.财政学案例分析

.财政学案例分析 《财政学》案例分析 1 前 言 近年来～全国许多高校都有一些《财政学》案例分析～它们基本是以案例库的形式出现的。这种形式～虽然往往 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 精巧～却不易提起读者学习的兴趣。而从内容上看～有些案例直接照搬国外～不完全切合我国实际,有些案例则陈旧老套～没有时代感也缺乏现实针对性。我们组织的《财政学》案例分析在内容和形式上均有所突破: 从内容上看～案例的时代性强～一方面紧密联系我国财政改革实践～另一方面～也注意了典型的国外财政案例的选取。这些案例都是从近期财经信息中精心挑选的～都能较好地反映《财政学》的基本原理和知识～而具体的案例分析虽然三言两语～却也能精辟独到～起到画龙点睛的作用。 从形式上看～《财政学》案例来源于经济生活实践～在分析研究的基础上～针对说明的原理对内容有选择地作了增删、节选和重新加工～其中尤其突出了学者的观点。这一方面使得具体案例和学者观点条分缕析～文章结构清晰明了,另一方面也能尽量保持原文的精要～使初学者既能理解相关的财政学原理～也能体会到学者名家的生花妙笔和解决财政问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 的独特思路。为了更好地让初学者领会财政学原理～笔者将财政学原理拆分在包括导论,财政概念和财政职能,、财政支出概述、购买性支出、转移性支出、财政收入概述、税收原理、税收制度、国债原理、国家预算、预算管理体制、财政平衡、财政政策、开放经济条件下的财政问题等十三章内。而每一章划分成数节～每节原理的阐释具体包括案例、简要分析、思考题和原理综述四个部分。 《财政学》案例分析是财政学初学者登堂入室的利器,而对于那些对财政学已有一定把握者来讲～通过《财政学》案例分析你也可以管窥我国《财政学》研究的发展状况～仔细研读～你一定会有所收获。 我们希望～《财政学》案例分析能够切实地促进学习者对于财政学的学习兴趣～对从事《财政学》教学工作的同行也有所启发。鉴于笔者水平有限～其中或有错误和遗漏之处～敬请专家、学者和读者批评指正。 2 第一章 财政概念和财政职能 第一节 政府与市场 一、案例及分析 (一)案例1.1:分拆垄断企业，能否解决问题, 1、分拆微软，打破垄断 2000年美国地 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 院法官杰克逊法官的初步判决，几乎吸收了司法部全部反微软的观点。但2001年9月美国司法部表示不会执行法官将微软分割为二到三家独立公司的裁定。微软的反对者失望，认为政府出尔反尔。 观点1(蔡建诚):微软垄断——社会大众沟通不良。微软的错不在于它的高市场占有率,更不在于它同时提供作业系统与应用软件, 而在于它不断试图控制资讯交换的界面,以达致排挤竞争者的目的。当新版权条例在本年四月实施时,本港不少中小企业叫苦连天,为了守法宁愿以高价购回正版视窗及MS Office套装软件。是由于Windows系统稳定,相信很多没额外付钱购买技术支援的用家也有怀疑,但Office必须在这个作业系统上运行却是事实。是由于Office的任何功能其他应用软件也无法代替,恐怕也未必。但由Office软件产生的文件档,往往不能由其他功能同样强大的软件开启,或者起码不能完全读取,,恐怕是其中一个重要原因。 被迫升级封闭软件。假使有日要转换不同厂牌的软件，或不想跟风盲目升级现有软件的版本，既有的或他人传送过来的档案则可能无法读取，用家的选择权利得不到保障。经典例子就如微软文书处理微软 Word 产生封闭的 .doc 档案格式，连旧版的 Word也无法开启新版的 .doc 档，然后微软可以藉已购新软件的用者的「自发」力量，促使其他用者也升级或购买新版本。 微软的利害之处更在于它利用桌上电脑作业系统市场的占有率和庞大资本储备作价格战的强大优势，令它可以轻易抢攻较弱的市场。它可以「免費」把浏览器「整合」入作业系统內,不提供移除选择,，並透过网页制作软件对「超文字标记语言」,html, 3 这个本是公开的语法标准加入只有由该浏览器,的某个版本,才能阅读的独有标识，诱导网民上网时遇到「最好由微软牌浏览器欣賞此网页」的讯息时放弃另类浏览器程式;在邮件发送程式采用预设特別编码，令其他信件处理程式读到邮件主旨时已出现乱码;把软件必要的程式呼叫介面私密化，让竞争对手在 Windows上面开发运行稳定的产品的时候困难重重;甚至对原是跨平台的程式语言加以修改，让「以非微软版程式语言所写的程式」无法在视窗上执行，令视窗无须面对在纯质素上与其他平台公平竞争的压力。这些手法的本质和目的都是意图控制软件与软件,作业系统或应用程式,之间的资讯沟通界面，剥夺用者,以至程式设计员,的选择自由,纵使只是部分成功,。 美国司法部放弃分拆微软是否恰当或许有待商榷，但若不同时采取措施监察微软的价格政策，並规定微软必须详细公开过去的档案格式和应用程式介面，並于将来尊重公开的通讯协定，让其他软件发展者可尽早生产真正兼容的替代产品，就对社会大众的自由选择权利没有交待。因此笔者认为，真正打击MS的做法，除了必须从反垄断法例入手外，用家还应尽量选择微软外的产品，特別是完全支持开放介面的应用程式和平台，不再参与制造人为的沟通障碍。长远来说或须应换上別个开放式Operating System (如 GNU/Linux)，但现时起码应为将来作好准备,如坚持使用公开的档案格式、使用跨平台的应用软件、不升级现有的视窗作业系统,。 观点2:“垄断，但无害”。杰克逊法官判决将微软分割为二到三家独立公司。这是一个偏帮政府干预企业创新自由的恶判例，不管法庭最后怎么判，我还是从根本上反对美国政府用反垄断法来惩罚靠自由竞争而成功的企业。 关键之处在于，这套反垄断法所针对的，并不是老百姓心目中讨厌的政府垄断，而是市场竞争所导致的自然垄断。不少在竞争中处下风的厂商，纷纷为杰克逊法官的判决叫好。他们怂恿和支持司法部，劳民伤财打官司，既要求微软提供落后的产品，又要求微软搭售对手的产品。企业转移竞争的战场，从市场移师到法庭和国会，这真是不正之风。 1999年6月，遍布全美的240位经济学家联名写信给克林顿总统。信中说:“反垄断法本来是用来对付垄断者‘高价格、低质量’的行为的，但是现在情况恰恰相反，消费者前所未有地享受着不断降低的价格、以及不断提高的质量。一些竞争对手，日子越来越难过，便转而向政府寻求行政帮助。最近政府几宗针对微软、英特尔、Visa与万事达卡的反垄断诉讼，始作俑者都不是消费者，而是被告企业的竞争对手。这个现象令人忧虑。自由竞争才是信息产业健康发展的根本动力。我们呼吁有关当局撤消那些证据不 4 足的反垄断起诉。” 2、我国垄断行业:坚冰渐融 长期存在的广泛的行政性进入壁垒的延续决定了行政性垄断在现阶段中国垄断现象中的重要地位，而与此同时，不同形式的经济性垄断开始在部分产业领域中出现，并且开始出现具有市场支配地位的企业压制和扭曲竞争的行为，如价格联盟、产品市场垄断、外资通过知识产权保护所形成的垄断以及自然垄断。 自,,世纪,,年代中后期以来，我国开始对一些垄断行业进行第二轮改革，其导向是放松管制，在可能展开竞争的领域尽可能多地引入竞争。此次改革触及到了较深层次的体制矛盾，力图从制度体制上削减垄断、引入竞争机制，调动各类投资者的积极性。主要的改革办法是，自上而下地从管理体制框架上实行政企分开，即有步骤地撤并垄断行业的政府管理机构，对其所属的行业按其特性进行拆分，打破市场垄断格局、培育多个竞争主体。 在新一轮的改革中，垄断行业的原始格局逐渐发生了变化: 一是在部分垄断性行业初步实现了政企分开，行政性垄断的问题得到一定程度的解决。电信、电力、民航、邮政等部门初步实现了政企分开、政资分开，新组建的公司与相应的行业管理机构脱钩，政府管理职能基本移交至相关的政府部门。但铁路等部门仍延续政企不分的体制。 二是在部分垄断性行业形成了有利于引入竞争的市场结构，其中有些行业竞争的格局已经形成。其一是原有独家垄断的企业，采取横向分拆的方式，将其重组成能够在相同的业务领域展开相互竞争的公司，这一方法在电信部门得到应用，形成了电信行业“,，,”的市场格局;其二是垂直一体化垄断的公司，将竞争环节和自然垄断环节分开，在竞争环节引入竞争机制，电力行业“厂网分开，竞价上网”的改革即采用此种方式。 三是垄断性行业中特大型国有企业的改革取得了一定的进展。电信、民航、电力等行业按照“政企分开，政资分开”的原则，组建了公司或企业集团;电信等行业通过上市(尤其是海外上市)，推动了现代公司制度的建立，在法人治理结构、公司运行机制、内部 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 以及透明度等方面取得了一定进展。 观点1(高世楫):从三个指标来评价垄断行业改革，第一，市场准入是否放宽;第二，原来企业的治理结构是否改变;第三，政府的管理体制是否改变。通过第二轮改革， 5 垄断行业已初步实现了政企分开，在电信、电力和民航等部门初步引入了竞争机制，出现了迈向垄断竞争的趋向，尤其是在垄断行业中推进现代企业制度建设，初步培育了一批市场竞争主体，并重新设计了政府监管体制和机制。 观点2(戚聿东):‘一股独大’的产权结构必然决定了治理结构上的‘一股独霸’，从而导致绩效上的‘一股独差’。对推动我国自然垄断行业改革而言，产权改革、国有企业改革和企业治理结构等深层体制因素以及政府治理模式改革的需要已经浮出水面。我国垄断行业的改革取向也应该是放松规制。“十一五”期间应该在四个方面努力:第一，凡是竞争起作用的领域，都应该放松乃至取消规制，不应该规制与竞争并存。第二，在少数必须规制的领域和环节，应该成立综合性规制部门，如成立交通运输监管委员会，代替目前的铁道、民航、公路、水运、出租车等每一个交通领域都有一个专业监管部门的“五龙治水”局面;在电力、煤炭、天然气等独立的专业规制的基础上，成立能源监管委员会。第三，在规制内容上，应该加强社会性规制(如有关质量、环境、健康等方面的规制)，逐步减少经济性规制，特别是减少价格和投资的规制。第四，在经济性规制上，应该以激励性规制为主，慎用非对称规制;以接入(互联互通)秩序规制为主，禁止歧视性进入规制。 分析:本案例涉及到垄断导致的市场失灵。经济学认为～市场要高效率的配臵资源必须是完全竞争的～每一个市场中都要有众多的自愿买方和自愿卖方～不可能有哪一方完全控制商品和劳务的交易价格～所有的买方和卖方都是价格的接受者而不是价格的制定者。只有在这种情况下资源配臵的效率才是最高的～一旦某一个或少数厂商控制了价格或者需求～就会形成买方垄断或卖方垄断～在这种情况下～社会资源配臵的效率就会降低。垄断可以分为经济垄断和政府垄断～微软案例是典型的经济垄断～我国则存在较严重的政府垄断现象。 从理论上讲～当某一行业在产出达到相对较高的水平之后～存在着规模效益递增或成本递减的情况时～就可以形成经济垄断。经济垄断者一方面利用自身行业中的优势地位～为竞争者设臵进入壁垒～开展不合理竞争～如微软就利用高市场占有率的比较封闭的视窗系统～试图垄断文本处理软件、浏览器等供应～甚至强迫用户对软件进行升级换代～导致竞争对手难以与之进行软件质素的公平竞争～影响技术进步,另一方面～经济垄断者在优势地位下～不按照边际收益等于边际成本的定价规则～通过产品高定价获取垄断利润～如微软正牌产品在中国的价格都很高～影响市场配臵资源的效率。 6 长期存在的广泛的行政性进入壁垒～导致了我国存在较严重的政府垄断现象。政府垄断导致了竞争的缺乏～也大大降低了教育、医疗、铁路、民航、电信、电力、煤炭等垄断行业的经济效率～引发了社会公众的强烈不满。与此同时～不同形式的经济性垄断也开始在我国部分产业领域中出现～并且开始出现具有市场支配地位的企业压制和扭曲竞争的行为～如价格联盟、产品市场垄断、外资通过知识产权保护所形成的垄断以及自然垄断。 通常情况下政府可以通过一些措施补正经济垄断导致的市场失灵～第一制定反垄断法在法律上限制垄断行为,第二在某些领域规定价格或收益率对垄断进行管制,第三通过公共生产从社会福利和社会公平的角度而不是盈利角度提供部分准公共产品。判微软违法也正是建立在反垄断法之上。对这一判决现在也存在争论～对这一问题应从两个方面来看～第一～微软的成功是竞争的结果～微软成功的实现了在规模扩大基础上的边际成本递减。使边际利益呈上升趋势。这本身就是社会资源的有效配臵。应当说微软早期的竞争是成功的～这恰恰体现了竞争和市场的作用～没有市场和竞争就不会有现在的微软。第二～反垄断法也是必要的～无论是政府垄断还是经济垄断～都会降低市场货源配臵的效率～微软在形成垄断地位后也确实为了维护自身的利益作出了一些损害消费者利益的行为～这种损害消费者利益行为的出现与微软的垄断有着密切的联系。 我国的情况则较为复杂～首先必须放松管制～吸引各类资金进入垄断行业～减少行政性进入壁垒～避免政府垄断,此次～进一步政企分离、调整公司治理结构～提高垄断行业资源配臵的效率,最后～采取各种鼓励竞争的举措～颁布和执行反垄断法～避免和打破经济垄断现象。 思考题:我国当前铁路运营需要进行市场化改革吗,会不会导致火车票价过高～老百姓坐不起车, (二)案例1.2:食品不安全 信息不对称 疯牛病。1986年在英国发现，90年代流行达到高峰。2000年7月英国有34万个牧场的17万多头牛感染此病，且由英国向西欧、全欧和亚洲扩散，受累国家超过100个。目前病人约100多例，有科学家推测处于潜伏期的病人约50万人，发病后表现为进行性痴呆，记忆丧失，共济失调，震颤，神经错乱，最终死亡。 7 吃避孕药的鱼。广州的很多农民在整治鱼塘塘底的时候，除了要整治泥土之外，还会在塘底铺上一层“环丙沙星”或避孕药。这些药品除了起到防治鱼病的作用之外，还加速鱼的生长，这种鱼人吃了以后会对人体的健康有很大的破坏作用，据悉当地养鱼的人自己并不吃鱼。 周应恒等认为:食品安全是食品质量的一个重要属性。消费者可以根据自己的偏好和预算线在质量的各种属性之间权衡选择，以得到最大的效用。食品安全和其他商品一样具有可替代性。但是，食品安全具有信任品的特性，消费者在消费前后都不易对它进行辨认，这就给不法商贩提供了可趁之机，也使消费者因为假冒伪劣商品对市场缺乏信心。导致这一市场失灵的经济学本质是信息不对称。 解决食品安全市场失灵的最有效方法是为消费者提供真实、有效的信息，激励厂商生产安全的食品。具体做法主要有:第一，食品安全的基本保障具有公共品的特征，政府应当充分承担责任，改善食品安全的环境。第二，利用市场机制改善食品安全供给，提供充分、真实、可靠的信息。第三，从制度上保证企业、媒体、政府以及非政府部门信息传递的真实性，否则会误导消费者，从而增加消费者的健康风险。第四，企业通过普及相关知识、增加消费者的正面信息占有量来改善其安全食品销售状况。 分析:市场失灵是指完全依靠市场机制无法达到社会资源的配臵的最佳状态～由于市场失灵的存在～市场经济的运行不能完全依靠市场机制的自发调节～而信息不充分是市场失灵的重要原因之一。市场经济中的信息是至关重要的～一旦商品生产者或消费者不具有充分的市场信息～必将产生由于住处不充分而导致的市场失灵。信息拥有量较多的一方有可能通过逆向选择和道德风险在与对方的交易中充分运用自己的信息优势～使另一方受到损害。 本案例中食品生产者与食品消费者之间就存在着严重的信息不对称。消费者作为商品交易的一方无法观测和得知商品交易另一方即食品生产者的相应信息～也不了解食品提供者为获取自身利益最大化而采取的不利于消费者的行为。食品安全的信息不充分和不对称不仅影响市场配臵来源的效率～而且会影响消费者的身体健康。影响消费者对食品的购买选择和决策。 信息不充分导致市场失灵决定了政府应当对市场进行必要的干涉。食品方面的信息不对称也需要政府进行干涉。首先应当通过相关法律建立强制性的信息披露制度～强制生产商对所提供的食品披露真实和全面的信息。例如近年来政府对转基因食品要求必须 8 进行明示就是例证。第二组织必要的认证制度～按标准对特定食品如绿色食品、无公害食品等进行认证～以保证消费者的利益。第三对利用虚假信息欺骗消费者～故意提供不安全食品的企业进行严厉的惩处。 思考题:我国证券市场是否存在信息不充分或不对称,如何进一步建设, (三)案例1.3:野生动物保护、光污染的负外部效应 1、好心农民遭遇―恩将仇报‖，济源豹子伤农咋补偿。河南省济源县王屋山,地方偏僻、森林茂密,以金钱豹为首的野生动物得以繁衍生息。据金庸《鹿鼎记》记载,韦小宝小老婆曾柔也曾带领王屋派在此落草为寇、反清复明。近年来,因为地方政府加强了动物保护工作，野生动物增多且频繁扰民,袭击畜禽,糟蹋庄稼,当地老百姓深受其害、苦不堪言。济源市王屋乡村民一致反映,野生动物得保护,人的利益也得保护。呼吁有关部门通过建立野生动物损害补偿机制,促进人与野生动物的和谐相处。 2、首博新馆光污染严重，致使附近住户短暂失明。“我一拉开窗帘，就被一道白光射得什么都看不见了。”家住西城区洪女士说，从上周日以来，她家对面的建筑物楼顶每到早上就会反射强烈的白光，影响了她和家人的生活。经过观察，发现强光来自于对面正在施工的建筑物楼顶，阳光是被楼顶的方形天窗反射到她家。西城区环保局一位工作人员表示，光污染是个比较复杂的事，现在还没有具体解决办法，为避免对眼睛的伤害，可以戴墨镜。 分析:本案例是典型的负外部效应的案例。外部效应是指某一主体的行为对其它主体产生影响～却不承担应该承担的责任或享受应得的权益。外部效应有正负两个方面。如果某一主体的行为使其他主体获得了利益～而其他主体并不为这种利益支付代价则称为正的外部效应。而某一主体的行为使其他主体受到了利益上的损失～而这种利益损失得不到补偿则称为负外部效应。外部效应的存在是导致市场失灵的重要原因。 在本案例中～野生动物的保护给当地农民带来了上海～首博新馆的建设对也小区居民带来了明显的负外部效应。从理论上讲～经济主体不太愿意从事具有正外部效应的活 9 动～如提供路灯照明～虽然自身受益～但其他主体跟着受益却须自己承担全部成本,经济主体更愿意从事具负外部效应的活动～如本案例修建漂亮建筑～而不顾及对其他经济主体的伤害。 政府的重要职责之一就是补正市场领域的外部效应。应当通过相关立法明确建立特定主体对其他主体形成的负外部效应的补偿机制～以避免出现特定主体的经济行为使其他主体利益受损而这种损失得不到补偿的现象～以限制和纠正市场经济中所形成的负外部效应。现在的问题主要在于～很多负外部效应的界定和补偿还没有明确的法律界定标准～这对我国的法律体系建设提出了新的要求。 思考题:我国的野生动物保护是否产生外部效应,如何解决, (四)案例1.4:经济波动是市场经济体制的常态 中国经济从2004年上半年又有新一轮的过热，投资增幅达到40%多;04年以来，经济增长率均在10%左右;核心问题是银行信贷规模超常增长。中国的银行信贷规模超常增长的原因，既来自于中国的银行体制特殊性，也与市场经济一般规律有关，且后者是主要原因。 观点1:银行尽可能多地发放贷款，试图通过加大不良资产率的计算分母来达到稀释坏账的目的，从而产生经济过热。 观点2(樊纲):中国的银行体制确实存在很多问题，但我们现在强调信贷过热缘于经济过热，仅仅是希望更正一些观念——即使没有了国有银行、没有了国有企业、中国真正实现了市场经济，那一样会出现经济波动。在一个市场经济体里，普遍存在一个问题，就是当高涨期来临，当人们对市场、投资前景的预期普遍发生变化，且普遍进入乐观状态时，银行也会受到这种乐观或过度乐观情绪的影响，从而加大它的信贷投放。中国银行业的体制问题有其特殊性，但金融随着经济过热却属于金融机制和一般市场经济条件下普遍存在的情况。没有这种预期的改变，银行突然从“借贷”转为“热贷”是不可想象的。没有哪个真正的市场经济体能够避开经济波动，这也是宏观调控存在的前提。同时更需要指出的是，往往经济出现过度的高涨，就必然会导致衰退，而衰退的过程中，银行坏账增加在所难免。美国这样发达的市场经济国家，也会出现IT泡沫，也会引发经济波动;我们必须认识到，“市场经济是会有波动的，其本身具有风险”。 10 分析:经济波动是市场失灵的重要表现。经济的运行如同人类的呼吸～时而高涨、时而衰退～人类不能不呼吸～相应的～经济波动是市场经济体制的常态。 本案例是一个典型的宏观经济波动失衡的案例涉及到复杂的宏观调控理论～事实上2003年底就已经开始了新一轮经济过热的争论～一直到2004年末中央经济工作会议才基本告一段落。 市场经济存在经济的周期性波动～也就存在着政府干预经济的必要性。政府对国民经济运行进行干预并不存在争论～财政政策是政府干预国民经济运行的重要工具也不存在争论～真正争论的是如何看待当前国民经济运行的态势。政府宏观调控政策～在经济过热时采取紧缩政策以抑制需求～反之在经济萧条时采用扩张政策刺激需求～而包括税收、公债、公共支出、政府投资等一系列相关政策的调整都要围绕着政府对当前经济形势的判断而展开。因此可以说政府宏观调控政策特别是相机抉择政策的使用～其关键在于对当前经济形势的判断。 2003年至2004年上半年我国经济是否存在经济过热的现象可以仁者见仁智者见智～部分产品和行业的价格上涨是否意味着经济过热,部分产品如电力的供不应求是否意味着经济过热,部分行业存在着泡沫是否意味着经济过热,银行贷款高速增长和固定资产投资高速增长是否意味着经济过热,所有这些问题都可以进行研究～但有一点是值得探讨的～那就是为什么在部分产品价格上升和供不应求的情况下我国还存在着失业率居高不下的局面,我国目前是否存在“滞胀”的情况, 政府宏观调控是必然的～但并不意味着一定调控的好。 思考题:相比西方发达国家而言～我国经济波动幅度较大～原因何在,如何解决, (五)案例1.5:国民收入初次分配公平是社会和谐基础 近年来，收入分配制度改革引起了社会各界的关注。衡量一国国民收入初次分配是否公平有三个指标:一是分配率，指的是劳动报酬总额占国内生产总值的比重;二是每小时劳工成本中的福利开支;三是社会保障税与个人所得税占政府税收收入的比重。如果劳动者的报酬总额占,,,的比重越高，说明国民收入的初次分配越公平。同样，每小时劳工成本中的福利开支越高，或社会保障税与个人所得税占政府税收收入的比重越高，则国民收入的初次分配越公平。 11 在市场经济成熟的国家，上述三项指标各自所占比重都很高。以美国为例，国民总产值的70%是―按劳分配‖的，其他国家的分配率也普遍都在54,,65,之间。另外，个人所得税和社会保障占税收总收入的比重也至少在40,以上，有些国家更达60,以上。初次分配的这些特征至少反映了一个事实，即国民收入分配的基本格局，是以初次分配中的公平因素为主，以政府再分配中的公平调节为辅。 中国的情况恰恰相反。目前初次分配存在着资本所有者所得畸高、财政收入大幅增长、劳动所得持续下降的局面。根据《中国统计摘要(2006)》有关数据测算，2005年，我国GDP实现18万亿元，全国城市居民可支配收入为4.8万亿元，但职工工资总额只有1.9万亿元，只占GDP的11%，占城市居民可支配收入的40%，另有2.9万亿元(约占城市居民可支配收入的60%)通过非工资渠道分掉了。除此外，职工工资总额占国内生产总值的比重在逐年下降，1991年为15.3%，1996年为13%，2000年下降到12%，2005年下降到11,，同时行业之间、地区之间的收入差距也持续扩大。 观点1:一些部委拟出台的政策或措施以及一些学者发表的文章来看，对于日益扩大的收入差距问题，一个似乎明晰的解决思路是，依靠政府的再分配政策，并辅之以社会的慈善捐款。也就是说，把希望寄托于二次分配甚至三次分配。 观点2(邓聿文):不能说政府通过税收、社会保障以及转移支付的方式，或者企业家通过捐款给穷人，来调节收入分配差距一点作用也没有，但指望它来解决收入分配不公的问题不现实。因为，现阶段更多和更大的分配不公，其实不在二次分配或者三次分配中，而是在初次分配。初次分配要解决的主要是货币资本的所有者与人力资本的所有者的利益分配问题，不仅数额大而且涉及面广。而二次分配的功能主要是面向全社会的宏观性调节，它要解决的问题是社会意义上的不公平。所以，把初次分配不公平的问题推到二次甚至三次分配去解决，不仅在理论上说不通，在实践中也是行不通的。 类似“初次分配重效率，再分配重公平”这样的观念是经不起事实检验的。不符合当代市场经济国家国民收入分配的基本事实，也不适应我国基本社会关系重大变化的现实。在某种意义上，可以说它是造成我国经济与社会发展失衡、社会关系紧张、利益冲突加剧的根源。 当然，强调初次分配的公平不是要否定效率，否定市场机制。有鉴于发展还是我们的第一要务，正确的国民收入分配观念和做法应该是:平衡资本利益与劳动利益的关系，以初次分配的公平与效率的统一为主，以政府再分配的公平与效率的统一为辅，实现国 12 民收入分配的效率与公平的统一。具体而言，就是提高劳动者尤其是农民、农民工及城市工薪者的劳动报酬及福利待遇，让劳动者所得在GDP中所占比重达到50%以上，并适当降低资本所有者的回报，同时控制财政收入的增长步伐，彻底打破行业垄断，真正体现初次分配中的按劳分配与按生产要素分配的原则。 总之，国民收入初次分配的公平性是整个社会收入分配公平性的基础，而劳资关系又是市场经济国家最根本的社会关系，只有通过初次分配平衡了资本利益与劳动利益的关系，才能从全局平衡社会总体利益格局，进而促进经济和社会协调发展。 分析:收入分配社会不公是市场失灵的重要表现。在比较成熟完善的市场经济条件下～基本能够实现初次收入分配的公平～劳动者、资本等生产要素能够根据其贡献取得相应的收入分配。但市场本身难以实现收入分配的社会公平～要使收入分配在社会公众能够忍受的差距范围内～则需要累进的个人所得税、社会保障税以及社会保障制度进行再次分配。 本案例探讨了我国居民收入分配问题。我国当前存在收入分配社会不公问题～居民收入差距较大。但我国的主要问题在于市场不完善～尤其表现在劳动力市场供求双方地位不平等～从而导致严重的收入分配初次不公～按劳分配未能充分实现～而总体工资收入占国内生产总值的比例较低。 解决我国居民收入分配问题～首先～需要进一步完善劳动力市场～使工会成为真正的劳动者组织～加强劳动者保护～提高劳动者在工资谈判中的地位,其次～进一步保障劳动者在国内外自由流动的权益～逐步废除劳动者身份限制～促进劳动力资源优化配臵,最后～完善累进的个人所得税、社会保障税以及社会保障制度～国家主导实现收入分配社会公平。 