地方投融资沉浮录

地方投融资沉浮录 来源:21世纪网-《21世纪经济报道》 作者:贾玉宝 2010年12月24日23:59 地方政府融资平台之乱，源于地方政府事权和财权的不匹配。地方政府另谋财源的路径，一端是土地财政，另一端就是各类融资平台。在不间断的地产调控之下，始于4万亿经济刺激计划和银行机构的支持，各类地方融资平台信贷规模大涨，信贷风险陡升。 而地方政府融资平台敢于放量，从根本上来说，一是各地正在进行并扩大的经济转型和农村城市化，已为中资银行造就了暴利时代，中资银行对地方支持会越来越大已是趋势;二是各地政府对农村城市化下土地财政的预期，对地方巨量财富增加的预期，以及GDP考核和政绩需要;三是中国善于在发展中解决问题的模式和思维。 同样源于此，央行和银监会则担心地方政府的“货币+权力”模式坐大，因此警示和整肃地方融资平台。深圳大学陈建华教授称，从中长期来看，中资银行不会出问题，风险隐患不等于现实风险。欧元区银行出问题的一端，其债务是本国的，货币却不是本国的。中国是独立货币国家，政府监管强，“池子论”也是有 1 收有放。 在此次整肃下，地方政府投融资体制要变，尽管如何整体变尚在多方探讨之中，但局部的体制改革破冰已经开始。 1.分税制改革后的地方“突围” 大上地方融资平台，是地方政府配合4万亿财政政策的一大集体性“壮举”，地方债务风险也由此扩大。欲厘清地方融资平台问题，需要回到1994年分税制改革的起点上，才能对相关的脉络看得格外清晰。 1992年，分税制改革前夜，财政部的国库报 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 是这样的:中央财政收入1000亿，中央支出2000亿，赤字1000亿。而地方财政收入则为2500亿。 正因为此，在当年7月23日的全国财政、税务工作会议上，前国务院总理朱镕基说:“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，到不了2000年，中央财政就会垮台。” 显然，要避免“中央财政垮台”的出现，就必须冲破当时的“现行体制”，也就是中央地方财政“分灶吃饭”体制。 2 1980年，为鼓励和促进地方经济发展，中央和地方“分灶吃饭”，改革核心就是中央分权让利给地方，财政收入中央占三成，地方占七成，地方政府获得了财权和事权的集中。与此同时，在财政支出上，中央支七成，地方出三成，由此逐步形成了“弱中央、强地方”的财政格局。 中央财政艰难时，一度要向地方财政借钱，当时的财政部长很难当。1992年初小平南巡讲话后，分税制改革被正式提出。 尽管分税制改革遭到了地方政府的极大反弹，但1993年的严重经济过热，已让博弈的砝码向中央倾斜。因为，“分灶吃饭”式的财权下放，使得地方政府主导的投资过热，并带来了重复建设、结构失调、地区封锁、资源配臵扭曲等问题。1993年则是这些问题的集中性爆发。 在朱镕基率队和17个省份负责人“一对一谈判”后，分税制改革最 后在1994年实施。其中，诸税种中规模最大的一种企业增值税被划为共享税，中央占75%，地方占25%，中央税另外还包括所有企业的消费税。通过这种划分，中央和地方由“倒四六”变为“正四六”，此后至今大体如此。 3 按下葫芦浮起瓢。中央财政壮大了，地方财政又出问题了。南开大学张莉等经济学者称，分税制改革将主要收入稳定的税种归中央，地方分到的税种多数征管难度大，收入不稳定，增长缓慢。同时也没有对中央和地方的事权做重新调整，地方政府存在财权小事权大的不匹配问题。 不过，财经专家贾康等表示，不应从根本上否定分税制，而应另找出路，形成“中央-省-市县”三级框架，在这个扁平框架下构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制。分税制改革将地方财权做小，此一背景下，经济发展和行政考核开始倒逼地方政府谋划其他生财之道土地财政和融资平台两大路径由此产生。 深圳1987年敲响的中国土地拍卖第一锤，在经过上世纪90年代商品房改革政策引燃和发酵后，终于在世纪之交掀起了各地方政府“土地财政”的轰然巨雷，且近几年并没有因地产调控而收敛。 