分暴露了我国民办教育财务审计制度的缺失。为促进民办教育健康发展，必须根据国家有关 法律规定，界定和规制合理回报，合理化解投资的寻利性和办学公益性之间的矛盾；必须在 民办学校建立健全会计制度和审计制度，进行会计核算和财务审计。 ? 国家教育委员会政策研究室编：《外国教育法选编》，第2页，法律出版社，1987。