问题:近年来～我国收入分配差距拉大的根本原因是什么,如何解决, (六)案例1.6:是市场失灵，还是政府失灵 当我们的市场经济建设正在逐步走向完善时，可是作为市场经济的基础——诚信——为何屡屡缺席, 1、一条是“阜阳奶粉事件”。据说已经有13名婴儿死于这种劣质奶粉; 13 2、另一条是“西安宝马彩票案”。中央电视台新闻调查曝光“三名宝马得主的资料全部造假”。 观点1:市场失灵。西方经济学根据“市场失灵”的不同具体原因把“市场失灵”划分成不同的类型。其中就有“缺陷性市场失灵”，是指由于市场发育不完善、市场自身不具备某些功能或者在功能上存在某些缺陷而产生的市场失灵。“„„在市场运行过程中遭受到非正常力量的干扰和破坏而导致的市场缺陷。例如，协议性垄断、行贿受贿、造假贩假、欺诈、陷阱式的广告与销售等行为都会产生非正常的市场缺陷，从而导致市场失灵。”(《市场失灵理论的新发展与类型划分》王冰著)。“阜阳奶粉事件”和“西安宝马彩票案”，这些事关“假冒伪劣”、“制假贩假”行为，就是一种“市场失灵”的表现。 “市场失灵”的结果产生的是一种“囚徒困境”。博弈论告诉我们，在市场经济中，一个“经济人”的选择总是取决于相关的“经济人”的选择，这种战略的相关性把他们紧紧联结在一起。就以诚信为例，当所有的人都守信时，这最好不过;然而，在某个行业中，当某个“经济人”因为不守信用时而获得了更大的利益时，自然其他的“经济人”为了获取竞争优势也会放弃守信。结果是，所有的人都变得不守信了。在选择守信还是不守信的过程中，这里面的博弈过程就是“囚徒困境”。从这里来说，就有点类似“劣币驱逐良币”。 观点2:政府失灵。“市场失灵”总是与“政府失败”紧紧联系在一起。公共选择理论告诉我们，因为市场失灵导致政府的干预或调节。然而政府在履行经济职能时，并不总能起到弥补市场缺陷的作用，市场不能解决好的问题，政府不一定能解决得好。政府干预市场“失灵”时，其实并不是政府行为的无效，而是政府及其官员的素质、能力、职能、作用等方面不到位所造成的，其中就包括失职、权力寻租、官僚机构的低效率等等。在讨论“阜阳奶粉事件”中，有网友发出“是谁杀害了13名婴儿”的诘问，矛头直指当地政府和卫生部门，我想这并不是没有道理。 分析:“信用缺失”只是现实经济生活中的一种现象～而隐藏在这一现象背后的深层次原因是十分复杂的～其中最重要的原因是政府应当如何有效地干预和调控市场经济的运行～毫无疑问市场不是万能的。市场在高效配臵社会资源的过程中存在着失灵和失效。而政府也同样不是万能的～也存在政府的失灵。本案例的典型意义在于两个方面～其一是市场问题,其二是政府问题。 14 本案例的市场问题主要表现在“劣币趋逐良币”。经济学认为～当成色不足分明不定的劣币可以在市场上购买到与成色和分量良好的良币同样的商品时～人们都会运用劣币去购买商品而把良币储藏起来～这样市场上流通的都是劣币～而把良币从市场中趋逐出去～这一理论说明了如果不良行为如信用缺失可以得到与优良行为如信用良好同样的利益时～市场主体都会选择不良行为去获取相应的利益～因为这种行为的成本是最低的。 本案例的政府问题则在于政府应当通过什么手段使不良行为不能获得与优良行为相同的利益。从而加大不良行为的成本～使市场主体运用优良行为获取效益～形成整个社会“良币超逐劣币”的局面。这是市场经济下政府的一项主要职责。只有做到这一点～才可能使市场主体主动选择优良行为获取收益～进而形成全社会的良好风气与氛围。在这里教育是必要的～但教育也不是万能的～既然市场主体运用不良行为的目的是获取收益～同时政府必须利用一切手段阻断不良行为的获利机制～才能从根本上杜绝或养活不良行为的发生。例如通过立法和对不良行为的打击力度～通过监督体系的建设建立完善的社会诚信体系～为有不良行为记录的人建立黑名单等等。 本案例特别重要的意义在于必须研究和分析政府干预失效的原因～政府干预失效的原因大致可以分为两个方面:一方面是由于自身工作不到位所形成的～这里包括经验的缺乏、效率的低下、决策失误、认识不到位等在内,另一方面则是由于腐败和权力寻租选成的～某些政府官员从市场主体的不良行为中得到好处从而为这种不良行为提供政府的保护～市场主体运用不良行为获取收益并将其中的一部分用于行贿政府官员～从而使进一步运用不良行为获取收益得到官员的保护～其实不仅是阜奶粉事件～近年来层出不穷的煤矿惨案中又有哪一个没有此类问题呢, 思考题:诚信问题在我国显得尤其突出～如何解决, 二、原理综述 市场和政府是资源配臵和社会经济运行的两大系统～市场是无形之手～政府是看得见的手。市场经济条件下～市场应该起主体作用～政府对市场拾遗补缺且其主导作用。 在竞争的市场中～存在着利益边界的精确性～市场一般是有效率的～但市场存在着失灵的领域。市场失灵既包括市场运行得到但运行不完善的领域～如垄断、外部效应以及信息不充分和不对称,也包括市场运行不到的领域～如收入分配不公和经济波动失衡。 15 垄断是一种市场运行形态——市场上只有一个或几个卖家～它们是市场价格的决定着～资源不可以自由进出这些领域。垄断包括经济垄断和政府垄断。当某一行业在产出达到相对较高的水平之后～存在着规模效益递增或成本递减的情况时～就形成经济垄断。而由于政府规制加以保护和限制资源进入的行业形成政府垄断。外部效应指个人或企业的经济活动对他人或社会的福利产生影响～却不承担应承担的责任或享受应得的权益～又叫外在性。外部效应包括正外部效应和负外部效应。外部效应的本质是产权未能或不能确立的结果。 市场失灵构成了政府经济干预的理论基础。政府的经济作用表现在政府的政治、经济和社会职能的实现上。财政收支占GDP的比重是衡量政府经济干预程度的主要指标。政府经济干预的手段包括:立法和行政,规制,、公共生产与公共物品以及财政收支手段。和市场失灵一样～也存在政府干预失效～如决策失误、权力寻租、信息不及时及失真、越位缺位等。 第二节 财政概念 一、案例及分析 (一)案例1.7:医改、教改背后的公共物品供给缺位 近来，自从我国医改基本不成功的结论被媒体报道后，就引起了公众的热议。与此相伴的还有公众对教育改革的争论，有人提出了“可以说教改不成功的问题吗,” 1、医疗体制改革。改革开放以来，医疗卫生体制变革的基本走向是商业化、市场化。在供给层面，基本形成了商业化、市场化的服务提供模式。各种资本都可以进入医疗服务领域，基本上不存在进入和退出限制，新建医疗机构的布局以及服务目标定位主要取决于市场需求状况。包括公立医疗机构乃至公共卫生机构在内的所有医疗服务机构，都已经成为实行独立经济核算、具有独立经营意识的利益主体。在医疗卫生服务机构的微观组织和管理方面，普遍转向企业化的管理模式。各种医疗服务机构之间则逐步走向全面竞争;医疗服务的价格形成机制也主要依靠市场供求关系来决定。 16 在需求层面，医疗卫生服务需求越来越多地演变为私人消费品。目前在城镇地区，医疗保障(保险)制度所覆盖的人群大约有1亿人左右，不足全部城镇从业人员的半数;在农村地区，则只有全部人口的10,左右。另外，无论是农村还是城镇的医疗保障体制本身都不具有强制性。改革开放后，农村合作医疗制度一直坚持自愿原则。城镇医疗保障(保险)制度虽然名义上具有强制性，但在实际操作中因过分追求小范围的收支平衡，也只有确保缴费才能享受相关待遇。对于绝大部分社会成员来说，医疗服务上的需求能否被满足以及被满足的程度，基本上取决于个人和家庭的经济力量。在公共卫生领域，也出现了类似的情况。 2、教育体制改革。改革开放以来，教育体制改革大体上在两条线上探索前行。第一条线，是在经济体制、科技体制改革基础上政府主导的改革，包括教育管理、办学、投入等体制、招生分配和学校内部管理制度的改革，其中，管理体制改革一条明显的主线，就是赋予地方政府更多统筹权责。与此同时，在财政难以完全满足水涨船高的经费需求情况下，办学和投入体制改革使得社会资金得以进入教育领域。第二条线，是由下而上自发地进行的一些改革试验，有些确实成功了，暂不说教学改革，就说义务教育均衡发展，先是在少数地区内部实验，然后才被纳入国家政策及立法的范畴。 观点(朱四倍):医改教改问题揭示的是我国公众日益增长的公共需求同公共服务发展之间的困境。即公众教育需求和医疗卫生服务需求不能得到满足，政府在提供公共服务方面存在缺位问题。公共服务通常是对政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。政府公共服务的分配应该以符合公平、正义为原则，着眼于两个方面，一是满足全体公民最基本的公共需要的公共服务，如使每一个人都享有初级医疗保健;二是满足部分弱势公民的生存需要的公共服务，如针对老龄人的基本养老服务、针对贫困人口的最低生活保障、针对所有适龄儿童的义务教育公共服务等等。 分析:本案例意义深远～从现象上看是围绕着“医改是否成功”和“教改是否成功”展开的讨论～事实上这种讨论涉及到公共产品与公共需要的基本理论～社会公共需要是通过政府提供公共产品满足的～在本质上区别于市场提供私产品满足社会成员的私需要～在这里必须明确区分公共产品公共需要和私产品、私需要的基本判别标准～否则无法说明公共产品和公共需要的特征。从理论上讲～公共产品其有明显的非竞争性和非排他性的特点～具有较强的外部效应～而私产品则具有明显的竞争性和排他性。具有较小的外部效应～本案例应注意以下两点: 17 第一～政府必须为社会提供公共产品以满足社会全体成员的公共需要～这是市场经济条件下政府的基本职责。如果政府不能提供良好的公共产品～必然出现公共需求得不到满足的困境～政府活动与市场活动最大的原则之一就在于政府活动以社会公平为第一位。而市场活动则以效率为第一位～政府活动的公平性就是表现在其满足的公共需要是每一位社会成员共同的无差别的需要。 第二～哪些产品是公共产品的应当由政府提供。事实上我们并不能说医改基本不成功或教改基本不成功～我们也不能说医疗卫生和教育都应该由政府提供。医疗卫生和教育从本质上看都是混合产品～并不是完全或纯粹的公共产品～他们可以由政府提供～也可以由市场提供～这还是医改或教改的复杂性所在～必须用公共产品的理论和外部效应的理论分析医改或教改～否则无法得到正确的认识。 无论从理论上还是实践上都可以说明卫生和教育作为混合产品不可能也不应该由政府全部提供～对卫生和教育的分析已超出本次点评的范围～政府应承担的主要是公共性较强的义务教育和公共卫生～而非义务教育和医疗可以由市场提供或政府和市场共同提供。应当明确的是事实已经证明～高等教育和医疗完全靠政府提供是不可能的～既不符合社会公平的原则～也不符合社会效率的原则～政府如何与市场配合～解决非义务教育和医疗事业的困境是一个值得深入研究的问题。 思考题:我国那些社会公共需要尚未得到满足,试举例说明。 (二)案例1.8:公共物品供给越位 公共物品，根据消费的竞争性和使用的排他性的组合，一般把产品(包括服务)分为四类:公共物品、共有资源、自然垄断、私人物品。而共有资源和自然垄断，其竞争性和排他性则介于公共物品和私人物品的两个极端之间。随着社会从产品经济、货币经济向信息经济的演变，公共物品涉及的规模、涵盖的范围及其反馈效应都达到了前所未有的高度。我国当前也存在着严重的政府活动泛化、公共物品供给越位现象:教育医疗主要由政府投资且公共生产;政府利用国有企业垄断电信、铁路、民航、电力等的供应;政府规制过多，行政审批过多过滥。 观点(黄文平:)无论是学术界、政府部门还是广大民众，大多将公共物品资源作为政府的一项“特权”，进而顺理成章地把提供公共物品作为政府的责任，这是对公共 18 物品的一个极大误解。尽管公共物品的出现，几乎总是与政府相联系，但这并不意味着政府有权垄断公共物品资源以及公共物品的供给。归根结底，只有民众的公共选择默认才是政府垄断公共物品资源的合法性基础。公共物品的“官营”还是“私营”，从来就不是问题的关键，问题的实质是如何按照最有利于社会公共利益的方向来配置公共物品资源。 分析:公共产品具有明显的非竞争性与非排他性～而私人物品则具有明显的竞争性与排斥性。混合产品则介于两者之间。公共产品适合由政府提供～而私人物品则适合由市场提供～这种公共产品的基本理论已为绝大多数人所熟知～也为我国社会主义市场经济体制的改革所接受。 案例列举了诸多公共物品供给越位的现象。而政府垄断的大量公共产品和准公共产品事实上已经成为了政府获取收益的重要方式～成为了与市场争利的手段～这是一个极大的误区～本案例的意义主要在于: 第一必须明确认识到政府为社会提供公共产品满足社会的共同需要是政府最基本的不可推卸的责任～如果放弃了这种责任～也就不成其为政府。在由政府～企业和家庭所构成的三元社会中～政府公共产品的提供已呈日益扩大之势～政府不能以任何理由和借口放弃自身为社会提供公共产品的责任～否则就是政府的缺位和失职。公共产品的提供并不是政府与公民的恩赐～而是政府必须履行的职责。 第二公共产品的提供必须由政府进行～但公共产品的生产不一定由政府进行～公共产品的提供和公共产品的生产是两个不同的概念～例如国防是公共产品～国防所需要的资金必须由政府提供～但国防所需要的具体产品如军舰、飞机等并一定由政府直接生产～很多公共产品可以由市场生产而由政府出钱购买。公共产品到底应由政府直接组织公共生产还是由市场生产～除了考虑特定公共产品在社会和国民经济中的地位与特质外～最主要的应当考虑两者成本与效益的对比～公共产品的生产不能成为政府谋利的手段～特别是不能成为政府与市场争利～与民争利的手段和工具。 思考题:公共物品可以私人生产吗,举例说明。 (三)案例1.9:究竟什么是公共财政, 19 近年来，公共财政概念的日渐普及和公共财政建设的迅速推进。从1998年12月最高决策层明确提出构建公共财政框架的目标算起，中国的公共财政建设已经有了整整6年的历史。再往前追溯至上个世纪的80年代初期，学术界围绕公共财政问题而展开的讨论，也走过了20多年的历程。2003年10月召开的中共十六届三中全会，还将完善公共财政体制作为一项重要战略部署，写入了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。 观点1(批驳对公共财政的错误理解):公共财政只是作为以往财政概念的简单置换，而未赋予什么实质意义。就好像电脑的文字处理替换功能，凡是过去使用财政概念的地方，统统被替换成了公共财政。于是，财政预算变成了公共财政预算，财政收入变成了公共财政收入，财政支出变成了公共财政支出，财政政策变成了公共财政政策。 将公共财政同国家财政对应起来，做了定语上的置换。凡是过去使用国家财政概念表述的地方，均被相应替换成了公共财政。但是国家是一个集合的概念。我们通常所说的国家预算，指的是由中央预算和各级地方预算构成的集合体。公共则是一种定性的概念。公共财政显然指的财政收支或财政收支活动的性质是公共的。 将生产建设财政与公共财政相对应，进而用财政支出退出生产建设领域来解释公共财政建设。在 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济年代，我国的财政支出因其主要投向于生产建设领域而被视作社会主义制度的优越性，并被概括为“生产建设财政”。搞市场经济了，财政支出要以公共事业领域为主要投向，因而要逐步减少对生产建设领域的支出，但是减少不等于退出。需要减少的，也只限于投向竞争性领域的那一块儿。政府履行的公共职能，不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。生产性支出也好，建设性支出也罢，它们都不排斥公共性，都不是公共支出的对应概念。谁都不能否认政府投向于诸如公路建设、水利设施建设等方面的支出属于公共性质的支出。进一步看，如果把公共财政建设仅仅归结为对财政支出结构的调整举动而不是包括财政收入财政支出以及财政政策在内的整体运行格局的根本性变革，那么，公共财政建设的意义就要被大打折扣，所以调整财政支出结构也绝不是公共财政建设的实质所在。 观点2(高培勇):正如关于市场化改革取向的归结一样，从中国财政改革轨迹的追溯中可以看到，这些年来，发生在中国财政总体运行格局上的变化无非是:来源于国有经济单位的缴款大幅度减少了，其他经济成分的缴款份额迅速上升了;专门投向于国有经济单位的支出份额大幅度减少了，覆盖多种所有制经济单位利益的支出迅速增多了; 20 旨在限制非公有制经济发展、扶持公有制经济发展的政策安排减少了，着眼于支持多种所有制经济成分的政策安排增加了。 所有的这些变化，归结起来，实质是财政运行格局趋向于公共化的具体体现，说到底，无非是财政收支运作的立足点由主要着眼于满足国有制经济单位的需要逐步扩展至着眼于满足整个社会的公共需要了，财政收支效益的覆盖面由基本限于城市里的企业与居民逐步延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民了，自家院落内的收收支支演变成覆盖全体社会成员的收收支支了。故而，要按照公共的规则、公共的理念来运作了。 分析:公共财政理论是我国市场经济理论的重要的不可分割的组成部分～构建符合市场经济的公共财政体制是当前我国政府的重要任务。 本案例涉及到公共财政在我国理论研究和实践运行的进展情况～通过把公共财政与财政、公共财政与国家财政、公共财政与生产建设财政的比较～进一步在总结我国市场化改革实践的基础上～明确了公共财政的内涵:按照公共的规则、公共的理念来运作,着眼于满足整个社会的公共需要～财政收支效益的覆盖面包括城市和农村在内的所有企业与居民。 市场经济体制的改革改变了社会资源的配臵方式～竞争性领域的资源配臵由市场在国家宏观体制下发挥基础性作用～这种资源配臵方式的根本变化要求政府实现职能的转换～以解决越位与缺位并存的问题。政府的主要职责是为社会提供公共产品满足社会的公共需要～同时对市场经济领域的活动实施微观调控～与此相适应～财政必将由全方位的财政转向公共财政～构建公共财政的基本框架。 构建公共财政框架是一个系统工程～也是对传统财政模式的改革和转换。这种模式的转换是十分困难的～公共财政要求的财政收入形式与财政支出方向的改革都与传统财政模式有很大的区别～我国目前财政模式与公共财政框架建设之间存在着很多的不适应性～可以说构建公共财政框架的改革仍然任重而道远。 思考题:构建公共财政体制的必要性,如何构建, 二、原理综述 提供公共物品、满足社会公共需要是财政分配的主要目标。我国当前急需构建符合 21 社会主义市场经济体制公共财政体制的框架。 所谓公共物品～是与私人物品相对应的～它是指这样一些物品～任何人消费这种物品～不会导致他人对该物品消费的减少。公共物品具有消费非排他和取得方式非竞争的特点。消费非排他指任何社会成员消费公共物品时～不能排除其他社会成员消费使用或排除的代价太高,取得方式非竞争指社会成员消费公共物品不需通过竞价方式取得～也即增加一个消费者使用公共物品～社会边际成本几乎为0。公共物品是具有极端的正外部效应的物品～即如果某经济主体提供了某项公共物品～则该主体能享受该公共物品～但大多数其他主体也一样可以“免费搭车”。一般认为国防、行政管理是比较纯粹的公共物品。而教育、医疗卫生等带有部分公共物品特征～即所谓的混合物品。 公共物品理论上可以由市场提供～实际上因为人们会隐瞒自己对公共物品的偏好～存在“免费搭车”现象～实际并不可行。纯公共品主要由政府提供。政府提供混合物品的方式则有:政府授权经营、参股、政府补助。公共生产则指由政府出资兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位～广义上包括政府机关、国防等部门以及学校、医院、文艺团体等～狭义上指国有工商企业。公共定价则指政府相关管理部门通过既定的程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准。从定价政策来看～包括纯公共定价,自然垄断行业,、价格管制或管制定价,金融、农业等行业,。 财政一词来源于日本。所谓财政～是指政府集中一部分GDP用于满足公共需要的政府收支活动～以达到优化资源配臵、公平分配及经济稳定和发展的目标～或者说是以国家为主体的分配活动～这里的分配既包括生产要素的分配～也包括个人收入的分配。财政具有三个基本特征:阶级性与公共性,强制性与非直接偿还性,收与支的对称性。 近年来～我国提出“构建公共财政框架”的命题～公共财政提出的目的是～进一步明确、界定和规范财政改革的方向～构建符合社会主义市场经济体制的财政体制。构件公共财政模式的基本思路包括:理顺政府市场关系～转换政府职能～解决―越位、缺位‖,按市场经济的要求～推进财税改革～建立健全法规制度,澄清几个认识～如吃饭财政、退出国有企业、公共性与阶级性,公共财政体制的建立完善是渐进的过程。 第三节 财政职能 一、案例及分析 22 (一)案例1.10:弥补市场缺陷，配置社会公共资源(一项重要的财政职能) 观点(楼继伟):按生产要素贡献分配收入是对资源配置效率的激励，但市场机制是不会对公共部门充分分配资源的。比如，与广大人民群众利益密切相关的外交、国防、安全、一般行政等部门，政府只能将通过税收获得的收入直接进行资源配置，以弥补市场配置资源的不足。这是财政最主要的功能。 市场资源分配不足的部门，主要是含有所谓外部效应或者外部效益的部门，这些部门资源运作的结果，其效益不仅仅表现在本部门，而且不同程度地表现到其他部门甚至全社会。国家财政必须区分外部效应的程度和层次来确定公共资源配置的方式和力度。以教育为例，它是带有很大外部效应的部门，其中按层次划分，最具有公共性、外部效应最强的是义务教育。对卫生事业也要有所区分，公共卫生如防疫、公共环境的卫生，具有最强的外部性。计划生育作为基本国策，也有很强的外部性。医疗要区分为基本医疗和其他医疗，采取不同的分配政策。当前医疗资源的分配最大难题是信息不完善、不对称，要有针对性地进行医疗改革。 市场配置资源过程中，会产生个人之间、地区之间的分配差异。从国家统一和社会稳定角度出发，世界各国都通过一些相关政策对收入分配进行调节。从市场经济发展的一般情况看，不论是物流的效率，信息的效率，还是市场需求方面的效率，都会导致产业的聚集，特别是向中心城市、向城市带聚集。使基本公共服务能力在各地区之间趋向于均衡，基本工具就是一般转移支付和专项转移支付。一般转移支付是计算各个地区标准财政收入和标准财政支出，两者之间的差额通过上级的转移支付给予一定比例的补助。我国从1995年开始实施一般性转移支付制度，2005年一般性转移支付达到1200亿元，再加上民族地区、工资发放等财力性的转移支付，共计3000多亿元，弥补基本公共服务能力缺口47(8,。专项转移支付是指定具体用途的，一般来说地方也要配套投入，如用于基础设施、义务教育的特定项目，它也有均衡各地公共服务能力的作用。 对个人来说也有收入分配不平等问题。我们鼓励通过诚实劳动、合法经营，让一部分人先富起来。激励机制是劳动力和其他生产要素按照贡献参与分配，虽然分配的结果有差异，但相对是合理的。要不要进行再分配调节?似乎还没有一个国家说不要调节，只是调节的力度各有不同，一般采用累进的个人所得税制度进行调节。我国实施了一些收入分配调节政策，如实行累进个人所得税制度，对低收入群体实行居民最低生活保障制度等。 23 分析:资源配臵职能是财政的首要职能～收入分配职能也是财政的重要职能。 本案例首先分析了我国财政的资源配臵职能～指出我国当前财政资源配臵职能体现在对公共部门分配资源,如外交、国防、安全、一般行政等部门,～以及对市场资源分配不足的部门～即含有外部效应或者外部效益的部门分配资源。财政在配臵资源的同时～连带也发挥了收入再分配的功能～包括:利用一般转移支付和专项转移支付工具实现基本公共服务能力在各地区之间趋向于均衡,运用累进个人所得税制度、社会保障制度等～实现居民收入分配社会公平。 我国当前财政职能越位、缺位现象并存～政府资源配臵尚未达到比较优化～收入再分配职能也远未达到预期目标。随着市场经济改革的深入～需要在转换政府职能的基础上～进一步研究财政职能理论、完善其制度设计～实现财政资源配臵、收入分配职能的良好发挥。 思考题:我国财政实践中财政资源配臵、收入分配职能发挥效果如何,如何进一步改进, (二)案例1.11:我国收入调节政策取向应该是“促富治贫” 观点(郝如玉):目前我国收入调节的取向决不能“杀富”，“杀富”是不能济贫的，我们只能采取促富的政策。我们促富的税收政策包括:首先，在尽快统一内外两套企业所得税制的基础上，继续实行企业所得税比一般国家低的政策;在改普惠制为特惠制的基础上继续实施鼓励吸引外资政策;根据入世的需要实施内外资基本统一的税收优惠政策，为国内企业和民营企业创造平等竞争的环境，以提高竞争能力;实施鼓励民间投资和开发后进地区的税收政策;降低个人所得税的边际税率，加强税收征管。在做大蛋糕的基础上，普遍提高居民的收入水平，特别是提高低收入者的收入水平。 从当前我国的情况看，穷人太多且太穷，是矛盾的主要方面。穷人太穷，其原因在于我国社会保障制度不完善，相当一部分穷人连最低社会保障都不能得到，使得我国贫富差距显得更大，也成为社会不稳定的最大隐患。我国形成贫困的原因有:农业收入增长缓慢;生产结构调整一些职工下岗;一部分公有制企业效益欠佳;农村劳动力涌入城市等。分化主要是在初次分配阶段形成的。“治贫”的税收政策，首先是另一方面运用税收，加强社会保障基金的筹集机制，以保障低收入者得到基本的社会福利和必要的生 24 存条件，这是治贫的基础，社会稳定的保障;另一方面要通过税费改革，切实降低低收入阶层，特别是占我国人口绝大多数的农民的税费负担，缓解社会分配不公所引发的社会矛盾。但是，税收不是万能的，值得指出的是，“授人鱼不如授人渔”，“治贫”的根本途径还在于教育。 缩小贫富差距的重要手段是教育。促富治贫的根本目的在于缩小贫富差距，走共同富裕的道路。然而现在舆论普遍认为缩小贫富差距的重要手段是个人所得税的累进税率，这是不对的。对高收入的调节所得税的累进税率有其很大的局限性，累进税率征收原则是所得多的多征、所得少的少征，实质上它是对勤劳的征税，对人们的勤劳、对生产发展、对经济有负面影响，是不能滥用的。只有教育，只有给穷人提供受高等教育的机会，给穷人提供取得高收入所需要的高等教育的机会，穷人才能从根本上摆脱贫困，消除贫困，这是发达国家注重使用的行之有效的治贫的重要手段，也是西方税务专家普遍推崇的缩小贫富差距的主要手段。 我们坚持收入调节“促富治贫”的政策，让穷人脱贫进入中产阶层，让富人更富，进而形成庞大的中等收入的人群，全面建设小康社会，就必须坚持正确的舆论导向，努力“营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民”。 