国务院发展研究中心2009年的一份调研 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40,，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60,以上。地方政府享受了最大的土地红利。 4 与土地财政并行且日渐扩大的，是以各种方式搭建的地方融资平台。 2.从重庆模式到4万亿下的平台催化剂 在世纪之初的地方融资平台中，由重庆市市长黄奇帆主导的重庆国有投资模式最为知名。 2002年底起，短短一年时间，重庆组建了八家国有建设性投资集团(俗称“八大投”)，重庆市政府通过国债注入、规费注入、土地收益权注入、存量资产注入和税收返还等方式向“八大投”注入资本金，以此平台撬动了银行2500余亿元授信额度和1000余亿元贷款，占重庆近年全部基础设施总投资额的75%，这种模式被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。 在重庆模式示范下，各地方的省、市、县、乡镇政府纷纷仿效，打造出各类投融资平台公司。按照财政部财政科学研究所的估算，2007年末地方政府融资平台债务约1万亿元，地方债务总余额约4万亿元。客观说，如此平台融资规模尚属可控，地方政府负债尚未引发关注。 2008年底，面对美国金融海啸引发的全球经济衰退这一严重形势，中国提出“保八”增长目标，国务院随后出台4万亿经济刺激计划。 就4万亿而言，按照分税制逻辑路径，亦是中央政府公共投资数额为1.18万亿元，剩余的2.82万亿投资由地方财政承担。不 5 过，这也不打紧，为急着搞项目，不少地方政府甚至将部门职能划分暂时模糊，演变为一部分人进京与国家发改委直接沟通，另一部分人留守，挑灯夜战地赶制项目申报材料。 当时，国家发改委大楼所在的三里河，所有宾馆都已客满。4万亿计划公布的十多天里，每个省份都至少上报了100个项目，国家发改委工作 人员也不得不日夜加班，人员仍不充足，只得从其它部委抽调人员审批相关领域项目。 有报道称，2008年11月5日4万亿消息确实之后，安徽省发改委主任沈卫国又带着一队人马和200多个项目来到北京，前后共申报了446个项目，347亿元。安徽有史以来最大的交通项目——总投资额高达257亿元的南京至安庆城际铁路——即在4万亿消息公布当天获批。 同样的案例是，河南省在4万亿消息公布后的第二天，就发文要求各部门各市县3天之内上报材料到省发改委，各地只能先把曾经上报但被搁臵或者已审批但资金未到位的项目报上去，这也使得相当多省份的项目仍然是以高速公路、铁路、能源为主，而不是国务院希望倾斜的农田水利、保障性住房等。河南省发改委有人员在后来感叹说:“老项目几乎占据了八成以上，以能源和基础建设为主。” 中央4万亿经济刺激计划，最终换来了各地方政府合计高达10万亿以上的投资冲动，这显然远超国务院意料。 各省市项目获批之后，接下来是庞大的资金缺口问题。2009 6 年3月，央行、银监会联合发文提出的“支持有条件的地方政府组建投融资平台”政策，这为压抑许久的地方投资迎来了空前的盛宴，各地名目繁多的地方融资平台呈几何级增长。 不仅如此，与此前羞答答的市政债券、打捆贷款、银信政合作和城投债相比，银行直接贷款的强大支持，第一次让地方政府的资金饥渴得到了极大满足。一边是银行急于放贷，一边是地方政府急着搞项目，双方如胶似漆，进入空前的蜜月期。 据银监会统计，截至2009年底的地方融资平台银行贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。2009年末，地方政府债务规模接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。 来自银监会的统计数据显示，截至2009年6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台高达4907家。