分析:社会分层、居民收入分配差距拉大是当前我国政府极为关注的焦点～理论和实际工作者对此也提出了诸多的方案建议。 本案例摘自郝如玉教授《我国收入调节政策取向应该是“促富治贫”》一文。2005年两会期间～在深入调查研究的基础上～郝如玉教授完成《我国收入调节的政策取向应该是“促富治贫”》课题～并作为全国政协大会发言稿～反响较大。郝如玉教授明确指出我国收入分配存在的问题不在于富人太富～而在于穷人太穷～“杀富”济不了贫～我国收入调节政策取向应该是“促富治贫”。税收“促富治贫”中可以其重要作用～但教育却是解决问题的根本。 关于收入分配的案例～前面市场失灵问题已有所探讨～我国收入分配既存在初次分配不公的一面～也存在再分配社会不公的问题。因此～解决收入分配不公必须从这两个方面着手。这里就不深入探讨了。郝如玉教授“缩小贫富差距的主要手段是教育”的观点新颖～给我们思考收入分配问题提供了新的启示。 25 思考题:教育是如何缩小贫富差距的, (三)案例1.12:2007年宏观政策重心:激活内需增长动力 2004年中央经济工作会议确定转变经济增长模式目标之后，宏观层面提出要“内需”拉动。国内消费结构的升级和工业化、城镇化的加快，进一步增加了经济运行中的内需动力。2006年三季度GDP同比增长速度下降到10.4%，导致经济增长减速的主要原因是城镇固定资产投资减速为24%;但由于消费强劲增长，9月份社会消费品零售总额同比增长13.9%，增幅超过去年全年0.9个百分点，三季度各项宏观数据表现趋稳。决策层希望将这个态势延续到2007年。 观点1(国家发改委副主任朱之鑫):2007年将保持宏观政策的稳定性，特别要落实经济增长的内需动力。改善就业和增加收入尤其是农民收入将成为明年的工作重点。此外还包括，发展农业生产力，加快农业战略性调整，增加农村水、电、气、路的重点投入。发改委综合司一位官员表示，扩大农村内需是明年工作的重中之重，其中将围绕两个方面:一是收入增加，二是消费环境的改变。农村基础建设的配套在很大程度上是基于形成流通消费网络的考虑。考虑到农民消费能力比较弱，将采取多予少取和放活的措施，如今年因柴油价格上涨，对农民购买农资实行补贴;二是完全减免农业税;三是保证农民合理收入;四是促进农民非农就业，比如今后将加强农民工就业培训。与刺激消费相比，在社保福利等公共服务方面的改善是扩大“内需”的根本之道。进一步推进社会保障制度建设，这就要求将农村居民逐渐纳入社会保障。 观点2(美国国际经济研究所):中国正在走向消费驱动型经济增长模式。增加消费的政策可以有两个着眼点，或是增加居民消费，或是增加政府消费。当前增加政府消费的空间巨大，即增加政府开支应以医疗、教育、养老等福利项目为重点，空间政策极大，因为目前各级政府在这些福利领域的所有支出仅为GDP的3.5%左右。不应通过增加个人所得税来获取所需资金，因为此举会抑制居民收入，从而抵消政府消费增加的一部分效应。政府应减少自身的投资，将资金用于消费。这项调整的空间很大，因为目前政府直接承担了国内投资总额的5%，而且还有大量转移支付用于支持投资。2003年此类转移支付约占固定资产投资总额的10%。据此推算，政府的直接和间接投资支出约占GDP的7%~8%。如果政府削减投资，将资金投入医疗、教育、养老等领域，就可以大大改善需求结构。 26 分析:保持经济稳定发展是市场经济条件下财政的重要职能。它有助于避免经济大起大落～保证社会经济稳定和人民生活稳步提高。 本案例涉及到我国财政的经济稳定和发展职能。2004年以来～我国经济出现局部过热现象～政府一方面紧缩投资需求～另一方面积极扩大消费～尤其是采取扩大农村消费的诸多财税政策。2007年～在出口增长遭遇国际阻力～政府进一步压缩国内投资需求的情况下～消费驱动型经济增长模式的建立和完善就显得尤其重要。 近年来～随着市场经济的完善～我国的政府宏观调控政策和手段运用已日趋成熟～这也是我国经济得以稳定发展的根本原因。政府需要进一步研究并完善宏观间接调控经济的政策和工具～尤其要注重财政、金融政策和工具的应用～尽量避免直接行政手段的实施～以减少经济干预的负效应。 思考题:当前我国财政稳定和发展职能发挥的效果如何,怎样改进, 二、 原理简述 市场经济体制下～财政具有资源配臵、收入分配以及经济稳定发展三大职能。 所谓财政的资源配臵职能～指政府运用财政收支手段直接安排或间接调控人、财、物资源使之达到最佳的组合搭配～产生最佳的经济和社会效益。市场经济条件下～资源配臵的方式由政府和市场两种～市场起基础地位～政府则对市场拾遗补缺且对国民经济起主导地位。财政资源配臵的主要内容有:确定财政收支占GDP合理比重,优化财政支出结构,保证重点建设,调节社会投资方向,提高财政资源配臵本身效率。 收入分配则指国民收入的初次和再次分配～市场主要参与初次分配～要求要素收入与要素投入一致～追求经济公平。财政主要通过所得税和社会保障制度参与再分配～追求收入分配的社会公平。财政收入分配的主要内容有:划分政府和市场分配的范围,规范工资制度,加强税收调节,进行转移性支出。 一国经济稳定发展的指标有四个:经济增长,发展,、充分就业、物价稳定、国际收支平衡,经常项目加资本项目,。财政实现经济稳定发展的主要内容包括:根本追求目标是社会总供需的平衡～财政政策是基本实现工具,规范设计财政制度～尤其是累进所得税和转移支付制度,运用投资、税收、补贴手段～保障基础产业的发展,保证非生产的社会性需要。 27 第二章 财政支出概述 第一节 财政支出分类与结构 一、 案例及分析 (一)案例2.1:财政花钱当量力而行 中国经济时报 2003年8月7日 2003年春夏之交，中国人街谈巷议最多的是“非典”。为消灭“非典”，中国政府投入了大量的物力财力。仅北京市，政府就一次性拿出4亿元经费，用于这场没有硝烟的战争。这4亿元专项经费，属于政府临时性财政开支。 倘若把整个财政资金比做蛋糕，那么，各项财政支出就像是切蛋糕。具体到我国，这个蛋糕被切分为五块:国防费、行政费、文教科卫事业费、社会保障费、经济建设费。其中，国防和行政，属于纯粹的公共产品，这两项费用支出，满足了政府行使职能的基本需要。国防费包括国防建设支出、国防工程开支、军事的科研支出、各军兵种经常性开支、后备部队经常性开支、战争时期作战费用支出等。 政府要履行职能，保证各机构正常运转，需要一笔行政开支。这笔开销有五大类，包括行政管理费(如人大机关、政府机关、政协机关等单位的开销)，公检法机关经费，武装警察部队经费，对外援助支出和外交支出。对行政开支这个口子，财政一直坚持从严管理。行政费的使用管理程序:首先是确定人员经费(也就是我们常说的人头费)以及办公经费的使用定额，在此基础上，再实行收支统一管理、定额定项拨款、超支不补、结余留用，以控制行政经费的不合理增长，减少不必要的开支，杜绝资金浪费。 文教科卫事业费支出范围广，涵盖内容丰富。经济社会发展的重点不同，财政资金用于各项事业的支出，也就有了轻重缓急。比如，我们大搞基础教育，加大教育投入力度，教育事业费支出在20年间增长了20.4倍，年均增速16.3,。非典型性肺炎流行，暴露出卫生事业的一些薄弱环节，政府又采取倾斜措施，拨出大量资金，筹建公共卫生紧急反应中心，加大医疗卫生基础建设。 蛋糕的第四块，就是社会保障支出。有人把社会保障形象地称为社会发展的“安全网”和“稳定器”。政府为实现其社会职能，社会保障支出不可或缺，它与社会保障制 28 度紧密相连。现代社会保障制度，产生于19世纪80年代的德国，它在德国的良好实践，使它迅速在全球蔓延开来，各国纷纷建立起本国的社会保障制度。我国也从1951年开始，逐步完善社会保障制度。近几年来，政府适应市场经济和国情的要求，大刀阔斧进行了六项改革，这些改革，都要有相应的财政资金匹配，为了保证资金到位，政府也着实花了不少功夫，出台了一系列措施，比如在税收方面，社会保障税就在积极酝酿，相应的财政开支也在设计、编制之中。 财政支出的第五大类，是经济建设费用，包括基本建设支出、支农支出、城市维护费、政策性补贴等等。按照我们介绍的顺序，经济建设费是最后一块蛋糕，但却绝不是最小一块。相反，它占财政支出的比重一直很大，在过去统收统支的计划体制下，它不仅涉及社会公益性领域，还涵盖了生产经营的各个领域、各个环节。以改革开放初期为例，仅基本建设支出一项，在全国财政支出中就达60,。随着市场经济体制的建立，政府的职能和作用发生了转变，但经济建设开支却并非明日黄花，相反，这项开支对政府调控经济，确保经济稳定增长，有着不可忽视的作用。1998—2002年，我国发行长期建设国债6600亿，专门用于基本建设，这笔财政支出四两拨千斤，带动投资3.2万亿元，创造就业岗位750万个，对经济增长的贡献，每年可达到1.5,-2,。 观点(王东京/李莉):政府花钱，必须量力而行。好的政府，就好比是好的管家，拿着有限的钱，能合理使用，尽可能办更多的事情。不仅会量入为出，而且会量出为入。既注重效益，又体现公平。 财政开支要注重效益，但这里的效益，不是局部经济的效益，而是宏观经济效益和社会效益。从财政学的角度看，财政支出的一个重要原则，就是同样的开支，由政府出钱，要比私人出钱带来的效益更大;或者换个说法，获得同样的经济效益和社会效益，财政开支要比私人开支要小。财政支出体现出的公平，指的是社会公平。众所周知，市场经济条件下，讲求的是效率，至于效率之外的东西，市场往往鞭长莫及。如果任由市场作主，政府不施援手，就难免“朱门酒肉臭，路有冻死骨”，贫富悬殊、苦乐不均。通过转移支付、社会救助，才能使寒者得衣，饥者得食，残者得助，老者得养，才能使社会公众获得普遍的福利。 分析:本案例主要探讨了财政支出的职能分类。从财政职能角度～我国财政支出的主要大类有经济建设费、社会文教费、国防费、行政费和社会保障支出。财政支出的功 29 能分类能有效反应一国财政支出履行职能情况～也便于一国进行国际国内的纵、横向比较。 我国财政履行财政职能的各项开支存在结构不合理之处～财政支出也需要量力而行～注重经济社会效益。 思考题:财政支出从财政功能角度分类的意义, (二)案例2.2:政府收支分类改革全面启动 2005年底，国务院正式批准了财政部《政府收支分类改革方案》，方案从2007年1月1日起执行。财政部从1999年底启动政府收支分类改革的研究工作，在学习借鉴OECD国家和部分转轨国家的政府收支分类改革情况后，按照预算管理改革的整体部署，在2004年底形成了《政府收支分类改革方案(征求意见稿)》。从2005年1月起，选择科技部、河北省等部门和地方进行了新科目体系的模拟运行试点。2006年2月，财政部就全面启动政府收支分类改革工作进行了动员部署。改革的背景。我国现行的预算科目体系是建国初期参照原苏联体制设计的，与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应。随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步建立，以及部门预算、国库集中支付、收支两条线和政府采购等各项财政改革的不断深入，现行科目体系的弊端越来越明显，主要体现在: 一是现行科目体系与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前我国政府公共管理和公共服务的职能日益加强，财政收支结构也发生了很大变化。但作为反映政府职能活动需要的预算收支科目，如“基本建设支出”、“企业挖潜改造支出”、“科技三项费用”、“流动资金”等仍然是按照过去政府代替市场配置资源的思路设计的，不能充分地体现目前政府职能转变的需要和建立公共财政体制的根本要求。 二是现行科目体系不能清晰地反映政府职能活动。现行的预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点工作支出，如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，形不成一个完整的概念，不透明，不清晰，往往造成“外行看不懂，内行说不清”，不便于人大代表对政府预算的审查和监督。 30 三是预算管理的科学化和信息化受到较大制约。按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办学校;经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办学的钱究竟是发了工资，还是买了设备、盖了校舍。现行的支出目级科目就属于支出经济分类性质，但它涵盖的范围偏窄，财政预算中大多数资本性项目支出，以及用于转移支付和债务等方面的支出都没有经济分类科目反映。另外，现有目级科目也不够明细、规范和完整。这些对细化预算编制，加强预算单位财务会计核算，以及提高预算管理信息化水平都带来一些负面影响。 四是财政预算管理和监督职能弱化。现行的《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等，给财政预算全面反映政府各项收支活动，加强收支管理带来较大困难。 五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应，不利于财政经济分析与决策。我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准作了调整，而现行的政府预算收支科目体系一直未作相应改革，财政部门每年要作大量的口径调整和数据转换工作，尽管如此，还是难以保证财政数据的准确性以及与其他统计数据的可比性。 政府收支分类改革的内容。政府收支分类改革的指导思想:适应市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政体系的总体要求，逐步形成一套既适合我国国情，又符合国际通行做法的较为规范合理的政府收支分类体系，为进一步深化财政改革、提高预算透明度、强化财政监督创造有利条件。 政府收支分类改革的基本原则:一是要有利于公共财政体系的建立。二是要有利于预算的公正、公开、细化、透明。三是要有利于加强财政经济分析与决策。四是要有利于国际比较与交流。 政府收支分类改革的主要内容:第一，对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入，共分6大类、49款、354项、750个目级科目。改革后的收入分类全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为“税收收入”、“社会保险基金收入”、“非税收入”、“贷款转贷回收本金收入”、“债务收入”以及“转移性收入”等，这为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。从分类结构上看，现行收入分类分设类、款、项三级，改革后的收入分设类、款、项、目四级科目，多了一个层次。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。原来的一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预 31 算外收入等都统一纳入到政府收入分类体系，形成了一个既可以按一般预算收入、基金预算收入分别编制预算，又可根据需要统一汇总整个政府收入的统计体系。 第二，建立新的政府支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。这是这次政府收支分类改革的核心。新的支出功能分类不再按基本建设支出、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和编制部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，共分为17类、170多款、1100多项。类级科目综合反映政府职能活动，如一般公共服务、国防、外交、公共安全、教育、科学技术、社会保障、环境保护等;“款”级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”;“项”级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向。 第三，建立新型的支出经济分类体系，全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。支出经济分类体系主要是对原来的支出“目”级科目作了扩充和完善。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，共分为12类、96款。“类”级科目具体包括:工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出和其他资本性支出等。“款”级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。如基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等各种形态。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。 总体上看，新的政府收支分类能够基本实现“体系完整、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”的改革目标。新的科目体系与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政收支进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，干了什么事，怎么干的，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。 分析:政府收支分类是财政预算管理的一项重要基础性工作～直接关系到财政预算管理的透明度～关系到财政预算管理的科学化和规范化～是公共财政体制建设的一个重要环节。 本案例介绍了我国当前的财政收支分类改革的背景及具体的方案设计。新的政府收支分类主要包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类。其中～核心内容是支出分类 32 改革～变支出经费性质分类为支出功能分类。政府收支分类体系改革有助于进一步推进决策科学化、民主化～保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利～配合公共财政体制的建立与完善～是我国财政预算管理的又一项重大改革举措。 案例:支出功能分类和支出经济分类之间的关系? (三)案例2.3:我国财政支出结构尚须优化 20世纪90年代初以来，我国的经济运行方式发生了重大转变，过去长期实行的计划经济逐步向市场经济过渡，但是，多年来，这种改革主要集中在收入方面，各级财政部门的精力也主要放在争取财力上，中央和地方在财政收入方面进行博弈，中央想要更多的集权，地方想尽可能多争取一些财力。而对财政支出结构的优化及财政资金使用效益的提高却重视不够，财政支出改革相对滞后。 从1998年开始，在财政支出管理方面也进行了包括推行部门预算、实行国库集中支付和政府采购制度在内的一系列改革。近年来，我国也加大了财政支出结构调整力度。2005年，北京市积极调整和优化财政支出结构，加大了对基础设施、农业、教育和社会保障等事业的投入。但总的看，支出结构并没有根本性的调整，财政分配在相当程度上仍沿袭过去与计划经济相适应的供给制分配方式，明显落后于经济形势的发展。 观点1(李扬):现行财政支出中存在着四种越位现象:一是有些企业本应由市场调节的挖潜改造资金、流动资金等由公共财政负担;二是各种补贴过多;三是各类事业费庞杂;四是行政机构和人员管理尚无法可依，致使行政支出负担过重。三种缺位表现在:一是对社会保障的支持仍不足;二是对社会公益事业供给乏力;三是对城镇公共设施建设投入偏少。 财政支出中的越位，挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，不利于快速推进经济体制的根本性转变。一方面使财政支出范围过宽，影响市场机制的及早到位;另一方面容易造成财政资金使用效率低下。财政支出中的缺位，不仅会使政府难以弥补市场失效的缺陷，影响经济发展后劲，而且可能扰乱国民经济分配秩序，增加企业和居民的非税负担，并会侵蚀税基和国家财政收入，从而削弱国家税收和财政的宏观调控能力。因此，必须继续优化财政支出结构。 观点2(张世超):财政支出中越位与缺位并存。由于国企战略性改组等各项改革的复杂性、艰巨性，政府又不得不承担巨额的改革成本，难以一下子从竞争性领域完全 33 退出。另一方面，由于投资体制改革滞后，政府投资权利与责任不对称,具有扩大投资谋求政绩的冲动，有时又不愿意从私人产品领域退出，做了很多应由市场做的事。政府职能的错位导致财政支出的越位。表现在:财政支出中经济建设比重虽有下降，但份额仍然较大。2001年我国经济建设支出比重仍高达34.24%，包括挖潜改造支出、增拨企业流动资金等，财政仍有不同程度的介入。此外，还有大量未列入财政预算的政府融资建设项目，而这些融资最终的偿还责任主体还是财政，财政背负很大的债务负担，财政风险逐年加大。支出越位的另一个表现是财政供养人员过多、负担过重，大量挤占急需的公共支出项目。有关资料显示，我财政供养人员的增长速度大大高于我国同期总人口的增长速度，财政支出中行政事业费增长过快，比重过高。据有关分析，从1993年到1996年，我国财政收入每年增加1000亿左右，但同期财政供养人口每年增加100万人，加上工资制度改革，财政每年增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60%。 财政支出的缺位，是指应由政府承担的社会公共事务，政府并没有完全承担起来，存在财政当保不保或当保难保的问题。主要表现为:一是教育投入差距仍然较大。近几年，财政对教育的投入在总量上和相对比重上均有所较大增加， 2003年，我国教育支出占财政支出的比例已达17%,但即便如此，也只占同期GDP的2.5%，离1993年《我国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费支出占GDP的比例本世纪末(指上世纪末)达到4%”的目标相差甚远，也远远低于国际5.1%的平均水平，与提高全民族整体素质的需求仍有较大差距。二是社会保障支出总量不足。社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。在西方发达国家，政府是社会保障一个重要的责任主体，社会保障是财政支出中一个大项。我国正处于经济转轨过程中，建立一个完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。近些年，我国对社会保障的支出力度不断加大，但投入总量仍然不足，资金缺口大，历史欠账多，社会保障覆盖面还比较有限，不能满足更多的社会成员对社会福利保障的要求，特别是广大农村还难以享受到公共财政的阳光。 此外，财政对“三农”、公共卫生、环境保护、科技等社会事业发展的支持力度也有待于进一步加大，还有许多急需办的事没有财力去办。 优化财政支出结构。一是降低行政经费支出比例。我国由于政府机构庞大，人员膨胀，行政经费增长过快，给财政支出带来很大压力，同时，也降低了政府部门的行政效率。精简机构，减少财政供养人员，压缩行政经费是优化财政支出结构的重要措施，另外，随着市场化的推进及我国加入WTO，转变政府职能、精简机构也势在必行。 34 二是逐步取消对竞争性领域的投资。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少和退出在竞争领域的投资。具体说，就是要减少甚至退出对一般性企业的投入(包括清理对它们的退税和返税)。 三是加大教育支出比例。逐步向“财政性教育经费支出占GDP的比例本世纪末达到4%”的目标迈进。教育支出中重点是加大对基础教育的支出比例。基础教育具有很强的外溢效益，是典型的公共产品，对于发展中国家来说，基础教育的投资收益率是高等教育的3倍。同时，加快对高中的建设速度，改变我国目前高中教育资源短缺的状况，争取在五年或者更长一点的时间内普及高中教育，以满足人们日益增长的教育需求。 四是提高社保支出比例。西方发达国家社会保障制度得到普遍推行和强化，社会保障支出占财政支出的比重呈不断上升的趋势，目前一般达到30%左右。我国正处于经济转轨期，社会保障的任务尤其繁重，财政应加大社会保障支出支出力度，完善养老保障、失业救济及城市居民最低生活保障，扩大社会保障覆盖面，让农村广大农民也逐步享受到社会保障的温暖。 分析:财政支出结构优化是个系统工程。近年来～我国财政支出结构优化问题越来越受重视。有限的财政资源必须要用到刀刃上～必须遵循效率和公平的原则。 本案例探讨了我国财政支出结构优化问题。2005年北京市就大力改善了财政支出结构～增加支农资金、社会保障支出、文科卫等各项事业支出以及增加基建支出。但总体上～我国当前的财政支出结构问题严重～存在诸多的越位缺位现象。李扬和张世超二位学者～对优化我国财政支出结构有着比较一致的看法:需要净化财政供应范围、针对性地调整支出结构以及强化对支出管理。当然～解决问题的根本之道还在于完善市场竞争和转换政府职能。 思考题:我国优化财政支出的具体手段和方式有哪些, 三、 原理综述 财政支出是国家各级政府的一种经济行为～国家对集中起来的财力进行再分配的活动～解决由国家支配的那部分社会财富的价值如何使用的问题。财政支出的分类有助于分类汇总国家的各项开支～有助于优化财政支出的结构～也有助于各国支出的比较对照。 35 财政支出从按费用类别角度～包括经济建设费、社会文教费、国防费、行政费和其他支出。从支出最终用途角度～分为补偿性支出、净投资支出和消费支出。从经济性质角度～包括购买性和转移性支出。按支出产生效益的时间～包括经常性支出和资本性支出。经常性支出用于维护公共部门运转～保障人民基本生活的支出,资本性支出则用于购买或生产耐久品的开支。购买性支出指政府在支出同时～存在商品服务的等价交换～包括行政、国防等支出。购买性支出直接影响生产就业、资源配臵～间接影响收入分配。转移性支出指政府资金对单位个人的单方面转移～包括财政补贴、社会保障、捐赠和债务利息支出。转移性支出则相反～直接影响居民收入分配～间接影响生产就业和资源配臵。 需要进一步调整和优化我国的财政支出合理结构～增加支农资金、社会保障支出、文科卫等各项事业支出以及增加基建支出。具体政策措施有:重点倾斜、有保有压、积极财政、转移支付等手段。 第二节 财政支出原则 一、案例及分析 案例2.4:公平与效率，漏桶里的水, 我国改革开放以来的公平与效率实践。从促进社会公平方面看，2003年，全国财政用于企业职工基本养老保险基金补助、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障方面的支出比1998年增长了6倍。1998年—2003年，中央财政安排的上述三项资金合计超过2600亿元。从影响起点公平的受教育机会来看，2004年，我国高等教育平均毛入学率达19,，已进入大众教育阶段。此外，社会流动性的增强、人们身份界限的模糊、选择机会的增多„„都表明我们在促进社会公平方面的努力和进展。另一方面，效率的提高也非常明显。从电话的普及、汽车进入家庭、高速公路飞速发展到国有企业利润率的提高、多种经济成分的快速发展、综合国力的大幅跃升，大家看在眼里，创造在忙碌的岗位上，享受在便捷的生活中。 观点1(阿瑟?奥肯):公平与效率存在着交替关系，为了效率就要牺牲某些公平，而为了公平就要牺牲某些效率。奥肯定律即“漏桶理论”说明了这种对立，大意是:如 36 果对富裕家庭征收一定的附加税，来资助贫困家庭，那么，贫困家庭得到的资助总量一定小于富裕家庭所缴纳的税收总量，因为这笔资助在转交过程中要经过一系列中间环节，要花费成本，如行政管理成本;同时，这种政策又会对人们的工作积极性、储蓄和投资等产生影响。这样，这种政策就成了一个漏桶，而这种漏出则代表了效率的损失。 观点2(马宏伟):我国改革开放以来的实践表明，奥肯的漏桶放在我国，虽仍然在漏，而且考虑到我国相关体制的不完善，可能漏得更多，但里面的水非但没有减少，反而越来越多——随着政府和社会采取越来越多的促进公平的措施，经济社会效率非但没有下降，反而越来越高。这该如何解释呢, 其实，任何一种理论都有其适用条件，所针对的都是一定经济社会条件下的问题。奥肯的理论是在美国提出来的，针对的是美国的问题，而美国经济是成熟的市场经济。在那里，形式上的公民权利平等久已取代等级、身份壁垒，市场规则的公平早已确立，人们为所谓“前程为人才开放”的机会平等也进行了长期的奋斗。因而，分配结果的不公平基本来自竞争，来自对效率的追求。所以，公平与效率的矛盾非常突出，成了一种此消彼长的对立性关系。而在我国，社会主义市场经济体制尚不完善，市场竞争规则有待健全，诸如行政性垄断、教育资源配置不均衡、身份界限等依然存在，因而非竞争性因素还是导致分配不公平的重要原因。 在这样的现实状态下，公平与效率的关系就更多的表现为辩证统一、互相促进。一方面，提高效率的过程就是促进公平的过程。且不说效率是对个人才能和努力的肯定，它本身就包含着一种公平，仅就深化改革的过程来说，打破既不公平也无效率的平均主义，打破垄断，完善市场经济规则，整顿和规范市场秩序„„如果我们的眼光不局限于结果公平(片面强调结果公平只能导致平均主义)，那么，这既是提高效率的过程，也是促进公平的过程。另一方面，促进公平的努力也极大地提高了效率。因为有公平才有竞争，有竞争才有效率。只有在同样的权利、机会、规则下展开的竞争，才是真正的市场竞争，才能带来效率的提高。而促进分配公平，有利于人际关系和社会的和谐，也能增进效率。我国经济体制改革从一定意义上说，就是在致力于实现市场参与者在权利、机会、规则等方面的公平，并最终实现共同富裕。 可见，漏桶里的水之所以会越来越多，根源就在于促进公平的努力激发了社会经济活力，从而打开了桶上创造财富的水龙头，使得流入的水远多于漏出的水。 在我国现阶段，公平与效率的一致性远大于对立性，实现它们的统一和双赢正是改革开放的追求目标。有了这样的认识，我们对一些问题的看法可能会更为客观。比如， 37 当前收入差距拉大，公平问题凸显，并不意味着效率问题已解决了;相反，在一些领域通过改变不公平竞争提高效率的潜力还很大，我们在提高效率和促进公平两方面都还须付出不懈的努力。 分析:本案例主要探讨了公平和效率的对立统一关系。公平包括经济公平和社会公平～经济公平指要素投入与要素收入相一致～经济公平要求初次分配符合市场等价交换规律～效率和经济公平存在统一性。社会公平依赖于政府再次分配～指收入分配差距合理。公平、效率间存在对立统一的关系。 由于西方发达国家市场经济成熟、发达～初次分配合理～市场经济、有效～经济公平基本实现。其主要矛盾集中于收入分配社会公平方面～所以才出现效率公平间的此消彼长的替代关系。而我国则不然～除收入分配社会不公外～经济不公平问题甚至更加严重～我国解决经济公平努力大大促进了经济效率的提高～因而会出现公平和效率相一致的情况。 思考题:如何实现我国国民收入分配的经济公平, 二、原理综述 效率与公平是财政支出追求的最终目标～也是财政支出的两大基本原则。效率属于生产率问题～是“最小最大”问题——即成本最小、受益最大就有效率。帕累托最优状态是最优的效率状态。公平则属于分配问题～包括功能收入分配公平,即经济公平,、规模收入分配公平,即社会公平,。财政主要参与规模收入分配公平～追求社会公平,经济公平则主要由完善的市场竞争来实现。效率与公平原则具有同一性～经济公平地追求有助于经济效率的实现,但也效率与公平存在着矛盾的方面～经济效率与社会公平存在此消彼长的关系。财政支出中协调效率与公平原则～根本问题在于协调社会经济目标和其实现机制,市场、财政,。市场机制有助实现经济效率和经济公平～但配臵资源比较分散,竞争市场,、分散,财政机制则相反～可以集中配臵资源～有助于实现社会公平公平 财政支出也要遵循“量入为出”和“量出为入”相结合的原则～即财政支出既要注意财政收支基本平衡～也要照顾到国家基本的财政支出需要。其中～“量入为出” “量入为出”是基础～具有普遍的实践意义,“量出为入”则反映政府在资源配臵上的重要 38 地位。 第三节 财政支出规模 一、 案例及分析 案例2.5:财政支出面临扩张压力 近年来，我国财政支出急剧扩张。在经济增长年均10%情况下，财政支出增长年均约20%。 观点(朱军):财政扩张既是社会经济高速发展的内在要求，更来自转轨过程中各种矛盾激化和经济全球化过程中竞争白热化所构成的压力。 从经济环境来看，财政支出规模随经济的增长而扩张。我国的GDP近年来处于持续高速增长的阶段。根据“瓦格纳法则”，当国民收入增长时，财政支出规模会以更大比例增长;与此同时，R?A?马斯格雷夫认为随着经济发展阶段的演进，政府支出的规模逐渐增长。而信息时代的到来，致使人们对公共产品的需求有了更宽的比较范围，纳税人对政府支出的“非理性要求”前所未有的巨大，远远大于经济发展阶段政府支出的需求增加的规模。这就是当前我国经济发展阶段演进和信息化发展背景下的财政支出环境。 地方政府之间的“经济竞争”使中央财政支出压力骤然增大。地市级政府领导人为了政绩的需要进行的“经济竞争”，主要采用以下这种融资模式:把任内直接投资或担保项目贷款偿还期延迟到任外，而这些资金是政府通过借款、提供政府担保形式筹集的。结果是地方政府的或有负债和潜在负债越积越大，财政支付的潜在风险非常大。根据“李嘉图等价原理”，政府发行公债的效应等同于向纳税人征税。地方政府“经济竞争”导致的债务危机是当前我国财政管理体制改革深化过程中潜在的财政支出压力。 从社会环境来看，当前我国社会结构处于全面转型时期，各种社会问题丛生。一方面，和谐社会构建过程中存在诸多社会问题，如文化教育危机、公共健康问题、收入分配问题、三农问题、环境污染问题、缩小地区之间的贫富差距问题。许多新的社会问题也会在较短时期内大量地产生，如虚拟经济犯罪问题、电子商务税收流失问题、贫富差距导致的地区安全问题、人口流动与国民待遇问题。另一方面，各种社会问题纠缠在一 39 起，解决一个社会问题必须以另一个社会问题的解决为前提，或者是多个问题一起解决才能治标治本。如“三农问题”，涉及到农村富余劳动力的转移、城市化建设、农村金融的稳定、农业生产方式、生产结构的提高、乡镇财政解困、农村义务教育财政支持等一系列既相互关联又错综复杂的问题。 从国际政治环境来看，国际投资环境的激烈竞争。一方面，随着 “北京共识”(对于我国改革开放以来的经济经验，西方学者总结中国模式的简称)持续升温，发展中国家纷纷模仿中国对外开放、吸引外资的模式，抓紧时间进行经济改革，打劳动力成本优势牌吸引国际投资。这对我国在保证经济增长不受影响的前提下进行财政税收体制的改革造成了压力。另一方面，随着经济全球化的到来，我国的经济事务已经扩展到全世界，但是中国企业走向国际市场的过程中出现了许多不和谐的因素，政府公共财政对外经济管理事务职责的增加，要求提高涉外经济管理的财政支出规模。 分析:财政支出的多少反映出政府职能范围和经济干预的程度～财政支出占GDP的比例到底是多少合适～众说纷纭～难以道清。尽管如此～经济学家的不懈努力也解除了相当的理论硕果～如早期的瓦格纳及其财政支出扩张论～后来的马斯格雷夫及其经济发展阶段论以及皮考克和怀斯曼的替代、规模效应理论。这些理论为我们的财政实践提供了分析指南。 本案例主要探讨了我国当前财政扩张内在根源。近年来～我国财政支出急剧扩张～一方面～对财政和国民经济带来了很大的压力～积聚了较大的财政风险,另一方面～也是我国改革开放深化和经济社会转轨的必然～没有这些财政扩张～深化改革、扩大开放就失去了强力的资金支援～而长期积累的如教育、医疗、收入分配等等社会问题就难以排解～因此～政府处于极端困难的经济。 财政扩张的根本解决之道在于深化改革～需要进一步发挥市场机制的功能～积极鼓励市场机制在各领域发挥作用～而市场逐渐发挥主导作用的领域就可以相应节约财政资金～用于其他更需要的领域。 思考题:我国近年财政支出急剧扩张的现象正常吗,支出效益如何, 二、原理综述 衡量一国财政支出规模大小的指标有两种:绝对额指标和相对额指标。财政支出总 40 额是绝对额指标～财政支出占GDP的比例则是便于国际间财政支出规模比较对照的相对额指标的指标。同样的～衡量一国财政支出规模增减变化的指标也有两类～财政支出增长绝对额～以及相对变化指标:支出增长率,支出增长的弹性系数～即? G%/?GDP%,支出增长边际倾向～即? G/? GDP。 一国财政支出规模要适当。影响一国财政支出规模的因素包括三方面:经济水平、经济体制的选择以及国家经济干预政策等经济性因素,政体效率、政局稳定与否等政治因素,人口状况、文化背景等社会因素。 诸多经济学家和经济理论都对财政支出规模理论有贡献。早期的有瓦格纳及其财政支出扩张论～后来经济学家包括马斯格雷夫和罗斯特的经济发展阶段论以及皮考克和怀斯曼的替代—规模效应理论。 第九章 国家预算 第一节 国家预算的概念及组成 一、案例及分析 案例9.1:2006年中央预算草案的报告(摘要),,,,年预算编制和财政工作的总体思路是:以科学发展观为统领，继续实施稳健的财政政策;狠抓增收节支，优化支出结构，切实保障重点支出需要;着力深化改革，推动经济结构调整和增长方式转变，促进经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，为顺利实现“十一五”规划目标开好局、起好步。 ,,,,年预算的主要指标安排如下:中央财政总收入,,,,,(,,亿元，比,,,,年增加,,,,(,,亿元，增长,,(,,。中央财政总支出,,,,,(,,亿元，比,,,,年增加,,,,(,,亿元，增长,(,,。中央财政收支相抵，赤字,,,,亿元，比,,,,年预算减少,,亿元，财政赤字占,,,的比重预计进一步下降到,(,,。,,,,年，中央财政安排国债项目资金,,,亿元，比,,,,年减少,,,亿元(其中取消代地方政府发行国债,,,亿元)，同时增加中央预算内经常性建设投资,,,亿元。中央财政国债余额,,,,,亿元，比,,,,年同口 41 径增加,,,,亿元。汇总中央和地方财政收支安排，,,,,年全国财政收入,,,,,(,,亿元，增加,,,,(,亿元，增长,,,;全国财政支出,,,,,(,,亿元，增加,,,,(,,亿元，增长,,(,,。 ,,,,年，全国财政收入增幅安排,,,，一方面是考虑了中央确定的宏观经济预期指标，另一方面充分考虑了各种减收因素。 按照“统筹兼顾、量入为出、确保重点”的方针和实施稳健财政政策的要求，,,,,年中央财政支出安排将着力调整支出结构，有保有压，保障公共支出需要，压缩一般性开支，向农业、教育、就业和社会保障、公共卫生等经济社会发展薄弱环节倾斜;向困难地区和群体倾斜;向科技创新和转变经济增长方式倾斜。着力支持就业再就业和社会保障工作，促进构建和谐社会。着力促进自主创新，推动经济增长方式转变。着力加大转移支付力度，促进区域协调发展。着力支持改革，完善社会主义市场经济体制。着力加大财政保障力度，加强政权建设。 根据,,,,年政府工作的总体要求，将狠抓税收、非税收入征管，促进财政收入稳定增长。确保落实“五个统筹”需要，坚决反对铺张浪费。实施新的政府收支科目，进一步深化预算管理制度改革。狠抓依法理财，加强财政监督管理和会计基础工作。 分析:这是有关我国国家预算的案例。国家预算是指国家的基本的年度财政收支计划～即财政收入在取得之前和财政支出在分割之前必须要进行科学的预测。国家预算具有公开性、统一性、可靠性、年度性、法律性等特点。 从2006年国家预算来看～保持收支稳定增长～实行稳健的财政政策。政策重点是:着力调控经济结构～加大对“三农”的投入和政策支持力度～加大对社会发展薄弱环节的投入～大力支持就业再就业和社会保障工作等。 思考题:2006年国家预算实施的背景。 二、原理综述 国家预算是指国家基本的年度财政收支计划。从形式上看～由一系列特定的表格组成,如经费预算表格、资本预算表格等。从内容上看～反映了政府收支的范围、方向和政策。国家预算的级次划分依据一级政权～一级预算主体～一级预算的原则～我国存在中央、省、市、县、乡镇五级预算～每一级政府就其预算向该级人大作预算报告～寻求 42 该级人大批准～并向上级人大备案。国家预算具有公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性和法律性的特征。 第二节 国家预算的类别 一、 案例及分析 (一)案例9.2:建复式预算体系 用制度管住干部 2006年,月,日,北京市第一中级人民法院以滥用职权罪判处四川省原副省长李达昌有期徒刑,年。李达昌主要问题如下: 绕过了组织评估考察程序,力排众议大胆拍板,让问题商人、诈骗嫌疑犯丛钢及其公司对中川国际实施资产重组,将国有资产和上亿元财政专项拨款置于危险境地。 ,,,,年,,月至,:::年,月,李达昌在女儿等人的撺掇下,擅自批准中川国际挪用财政部下拨的,,,万美元专项资金(中川国际参与建设乌干达水电项目,国家财政部拨出,亿元用于援外项目赔偿风险准备金，专款专用,,致使近,,,万美元,折合人民币,,,,万元,的损失无法追回。 观点:李达昌所批准转移用途的这笔资金并不是纯粹的财政资金。从来源看,是财政部把这笔资金划拨到中国进出口银行,这是财政资金。可是,通过中国进出口银行把这笔资金贷给“中川国际”公司的时候,这就变成了一笔贷款。从李达昌的角度来说,他批准转移用途的是贷款资金,而不是财政资金。这笔贷款是政策性贷款,有四川省财政厅提供担保。对四川省财政厅来说,如果“中川国际”公司日后还不上这笔贷款,省财政厅则要承担还款责任。 43 这反映出我国财政部门、国企和金融机构三者之间的关系,涉及到国有资本预算和财政投融资预算的建立问题。作为四川省主管财政的副省长,李达昌批准转移用途的这笔资金是专项贷款,这本身是错误的。 分析:复式预算是针对国家干预经济、政府支出范围扩大、支出种类增加的“复杂”情况而产生的。为了控制越来越多的赤字、借债、资本投资、社会保障等而设臵的复式预算～对不同的收支进行分类～以便采取不同的控制措施。对不同类型的资金要有不同的管理和控制办法～要根据政府资金的不同来源、不同去向～进行分类控制～复式预算体系就是起到这样的作用。 在发达国家～都建立了相当完备的复式预算体系。我国自上世纪80年代中期就有全国人大代表提出建立复式预算体系。1993年党的十四届三中全会决定建立这一体系～但该体系一直没有建立起来。 这一事件还反映出目前我国地方财政资金使用的一个潜规则。实际上我国地方财政资金都是由当地党政一把手和副手支配使用的～普通老百姓并不知道这些资金从哪里来～又花到哪里去。事实上～这些领导干部对财政资金的签字使用权都有一个既定的默契。对于公共财政资金的使用～我国还缺乏一个刚性的规则～大多都是在潜规则下操作出来的。 这件事不能归结到个人品质问题上。世上没有圣人～也没有超人～都是凡人～关键是要看在什么制度环境下。在西方国家～对公共领域的人采取的是“经济人假设说”～认为在公共领域～人都有为自己谋取私利的欲望～并会在一定条件下为个人利益最大化而不择手段。基于这样的假设～西方国家都在制度上对公共领域的人～尤其是对公务人员有了很好的制衡措施～他们很少有恣意而为的空隙。而在我国则是“公仆假设说”～假设公务员就比普通人道德高尚～没有从制度上加以有效的制衡。“我们需要一个好的制度来保护干部～没有好的制度～任何人都有可能变坏。 思考题:怎样的预算制度安排可以避免李昌达案件的发生, (二)案例9.3:我国的零基预算改革 44 何谓零基预算,我国的传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算。 零基预算改革。从1993年开始，我国的一些地方政府开始试验零基预算。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。 零基预算对于政府的预算过程有积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费。 零基预算改革的局限性。首先，目前我国的部门预算，主要是通过下控制数的办法来控制部门的预算编制，零基预算并没有发展成一个基本的预算框架。在控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。我国目前的部门支出主要分为3类:人员经费、公用经费和专项经费。零基预算主要适用于专项经费。“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口(称为“吃专项”)，这极大地限制了零基预算的效果。 其次，零基预算在我国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，目前我国的某些地方政府政府职能和目标不明确，很难对预算进行真正意义的排序。其二，预算分配权上的分散，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现 45 象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行。政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的。 分析:我国预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法～基数的形成是非常不合理的。首先～部门预算一直缺乏自主权～它必须执行中央的政策,中央的政策文件构成政府各个部门预算基数的基础。其次～由于我国政治体制的原因～政策制定权被分散到各个―政策领地‖～围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门～各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。 财政部门希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数～使得预算资金的分配更加科学～增进资金配臵的效率。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会～而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。 在我国零基预算并没有发展成为一种基本的预算框架～基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内～零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着～零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下～零基预算的影响范围则更小。即使在该领域～由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素～零基预算并没有改变预算过程。零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之～零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具～而不是一种改进资源配臵效率的最佳方式。 思考题:零基预算在我国未来的实施前景如何, 二、原理综述 国家预算分类方法有两类:1、从预算形式差别的角度分为:单式预算和复试预算,1、以计划指标确定方法的角度分为:零基预算和增量预算。 第三节 国家预算的编制审批执行决算 46 一、案例分析 (一)案例9.4: 看好13亿人的“钱袋子” 预算审查，就是对政府如何花钱的监督，就是要为13亿中国人看好“钱袋子”。 预算要“闯六关”。从会前两次初审，到大会期间代表审阅、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会最终表决，国家预算要在全国人大“连闯”大大小小六道“关口”，才能最后得到批准。 按法律规定在人代会召开的1个半月之前(2004年12月底)，全国人大常委会预算工作委员会听取了财政部关于2004年预算执行情况和2005年预算草案初步方案的汇报，并向财政部书面提出了对预算草案的意见和建议。财政部据此进行第一次修改。 大会召开的一个月前，全国人大财经委和有关专门委员会又听取了财政部关于2004年预算执行情况和2005年预算草案的初步方案的汇报，并对预算草案进行初步审查。 每年全国人代会期间，在代表们对预算进行审查的同时，全国人大财经委也在对预算草案进行又一轮的审查，并根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，向大会主席团提交了审查结果报告。大会主席团今天的表决结果，使国家年度财政预算迎来了最后、也是最重要的一关——大会表决。 预算监督实现由程序性审查向实质性审查的转变。宪法明确规定，财政预算由人民代表大会审查批准。然而长期以来，由于没有具体的操作程序和实施监督的细则，各级人大对财政预算、全国人大及其常委会对中央预算的审查监督基本上是程序性的。 有鉴于此，全国人大常委会于1998年12月成立预算工作委员会，作为常委会的工作机构，其主要职责就是协助全国人大财经委员会承担人大及其常委会审查预决算、预算调整和监督预算执行的具体工作。1999年6月，九届全国人大常委会第十次会议上，一些常委会组成人员为审计报告揭露的一些政府部门挤占挪用财政资金用于投资、购置办公楼和宿舍甚至炒股等问题所震惊，呼吁通过立法手段，强化预算管理和监督。全国人大常委会随后通过了关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强对经济工作监督的决定。全国人大及其常委会的这些措施，大大推动了国务院有关部门的预算制度改革，增强了监督的可操作性。到2005年，国务院向全国人大提交的部门预算从最初的几个扩大到35个，160多个中央一级预算单位全部编制了部门预算。 按惯例，每年6月，全国人大财经委都将召开全体会议，听取审计署和财政部的有关汇报，对上一年的财政决算进行初步审查。随后举行的全国人大常委会会议，也将听 47 取和审议决算报告、审计工作报告，审查和批准上一年的中央决算。听取审计报告是对预算执行进行监督的重要手段。去年6月全国人大常委会听取审计署审计长李金华的报告后，要求年底前国务院将有关问题的整改情况向全国人大常委会提出报告，从而在全国掀起了一场“审计风暴”，有754人次受到惩处。 全国人大常委会委员长吴邦国9日在向大会做常委会工作报告时也指出，2005年要重点监督财政收支、赤字和国债规模、预算超收收入使用情况，支持审计机关依法开展工作。 分析:这是有关国家预算审查和监督的案例。看好13亿中国人的“钱袋子”～是全国人民代表大会最重要职权之一。国家预算在审批之前称为预算草案～通过人大代表对预算草案进行充分的审查、修改和监督～大大提高了预算草案的科学性、规范性和可操作性～可以使国家的每一分钱都花得更加物有所值～最后经全国人民代表大会审批之后的国家预算具有法律效力～各地区、各部门必须认真组织实施。预算规定的收入任务～必须保证完成～做到及时足额地上缴国库,预算规定的各项支出必须及时的拨付。要加强预算收支执行过程中的管理和监督～预算审计是对预算执行进行监督的重要手段～可以及时发现预算编制、执行、管理和预算资金使用效益方面存在的突出问题～并针对存在的问题采取相应的解决办法。 思考题:为什么要加强国家预算的监督,如何使国家的钱花得物有所值, (二)案例9.5:全国人大财经委拟通过《2004年中央决算(草案)》 2005年7月12日，全国人大财政经济委员会公布了对2004年度中央决算草案和决算报告的审查结果，并向国务院提出建议批准《2004年中央决算(草案)》。 审查报告称，这次提交的决算草案与十届全国人大三次会议审查和批准的2004年中央预算执行情况略有变化，主要是中央财政收入增加了28.73亿元，中央财政支出增加了27.65亿元，预算赤字减少了1.08亿元。2004年中央预算执行情况是好的，审计发现问题的整改情况也是历年中最好的。 同时，财经委员会也提出了中央预算执行中存在一些问题:中央预算编制、执行方面有些仍然不够规范，预算管理水平有待提高;中央与地方之间基本建设项目管理中的事权划分和管理方式有待改进;财政隐性债务问题不容忽视等。 