地方融资平台的贷款债务率平均为97.8%，这一水平在90%-120%的国际警戒线区间之内，但部分城市平台贷款债务率甚至超过200%、300%。如截至2009年7月末，天津市债务率超过300%，偿债率为31%。 3.平台贷款整肃与地产调控“双链条” 风险隐患接踵而至。 2009年末，全国32个省长和直辖市市长的办公桌上，都收到了一份央行和银监会直接发送的地方融资平台信贷数据监测报 7 告。央行和银监会提醒地方政府注意地方融资平台大量举债造成的地方负债风险，和间接可能导致的财政风险。 2010年1月，国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上提出，尽快制定 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 地方融资平台的 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 ，防范潜在财政风险。同月，央行行长周小川警告，相关问题处理不当可能会导致地方政府的融资平台无法偿还债务，给银行带来不良资产并造成其他问题。 对于地方融资平台，中央从支持到整肃，只有短短的一年时间。 随即，银监会下发三条规定:在2010年6月末以前对所有地方融资平台公司进行项目“资产包”解包清查，严格控制地方融资平台新增贷款， 违规贷款责令整改并严格追究责任。尤其是“解包”清查，彻底让地方债务信贷化的风险问题曝光。 视点回到重庆。 包括“八大投”在内，重庆地方融资平台来自银行的贷款大增，仅2009年前三季度，各项贷款余额达8671亿元，同比增长49.2%，贷款增速连续9个月居全国第一位。与之形成鲜明对比的是，重庆2009年全年地方财政收入才首破千亿，仅为1165.7亿元。 不仅是“八大投”，同在2002年成立的重庆渝隆集团有限责任公司(下称“渝隆集团”)，是重庆市九龙坡区政府所属融资平台，注册资金仅5000万元，但在政府信用支持下，以国有土地为抵押，以开发贷款为主体，其扩张速度和负债速度亦是惊人。 8 据渝隆集团财报显示，截至12月31日，其总资产达122亿元，负债80亿元，其中贷款余额55亿元，债券10亿元。无论是资产总额，还是银行贷款数量，渝隆集团都在重庆区县所属百余家平台公司里排名第一。 “解包”清查严令下，渝隆集团成为重庆银监局督促检查的重点企业。4月22日，重庆银监局牵头渝隆集团15家债权银行组成联合工作小组，通报了对渝隆集团贷款的检查情况。检查结果显示，渝隆集团存在包括土地占注册资本金比例超标、贷款改变使用用途、项目报建手续不齐备、一个项目多头贷款远超过预算总额等七大问题。 其实，早在2005年，渝隆集团债务已是高速增长，当年总资产60亿元，总负债51.8亿元，资产负债率高达87%。这样的资产负债率在银行肯定拿不到贷款。次年，九龙坡区政府以土地注入方式让渝隆集团注册资本 金骤增至22.6亿元。渝隆集团2005年短期贷款约5亿元，2006年为10亿元，2007年各类贷款总额增至44亿元。在4万亿计划刺激下，渝隆集团2009年贷款现金达到创纪录的70.55亿元。九龙坡区政府2010年第一批重点建设项目名单显示，渝隆集团一共需要为超过10个项目支付约18亿元。 类似渝隆集团这样的地方融资平台在2009年不惜大肆向银行借款，其所期冀的就是不断增长的土地财政命门。 然而，始于2010年4月的地产调控新政让不少地方政府和地方融资平台有苦难言。融资平台整肃如果是断了地方项目建设资 9 金来源的话，地产调控以及伴生的楼盘销售不畅、土地拍卖减少则是断了地方财政的水源。银监会的双链条调控彻底动了真格。 不仅如此，财政部和国家税务总局当时发布的数据显示，2010年4月全国财政收入7925.66亿元，其中中央本级收入4179.3亿元，同比增长42.1%;地方本级收入3746.36亿元，同比增长26.7%。地方本级收入增长速度远低于中央本级收入，无疑加剧了地方债务风险。 4.平台贷款风险地图 实际上，平台贷款风险隐患并非各省皆然。 本报记者在深圳、广州、苏州等地调查发现，类似深圳地区，其在数年前已经大体完成了各类基建项目，本地融资平台本次未形成大规模的信贷增加，相反，深圳银行业则是大举异地贷款。 就整个广东省而言，其2009年地方融资平台贷款余额接近4000亿元，但广东省各地方政府的债务率不到100%、负债率不到10%，均低于警戒线，地方债务水平较全 国情况要好。某国有银行广东省分行人士称，“广东省地方政府财政收入较好，地方债务偿还风险比中西部地区要低，银行风险也相对可控。” 某股份制银行苏州分行人士称，苏州市地方融资平台信贷规模约在1000余亿元，当地一般预算收入在700余亿元(江苏省首位)，全口径财政收入则超2000亿元，地方债务风险可控。 兴业银行行长李仁杰称，有风险隐患不等于就有现实风险。银监会及时看到这种风险隐患，然后进行风险提示来组织风险防 10 范工作，是好事。在2009年当时的大潮之下，有个别项目可能还款资金不够充分、债权不够落实，一些具体项目的规范性不足，但这个情况不是普遍现象。 深圳大学陈建华教授称，其实，地方债务风险隐患主要可能高发在中西部地区，东部沿海和一线城市问题不大，平台贷款叫停不能搞一刀切。 人民银行南昌中心支行课题组一份调查报告显示，2009年江西省政府投融资平台年末贷款余额为1155.99亿元，比2008年末增加478.12亿元，增长70.53%。2009年江西省平台贷款共发放941.41亿元，占同期全省一般贷款发放额的22.62%，占同期全省中长期贷款发放额的64.55%，发放额是2008年的3.2倍。 该调查报告另称，2009年江西财政总收入928.7亿元，其中地方财政收入完成581.2亿元，全年财政支出1546.4亿元，严重赤字。2009年末平台贷款余额却高达1155.99亿元，超过了全年的财政收入，未来偿债负担明显超过了政府财政承受能力，如平台公司和地方财政都出现偿还困难时，将转嫁为商业银行的不良资产。 不仅如此，这份调查报告认为，江西地方政府平台贷款还引发银行信贷供求矛盾突出，同时加剧产业结构失衡，银行资产负债错配问题也更加突出。 这些引发后果几乎是中西部地区平台贷款的共同特征。 人民银行晋中市中心支行的一份调查报告显示，截至2010 11 年6月末，晋中市县两级17家政府融资平台银行贷款余额33.9亿元，其中县级平台贷款余额20.8亿元。这两年平台贷款平均每年以两倍速度递增，由于其80%以上贷款由政府信用担保，一旦融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些隐性债务必然显性化，而地方政府的财政担保承诺大多缺乏实质性 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 和约束，最后将传导至银行，引发信贷风险。 人民银行海西州中心支行的一份调查报告显示，位于内蒙古的海西州共有州市县级融资平台7家，注册资本金总额7.7亿元，从银行融通资金22.57亿元，其中，政策性银行18.45 亿元、国有商业银行3.4亿元、地方金融机构0.72亿元，目前尚能正常还本付息，但这些贷款一般在10年以上，贷款风险具有较强的隐藏性。同时融资渠道单一，一旦政策趋紧，融资困难矛盾将非常突出。 幸好经过整肃，平台贷款开始刹车。银监会统计数据显示，截至2010年6月末，银行各级融资平台贷款约为7.66万亿元，其中风险较大或存在违规操作的约为1.66万亿元。今年上半年融资平台公司贷款新增额占上半年全部新增贷款的比例比2009年全年下降约三分之一，融资平台公司贷款占全部贷款的比例比年初也有所下降。而对于部分存在还款来源不足的贷款，通过变更贷款主体、增加押品或追加担保等风险缓释措施，其风险 状况会得到进一步改善。这些贷款不会全部形成不良贷款，更不会全部成为损失。 12 5.体制改革破冰路径 2010年11月，银监会要求各银行对政府平台贷款进行明细账统计，复于12月中下发《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》，对融资平台贷款的五级分类和风险缓释等情况做了具体规定。 