48 财经委员会肯定了审计署对预算执行情况依法进行审计后发布的审计工作报告，认为审计报告中提出的加强中央预算管理的意见是可行的，应当认真加以落实。建议国务院责成有关部门和地方对审计查出的问题，切实进行整改，在2005年底前将纠正情况和处理结果向全国人大常委会提出报告。 财经委员会还为进一步做好财政预算工作，提出了建议，其中主要包括:界定和完善部门预算中基本支出的范围和标准，加强对非税收入的监管，解决医疗、医药单位财务收支中的问题，严格禁止学校违规收费，落实缓解县乡财政困难的措施，规范中央与地方财政之间的划转等。此外，财经委还建议进一步推进中央基本建设预算管理改革，强化财政支出管理，加强审计监督工作。 财经委员会提出“应逐步提高中央基本建设预算年初分配到项目的到位率，合理划分中央与地方基本建设预算管理事权，相对固定的属于地方一般公共事业发展项目投资，应当纳入地方预算”的建议，希望地方的事情真正由地方去管理，即使是中央财政拨款的部分，也是把款项划给地方，由地方统一支配。而目前基本建设审批和决策权都在国家发改委，这项改革意味着发改委将基本建设的一定权力下放。 分析:这是一个有关国家决算的案例。国家决算是国家预算的最终结果～它是国家政治经济活动在财政上的集中反映～反映了年度国家财政收支的总规模～体现了国家经济建设和社会事业发展的规模和速度。国家预算收支数与国家决算收支数可能会有一些出入～国家预算的主要特征在于它的计划性～而计划的最终目的在于它的准确性。如果国家预算收支数与国家决算收支数相差太大～就意味着国家预算编制的失败。但决算草案与当初的预算略有出入是属于正常现象～从2004年中央决算草案看～这次提交的决算草案与十届全国人大三次会议审查和批准的2004年中央预算执行情况略有变化～主要是中央财政收入增加了28.73亿元～中央财政支出增加了27.65亿元～预算赤字减少了1.08亿元～说明2004年中央预算执行情况是好的。随着政府职能的转变～各级政府的事权应该与财权相适应～地方的事情应真正由地方去管理～中央财政拨款划给地方的部分也应该由地方统一支配。 思考题:国家预算与国家决算的关系如何, 二、原理综述 49 国家预算包括预算编制、执行及决算三个环节。我国当前包括5级预算:中央、省、市、县、乡镇。国家预算法于94年8届人大通过～于95年1月1日实施～明确规定了人大及常委会、各级政府、财政部门预算权限。国家预算预算程序可概括为―单位预编、财政审核、政府批准、人大审批‖。 第四节 非税收入改革 一、案例分析 案例9.6:摘自:构建公共财政体制的重要基础——规范非税收入管理 潘承祥 现状。目前，占地方财政比重相当大的非税收入管理还比较混乱。尽管实行了预算外资金管理改革，但多年来一些省份未纳入管理的非税收入还是占到了总非税收入的60%-70%，财政对这方面资金的监管十分困难。 资料显示，上世纪80年代以来，我国政府非税收入规模一直呈上升趋势，占财政收入的比重不断攀升。2004年，我国政府非税收入突破了6000亿元大关，地方政府的非税收入规模更是超常增长，占地方财政收入的比重迅速提高。安徽省安庆市，非税收入占财政收入比重连续多年在50%以上，望江县非税收入占财政收入比重更高达55,。 发达国家非常重视非税收入管理，并建立了严格的法律制度规范，将其作为整个财政管理的重要组成部分。国际货币基金组织的统计资料显示，发达国家(如美国、法国)的非税收入，一般占财政收入的比重为20,左右。在加拿大，非税收入占国家财政收入的16.8,，占地方财政收入的27.5,;在美国，州和地方政府的财政收入20,以上来自非税收入。 问题。当前在非税收入管理方面仍然存在一些亟待解决的问题。 1、非税收入总体规模偏大。与大多数市场经济国家中央(联邦)非税收入、省(州)非税收入占本级财政收入10%以下和10-20%相比，我国中央非税收入、地方非税收入约占本级财政收入15%和45%的比例明显偏高。 2、非税收入管理政出多门。大多数市场经济国家均由财政部门集中管理非税收入。我国非税收入管理相对分散。如，行政事业性收费项目和标准分别由中央和省两级财政、价格部门牵头审批。政府性基金按规定应当集中由国务院或财政部审批，但在实际执行 50 过程中，越权审批现象时有发生。国有资源(资产)有偿使用收入等，有相当一部分由其他部门为主负责管理。财政部门内部缺乏非税收入牵头负责机构，容易形成管理脱节。 3、非税收入未完全纳入预算管理。中央审批的收费项目有10%未纳入预算管理。按有关规定，土地出让金收入应当全额缴入国库，但实际执行过程中，相当一部分未缴入国库。其他按照规定应纳入财政预算管理的非税收入，执行情况也不理想。一些已纳入财政管理的非税收入，存在与执收单位利益挂钩现象。 4、非税收入管理法制建设滞后。我国在非税收入管理方面至今尚未制定一部统一的法律或行政法规，《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及非税收入管理。一些地方虽然制定了地方性法规，如湖南、河南、安徽、四川等颁发了《非税收入管理条例》或《非税收入管理办法》等，但是没有全面涵盖非税收入管理内容。 建议。初步建立起公共财政下的政府非税收入管理新体制，实现政府非税收入管理的科学化、规范化和法制化。 (一)确立非税收入的新理念，加大政策研究和宣传力度。 (二)成立专门机构负责非税收入的征管工作。我国非税收入由财政部门的基建、农税、工交、国资等有关业务部门(司/处/科/股)分散征收，有些是委托有关部门和单位代征，没有一个规范、统一的机关负责征收管理(除少数已经成立了非税局的省份以外)。有必要从中央到地方成立专门的非税收入征收管理局，明确征管权限，专司非税收入征管,做到“统一征收机构、统一征收政策、统一征收票据、统一征管办法”。 (三)利用财政改革创造的条件，继续深化非税收入征缴管理制度。对非税收入严格实行“收支两条线”的管理办法，把单位所有收入全部纳入综合财政预算管理，实施“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”为核心的管理解决方案。 (四)要进一步规范票据管理。企业单位和实行企业化管理的事业单位使用税务部门统一印制的发票，行政机关和事业单位执收执罚的收入使用财政部门统一印制的票据，有利于防止执收执罚单位串用票据，截留坐支财政性资金的违纪行为。有的地方成立了票据监管中心，加强票据管理与监督。 (五)加大投入，为非税收入管理改革提供技术支持。要充分利用“金财工程”网络化来进行非税收入管理。抓紧设计，加快有关非税收入管理的报表系统、基数数据库以及检索、查询、分析等信息系统建设，同时选备必要的人员提前进行培训，为技术支持提供人才保障。 51 分析:2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》指出:“要完善集中统一的公共财政体制～逐步实现规范的部门预算～统筹安排和规范使用财政资金～提高财政资金使用效益,清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。”非税收入是财政收入的组成部分～是保障地方政府正常运转、促进社会经济事业发展的重要财力。规范非税收入管理是党中央、国务院作出的重大决策～是深化财政改革～建立和完善公共财政体制～推进依法行政～优化经济发展环境的一个重要举措。 本案例主要涉及我国非税收入现状、问题及其改革方向。非税收入主要是各项政府收费问题。世界各国政府收费收入占整个国家收入的比例较低～收费的种类也较少～主要有使用费、规费和少量杂项收费。我国各级政府的财政收入上不规范～收费占我国各级财政收入的比重也较多。这一问题在地方财政中表现尤为突出～而且目前大量的地方非税收入并未纳入国家预算～亟需进一步清理整顿。强化非税收入管理也是建立完善我国部门预算的前提条件。 思考题:地方政府非税收入的主要形式有哪些, 二、原理综述 非税收入是指除税收收入以外的财政收入～是各级国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织～依据有关法律、行政法规和《非税收入管理条例》的规定～履行管理职能、行使国有资产或者国有资源所有权、提供特定服务或者以政府名义征收或者收取的税收以外的财政性资金。从理论上讲～一是按照“谁受益、谁负担”的原则～通过收费形式将部分具有明确受益主体的公共服务成本直接向受益者收取的收入,二是为了校正或制止具有外部负效应的行为～通过惩罚性收费和罚款等方式取得的收入,三是凭借国有资产,资源,所有权～通过资产,资源,收益的形式取得的收入。因此～从取得收入的依据上讲～这部分资金的取得无不以国家的公共权利或所有者权力为依据～凭借这些权力取得的收入当然属于政府的财政收入。 第五节 我国预算管理制度改革 52 一、 案例及分析 (一)案例9.7:江苏盐城:认真实行部门预算 创新预算管理机制 改革背景。传统的支出预算管理模式已不适应我国社会主义市场经济发展的需要，严重影响着财政预算职能的发挥，制约着政府职能的转变，全国人大在1999年提出细化预算编制、编报部门预算的要求，中央部门和我省省级机关先后在2001年、2002年全面推行部门预算。 部门预算改革，较好地消除了传统预算编制模式存在的弊端。一是形式突破。由传统的按支出功能编制的分散预算，转变为以部门为主体，编制统一完整的部门预算，即一个部门一本预算。二是内涵突破。改变过去预算内外资金管理“两张皮”的做法，将部门所有收支统一纳入部门预算管理，即综合预算。三是方法突破。预算编制方法由过去基数加增长，转变为零基预算。四是时间突破。将预算编制时间由过去的一两个月延长到现在的半年左右甚至更长一些时间，并按法律规定的时间及时批复预算。五是监督突破。通过资源调查，基本摸清了单位的财务状况，通过部门预算编制，细化了预算项目，既便于财政部门管理，又便于人大审查监督。 改革内容。盐城市直2002年选择了市中级人民法院等4个部门试编部门预算,2003年在市直部门全面实行部门预算。按照早编预算、细化预算、综合预算的要求，2003年部门预算编制工作从2002年7月份启动。部门预算编制工作坚持了以下原则:一是财政收入和各部门收入的增长与国民经济和事业发展相适应，各项收入安排实事求是，积极稳妥，做到既不虚收，又按政策应收尽收。二是坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，严格支出预算安排顺序，确保公教人员工资性支出和国家政权机构正常运转，保证农业、教育、科技和社会保障等社会公共需要，国家明文规定的政策性投入、市委市政府已经决定的事项优先安排。三是统筹运用预算内外资金，实行综合预算，将部门和单位按规定组织的各项收入以及安排的各项支出全部纳入部门预算，统筹安排，综合平衡。四是充分考虑市直财力情况和各部门、单位当年收支因素，量入为出，量财办事，确保预算收支平衡。五是按零基预算方法编制部门预算，各类支出取消“基数加增长”的做法，按预算年度所有因素和事项的轻重缓急，重新测算每一个科目、款项的支出需求。通过宣传发动、开展资源调查和经过部门编制预算建议数、财政部门下达预算控制数、部门编制预算和审核汇总平衡“两上两下”编制程序等几个阶段的工作，编制了2003年市直部门预算草案，报市人大审查同意后，于今年3月初批复下达各部门执行。 53 改革成效。我市市直部门预算改革，经过2002年试点和2003年全面推行，取得了初步成效。通过开展资源调查，基本摸清了各部门的编制、人员、资产及其他财政资源状况，为加强单位财务管理、提高财政预算管理水平提供了基础数据资料。在预算编制工作中，各部门根据实际情况提出本部门贯彻意见和增收节支措施，预算管理和预算约束意识明显增强。各部门力求按照综合预算和零基预算要求，认真排查测算，合理编制收支预算，加大预算内外资金统筹安排的力度，提高财务统管水平。各部门将所有收入和支出全部细化到具体项目，对一年有多少钱，钱从哪里来，用到哪里去，做到一目了然，心中有数，并严格按照预算组织收入，安排支出。 分析:部门预算～通俗地讲～就是一个部门一本预算～就是将预算支出按部门和支出项目进行分配。认真编制实行部门预算～是财政预算管理体制的一次革命～实行部门预算～可以提高预算的完整性和科学性～是市场经济国家的通行做法。 本案例主要涉及江苏盐城市直部门预算试编及全面推行的改革背景、内容和成效。盐城市直部门预算改革是在全国财政部门预算改革和规范政府资金分配、强化预算约束的大背景下实施的～应该说～盐城市直部门也是非常认真和忠实地执行了部门预算改革～其中～零基预算确定预算收支指标的普遍实施进一步使部门预算编制更加科学、规范～总体来讲～实施效果良好～也为下级部门和其他地区部门预算改革提供了借鉴经验。 思考题:如何进一步完善部门预算改革, (二)案例9.8:“国库集中支付”反腐作用有多大, 被媒体称作反腐倡廉又一“重大举措”的“国库集中支付”核算方式，将从2003年1月1日起在湖南省实施改革试点工作。为此，该省成立国库集中支付核算局，专门负责国库集中支付工作。采取“国库集中支付”核算方式，目的是从制度和源头上防止截留挪用、私设“小金库”等腐败现象。 观点:真的是这样吗,恐怕未必。其一，“国库集中支付”核算方式，说到底仍属于核算或支付方式上的改革，即不过是将通常的一次性支付改作多次和分笔支付罢了。并不能触及到腐败的核心层面，因为所谓的国库集中支付核算局这种机构，其职能主要是支付款项，它不可能也没有能力将所有的花钱项目从头至尾来个“一肩挑”。再说了，若果真它来个“一肩挑”，反而使权力更集中，产生更大的腐败隐患。其二，“国 54 库集中支付”核算方式的采用，使得凭空又冒出一个核算局这样不伦不类的机构，又很容易造成职能管理上的混乱。因为核算局开展的工作，并不是什么新业务，而是过去由各级财政部门负责的业务的整体转移。因为按照《预算法》第十七条的规定:“各部门编制本部门预算、决算草案;组织和监督本部门预算的执行;定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。”而《预算法》第四十八条又规定:“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”如今，因为实施“集中支付”，就设立了一个职能与财政部门相雷同的平行机构，那么二者之间就很容易形成本不该有的磨擦和推诿，从而影响到行政工作的效率，更会造成行政资源的无端浪费。其三，采取“国库集中支付”核算方式的目的是防止截留挪用和私设“小金库”等腐败现象，而要防止腐败，工作的重点应放在监督机制上的改革和完善上。 分析:这是有关国库集中支付制度的案例。国库集中支付制度的建立可以强化财政支出的全程监管～财政部门能够掌握各支出部门和支出单位每一笔资金的用途～有利于对财政资金支出的全过程进行监督和管理～防止腐败现象的发生。建立国库集中支付核算局～专门负责国库集中支付工作～从制度上和财务收支的运作上有明确、系统的规定～资金运作过程透明度高～制约机制完善～政府可以对资金的使用情况实施有效的监督～规范资金使用者的行为～防止利用财政资金谋取私利。 任何一项改革不可能一开始就是一帆风顺的～国库集中支付制度改革的难点在于触动了一些部门的现有权益～会遇到来自财政部门内部、国库、商业银行和支出部门的阻力。由于财政部门成为掌握财政资金支付的最后环节～面对千家万户支出单位及方方面面的资金用途～财政部门的工作量大大增加～责任也加大。同时对国库核算的要求和管理水平大大提高～难度可想而知。但是困难和问题并不能阻碍改革的步伐～只要本着一个科学、负责的态度对待国库集中支付制度的改革～不断总结改革的经验教训～进一步完善各项规章制度～国库集中支付制度的改革一定会成功。 思考题:国库集中支付制度改革存在的问题及如何进一步完善, (三)案例9.9:政府采购:谨防腐败转移 55 政府招标采购制度是目前世界公认的最为合理的公共财政支出制度，美国1761年就颁布了《政府采购法》，英国政府也于1782年设立了专门负责政府采购文具公用局。其后，许多国家纷纷效仿。我国1996年开始试行政府采购制度，目前已被中央和地方各级政府广泛采用。实行政府采购是我国财政支出管理的一项重要改革，对市场经济的发展具有多重积极意义。政府采购在我国受到特别重视的一个关键原因在于，这项制度有望解决前一段普遍存在、但却一直无法有效遏止的公共支出中决策或经办人员收受回扣现象。因此，政府采购被称为从源头上防治腐败的“阳光采购”。 然而，近年来，社会上对曾经寄予厚望的“阳光采购”不乏失望之声。有的批评政府采购仍然存在暗箱操作，只是更换了操作主体;有的批评政府采购是“变许多人的分散腐败为少数人的集中腐败”等等。 2001年4月国家重大项目稽查办公室通报，漳州市新门诊楼工程、成都双流机场的污水处理工程等重大项目在招标采购过程中，均发生过虚假招投标行为。 2002年6月12日，北京市朝阳区法院开庭审理浙江金华市益迪医疗设备厂诉农业部全国畜牧兽医总站和农业部畜牧兽医器械质量监督检测中心政府招标采购一案。被誉为“阳光采购”的现行政府招标采购制度受到了质疑。案件虽然胜负未定，但从媒体报道的招标过程看，招标采购程序、准入资格审查等方面确实存在许多问题。 观点(宁汇文):政府采购之所以具有防腐功能，原因首先在于采购主体分权制衡，天然存在互相监督制约的机制;其次在于公开信息，公平竞争，无法暗箱操作;三是在于严格按程序运作，按标准衡量取舍，从而保证了公平公正。以上三方面应当是一个有机整体，互相衔制，互相弥补，可以说缺一不可。 但我国目前政府采购的制度设计，还远远没有达到这个境界。 1. 机构设置没有实现分权制衡。目前，我国政府采购由财政部门主管，这一点即有权力过于集中之嫌。政府采购的主要采购主体，是行政事业单位，这类单位的经费由政府财政部门管理。行政事业单位的经费数额并不是铁板一块，按照单位编制和日常工作任务拨给的固定经费之外，一些临时性经费支出，都要向财政申请，这类申请给不给、给多少，财政部门有很大的制约力。因此，很少有行政事业单位愿意对财政部门的意见提出异议。在这种情况下，财政部门又出任采购主管部门，既然是主管，很难说不在管理中越位，把宏观管理变成具体指导甚至越俎代庖，而经费的大头在财政手里攥着的采购单位，岂能为一件区区之采购而因小失大。从这一点上看，采购者与管理者权力失衡，形不成制约。同时，财政部门作为主管部门，在招标采购中介机构及评标专家的选择确 56 定，投标供货商准入资格核准，招投标会的时间安排等方面都有很大的发言权甚至是决定权，某种程度上说，财政部门对参与采购的方方面面都有一定的制约力或影响力，对招标采购的全过程也都有一定的操纵力。由此可见，采购权力并没有实现分散制衡，而只是发生了转移，甚至是在转移中更加集中。而集中的权力，最便于暗箱操作，弄虚作假。 还有一个问题，按照目前政府采购制度的要求，管理机构与执行机构分别设立。这本来是一个分权制衡的设计，但在实际中，相当一些地方把执行机构也设在了财政部门麾下，有的就是两块牌子一套人马，管理机构和执行机构成为一体，使设计上已然存在的集权缺陷被进一步扩大。 2. 有法不依得不到有效遏止。有人把目前政府采购中出现种种问题的责任归咎于法规不健全，寄希望于《政府采购法》的出台。但笔者认为，当前影响政府采购按预定方向前进的主要问题并不是法规不健全。国家财政1999年以来先后颁布了《政府采购管理暂行办法》，《政府采购招标投标管理暂行办法》，《政府采购合同监督暂行办法》等一系列规章，这些规章虽然没有上升到法律层次，但对行政事业单位而言，约束力比法律差不了许多，根本构不成拒不执行的理由。目前的政府招标采购主要不是无法可依，而是有法不依。在前述朝阳区法院审理的诉讼案中，就存在明明有规定程序却不按程序进行的问题。 3. 监督力量薄弱，投诉举证困难。对政府采购的监督，主要可分为两个方面:一是内部监督，即政府参与采购各方的互相监督。二是外部监督，即司法机关、新闻媒体和群众的监督。这二种监督中，内部监督因为工作关联性很强，应当最容易发现问题和遏止违规行为。财政部门依据资金管理职能，应当是一个最为有力的资金监督部门，但财政部门如果担任主管部门，则很可能会直接参与一些采购行为，那么，就有可能出现“自己的刀削不了自己的把”的现象，使监督力量受到削弱。 财政部门对行政事业单位经费上的制约力，一定程度上还会削弱采购单位对管理部门的监督。笔者所在单位曾经历过一次锅炉采购。单位根据自身实际情况并请安全、消防、环保等部门共同论证了采用电锅炉较为合适，但财政部门有关人员却参与到具体招标中，坚持让购买一种燃料没有保证的燃油锅炉，并且指定了厂家。单位考虑到以后与财政部门工作人员的关系，只好违心改变多方论证的计划。可以想见，大部分采购单位恐怕都不会为了一项采购与财政部门工作人员发生冲突，个别采购单位出于对以后工作 57 经费方面的考虑，还很可能借这样的机会取悦财政部门的工作人员，为以后申请其他经费铺平道路。 怎样解决上述问题呢, 一是应当进一步改革机构设置，形成管理、执行、监督机构互不隶属、没有其他制约关系的分权格局，以使各个部门、机构地位平等，互相之间敢于开展监督，从而确保制约有力，监督到位，避免一权独大。 二是应当强化法律的严肃性，对有法不依等违法行为不论是否造成后果，都要认真查处，不能因为没有后果而姑息迁就。要突出强调程序的严肃性，保证政府采购的公平和公正。 三是要加强监督力量。政府采购发生腐败行为，最终损害的是纳税人的利益，应当采用重金奖励等方式发动群众进行监督举报。 四是应当适当采用举证倒置。当投标人举出可以成立的疑点后，法庭应当责成招标方拿出能够澄清疑点的证据。如前述朝阳区法院正的审理的案件，原告方指控被告在采购中选价格高的商品而弃价格低的商品不合常理，被告就应当拿出充足的证据证明自己的选择正确，如果证明不了，就要对其深究或判其败诉。 分析:这是有关政府采购制度的案例是以公开招标、投标为主要方式选择供应商～从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。政府采购制度的主要特征是它的公开性、公正性和竞争性。近年来～社会上对曾经寄予厚望的“阳光采购”的现行政府招标采购制度提出了质疑～有的批评政府采购是“变许多人的分散腐败为少数人的集中腐败”。产生这样的疑问～既非凭空臆想～也不是杞人忧天。依靠政府采购来遏止公共支出腐败～目前还有许多工作要做～首先应当解决好权力过于集中、有法不依和监督不力的问题,其次在政府采购问题上～要突出强调程序的严肃性～对违反程序的行为～无论后果如何～都要按违法行为严肃处理～通过维护程序的严肃性～保证政府采购的公平和公正,最后政府采购制度实行中要公开信息～公平竞争～加强监督力量～使个别人无法暗箱操作。 思考题:如何减少政府采购中腐败现象的产生, 58 二、 原理综述 1999年12月九届人大十三次会议提出《关于加强中央预算审查监督的决定》～提出进一步推进依法理财～加强预算管理与监督的举措。近年来我国陆续推进了部门预算制度、政府采购制度和国库集中支付制度的改革。编制部门预算是指改过去按支出功能和收入类别编制预算为按部门编制预算～具体就是单位编制包括各项财政资金的收支预算～再按部门汇总。政府采购制度是指公共部门及所属团体对大宗商品和经常使用的商品通过公开招投标寻求供应商的制度。有利于于国家节约财政资金并提高所购商品服务的质量。具有公开、公正和竞争的特征。国库集中支付制度则指改过去分散由各单位支付为各预算单位设立国库单一账户由国库集中支付。国库集中支付制度不同于财政根据预算安排将资金按预算级次层层下拨的方式～而由集中支付机关根据批复的部门预算按实际支出的时间和金额从国库统一支付。 第十章 国家预算管理体制 第一节 预算管理体制概述 一、案例及分析 (一)案例10.1:日本政府事权与财权的划分 日本是单一制国家，第二次世界大战后，建立了地方自治制度，实行地方长官民选，改变了战前中央对地方的直接管理和领导体制。 从事权划分看，日本战前实行中央高度集权的行政体制，许多行政事务由中央负责，但又部分地委托地方办理，这就形成了许多事务由中央和地方共同承担的局面。而日本现行的中央与地方事权划分大致为:国防和外交由中央负责;消防、港口、城市规划和住宅等由地方负责;公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政等大多数行政事务则由中央与地方共同负责。 从财权划分看，日本实行财政立法权集中，执行权分散，财政收入集中，支出使用相对分散的制度。中央与地方收入划分的特点有两个:一是中央财政的集中度较高，国税的税源大、范围广，地方税则相反;二是日本中央税与地方税的划分由国会负责，主 59 要地方税的设置和税率也由国家法律确定。国税由大藏省所属国税局负责征收，地方税分都道府县和市町村税，分别由本级财政局下属的税务部门征收。中央、都道府县和市町村三级财政都有自己的主体税。中央财政的主体税种是个人所得税、法人所得税;都道府县的主体税种是事业税和居民税;市町村的主体税种是居民税和固定资产税。 分析:这是有关日本财政体制的案例。虽然日本名义上实行了地方自治制度～但是中央政府的触角却几乎遍及地方政府活动的各个领域。由于收入集中于中央～支出大部分又落在地方～地方财政收入难以支撑其财政支出～而使地方不得不在很大程度上依赖于中央的转移支付。因此～日本地方自治范围内的大部分事务～名义上属于地方事务～实际上是一种中央地方“共同事务”。中央政府对地方事权范围的事务～可以通过提供经费进行干预～并引导、纠正、调控地方政府的支出活动～实现中央政府的政策目标。从实际效果看～这一做法虽然不符合严格意义上的“财权事权统一”原则～但对确保某些领域全国行政水平的统一发挥了重要作用。同时也应该看到～日本的这一事权与财权划分模式～也存在干预过多、管理过细、监督过频、成本过高等缺陷～对中国政府间事权与财权的划分有一定警示作用。 思考题: 你认为集权与分权之间应怎样进行适度安排, (二)案例10.2:美国的财权划分方式——财源共享和分率计征 美国实行联邦制，政府机构分联邦、州、地方三个层次，各级政府都有明确的事权、财权，实行分别立法、财源共享和分率计征的财权划分方式。美国联邦、州、地方三级政府都有各自相对独立的税收体系，享受各自的税种设置、税率设计、税款征收管理的权利。三级政府各自行使归属于本级政府的税收立法权、司法权及执行权，这使得美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州和地方税收制度并存的格局。