至此，耗时近一年的平台贷款清理进入尾声。而对地方政府融资平台等相关问题的体制思考也在持续和强化。 其实，如果将中国的地方政府融资平台和西方对比，亦能发现其折中和东方特色之处。 美国地方政府融资模式主要是市政债券融资，其发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，其中州、市、县政府占50,，政府授权机构约占47,，债券使用机构约占3,。其投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者，其中家庭和各类基金约占75,左右。 英国主要模式是鼓励私人优先投资。经济学者薛江炤介绍称，英国作为新公共管理的发祥地，其核心是私人融资优先权PFI以及在此基础上的公私合伙制PPP操作方式。目前，PFI已经在20多个领域被100多个不同的部门和地方政府所采用。 薛江炤称，完全依赖市政债券融资的做法是不可取的。如果没有必要的约束，往往会引起地方政府的投资冲动，容易造成资源浪费和效益低下， 最终由于乱上项目导致地方财政负担过重。而“合伙制英国”的PFI模式下的项目大都存在项目交付时间延 13 迟和预算超支的现象，而这些成本和不良后果都最终转嫁到了纳税人身上。 这也意味着，债券融资模式和私人融资优先模式在中国不足以成为主流，那么，尽快构建可调控的、高效的地方政府投融资体系势在必行，理顺中央和地方在公共投资中的角色定位亦成为应有之义。 改革开放30余年来，我国城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%。数以亿计的农村人口以各种方式涌入城市，形成了对各类城市基础设施、公用设施的巨大需求，地方政府必须对此作出回应，也带来财政压力，前几年甚嚣尘上的“经营城市”说即为显例。 薛江炤等学者称，现行财政与债务管理体制约束下，地方政府缺乏正常的融资渠道面对前所未有的基础设施建设任务，几乎每个地方政府都面临着严重的资金约束。正常情况下，地方政府的主要来源是税收。即使如此，没有哪一个国家的政府能依赖常规性的收入来支撑巨量的基础设施建设任务，中国也不例外。 因此，对分税制再改革只能说是必要的第一步。陈建华称，中西方税制均较为稳定，但税种可增加，税率可调整，在税制不变情况下，对中央地方做内部调整也是方向之一。允许地方开征物业税和房产税试点，以及上其他新税种，则是为地方财政开源。前者比如高铁、铁路都是中央投资，地方受益;后者如上海、重庆正在摸索的房产税改革。 14 陈建华称，而从大趋势来看，改革开放的前20年是以税收为主，各地引资的背后是增税;后10年大项目进完了，普遍转入土地财政;下一个阶段将转向地方政府公债，靠税收逐步还。地方政府发债，目前国际信用度不高，但随着透明度增加，以后会改变，这也将是热钱进入的一个渠道，内地难找项目的闲臵资金也会选择购买。 当然，热议最多的还是地方融资平台体系构建问题。比如不少专家提出的健全投资决策机制、集中资源建地方综合性融资平台、理顺地方政府和平台公司的关系、拓宽融资渠道、平台公司应建立完善的公司治理机制和风险管理模式等等，则是在术的问题上的细化工程，且需要立即实施的。 至于道的趋势问题，似乎可以与台湾地区发展路径相互对照。台湾模式经历了四个阶段，分别是上世纪50-60年代的进口替代阶段，60-70年代的出口导向型阶段，70-80年代的进口替代、出口导向并存阶段，90年代以来的高科技、高附加值发展阶段。大陆地区的80-90年代对应台湾的第二阶段，目前对应台湾的第三阶段。区别在于大陆起点、规模、潜力均高于台湾。再则，台湾地区资源短缺，原材料靠进口，大陆地区则是有相当的原材料来自本土。以上发展阶段和比较优势将为地方政府带来巨量财富。 因此，地方政府融资平台问题最终还是要回到在发展中解决问题的东方思维。同时，目前的细节、程序、透明度、项目理性 15 问题等则需要自我救赎和严格监管，否则就是“千里之堤、毁于蚁穴”的悲剧发生。 16