各级政府都有一些属于自身的税种，且各级政府都有自己的主体税种。联邦政府的主要税种有:个人所得税、公司所得税、社会保险税、国内消费税、遗产税、关税和赠予税，其中以个人所得税为主体税种;州政府的主要税种有销售税、州的个人所得税、公司所得税、消费税等，其中以销售税为主体税种;地方政府的主要税种有财产税、地方政府的销售税、个人所得税等，其中以财产税为主体税种。各级政府也同时采用共享税源、税率分享的形式来划分税收收入。 60 分析:这是有关美国财政体制的案例。由于事权划分清晰～使美国各级政府财权明晰化与各级财政的独立性具备了前提条件。美国的这种同源课税、财源分享的划分财政收入方式～在世界各国的财政体制中具有其独特性～对我国政府间财权的划分有很大启示。也就是说～我国政府间财权划分方式的改革和完善～既要以事权划分的清晰为前提～又要以法制的健全、税制的完善为基础。 思考题: 中国与美国财权划分方式的比较分析。 二、原理综述 国家预算体制是指处理中央和地方及地方各级政府之间财政关系的根本制度。内容包括:预算主体和级次,收支划分的原则和方法,预算权限的划分,预算调剂制度的安排。国家预算体制的本质是指预算主体的独立自主程度及集权分权的关系。 依据各级预算主体的独立自主程度及集权分权的关系～我国先后实行过三种类型的国家预算管理体制:统收统支体制,1950-1952年,,统一领导、分级管理体制,1953-1978年,,财政包干,1979-1993年,体制。市场经济条件下普遍实行分级分税预算管理体制,又称财政联邦主义,。 第二节 中国分税制改革 一、案例及分析 (一)案例10.3:分税制10年 在1994年实行“分税制”改革前，“分灶吃饭”的财政包干制虽取得一些成效，却不能消除传统体制弊病的症结。这种财政包干体制强化了地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。同时使得国家财力分散，地方缺少必要的设税权和稳定财源，中央则缺乏必要的宏观调控主动权。 在理论界和实际部门反复研讨的基础上，90年代初期，中央及财政部门明确了实行以分税制为基础的分级财政的改革思路，并在1992,1993年进行了分税制的试点。 61 1993年6月前后，党中央、国务院针对经济过热、结构失调、泡沫经济滋长和金融秩序紊乱等问题，明确提出实行“加强宏观调控”的方针，同时，也做出了在1994年出台财政、税收等方面重大改革的决策，决定实行分税制改革。 1994年建立以分税制为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质。改革初步理顺了中央与地方之间(主要是中央与省级之间)的财力分配关系，大大淡化了政府与企业的行政隶属关系控制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件。 体制带有过渡色彩，留下不少问题，对地方财政运转的不良影响日渐突出。 一是财权与事权(职责)划分的不对称成为突出矛盾。1994年的分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，以增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱，但当时还不能确定省以下政府之间的财力分配框架。而由于省以下体制改革的深化近年来并未取得明显进展，财权与事权的划分出现了相背离的局面。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。 二是政府层级过多，大大降低了收入划分的可行性。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。过多的政府层级使得中国不可能像国外那样完整地按税种划分收入，而只能加大共享收入。但同时，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。五级政府的架构，使分税制在收入划分方面难以真正实行，甚至可以说，不具备最低限度的可行性。 三是财政支出标准的决策权过度集中与规则紊乱并存。我国是一个行政管理规则确定权高度集中的国家。在这种情况下，中央对财政支出标准的决策，无疑会有较大程度的集中控制。但在分税分级体制建立过程中，集中程度需要随体制的逐步到位而适当调低，给地方各级一定的“因地制宜”的弹性空间。而多年来，我国某些统一的支出控制标准(如公职人员差旅费)，形似集中，实则紊乱。实际上，财政支出标准很多不是由财政部门来决定的，而是由中央政府各部门确定支出标准，有些甚至带有随机性和相互攀比性。这样，下级政府的财政支出，往往要实行多个上级部门提出来的支出标准。基层政府事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊，却又被要求实行上级部门多头下达的财政支出标准，这样，经济相对发达地区尚可维持，经济落后地区就常常无法度日了。 观点(贾康):进一步改革的思路。重点考虑推进实质意义的分税分级的公共财政体制建设。这项改革的成功与否，不仅取决于现在已经形成的中央与省财政分配关系的 62 进一步调整和规范，更取决于省以下地方财政能否顺利深化和逐步推进改革。 我国地方财政体制改革的大思路，应从1994年财税配套改革的基本制度成果出发来开展。也就是说，我们应当按照建立公共财政框架的方向，在适度简化政府层级的前提下，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，构造完整的分级财政。同时，还要相应地改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。 在减少政府层级方面，可考虑逐步把乡镇变为县政府的派出机构，使市与县在财政体制上同级，进而可以实质性地建立三级分税制和分级财政。在此基础上，要把政府的职能到位、效率提高、精简机构和作风转变结合起来，按照市场经济的客观要求，有效地规范和完善公共财政收入制度和公共财政支出管理体系。 同时，只有在正确解决“三农”问题，使农村区域经济与财源的互动得到有效支持的情况下，才能真正推进分税分级财政改革，走活基层财政这步棋。 依美国的经验，三级政府财源支柱的情况是:个人所得税和工薪税归联邦(中央);销售税和公司所得税归州(相当于我国省级);财产税归地方(基层政府)。这样的划分符合各税种的具体特点，也符合分税分级财政的内在要求。如以联邦为主掌握个人所得税，符合使劳动力在全国统一市场内自由流动、不出现地区阻碍的要求，也符合使该税成为经济“稳定器”的宏观调控要求。地方掌握财产税，既具有信息和管理优势，又符合地方政府的职能定位，即以关注和改善本地投资环境为地方政府的财政工作重点。 乡镇改成派出机构，类似街道办事处，不用配五大班子，没有必要搞成实体政府。这不意味着管理的效能降低，作为一个派出机构，它的职责非常明确，要把应该行使的政府职能在政权体系的末梢上都要发挥到位。同时，提倡的这种体制，必须配合一种非常有效的自上而下的转移支付，以调节好地区差异。至于市这一级，搞成市县平级以后，现在的地市级回到原来的行政公署那样的派出机构位置上去，那就是中间层的问题了。 分析:这是有关我国实行分税制财政体制的案例。分税制改革是按税种划分中央与地方的财政收入～使中央与地方财政有稳定的收入来源～同时中央可以从财政收入的增量中适当多得一些。分税制改革实行10余年来～取得了一些显著的成效～但该体制为种种条件所制约～仍带有过渡色彩～留下不少问题。一是财权与事权划分的不对称成为突出矛盾～影响了各级政府职能的发挥,二是政府层级过多～大大降低了收入划分的可行性～过多的政府层级使得中国不可能像国外那样实行彻底的按税种划分收入～而只能 63 加大共享收入的比例,三是我国某些统一的支出控制标准形似集中～实则紊乱～有些支出控制标准甚至带有随机性和相互攀比性。针对这些问题我们应当按照建立公共财政框架的方向～在适度简化政府层级的前提下～按照一级政权、一级事权、一级财权的原则构造完整的分级财政～同时还要相应地改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。在减少政府层级方面～可考虑逐步把乡镇变为县政府的派出机构～使市与县在财政体制上同级～进而可以实质性地建立三级分税制和分级财政～这样既能精简机构～提高政府部门的行政效率～又能有效地规范和完善公共财政收入制度和公共财政支出管理体系。 思考题:如何对分税制财政体制进一步改革和完善, (二)案例10.4:省管县财政如何改革 湖北省自2003年以来连续三年实行扩权强县和省管县财政改革，取得了明显的成效。 背景。20世纪90年代以来，湖北省主要经济指标在全国较落后，区域内城市经济与县域经济发展缓慢，县乡财政矛盾比较突出。主要表现:一是全省县域GDP总量小，增长慢，实力弱，外向度低。二是县(市)级财政实力不强，制度创新空间狭小，相当一部分县乡财政困难。 恢复实行省管县(市)财政体制改革，主要两个层面的考虑:从宏观层面看，在我国现行的中央—省—市—县—乡五级行政管理体制下，如何降低行政运行成本，提高办事效率，改革财政管理体制是一个较好的切入点;从微观层面看，随着近年来省、市、县财力结构的不断变化，尤其是深化农村税费改革、支持县域经济发展、推进乡镇综合配套改革等重大政策措施的出台，迫切需要对现行的财政管理体制进行改革。 主要做法。2004年4月，湖北省委、省政府决定在全省实行省管县(市)的财政管理体制。根据民族自治的有关法律，我省除恩施自治州所属的8个县(市)继续由恩施自治州管理外，其他52个县(市)全部实行了省直接管理的财政体制。 实行省管县(市)财政体制产生了五个方面的积极影响:一是规范了省、市、县(市)之间的财政分配关系，调动了各级发展经济的积极性;二是财政资金调度和专项资金拨付及时足额，加快了资金周转速度，提高了财政支出效率;三是在增强县(市)政府对经济社会事务宏观调控能力的同时，也减轻了市级财政的压力，促进了市一级的改革和发展;四是促进了市、县(市)的各项财政改革;五是加强了联系和沟通，强化了市、县(市) 64 财政管理。总体上看，新的财政体制实现了信息、项目、资金和管理直达县(市)，有效地降低了财政管理的交易成本，体制创新的积极意义日益显现。 在坚持一般性转移支付资金分配和使用基本原则的基础上，优化一般性转移支付结构，根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，将省对县(市)的一般性转移支付分为均衡性(一般)转移支付、激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付三种形式。均衡性(一般)转移支付主要用于解决“要吃饭”的问题，目的是均衡县(市)财政之间的基本保障水平，实现公平优先的目标;激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成各县(市)财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付，促进各县(市)努力做大财政“蛋糕”和做小财政供养系数;政策性(一般)转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在县(市)得到全面贯彻落实。对三类转移支付补助的具体分配和测算，坚持按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县(市)两级预算管理。 观点(周永松):进一步完善和调整中央对省市县财政体制，保护地方政府、尤其是县乡政府发展经济的积极性。我们建议，一是取消分税制财政体制中的老体制上交，实现真正的财政体制并轨运行;二是在现行税制框架内，调减增值税中各级政府的分成比例;三是确立中央、省、县各级政府(财政)中的主体税种;四是明确规定地方政府税收立法权和发债权，将地方税收征收机关隶属于各级财政管理，降低政府运行成本，尤其是税收征收管理成本。 按照社会公平发展原则，中央财政应加大转移支付力度，重点支持中西部地区解决“三农”问题。 面对加入WTO、全面建设小康社会与和谐社会的发展新阶段，我们建议:一是按照事权与财权对等原则，中央财政应承担中小学教师工资发放、农村公共卫生、农村公共基础设施建设和农村社会保障等职责，以确保社会成员、尤其是广大农村区域人民都能分享到全国经济发展成果;二是整合中央和省支农资源，建立专项支农预算和国土与环境保护基金，重点支持农田、牧区建设、农村水土保持、环境维护与治污等，以确保我国有一个可持续发展的良好生态环境;三是随着农村税费改革的深化，中央和省级财政应进一步规范一般性(均等化)转移支付方式和制度，确保乡镇综合配套改革的顺利实施，以建立起新型的县乡行政体制。 强县虚乡，进一步完善省直管县的财政管理体制。市管县体制是计划经济体制下城 65 市化发展的一种范式。人为地拼凑经济区域、行政式扩大城市规模的后果是相互掣肘，阻碍了我国广大县域特色工业化道路的探索和有区域、民族特色城市化道路的选择。我们建议，为适应农村税费改革的深化，在实行乡镇综合配套改革中，因地制宜地对乡镇财政实行分类管理，有条件的可试行“乡财县管”体制。 分析:这是我国财政体制创新的案例。根据一级政权～一级财权的原则～目前我国分为五级财政～即中央、省,直辖市、自治区,、设区的市、县,市、自治县,和乡,镇,财政组成。进一步完善省直管县的财政管理体制～可以在增强县(市)政府对经济社会事务宏观调控能力的同时～也减轻了市级财政的压力～促进了市一级的改革和发展,还可以实现信息、项目、资金和管理直达县(市)～有效地降低了财政管理的交易成本～加快了资金周转速度～提高了财政支出效率。 思考题:省管县的财政改革意义何在, 二、原理综述 市场经济条件下普遍实行分级分税预算管理体制,又称财政联邦主义,。分级分税预算管理体制是指在划分中央与地方政府事权的基础上～按税种划分各级政府收入。其特点在于规范化和法制化～长期相对稳定～地方构成名副其实的一级预算主体。分级分税预算管理体制要点包括:一级政权、一级预算主题～各自相对独立、自求平衡,根据各级政府职责边界划分各级政府的事权和财权,收入划分采用分税制,规范的预算调节制度即转移支付制度。各国普遍式分级分税预算管理体制的基本理论依据是公共物品和公共需要具有层次性,各国的分级分税预算管理体制略有区别是因为集权分权程度略有不同。 根据十四届三中全会的决定～我国从1994年起实行分税制预算管理体制。我国分税制改革的指导思想包括:正确处理中央地方利益～促进财政收入占GDP以及中央财政收入占全国财政收入两个比重的提高,合理调节地区间财力分配,坚持“统一政策和分级管理相结合”的原则,坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革的主要内容包括:合理划分中央与地方的事权和开支范围,合理划分中央与地方收入、分设国税地税机构,确定中央对地方的税收返还额。进一步完善分税制的思路包括:进一步规范划分中央与地方事权和开支范围,规范分权,,合理划分各税种管理权、立法权和归属 66 权,规范分税,,调整集权分权关系,规范中央对地方的转移支付制度。 第三节 政府间转移支付制度 一、案例及分析 案例10.5:我国政府间转移支付的实践 我国财政转移支付的形式。现阶段我国的转移支付包括四种形式:(1)中央财政对地方财政的均衡拨款。它属于一般性转移支付，用公式法进行计算和分配。其程序是:首先，按1994年的地方标准支出中的人员经费、公用经费、专项经费和其他支出四项进行核定，前两项基本上采用回归模型因素法算出，专项标准支出由于回归效果不理想，大多按实际数计算，其他标准支出根据前三项算出。其次，将标准支出额与1994年实有财力对比，对收不抵支的，进行收入能力分析。再次，扣除由于征收努力不足造成的损失，以此作为实际的收入不足额。最后，对扣除收入努力不足部分后仍收不抵支的，进行困难程度分析:对人员经费和公用经费两项占地方财力80,以上的，超出额作为转移支付对象，低于80,的暂不予考虑。(2)税收返还。为了照顾地方的既得利益，税收返还额按1993年地方净上划给中央的数额(消费税十25,的增值税一中央下划收入)核定，1994年后某地区两税每增长1,，中央对该地方财政的税收返还额则增长0.03,;如1994年后地方上划中央的收人达不到1993年的基数，中央则按实际数返还给地方。(3)专项补助。原体制中央对地方的补助数继续按原规定执行，中央对地方的专项拨款继续保留，但总额不再增加。(4)公式化补。从1995年开始，中央财政根据财力状况，每年从中央财力增量中拿出一部分，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，实施过渡期转移支付办法。这是我国第一次以客观变量为基础的公式来估算地方财政能力和支出需求，以决定中央对地方的转移支付，是将我国转移支付体制规范化的一个重大进展。 我国现阶段财政转移支付数额的确定。在我国的财政转移支付中，五分之四属于无条件拨款性质，有条件的拨款不到四分之一。在无条件拨款中，中央对地方的税收返还占80,左右。因此，我国财政转移支付的数额主要是确定中央对地方的税收退还额。 现行转移支付制度的成效。1994年分税制改革后的转移支付制度向公共财政体制下 67 的转移支付制度迈出了重要的一步:(1)在转移支付制度中首次引进了因素法，为转移支付制度最终实现科学化、规范化打下了基础;(2)在转移支付制度中明确引进了激励机制;(3)实行了对财政供养人口是否超标的奖罚制度，如 1997年按财政供养人口与标准数的对比，高于标准数的对差额部分惩罚力度为80,，低于的对差额部分奖励力度为80,;(4)中央对省的转移支付制度在逐步得到完善和规范，给省对下转移支付制度起了很好的示范作用;省对下转移支付制度也借鉴中央的做法，划分事权，采用因素法计算资金转移额，开始走上规范化轨道。但是，由于种种原因，现行转移支付制度离公共财政下的转移支付制度仍有较大差距。 分析:这是我国财政体制进一步完善的案例。改革开放以来～为了完善公共财政体制～中央和地方各级政府及财政部门进行过不少探索～采取过多种办法～也取得了一定的成效。税制改革、预算制度和财政体制是最重要的三项改革。一是推进税制改革～包括增值税转型～实行消费型增值税是完善增值税制度的方向,合并内、外资企业两套企业所得税制等～通过税制改革可以增进效率～促进经济快速增长。二是预算制度改革～核心问题是部门预算、国库集中收付、政府采购制度的改革～这项改革将大大增强预算的透明度～提高预算管理水平～有利于强化社会公众对预算的监督。三是加强转移支付的力度～实现地区间的公共服务水平。通过一系列财政、税收方面的改革～加快公共财政框架的建立和完善。 思考题:如何完善公共财政体制的改革, 二、原理综述 广义的转移支付制度是指各级政府间按财权事权相统一原则～合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式。狭义的转移支付制度则指相邻两级政府间上级对下级的财力补助。政府间转移支付制度的目标是:校正地方政府提供公共产品过程中可能的行为扭曲,弥补税收划分的缺陷,实现横向均衡和纵向均衡。政府间转移支付制度的形式包括:税收分享～税基分享和分成分享,财政拨款～一般拨款和专项拨款。 建立规范化政府间转移支付制度的思路主要是: ,一,目标模式:公共服务能力均等化 ,二,有利于调动地方政府积极性 68 ,三,缩小地区间公共服务能力和经济发展的水平之间的差距 ,四,借鉴国际经验和结合国情 另外: 纵横交错的模式、规模要适度等。 第十一章 财政赤字对经济的影响 第一节 财政平衡与财政赤字 一、 案例及分析 案例11.1:我国财政赤字计算 财政赤字占同年,,,比重,反映当年国债的净流量规模,表现为未清偿国债的增长额。,,,,年我国财政预算内账面赤字为,,:亿元,占当年,,,比重的,,,,,这一比例并不高,但须指出的是我国财政赤字的计算口径与国际通行的作法相比存在差异,主要是利息支出列支方式不同。西方国家一般是把利息支出纳入正常预算之内的,而我国目前是把它放在财政预算之外,与国债还本支出一起直接抵冲国债收入,国债收入与国债还本付息支出相抵后的余额才进入预算,作为弥补财政赤字的来源。因此,在进行国际比较时,应对我国财政赤字计算进行调整,,,,,年我国国债还本付息支出为,,,,亿元,其中利息支出约占,,,,,,以平均借款期三年,年利率,,,,利息支出总额约为,,,亿元,调整后的财政赤字总额约为,,,,亿元,占当年,,,比重,,,,,,考虑到使赤字进一步扩大的其他因素,这一赤字水平仍然蕴含着一定的风险。 分析:这是一个有关我国财政赤字计算的案例。 69 当前实际各国财政赤字和结余的计算公式是“经常性收入,不包括债务收入,-经常性支出,不包括债务本金支出～包括债务利息支出,”。我国计算财政赤字的经常性支出既不包括债务本金支出也不包括债务利息支出～也就是说少算了赤字。 财政赤字的计算口径应该尽快与国际接轨～一方面还财政赤字以本来面目～也可以客观对财政赤字以国际比较～从而控制我国的财政风险。 一般来讲～收支平衡是各国政府追求的目标。财政赤字的产生意味着政府部门收小于支～对应的就是私人部门收大于支～政府占用了私人部门的资金。和政府不一样～一般来讲～私人部门的资金使用是会充分考虑成本收益对比的。另一方面～出现财政结余～则意味着部分资金未充分使用～存在浪费也不可取。 思考题:近年来～我国财政赤字急剧增长～有何财政风险, 二、原理综述 财政平衡是指预算收支在量上的对比关系～收等于支即平衡～收大于支有结余～收小于支则有赤字。对财政平衡深层次的理解包括三层内容:大体平衡～即收支基本平衡～收略大于支或略小支均为平衡,动态平衡～即时期平衡～追求在一个经济周期内平衡,全局平衡～即不单纯追求公共部门收支平衡～而从国民经济全局,包括公共部门和私人部门,出发考虑财政平衡。 财政平衡的计算口径依据下列公式:赤字或节余=经常收入–经常支出。其中～经常收入不包括债务收入～经常支出不包括债务本金支出～但包括利息支出。 财政赤字主要有下列分类:预算赤字和决算赤字,财政赤字和赤字政策,结构性赤字,充分就业,和周期性赤字 第二节 财政赤字的经济效应 一、 案例及分析 案例11.2:格林斯潘警告美财政赤字危及经济前景 70 美国联邦政府的财政赤字在,,,,财政年度里达到创纪录的,,,,亿美元，,,,,年度预计将高达,,,,亿美元。美国联邦储备委员会2005年12月，主席艾伦?格林斯潘警告说，政府财政赤字不断扩大将对美国经济增长构成威胁，除非迅速采取行动，否则，经济在未来几年里将陷入“停滞或更糟糕的境地”。 格林斯潘在参议院预算委员会作证时说，政府财政处于“不可持续状态”，在这种状态下，巨额赤字导致利率上升和政府支付的国债利息不断增加，利息支付额增加又使未来几年的赤字扩大。 格林斯潘说，在“婴儿潮”时期出生的,,,,万美国人从,,,,年开始退休，届时政府财政赤字问题将会变得更为严重。在,,,,财政年度里，政府用于社会保障、医疗保险和医疗补助等福利项目的开支占国内生产总值的比例为,,，到,,,,年，这一比例预计将增加到大约,,,。他认为，应削减退休人员福利以减轻财政负担。 格林斯潘重申,美国创纪录的贸易赤字可以通过市场的力量来解决,并且还不会影响经济增长。但是,他称,如果美国和其他国家的财政赤字失控,并且如果他们通过设置贸易障碍来解决问题,这将是导致全球经济灵活性下降的错误决定,并将损害目前良好的经济前景。 分析:一般来讲～收支平衡是各国政府追求的目标。财政赤字的产生意味着政府部门收小于支～对应的就是私人部门收大于支～政府占用了私人部门的资金。和政府不一样～一般来讲～私人部门的资金使用是会充分考虑成本收益对比的。但经济发展是有周期性的～在经济运行的低潮～政府实行赤字政策可以促进经济的发展。 本案例主要涉及美国财政赤字及其经济影响。近年来～由于美国社会保障和医疗开支的扩张～也因为伊拉克战争～美国的财政赤字剧增～这不仅对美国经济增长构成威胁～而且～因此美国通过设臵贸易障碍来解决问题～将导致全球经济灵活性下降并损害目前良好的世界经济前景。解决的思路主要应是逐步消减政府开支～尤其是政府用于社会保障、医疗保险和医疗补助等福利项目的开支～以减轻财政负担。 思考题:美国财政赤字会对世界经济怎样产生影响, 71 二、原理综述 财政平衡和总量平衡二者关系推导如下: 总供给 ? 总需求 C+S+T+M?C+I+G+X 消费基金+储蓄基金+税收+进口?消费+投资+政府支出+出口 T-G ? (I-S) + (X-M) 由上述推导～可以得出结论: 刺激经济的手段有三个:扩大政府开支～增加出口和扩大国内需求。财政平衡是社会总供求平衡的重要组成部分～不能盲目追求财政平衡～财政平衡目标必须要放到经济总量中考虑。 财政赤字的弥补方式主要有:动用历年滚存结余,直接发行货币,向银行借款或透支,发行国债以及出售国有资产、发行外债等。财政赤字的不同弥补方式对经济有不同的影响。在我国传统体制下, 由于不存在财政结余～财政赤字的弥补方式主要是通过向银行透支来解决的。从1979年开始,由于传统计划经济体制末期隐藏的财政困难和改革之后逐年增加的财政赤字～中国不得不恢复了对外借债～1981年之后,又开始举借内债～,从那时起～中国的国债规模便开始不断膨胀。从1991年开始～为了弥补日益增加的赤字数额,国债首次突破200亿大关。在1994年政府明确规定财政赤字不得向银行透支或不得用银行的借款来弥补的制度之后～国债的发行成为弥补财政赤字和债务还本付息的唯一手段～导致年度国债发行额首次突破千亿元大关。国债发行从1979年的35.31亿元上升到2000年的4180.1亿元,而且国债余额的年增长率远大于同期的GDP年增长率。国债发行规模的扩大还导致了国债发行中还本付息数额所占比例的大幅上升～由于我国国债的利率一直是略高于同期银行存款利率的～这就导致我国国债发行成本的居高不下。从1994年开始,国债发行中的将近一半数额要用于旧债的还本付息,这也是致使国债规模迅速扩张的因素。并且为了弥补赤字～促进经济增长～政府同时进行发行国债与减税让利的行为必然会导致新一轮赤字的产生。 从实践来看,中国上述关于国债的理论和实践的我国没有财政结余可供动用, 而因此,如今我国发生财政赤字全靠增发国债弥补。 可以看出～自我国1980年恢复发行国债以来～国债市场就一直被当作筹集资金弥 72 补财政赤字的重要场所。而从1994年起法律禁止财政向银行透支,也使得国债发行成为我国目前以法律的形式固定下来的、适应社会主义市场经济体制的唯一一种赤字弥补方式。之所以做出这样的选择～实际上是政府对国债发行和货币发行这两种方式的一个利弊权衡的结果。根据我国情况,切实可行的是通过发行国债弥补赤字,通过举债弥补财政赤字～可以不增或少增发货币～政府既得到急需的资金～又不破坏供需平衡～从而防止因通货膨胀～物价上涨给经济带来的损失～也给商品生产正常进行提供了基本保证,因而国债成为我国弥补国家财政赤字的最佳选择。 第三节 我国的财政赤字分析 一、 案例及分析 案例12.2:2005年中国财政赤字大幅降低意味着什么,2005-06中华工商时报 1998年以来，为抵御亚洲金融危机的冲击，克服世界经济增长减速的影响，开始实行积极的财政政策起，当年就发行了1500亿的长期建设国债和2700亿的特别国债。我国连续7年实施了积极的财政政策，累计发行长期建设国债已经超过9000亿元。财政赤字也随之扩大，从2002年起，连续3年突破3000亿元。虽然，从比例上说，整个的国债占GDP的比重和财政赤字占GDP的比重都不算太高，但是债务和赤字的大规模增加是在短短的7年时间内积累起来的，速度明显过快。 2004年的中国经济出现了局部过热的苗头，在新的宏观环境下，旨在促进投资的积极财政政策如果继续延用下去，难以逃脱加剧经济过热的嫌疑。事实上，在经济趋向过热的时候，最好的化解经济波动风险的办法，就是将原有的扩张性的财政政策尽快退出。适时采取中性、稳健的财政政策。“预计今年财政赤字将由去年占GDP的2(7,降到2,，中国经济正继续朝着宏观调控的目标发展。”6月10日，中国财长金人庆在获取《银行家》杂志颁发的“2005年度亚洲财长”荣誉时说。 稳健财政政策，标志性的指标就是财政赤字的规模和长期建设国债的规模。来自于财政部的数据，2004年我国财政赤字规模是3198亿元，2005年财政政策转向中性后，财政赤字将降至3000亿元，赤字的绝对数额削减6(2,。长期建设国债的发行规模也 73 从1100亿元缩小至800亿元。虽然从静态的数字看，依然存在大规模的财政赤字，但赤字增长的力度的确是在减弱。 实行稳健财政政策实际上还有助于防范财政风险。 观点(刘尚希):财政赤字大幅降低表明了中国财政政策的转向，强调一种趋势。这个趋势就是中国正在由实行了7年的积极财政政策向稳健财政政策转向。 财政政策的转型。是由几个因素形成的结果:第一，宏观经济发生了变化;第二，为了避免经济对长期建设国债的依赖症。其实实现了7年之久的财政政策的效用已经在递减;第三、过去7年财政赤字的快速扩张所带来的财政风险很大，为了避免这种风险，财政政策需要转型。 在运用财政政策这种宏观调控手段的时候，应该树立一种观念:不仅仅要考虑用这种手段可以解决什么问题，还要考虑不要使这种手段变成经济波动加剧的一种因素。 虽然我们实行的是稳健的财政政策，但事实上现在还没有达到稳健的财政政策的状态，只是在朝着稳健财政政策前进。从积极财政政策到稳健财政政策转变意味着某些政府部门手中可以支配的财权小了，而往往一些部门都偏好于多要钱，这种阻力会使得财政政策的转型不可能太快。比如，原先的设想是在2005年将长期建设国债的发行取消，可是有的部门以那些在建的国债项目为由不同意。其实，在建项目完全不应该成为进一步发行长期建设国债的理由。有现金流的在建的国债项目完全可以通过改制的办法，把民营资本吸引进来，由民营资本去完成。即使是那些完全没有现金流，属于纯公益性的项目，虽然不得不由政府继续投入资金，但是在目前民营资本已经激活的情况下，也要考虑轻重缓急，否则就会造成整个经济的投资过大，给目前局部过热的经济火上浇油。 分析:财政赤字的多寡可以反映出一国财政政策的趋向。 本案例主要涉及到了我国财政赤子乃至财政政策的变化情况～这主要有赖于近年来我国经济形势的发展变化。1998年以来～一方面～连续的赤字财政政策～积累了大量的赤字～政府的债务规模已达到相当的程度。另一方面～经济环境已有大的变化～投资过热、物价涨幅较快。这样的背景下～要求稳健财政政策的实施和大幅减少政府财政赤字。 思考题:近年来～积极财政政策累积了大量的财政赤字～他们对经济有何影响, 二、原理综述 74 我国的财政赤字始于改革开放的1979年,当时赤字规模较小。自1998年实施积极财政政策后财政赤字的规模急骤扩大～从1994-1997年每年600亿左右增至1998年的1460亿元～1999年的1803亿元～2000年的2533亿～2001年的2598亿元,2002年的3098亿,预算数,。财政赤字占国内生产总值的比重已接近国际警戒线3%。 按一般逻辑～财政收支是经济发展的综合显示器～经济好转理应促使财政状况改善。但时至1997年～改革以后我国财政已连续近20个年度出现财政赤字～而且何时能消灭赤字还是一个未知数。这一方面是旧问题和某些新的失误的影响所造成～另一方面～则属于在体制变动、经济调整和发展当中不得不为之的因素。所以～我们不能简单地将财政赤字与经济状况不良联系起来。 1980年之后～政府每年都在预算中主动打赤字对经济的负面影响是不可否认的～它直接或间接地导致了预算约束软化、政府职能过大、经济效益低下、通货膨胀、妨碍经济稳定协调发展等问题。但总的来说～财政赤字对保持国民经济持续稳定增长有巨大的积极作用。如果不这样～一系列具体的改革措施和经济调整、稳定、发展措施～就难以出台。比如～1998年以来政府执行的积极财政政策就是以赤字扩大支出规模的,首先,我国绝大部分赤字支出都是用于为民间部门生产经营活动提供基础设施的投资,这有别于多数国家的一般情况。其次,我国目前的经济运行处于低谷时期,由于经济衰退引起的周期性赤字不会排挤民间投资,反而有利于拉动民间投资,启动内需,使经济尽快复苏。 第十二章 财政政策与货币政策的配合 第一节 财政政策概述 一、案例及分析 案例12.1:促进财政政策由投资向公共服务转型 75 在2005年中央经济工作会议提供的明年主要任务中,涉及政府财政方面的文字不多,主要是继续实施稳健的财政政策,在大力增收节支的基础上,调整财政支出结构,要加强财政等政策协调,用好税收等经济杠杆等。 观点(易宪容):中央经济工作会议提出的2006年经济工作八项任务,都离不开财政政策作为依托。进一步而言,在改革进入攻坚阶段的时候,要解决诸多复杂矛盾,保持社会经济持续健康发展,不仅需要财政政策的全面支持,财政政策本身也应该从“投资型财政”向“公共服务财政”转型,以适应未来更深入改革的需要。 首先，为了解决“三农”问题，这次会议提出了建立社会主义新农村，开拓农村消费市场。新农村运动的重点是让工业反哺农业，加强农村基础设施建设和教育、文化、卫生等方面的投入，主要还要依靠国家财政的支持。 其次，对增强自主创新能力问题，在报告中提出了集中力量办大事的优势，有效调动国内优势科技资源，以便在一些重要领域实现自主创新能力跨越式发展。自主创新体系的确立应该包括教育制度改革、教育环境的完善、科技创新制度的建立、知识产权的保护等，而这些方面大多必须通过政府公共品的方式来提供。 还有，目前国内增长方式的改变，资源节约型及环境友好型社会的建立，最关键之处就在于综合财税、价格等手段来实现。企业之所以会采取粗放式的生产方式，就在于资源型要素价格过低，环境污染的成本过低，通过资源税改革，就可能改变企业使用资源的行为。 再有，目前摆在民众面前的涉及民众切身利益的三座大山，如高房价、教育高收费、医疗高收费，其中有制度缺陷的根本原因，但只要考察一下近年来政府支出构成会发现，建设投资和资本性支出在财政支出中的比重仍居高不下，而基础教育、医疗、卫生及转移支付这类真正的公共和准公共支出严重不足。也就是说，如果不能够实现“投资财政”真正地向“公共财政”转变，要化解关系到民众切身利益的三座大山是不容易的。 分析:财政政策和制度安排在国民经济和社会发展中起主导作用～政府的各项工作和任务都离不开财政的支持。 本案例主要涉及我国建设财政向公共财政转型的问题。传统财政体制下～财政主要 76 直接服务于生产建设～政府公共服务比较缺乏。随着公共财政体制的逐步建立～财政政策已经转向于支持解决“三农”问题、增强国家自主创新能力、促进经济增长方式的改变以及解决高房价、教育高收费、医疗高收费等问题。 财政政策能否最终起作用～依赖于收入分配、货币供应量和价格等媒介体传导～因此～其最终目标的实现不易把握也不确定。 思考题:具体怎样的财政政策设计已实现公共财政的转型, 二、原理综述 财政政策是指政府为实现宏观经济目标而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其相应的措施～包括税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等。财政政策主体即政策的制定者和执行者～包括各级政府及财税部门～在我国～主要是中央政府和财税部门。财政政策主要由物价稳定、经济增长、收入的合理分配、社会生活质量提高等组成。 财政政策从调节经济周期的作用角度～包括自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策。自动稳定的财政政策主要通过累进的所得税和社会保障制度安排～政策本身随经济内在地、自发地运行～发挥经济“内在稳定器”的作用。相机抉择的财政政策则是外在人为干预经济的政策～包括汲水政策和补偿政策。 财政政策从调节国民经济总量角度～包括扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。扩张性财政政策减收增支～起刺激经济、扩张总需求作用,紧缩性财政政策增收减支～起紧缩总需求避免经济过热作用,中性财政政策则指收支平衡的财政政策。 财政政策传导机制是财政政策在发挥作用过程中～各种政策要素通过媒介体相互作用形成的一个有机联系的整体。财政政策发挥作用的过程～实际上就是财政政策工具变量经由媒介体的传导转变为政策目标变量(期望值)的复杂过程。容易看出～传导机制的核心是媒介体～而最为重要的媒介体就是收入分配、货币供应量和价格。财政政策工具变量的改变主要是通过引起以上媒介体中间变量的改变来达到预期目标。 第二节 财政、货币政策的配合 77 一、案例及分析 (一)案例12.2:我国财政与货币政策协调的历程 1979-1988年总体上“双松”的财政货币政策。财政改革措施使支出大幅增长，出现高额财政赤字;银行大幅增加现金和贷款投放，全国零售物价总指数大幅上涨。面对高赤字、高通胀的威胁，1981年采取了―紧财政松货币‖政策。财政压缩当年基建投资，赤字有所降低;银行实行紧中有松政策。1982-1984年又实行了―双松‖的配合。由于系列财税改革，使财政收入占国民收入的比重下降;银行通过实行―拨改贷‖和企业流动资金信贷体制，增发货币和贷款。1985年实行―双紧‖的政策配合。财政采取措施增收节支，当年实现盈余;银行―紧缩银根‖，严格控制贷款规模和货币投放。1986-1988年再次实行―双松‖的政策配合，财政扩大国债发行规模，财政收入占国民收入的比重再次下降;银行提出―稳中求松‖、―紧中有活‖，信贷和货币投放再度失控，到1988年通货膨胀率已达18.5,。 分析:这一阶段的10年间～货币与财政政策组合的变动频繁～出现多次“双松-双紧-双松”的螺旋式循环～经济难以承受。这说明政府对两大政策的认识肤浅～驾驭能力不足～两者总体尚处各自为战阶段～仅有的配合也是“本能”和滞后的～效果也较差～甚至对经济波动推波助澜。这一时期的教训启示我们:财政和货币政策的协调是必须的,两大政策的运用应相机抉择～但须相对稳定,政策的前瞻性和时效性非常重要。 1989-1997年总体上―双紧‖的财政货币政策。针对1988年出现的经济过热和严重的通货膨胀，1989年中央提出了―治理整顿‖的方针，实行财政与货币政策的―双紧‖配合，减少固定资产投资和现金投放。1990-1993年实行―双紧‖基调下的―双松‖配合。银行增加货币供给，并三次下调存贷款利率;财政通过增加基础设施和支农支出，调整经济结构，但由于财政支出增长过快，致使赤字大幅增加，通胀率达21.7,。1994-1997年，再次实行―双紧‖配合，财政结合分税制改革，强化了增值税、消费税的调控作用，并通过发行国债，引导社会资金流向;金融严控信贷规模，大幅提高存贷款利率，定期收回乱拆借资金，使宏观经济在快车道上稳刹车，最终实现了―软着陆‖。 分析:这一阶段在我国宏观调控史上起着承上启下的作用～政府运用财政和货币政策调控宏观经济的能力取得巨大提高～两大政策的协调配合机制开始形成。这一时期财 78 政政策的措施开始多样化～并通过增加基础设施投资和支农支出来调整经济结构,货币政策中的利率机制开始发挥作用～改变了以前主要依靠货币发行和控制贷款规模调节经济运行的简单模式,国债发行作为两大政策的结合点开始出现～使得两大政策的运作空间大大拓展。 1998-2002年积极财政与稳健趋松货币政策。1998年，面临东南亚金融危机、通货紧缩、有效需求不足的国际国内环境，我国采取了积极财政与稳健偏松的货币政策。财政加快―费改税‖进度，对某些产品提高出口退税率，同时加大政府投资的力度并积极引导社会投资;银行取消贷款限额控制，降低法定存款准备金率，连续5次下调存贷款利率，扩大对中小企业贷款利率的浮动幅度等。1998年下半年中央又实行更积极的财政政策，向国有商业银行发行1000亿元长期国债，国有商业银行增加1000亿元配套贷款，定向用于公共设施和基础产业建设。1999年进一步加大财政政策的调控力度，大幅提高职工工资，开征储蓄存款利息所得税等。 分析:这一阶段实行的积极财政与稳健货币政策～在我国经济宏观调控史上具有划时代的意义～政府运用两大政策调控经济运行的能力趋于成熟～两大政策的协调配合机制已基本形成。这一时期两大政策的实施～既有总量和结构调控措施上的协调～又有间接和直接调控手段上的组合搭配。在总量方面～两大政策同向松动,在结构方面～财政支出结构与税收对象结构的优化同信贷投入结构的调整并行不悖,在手段方面～政策性支出、信贷规模、外汇管制等直接调控工具与税收、利率、准备金率等间接调控工具互融互补。 2003-2004年―松财政紧货币‖政策配合。2003年我国货币供应量增长较快，金融机构贷款大幅增加。2003年下半年，央行加大票据的发行力度，力图收回商业银行的流动资金，压缩货币信贷量过快增长的态势，然而效果并不明显。在这种情况下，2003年8月23日，央行被迫给出货币政策的一剂―猛药‖，从9月21日起将存款准备金率由6,提高到7,。综观2003年货币政策实施的全过程，无论央行实行公开市场操作——主要采取回购方式和发行央行票据，还是提高存款准备金率，已使货币政策实际走向紧缩;财政政策仍然是积极的。 79 分析:之所以把这两年作为一个独立的阶段～不仅仅是因为我国政府主动采取了松紧搭配的财政和货币政策～更重要的是在宏观调控中出现了两大政策冲突的现象:一是以增发国债为主要特征的积极财政政策在一定程度上带动了货币供应和银行贷款的过度增加,二是趋向紧缩的货币政策导致国债发行成本上升～影响了国债的发行,三是作为连接两大宏观调控政策的国债～在市场化运行中还存在一些突出问题,四是财政与商业银行投融资的界限不清～影响了财政货币政策的协调配合。这对形成两大政策协调配合的机制无疑是一次严峻的考验。 2005-2006年―双稳健‖政策配合。2003年以来，我国经济步入了快速增长的轨道。从固定资产投资增幅看，2001—2002年平均增长13,，而2003—2005年则平均增长26.7,，2006年1季度同比又增长27.7,，比上年同期加快4.9个百分点。如果积极财政政策继续实施，必然对过热的投资形成―火上浇油‖之势，为抑制投资过热，防止物价全面上涨，应实施稳健趋紧的货币政策。2004年3-4月央行提高存款准备金率和再贷款基准利率，但农村金融机构除外(体现了中央改变城乡二元结构、保证农民增收致富的政策意图);银监会要求金融机构落实国家宏观调控的目标和任务，进一步加强贷款的风险管理。2005年实行了稳健的财政和货币政策，财政部长金人庆将稳健的财政政策解释为―控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支‖的十六字方针;2006年中央经济工作会议和十六届五中全会通过的―十一五‖规划都强调，2006年要保持宏观经济政策的连续性和稳定性，坚持实施稳健的财政政策和货币政策，继续加强和改善宏观调控，强化财政政策、货币政策、产业政策等的协调配合，用好税收、利率、价格等经济杠杆和法律手段，认真研究经济运行中的新情况新问题，增强各项调控措施的针对性和有效性，更加注重区别对待、分类指导。 分析:“双稳健”政策的提出和灵活运用～标志着具有中国特色的财政与货币政策配合协调机制已经形成～政府驾驭宏观经济的能力明显提高～面对市场失灵的宏观调控艺术趋于成熟。稳健财政政策的实施以及这一政策和稳健的货币政策互相配合～以实现总量调控的最佳效果～是对两大政策协调配合的理论和实践的重大贡献。 思考题:近年来我国经济有过热迹象～除财政货币政策外～政府采取了哪些调控措施, 80 二、原理综述 财政、货币政策对经济影响不同～具体表现在:作用机制:收支,信贷,方向不同:消费,个人、社会,,投资,私人、社会,,结构和总量,,影响需求的作用不同:银行创造货币、总闸门。 财政、货币政策不同的政策组合:双松政策:经济增长、通货膨胀,松财政紧货币:克服经济萧条、避免通膨,紧财政松货币:皮棉经济过热、适度增长,双紧政策:经济停滞、抑制经增通膨。 财政、货币政策在我国的配合。长期以来:适度从紧的财政、货币政策。98年以来:稳健的货币政策和积极的财政政策。今天:在”科学发展观”指导下～按五项统筹的原则～制定实施财政、货币政策。 第三节 我国的财政政策 一、案例及分析 (一)案例12.3:2004年中国的财政政策:积极转向稳健 卢叶 在2004年的宏观经济背景下，财政政策主要任务就是配合中央的宏观调控，避免因财政政策的扩张对呈现过热趋势的经济发展“火上浇油”。 积极财政政策功成身退。所谓“积极的财政政策”，其重点就是国债投资。1998年以来，我国累计发行长期建设国债9100亿元，主要用于基础设施建设。这对拉动内需，促进经济稳定增长发挥了重要作用，也弥补了政府投资资金来源的不足。自2002年起，中国财政赤字跃居3000亿元以上，并接连创出新中国成立以来新高。连续三年，我国赤字率(财政赤字占GDP的比重)都逼近了国际上公认的警戒线3,。 回首积极的财政政策7年来的演绎，在当时遭受亚洲金融风暴以后，国内外需求萧条，出口下降等情形下出台，积极的财政政策确实为我国经济的发展带来了生机。但这种反周期的、相机抉择的财政政策必将退出。国家近两年在安排财政预算时，已采取了一些调控措施:自2003年起，我国当年发行的长期建设国债开始缩减，比2002年缩减100亿元，2004年又缩减300亿元。 2003年中央经济工作会议指出，2004年将继续实施积极财政政策，按照建立公共 81 财政的要求，加大调整财政支出结构的力度，要重点向“三农”倾斜，向西部大开发和东北地区等老工业基地倾斜等。今年我国发行国债1100亿，规模没有变化;使用向“三农”、西部和东北以及公共卫生等方面倾斜。一二季度的投资热，因长期建设国债资金并没有用到投资过热的行业中，在其使用结构上也只是微调，如延缓或暂停一些项目。 税收增长成出人意料亮点。在财政收入方面，政府税收充分发挥了杠杆的作用，保证了经济的协调发展以及宏观调控的顺利实施。以减税为核心的税改工作今年也在有序进行。来自国家税务总局的最新消息称，2004年我国税收增势强劲，预计全年收入将超过25000亿元，增收超过5000亿元，总收入和增收额将双双实现历史性突破。而2003年全国共入库税款(不包括关税和农业税收)20462亿元，同比增长20.3,，增收3458亿元。 财政收入快增长有必要重质量更应考虑多方协调。国家税务总局解释税收收入较大幅度超GDP增长时认为，主要有几个方面的因素:一是各类税收对应的经济税源(税基)增幅高于GDP增幅，由此产生的税收也必然高于GDP增幅。我国税收收入核算口径和价格也是影响税收与GDP比较的一个因素。二是加强税收征管和纳税人自觉纳税的遵从度提高是税收收入超税基增长的主观动因。 观点1(周天勇):在实施积极的财政政策时，采取的是发国债而非减税的办法，因此，这一政策对经济的发展充其量是起一种支撑的作用，而非拉动的作用。每年增发国债1000多亿国债，对于整个三、四万亿的投资需求可谓杯水车薪;而且税收是快速增加也是有目共睹的。2004年国债发行的减少和税收的进一步增长，对经济都是有抑制作用的，且税收增加对经济过热的抑制作用远远大于减发国债带来的效果。 观点2(刘尚希):国债项目占投资的比重不大，相比较积极的财政政策对经济增长带来的1.5,-2,的支撑，更重要的效果应该是给投资者和消费者一种积极的心理暗示，使其投资和消费的预期产生向上的变化，从而刺激国内需求。 近年来，税收较快增长。一方面，税收收入的增长对宏观调控是一种无意识的、自动的配合，起到了一个自动稳定器的效果，对某些行业的投资过热现象有抑制的效果。另一方面，财政收入的快速增长增加了政府宏观调控的能力，也为政府支付改革成本以及抵御经济社会转轨中出现的各种风险提供了后盾。目前，国有企业的破产、下岗职工的安置、公共卫生领域的改革、加强流行病的控制、基础教育的加强、“三农”问题的缓解等深层次改革，都需要强大的财政做后盾。 82 分析:这是一个有关我国赤字财政政策的案例。从1998年以来～我国一直实行赤字财政政策。政府通过增发建设国债实行积极的财政政策。赤字财政有效地拉动了投资、消费需求～刺激了国民经济并使之较快增长。近年来～赤字财政每年拉动经济增长约1.5,-2,。赤字财政拉动经济更重要的是给人们一个心理暗示～使其投资和消费的预期产生向上的变化。 2004年是转折的一年～虽然实行赤字财政～但因税收的大幅增长～实际对赤字财政有相当的抵消作用。而实际上～在我国改革的关键时期～加强社会公益事业、扩大社会保障、解决三农问题等业的却需要财政增收。 思考题:赤字财政政策与积极财政政策有什么关系, (二)案例12.4:实行稳健财政政策 落实宏观调控决策 稳健(中性)财政政策是宏观经济形势发展的需要。从2003年开始，我国经济走出了通货紧缩的阴影，经济增长进入新一轮周期的上升阶段。与此同时，又存在经济结构不合理、经济增长方式粗放等问题。一是部分行业如钢铁、冶金、房地产、建材等发展太快，出现了局部过热;二是经济社会发展中还有农业、能源、交通、教育、公共卫生、社会保障等一些薄弱环节亟待加强。 从2003年起及时采取了一系列的宏观调控政策，初步消除了经济发展中的不稳定、不健康因素，避免了经济出现大的波动。但一些深层次问题还没有完全解决。主要是粮食增产和农民增收的机制尚不完善、固定资产投资反弹压力大、能源和运输瓶颈约束依然突出等。在这种宏观经济形势下，党中央、国务院决定进一步采取措施加强和改善宏观调控，在继续实行稳健货币政策的同时，2005年开始调整财政政策取向，由扩张性的积极财政政策转向稳健(中性)财政政策。 2004年财政部门贯彻落实中央宏观调控决策的情况。采取更直接、更有力的支农政策措施，促进粮食增产和农民增收。中央在2003年就确定了从农业特别是粮食生产入手加强和改善宏观调控的方针。2004年，财政部门采取了多项支农措施，促进粮食增产和农民增收。概括起来讲，一是实行“两减免三补贴”支农政策措施，中央财政共安排此项补助支出313.2亿元;二是安排380亿元国债项目资金用于农业;三是新增农业综合开发资金主要用于粮食主产区，并将改善农业生产条件的63.13亿元资金由有偿使用全部改为无偿投入;四是认真落实教育、卫生、文化新增支出主要用于农村的政策。 83 适当调整财政投资的方向、力度和进度，有效减缓投资增长过快势头。2004年初，中央预算安排国债项目资金1100亿元，比上年减少了300亿元。财政部门主动配合调整国债项目资金的使用方向，有保有压，重点保证重大在建项目、农林水利、教科文卫、能源、县乡公路等方面的需要，对其他投资项目宜缓则缓，特别是对部分过快增长行业投资项目暂缓下达资金预算。另外，适时调整房地产行业的有关减免税政策，并通过调整土地出让收益支出结构、将部分土地出让金用于农业土地开发等措施，在加大支持农业的同时控制城市扩建速度。 积极推进出口退税机制改革，促进外贸发展。按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的改革原则，中央财政除及时办理当年出口退(免)税1648.1亿元，还通过使用超收收入、利用由于实行国库集中支付改革而增加的中央库款余额，全部清偿了历年拖欠企业和地方的出口退税，全年中央财政出口退税2936.32亿元。 观点(金人庆):实行稳健(中性)财政政策，进一步推进财税改革。稳健(中性)财政政策的主要内容概括起来，就是四句话，十六个字:控制赤字、推进改革、调整结构、增收节支。 控制赤字。就是适当减少中央财政赤字，重在传递调控导向信号，既防止通货膨胀苗头的继续扩大，又防止通货紧缩趋势的重新出现，体现加强和改善宏观调控、巩固和发展宏观调控成果的要求。保持财政赤字稳定或逐步缩小，财政赤字占GDP的比重会不断下降。 推进改革。就是转变主要依靠国债项目资金拉动经济增长的方式，整合预算内基本建设投资，适当调减国债项目资金规模，用于支持体制改革和制度创新，为市场主体和经济发展创造一个良好、公平和相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长和健康发展的长效机制，体现转变经济增长方式的要求。重点要推进以下四项财税改革:将生产型增值税调整为消费型增值税;加快推进内外资企业所得税两法合并准备工作;继续推进农业税改革;进一步完善出口退税机制改革，解决出口产品征税与退税不匹配等问题。 调整结构。调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，区别对待、有保有压、有促有控，对与经济过热有关的、直接用于一般竞争性领域等“越位”的投入，要退出来、压下来;对属于公共财政范畴的，涉及到财政“缺位或不到位”的，如需要加强的农业、 84 就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等经济社会发展的薄弱环节，不仅要保，还要加大投入和支持的力度。 增收节支。一方面，严格依法征税，堵塞各种漏洞，确保财政收入稳定增长。另一方面，严格按预算控制支出特别是控制一般性支出的增长，提高财政资金的使用效益。要积极研究建立科学的预算绩效评价体系，提高财政资金的使用效益。 分析:这是一个有关赤字财政政策向稳健财政政策转型的案例。1998年开始的赤字财政政策起到了很好的效果～但也积累了较大规模的财政赤字～到2003年经济也有了过热的迹象:煤电油运紧张～物价上涨～经济增长率过快。2004年是宏观调控年～主要干了三件大事:调整固定资产投资方向～采取更直接的支农政策～积极推进出口退税改革。 2005年政府继续调整财政政策取向～由扩张性的积极财政政策向稳健,中性,财政政策过渡。政府提出贯彻稳健,中性,财政政策十六字方针“控制赤字、推进改革、调整结构、增收节支”～进一步加强和改善财政宏观调控～促进国民经济持续快速健康协调发展。 思考题:稳健财政政策与中性财政政策有何联系, 二、原理综述 1998年以来的“积极财政”。“积极财政”实施背景:国内经济结构不合理,亚洲金融危机。表现:内需不振～出口下降～投资增长乏力～经济增速回落。“1998年3月九届人大一次会议～朱镕基在记者招待会上指出要确保经济增长～扩大国内需求。进一步提出并实施积极财政政策。自1998年以来～7年增发建设国债9100亿用于基础设施、高新产业及企业的技改。“积极财政”成效显著:启动了投资、消费和出口需求～拉动经济增长,基础设施、企业技改、高新科技得以加强～经济结构调整明显,促进了社会保障体系的建设,丰富了宏观调控的经验,改善了人民生活。 85 第十三章 开放经济条件下的财政问题 第一节 国际税收 一、 案例及分析 (一)案例13.1:境外投资怎避免双重征税 朱桂芳/林荔丹 南方日报 2005年09月 《中国居民(国民)申请启动税务相互协商程序暂行办法》实施背景。我国已签税收缔约达87个。为了切实保护纳税人权益，避免双重征税，我国已经与87个国家和地区签订了对所得和财产避免双重征税的税收协定，内地还与香港、澳门签署了避免双重征税安排。这其中77个协定和2个安排已经生效执行，绝大多数都包含解决税务争端的相互协商程序条款，已成为解决纳税人居住国与所得来源国征税权矛盾，避免国际双重征税的重要法律保障。 《中国居民(国民)申请启动税务相互协商程序暂行办法》2005年7月1日实施。到境外去投资做生意如何避免双重征税,在境外任职取得收入却被重复征税该向哪里投诉,在境外不能享受税收协定所规定的优惠政策怎么办,办法的实施有助于帮助企业和个人避免在境外遭遇到不符合税收协定的税收待遇。那么，中国居民在什么情况下可以申请启动相互协商程序呢, 第一，需申请双边预约定价安排的。当一国调增关联企业一方的应税所得时，另一方相关国家应调减该关联企业另一方的应税所得，以避免对调整利润的国际重复征税，这就必须要实施相互协商程序。 第二，对联属企业间业务往来利润调整征税，可能或已经导致不同税收管辖权之间重复征税的。如中国的一企业与×国的一企业为联属企业，为解决由此引发的重复征税，×国应对本该由中国征税的利润进行调整。即×国应调减其已征税的利润，而中国则调增其所征税的利润。或者是对于一方调增的利润，另一方给予抵免。 第三，违背了税收协定无差别待遇条款的规定，可能或已经形成歧视待遇的。税收无差别待遇，又称国民待遇，是指缔约国一方国民(居民)在缔约国另一方负担的税收和有关条件，不应比缔约国另一方国民(居民)在相同情况下，负担或可能负担的税收或有关条件不同或比其更重。如果对方国家出于经济打击或贸易保护等理由，违背税收无差别待遇原则，对有关经济活动课以惩罚性税收时，可提出启动相互协商程序。 86 第四，对常设机构和居民身份的认定，以及常设机构的利润归属和费用扣除存有异议的，在税收协定当中，居民负有无限纳税义务，非居民则只负有有限纳税义务。如居民王先生作为国内一家知名大型公司的高级管理人员，被派往该公司在×国的分公司工作一段时间，负责有关营业销售的管理工作，其工资薪金全部由国内母公司发放，在×国并无其他任何收入。从他刚开始任职后的一个月内，×国的税务部门就要求其申报个人所得税。王先生觉得纳闷，因为根据中国与×国的税收协定规定，只要王先生在×国的居住时间没有超过183天，他是属于非居民，那么他的工资薪金收入是只需在国内申报而不用在×国申报的。但是，王先生向×国的税务部门申述而不被接受，在面临罚款的情况下，只能缴纳了这笔个人所得税。这种情况就可以申请启动相互协商程序了。 观点(钟文锋):申请启动相互协商程序，指中国居民(国民)认为，缔约对方所采取的有关税收措施，已经或将会导致不符合税收协定所规定的征税行为。也即说，通过所在地的省级税务机关向国家税务总局提出申请，请求国家税务总局与缔约对方主管当局通过相互协商解决有关问题。《办法》的具体实施，可以有效防止缔约国对我国居民(国民)的税收歧视，免除由于国家(地区)间税制不同而造成的对纳税人的重复征税负担，使我国纳税人的合法权益受到保护，促进国际公平竞争。 分析:这是一个有关双重征税的案例。随着国际交往的增多～我国的居民个人和企业在国外遭受双重征税的情况越发严重。导致双重征税的原因～主要因为各国间税收管辖权的交叉和并行。双重征税严重地侵害了我国居民企业个人进行国际交往的积极性。 2005年7月1日《中国居民(国民)申请启动税务相互协商程序暂行办法》开始实施～这有助于加强对境外中国居民企业和个人的保护～避免国际重复征税。我国公民要积极行动～依靠相关法律法规及时保护自身的权益。 思考题:中国居民在什么情况下可以申请启动相互协商程序, (二)案例13.2:中国不能做跨国公司避税天堂 跨国公司逃避税现状。2003年以来,我国实际利用外商直接投资均超过500亿美元,2004年,中国吸引的外商直接投资达606亿美元,中国已成为全球最大的外国直接投资(FDI)流入国之一。然而,资料显示,外商投资企业的平均亏损面达到51%到55%。 87 商务部的统计结果,截至2004年8月底,累计批准设立外商投资企业494025家,全国累计实际使用外资金额5450.29亿美元,外企总数达49万家,但所有外企中,有一半以上的都是亏损状态。在中国设厂那天起,一家日资公司就一直没有从亏损的泥潭里爬出来过,税务机关认为,这家企业采取了高报进口原材料和低报出口成品的方式,将利润转往海外的关联公司。 国家统计局发布数据显示，中国的外资企业六成亏损是非正常的，逃税避税成为多数外资企业在国内盈利的法宝。国家税务总局有关反避税官员认为，有相当部分的跨国公司是为了避税而制造的人为亏损，跨国公司每年避税给中国造成的税收损失在300亿元以上。实际上，依据中国一些地方税务官员的测算，如果把个人所得税、营业税等方面的税收计算在内，实际偷逃税数字可能达1270亿元之巨。 所谓避税是指企业为了实现利润最大化和税负最低化，研究各国税收法律之间的差异，策划个人或集团内部财务节税计划，以规避税收。跨国公司本来在中国就享受了高于中国企业的税收优惠，在采用了种种避税手段之后，其可能支付的税收成本就更小得多，这也使跨国公司仅在税收方面就跟中国本土企业站在了不同的竞争平台上。 我国反避税经验欠缺。我国的反避税工作，从1988年深圳试点到1991年立法全国施行，已有十多年的时间，但与日趋复杂的避税策略相比，中国反避税尚处于初级阶段。搞反避税，我们的漏洞主要在什么地方,税制的哪些环节出了问题, 首先，中国在反避税方面采取的是相对温和的态度。至今为止，还没有正式公布过一家因避税而被查处的跨国公司的名字，即使地方税务局在检查中发现问题一般也就是调整利润，补缴税款，没有听到过罚款的案例。 其次，“预约定价”工作在我国进展不快。“预约定价”是国际上通行的反避税方法，也就是税务部门与企业约定关联交易价格，据此确定企业利润数额征税。早在1998年，厦门市国税局就与某台资公司签订了预约定价协议，2001年深圳地税局与某日资企业签订了第一份预约定价协议书。全国现在仅签订了大约100份预约定价协议书，每年反避税所取得的税收收入甚至还不到10亿元。预约定价模式的最大难题是税务机关调查成本和纳税人遵从成本较高。 第三，地方担心反避税可能导致外资却步，影响地方经济增长速度。地方官员不正当干预反避税行动成了一种常见的现象。有报道说近10年来，全国税务机关因此查补 88 的税款不超过20亿元。 税制改革直击避税软肋。2005年5月以来，国税总局的反避税行动不断升级并最终成为一场“反避税风暴”，正在将反避税行动制度化并引发了中国的税制改革。 2004年10月，历时一年多的国家税务总局《关联企业间业务往来预约定价实施规则》(简称APA)正式出台。APA规则的实施允许企业通过“预约定价”的方式缴纳关联企业间交易的所得税，即允许企业和主管税务机关就相关应纳所得税或是销售利润率区间进行商谈论证，并按此纳税。2004年12月24日举行的全国税务工作会议上，国家税务总局局长谢旭人表示，2005年将积极推行关联企业间业务往来预约定价管理制度，推进联合税务审计，加强国际税收情报交换，提高跨国税源监管能力，强化涉外企业和外籍个人所得税日常管理。 05年4月，国家税务总局出台《国家税务总局关于加强企业所得税管理若干问题的意见》，要求各地税务部门对不同企业实行分类管理，加强税收征管。 5月，国家税务总局下发《国家税务总局关于进一步加强反避税工作的通知》，其中，针对外资企业的反避税已经成为国税总局今年工作的重中之重。根据国家税务总局最近发往各地税务机关的通知，那些账面上持续亏损，但实际的生产经营规模却在不断扩大，以及关联交易频繁的跨国公司成为反避税的重点。 此外，税务机关还将出台与关联交易有关的一个配套规则，这样中国将形成一套基本的反避税法律和法规体系。 中国税务当局也开始积极寻求与相关国家税务当局的反避税合作。近日，中日两国税务当局在北京正式签署了中国第一个双边预约定价安排(BAPA)，双方首度开始反避税合作。BAPA主要的功能是反避税，其次是避免双重征税。 观点1(国家税务总局):面对预约定价中存在的问题，准备从几个方面加以解决，首先是大幅提高税务人员的待遇水平，吸引外部人才加盟;其次是效仿“风暴运动”，专打“大老虎”。实行重赏制度，鼓励更多知情的专业人士举报，对其进行重奖。对被举报的企业一旦查实就予以公开曝光，让其为之付出金钱和声誉的双重代价;最后是进一步深化税制改革，真正从制度上解决问题。 观点2(杨志清):问题的关键在于一方面我国的税收优惠政策比较多，特别是生产性外商投资企业的“两免三减”优惠政策，容易被外商加以利用，通过亏损来达到推迟获利年度等等。另一方面则是我国的税收管理能力与效力问题，税源难以有效监控。再有就是税收的法制环境问题。他具体解释说:主要是对转让定价虽有立法，但不够具 89 体，可操作性不强;对避税地的利用目前税务处理还没有税收立法;对转让定价预审制度的实施局限性较大。 观点3(刘桓):中日税务当局签署双边预约定价安排后，可以共享来自于对方国家的商品和劳务的价格信息，避免企业对税务当局的税收欺骗。 分析:国际避税和国际重复征税是国际税收的两个重要内容。本案例主要涉及我国跨国公司国际避税的现状、原因和解决方案。 外资企业利用转让定价避税有五种形式:进口设备款价大大高于国际市场价格,进口材料作价高于国际市场价格,贷款利率大大高于国际市场利率,专有技术等无形资产作价高于国际市场价格,劳务收费标准“高进低出”。 国际上反避税主要措施有:避税港对策税制,反转让定价税制,反滥用税收协定的措施,资本弱化税制等。资本弱化税制就是把企业从股东特别是国外股东处借入的资本金中超过权益资本一定限额的部分～从税收角度视同权益资本～并规定这部分资本的借款利息不得列入成本。 近年来～在我国的跨国企业利用我国税法和征管的漏洞避税问题严重～已严重影响了财政收入和各性质不同企业的的公平竞争。加强反避税工作需要完善国家税收立法～尤其是打击转让定价避税、避税地避税的立法,也要提高税务人员的素质,加强相关信息的收集和交流,注意国际合作。 思考题:举例说明跨国企业如何通过转让定价避税? 二、原理综述 国际税收是指涉及两个获两个以上国家权益的税收活动～起因于所得和财产税的跨国征收。国际税收内容主要包括国际重复征税和国际避税。 产生国际重复征税的原因主要是各国税收管辖权的交叉和并行导致。所谓税收管辖权～隶属于国家管辖权～是国家经济管辖权的重要内容～具体包括居民、公民、地域三种管辖权。减除国际重复征税的方法是优先承认低于税收管辖权的基础上～采用扣税法、低税法、免税法、抵免法等方法减轻或避免国际重复征税。避免国际重复征税需要各国间签订国际税收协定。 90 国际税收的另一重要内容是国际避税。国际避税指企业为了实现利润最大化和税负最低化～研究各国税收法律之间的差异～策划个人或集团内部财务节税计划～以规避税收。国际避税的主要手段是利用转让定价、避税港 、滥用税收协定等手段转移利润。 第二节 国际财政 一、 案例及分析 (一)案例13.3:中国财政部参加的国际金融组织和国际财政活动 1、世界银行集团。世界银行集团由国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构和解决投资争端国际中心五个成员机构组成。中国于1980年恢复了合法席位，截止世界银行2003年财政年度，国际复兴开发银行向中国提供了366亿美元的低息贷款，国际开发协会向中国提供了102亿美元的无息贷款，国际金融公司向中国的非国有部门提供了12.73亿美元的贷款和股本投资，多边投资担保机构向中国提供了7900万美元的投资担保。财政部部长出任世界银行集团各成员的中国理事。 2、亚洲开发银行。成立于1966年的亚洲开发银行是区域性政府间国际开发金融机构。中国于1986年加入亚洲开发银行，并成为其第三大股东。截止2003年底，亚洲开发银行已批准向中国的101个项目贷款约135亿美元。财政部部长出任中国理事。 3、全球环境基金。全球环境基金是由世界银行暨国际货币基金组织发展委员会部长会议倡议于1991年5月成立的全球性赠款基金，其宗旨是促进环境领域的国际合作，为发展中国家在减缓全球气候变化、保护生物多样性、保护国际水域、保护臭氧层、防止荒漠化和减少持久性有机污染物六个领域开展的具有全球效益的环保活动提供赠款或其它形式的优惠资助。中国是全球环境基金的创始成员国，截止2003年底，中国共有40多个项目获全球环境基金批准，赠款总额约4亿美元。 4、亚太经济合作组织财长会议。亚太经济合作组织于1989年由澳大利亚倡议成立。1993年，在美国西雅图召开的亚太经济合作组织第一次首脑会议决定，于1994年召开亚大经济合作组织财长会议，就地区宏观经济、财政及金融问题进行磋商并交换意见。截止2003年底，亚太经济合作组织相继在美国、印尼、日本、菲律宾、加拿大、马来西亚、文莱、中国、墨西哥和泰国召开了十次财长会，其中第八次财长会于2001年9月在中国苏州举行，中国财政部承办了该会议。 91 4、亚欧财长会议。1996年3月第一次亚欧首脑会议决定召开亚欧财长会议作为其在财金领域的后续行动。到目前为止，亚欧财长会议已举行五次会议。亚欧财长会议为亚欧各国的财政、金融部门就宏观经济、财政金融和资本市场的发展等问题进行交流提供了场所。 5、20国集团财长和央行行长会议。20国集团财长和央行行长会议论坛于1999年9月由七国集团财长和央行行长会议倡议建立,其成员包括西方七国集团成员、澳大利亚、11个重要新兴市场国家及欧盟和布雷顿森林体系机构,中国为其成员之一。G,20先后举行了五次财长和央行行长会议。主要就国际金融体系改革、全球化、打击恐怖融资和发展援助等问题进行了讨论。此外，G,20还举行了若干次财政和央行副手会。 6、10，3(东盟加中日韩)财长会。1998年12月中国国家副主席胡锦涛在越南河内出席第二次东盟加中、日、韩(9，3)领导人非正式会议时提出建立9，3(后因柬埔寨正式加入东盟而为10，3)财政和央行对话机制，就加强东亚地区财金合作和对短期资本监控等问题进行讨论。截止2003年底，分别六次10十3财长会议，其中于2000年5月在泰国清迈举行的第二次10十3财长会议达成了“清迈倡议”，即在10十3成员之间建立双边货币互换协议安排网络。自此，10十3成员之间就双边货币互换进行了磋商，并达成了一些双边协议。 7、马尼拉框架会议。1997年11月，在美国推动下，菲律宾召集有关经济体的财政和央行副手在马尼拉举行会议，就亚洲金融危机后亚洲资金救援机制进行磋商。马尼拉框架会议每年举行两次，主要就地区经济和金融形势的监控、国际金融体系改革的有关问题进行讨论。 8、中美联合经济委员会。1979年邓小平副总理访问美国时与卡特总统商定成立中美联合经济委员会，在中美两国的首都轮流举行，由两国财长共同主持，参加人员为两国宏观经济和金融部门。中美联委会为双方就共同关心的财经问题交换意见提供了一个有益的论坛。截止2003年底，中美联合经济委员会已召开了十五次会议。 9、中英财金对话。中英财金对话机制于1998年正式启动，是由中英两国财政部牵头、多部门共同参加，就双方共同感兴趣的财金问题交换意见的一个综合性论坛。对话的级别为副部级，每一年半举行一次。截止2003年底已在两国轮流举行了三次会议。 分析:随着经济一体化的进程～各国经济交流与合作越来越多～就需要各国财政政策之间的配合和协调～与此相适应～国与国之间形成了诸多双边乃至多边协商谈判机制 92 和场所～这些机制和场所也大大促进了各国经贸发展。 本案例主要涉及我国和其他国家间双边和多边的协调机制。改革开放以来～尤其是2001年加入世界贸易组织以来～我国的对外交流和合作越来越多～我国的外向型经济大有发展～各国间相互依赖程度加深,另一方面～我国和其他国家的贸易摩擦也越来越多。这些都需要国家间双边和多边的财政协调机制来调节。事实证明～近年来我国参与国际财政活动越来越频繁～这也大大提高了我国在国际经济、社会、政治交往中的地位。 思考题:参与这些国际财政活动给我国带来哪些益处, 案例13.4英国财政大臣呼吁增加对贫困国家的援助2004-02新华网 记者刘桂山 2000年联合国千年首脑会议。各国领导人承诺在2015年年底前，将世界上日均收入不足,美元的人口比例、饥饿人口的比例以及无法获得清洁饮用水的人口比例都降低一半，使全世界的儿童都能完成小学教育，将产妇死亡率降低四分之三。就目前发达国家提供援助的情况看，上述目标有可能落空，因为目前全世界80,的资源仍为20,的人所拥有，与此同时有10亿人每天的生活费用不足,美元，1.15亿适龄儿童不能入学，成千上万的人死于可治愈的疾病。 布朗呼吁。2004年2月英国财政大臣戈登?布朗在伦敦举行的以“让全球化使所有人受益”为主题的国际会议上说，富裕的捐助国应当把给贫困国家的发展援助款从目前的每年500亿英镑增加到1000亿英镑，以实现到2015年切实减贫的目标。与此同时，发达国家应开放市场，取消贸易保护，更多地减少发展中国家的债务。 布朗2003年曾建议设立一个国际财政援助机制，通过国际资本市场的筹资运作，在2015年前把发达国家每年的援款增加一倍。他还表示将推动04年,月在巴黎举行一次有60个国家参加的会议，以争取更多的国际支持。世界银行行长沃尔芬森出席了当天的会议并表示，目前许多国家的政府热衷于把巨款用于国防预算，而不是用于提高贫困地区人口的生活水平。确保世界繁荣、稳定与和平的最佳途径，恰恰是改善贫困人口的健康状况，提高他们的受教育水平，使他们的生活充满希望。 分析:国际财政关系的重要内容是开展国际援助和合作。实际上～通过国际援助～有助于解决国际间公共物品供应问题～有助于整个人类的繁荣稳定和世界文明的发展。 93 本案例主要涉及发达国家对贫穷落后国家的援助问题。鉴于联合国千年计划的可能落空、贫困国家饥饿、教育、卫生、环境等问题难以改善的现状～英国财政大臣呼吁增加对贫困国家的援助。事实上～这并不是国际共产主义的体现～也不是因为英国工党具有左派的倾向～而是因为～饥饿、教育、卫生、环境等问题是国际性的公共物品～贫困国家基本问题不能解决～长期来讲～会影响到人类文明的繁荣和文明。 对发达国家可能只是一点点地给与～对贫困落后国家则可能是救命的口粮。今天～对贫困落后国家的点滴给与～明天～他们将还给人类更多的能量。 思考题:英国等西方发达国家对贫困国家的援助是国际共产主义的体现吗, 二、原理综述 随着全球经济一体化进程的加快～各国政府间财政关系越来越紧密～国家间财政关系越来越成为公共财政理论研究的重要方向。世界各国政府间财政关系统称为国际财政。在综合现有研究成果的基础上～国际财政的内容概括为开放经济与公共财政、国际援助与多边合作两个方面。 第三节 开放经济下的财政-货币政策配合 一、 案例及分析 案例13.4:财政和金融的政策配合与制度协调 传统计划体制下的财政和金融政策都基本受制于国家计划，缺乏自由运作的空间。而在1997年之前，财政和金融政策没有体现出应有的功能，基本不存在真正意义上的协调配合。1997年之后，随着政府更多地运用扩张性财政政策和货币政策来刺激经济增长，两大政策工具的配合问题逐渐在现实经济中凸现出来。2004年以来，随着积极财政政策的转型以及货币政策再次使用利率工具，财政与金融这两大宏观经济手段的协调问题更加值得研究和关注。 观点(杨涛): 94 1、财政与金融的政策配合，即在政府进行宏观经济调控的过程中，财政政策与货币政策这两大政策工具的综合运用问题。 首先，从宏观经济来看财政货币政策配合，通过二者的协调，既要能有效刺激内需，促进经济增长，又要有利于经济结构的优化，实现国民经济质量的提高。一般来说，财政政策的宏观调控重点是调整结构性要素，货币政策要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用，这也是两大政策在经济结构调整中合理分工的基础。例如在当前的经济增长过程中，财政货币政策的配合就很值得研究，尤其是扩张性财政政策逐渐转化为稳健为主后，货币政策能否刺激投融资与保障公共项目后续资金需求，就是二者配合效果的一个重要例证。 其次，从财政货币政策的结合部来看，二者的有效配合与债券市场是密不可分的。具体来看，一是要求财政部门在安排国债发行的时候，不仅考虑预算状况以及成本约束，同样也应当把短期国债的货币政策效应考虑进来。二是国债市场的状况也能间接反映出财政货币政策的协调程度。例如，2003年9月份出现债券市场不断下跌，某种程度上体现了财政货币政策在短期目标上的冲突。央行在通胀预期作用下提高存款准备金率，直接导致了货币市场资金头寸的紧张与利率上升，间接导致了几期国债发行的困难乃至失败。 最后，从开放经济的角度来看，财政货币政策的配合被赋予了更加复杂的内容。目前，贸易顺差和资本流动都使得我国外汇储备不断增加，这就产生了巨大的货币扩张压力，为了维持货币政策的一致性，央行采取发行票据和正回购债券等方法来对冲货币增长。这同样造成债券市场资金紧张与短期利率上升，不利于国债市场改革与政策目标的协调。当然，上述的货币政策选择也积累了人民币的升值压力。同样，开放经济环境也对财政政策提出了更多的要求，例如去年中国政府改革出口退税机制的行为，某种程度上反映了政府缓解人民币升值压力的希望，这也是财政政策考虑到与金融政策协调而放弃短期利益目标的体现。 2、财政与金融的制度协调。首先需要关注的就是利率市场化的问题。从利率基准的确定来看，利率市场化改革目标即建立由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的利率形成机制，中央银行通过运用货币政策工具调控和引导市场利率，使市场机制在金融资源配置中发挥主导作用。由于目前国债余额管理尚为实现，财政部非特殊头寸需求，一般不会有发行短期债券的冲动。因此央行试图利用短期票据来增加债券市场流动性， 95 减轻商业银行短期资金头寸压力，同时作为公开市场业务交易工具。就基准利率形成中的工具发行进行合作，自然有利于降低财政与金融在利率市场化进程中的协调成本。 其次，金融市场的完善是财政与金融进行制度协调的另一重点。除了市场的统一和完善、有效机制的建设等问题，需要注意的还有两点。一是金融市场的主体建设，即通过促进金融主体内部治理结构的优化，来使得财政和金融政策能够在现实经济和货币经济两个层面进行协调。二是对金融创新的财政支持。就金融创新来看，无论是金融产品的开发还是交易过程的创新，通常都需要有相应的财政支持才能实现。例如，住房抵押贷款证券化可以说是金融政策的一个重要创新点，这当然需要财政的税收中性理念的支持。 分析:本文探讨的是在开放经济下我国财政和金融政策如何配合的问题。在浮动汇率制度下～利用货币政策增加国民收入较为有利～而在固定汇率制度下～财政政策是实行这一目标的有力工具。 市场经济尤其是开放的市场经济对财政金融政策配合和制度协调提出了新的挑战～同时也为财政金融政策配合和制度协调提供广阔的空间。我国财政金融政策配合注意几点:财政货币政策对宏观经济调控的重点不同,二者的有效配合集中在债券市场,开放经济下～财政货币政策的配合更加复杂～联系更加密切。财政与金融的制度协调则主要表现在利率市场化和金融市场的完善。 思考题:在浮动汇率制度下～财政金融政策如何有效配合, 二、原理综述 内部均衡指国民经济处于无通货膨胀的充分就业状态。外部均衡则指与一国宏观经济相适应的合理的国际收支结构。政府实现宏观经济内外平衡的政策～即“需求管理”或宏观调控的工具包括需求增减型政策和需求转换型政策。需求增减型政策主要运用财政、货币政策调节社会需求的总水平。需求转换型政策则主要运用汇率和直接管制政策调节社会需求的内部结构。 蒙代尔的政策指派原则认为应该根据比较优势原理指派各种政策工具～即每个政策工具都应用于它有着相对最大效能的政策目标。如财政政策——稳定国内经济,货币政策——稳定国际收支。 96 在固定汇率制度下～政府有义务在固定的汇率水平上按市场要求被动地买进卖出外汇～因此外汇储备量完全受国际收支状况的影响～政府不能控制货币供应量。由国际收支因素导致的货币供应量的波动～是固定汇率制下经济调整的一般机制～是理解这一制度下宏观经济政策效力的关键。在浮动汇率下～当资本完全流动时～扩张性货币政策会引起本国货币贬值、收入上升～对利率无影响～此时的货币政策是非常有效的。在浮动汇率下～当资本完全流动时～扩张性财政政策会引起本国货币升值～对利率、收入均不能产生影响～此时的财政政策是完全无效的。总体上～在浮动汇率制度下～利用货币政策增加国民收入较为有利～而在固定汇率制度下～财政政策是实行这一目标的有力工具。 97 98