论行政立法监督机制的建构与实现

论行政立法监督机制的建构与实现 任梓铭刘江 (贵州大学法学院贵州贵阳550001) 【摘要】行政立法是行政机关制定规范性法律文件的活动,是政府职能扩张和社会关系复杂化的结果,其中很大一部分是根据法律或国家立法机关的授权的进行的授权立法。由于行政立法主体的多层次性引发的立法动机多样性和立法内容的广泛性,导致行政机关权力滥用,所立之法冲突,甚至宪法法律不协调多有显见。因之,对行政立法进行监督和控制显得十分必要。本文仅从行政立法实效着眼,管窥我国行政立法监督 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的建构和实现。【关键词】行政立法监督机制实现途径 行政立法是近代国家职能发生巨大变化、新旧观念激烈碰撞的产物。行政法学意义上的行政立法是国家行政机关依照法定权限和程序制定行政法规、行政规章的活动,在解决现代社会所出现的复杂问题上发挥了重要的作用。在我国,改革开放之后行政立法的数量和质量都有显著提高,使得行政权力的运用很大程度上摆脱了无法可依的状态,在国家法制建设中占居了举足轻重的位置。但是,我国行政立法存在颇多问题,其监督机制仍不完善,这理应引起学界的关注并予以适当的回应。但行政立法仍存在颇多问题,其监督机制还处生成发展过程中,目前仍不完善,这理应引起学界的关注并予以适当的回应。 一、我国行政立法监督肇因与依据: (一)、行政立法授权范围不清,导致行政立法权滥用。 我国,按照行政立法授权形式可将行政机关的行政立法分为一般授权立法和特别授权立法。一般授权立法是指国家行政机关直接依照宪法和组织法所规定的职权制定行政法规和规章的活动。[1] 特别授权立法是指依据特定法律,法规授权或依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托,指定规范性法律文件的行为。[2]在行政立法实践中。立法主体繁多,如国务院的29个部委;全国31个省,直辖市,自治区;27个省级政府所在市的人民政府;18个国务院批准的较大的市。这些多层次的主体处于不同的部门,不同的地区,不同的位阶,均为笼统授权,边界十分不清。于此,孟德斯鸠有深刻的洞察,他说到:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不变的经验,有权力的人们一直回遇到有界限的地方为止。”[3]这些立法主体各自为政,争夺地盘,越权立法现象屡见不鲜;行政立法权滥用也时有发生。 (二)、行政立法起草程序失范,导致行政立法腐败。 现行立法对全国人大及其常务委员会的法律起草程序无统一规范,实践中对行政法津事件一般是委托国务院的具体执法部门来起草,起草部门自然把如何有效地封建权力放在首位,而对如何有效地规范和制约权力以及保护广大公民和法人的合法权益较少顾及。且起草………………………………………… 作者简介: 任梓铭(1982—)女,贵州大学法学院2004级经济法硕士研究生。 刘江(1979—)男,贵州大学法学院2004级经济法硕士研究生。 部门在法律中极力巩固和扩大自己的权力,谁也不会拱手相让自己手中的权力,其结果是部门权力与部门利益法制化严重,导致具体执法部门争权夺利的斗争屡见不鲜。多个起草部门在法律中极力巩固和扩大自己的权力,滋生了行政立法的腐败。 (三)、行政立法质量实效不高,导致行政立法的价值贬损。 行政立法质效不高首先反映在行政立法对法律责任规定薄弱。行政法视、规章的核心内容是规定行政机关的职业和责任、规定社会成员的权利与义务。立法主体在配置职权与责任、权利与义务时应严守对等原则。[4] 我国此域规定薄弱,对直接责任的人的过错责任规定较少,对行政侵权损害行为的法律责任亦少,这不利于对行政相对人合法权益保护和政府的依法行政的开展。其次表现在行政法规、规章的漏洞缺陷较多。在行政立法中,法律有确定或不确定的法律名义与法律精神相悖。法律相抵触,有不合理不妥当之处。对具体案件法无明文规定等。我国行政立法程序设置、立法主体素质,立法分析投入及立法技术手段的欠缺,是此局面的主要原因。这都使我行政立法的功效贬损,难以发挥行政立法的及时性、补充性的作用,浪费司法资源。 (四)、行政立法指导思想不明,导致行政立法系统性欠缺。 在一国的法律体系中,法律规范之间的和谐系统,是衡量和检验立法水平的重要标志。我国行政立法缺乏系统性十分突出,各级行政机关随意立法现象普遍。且在立法过程中从本部门、本地域范围内利益考虑立法、缺乏纵向与横向的协调,导致行政立法不配套。如行政法规、规章与法律冲突。行政规章与行政法规冲突,同位行政法律规范冲突,同一行政法律规范自身相互矛盾。甚至有的行政法规、规章与宪法矛盾。 (五)、行政立法解释体制错位,导致行政立法混乱。 法律解释问题,我国《立法法》只规定全国人大常委会有权作出立法解释,至于法律适用过程中如何适用解释问题《立法法》未作规定。这决定了全国人大常委会在1981年通过的《关于加强法律解释工作的决定》仍有法律约束力。目前国务院及所属部门有权对所适用的行政法作出法释。这虽于法有据,但并不是天然合理。关键是行政立法主体也是行政法律关系的当事人,并同时要求处于弱势地位的行政相对部分遵守这种解释。显然有违依法行政的基本要求,纵容了行政立法责任的淡漠。不利于行政立法的统一性和灵活性的发挥,制约了我国法制建设。 二,我国行政立法监督及其实评与反思: (一)、我国的行政立法监督 面对上述问题,我国目前对行政立法主要通过以下四个方面加以克服,确立行政立法监督机制,加强行政立法的控制(1)、限定行政立法规范。即对各级行政主体的立法权限进行划分《立法法》第56主要原因及国务院制定行政法规的范围,宪法第90条及立法法第71条规定了部委规章的制定权限。(2)、规范行政立法程序。程序的作用在于“通过促进意见的疏通,加强理性思考,扩大选择范围,排除外部干扰来保证决定的成立和正确性,实质是管理和决定的非人情化,其一土方布置都是为了限制恣意,专断和过度的裁量。立法机关的立法程序显得较为细致、周全行政机关的立法程序则较为简单、便捷。既使行政立法对限制专断发挥了重要作用,但在立法过程中缺乏完善的公众参与和利益协调机制,无咨询、协商等方式收集民意的法律要务。(3)、国家权力机关监督。现行的立法监督制中全国人民代表大会的作为最高权力机关、最具权威性、地位最高的立法监督主体。宪法中作了违宪抵法的 行政法规、决定,命令撤销的规定。《立法法》也规定了“适用与备案”的规定。但是由于监督方式不明确、不具体、致使这种监督难发挥实际作用,备而不监,导致权力机关对权力机关对行政立法监督职能的弱化。 (二)、我国行政立法监督实评与反思: 1、缺少具体的监督形式 我国目前还没有统一的授权法,故而没有建立起真正的完善的法律监督体系,有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中。如在向国务院各部委的授权中,规定了需要经过国务院的批准,在向地方的授权中,规定向全国人大常委会和国务院备案:在向国务院授权时,规定国务院根据授权制定的行政法规向全国人大常委会备案。对于这些法条授权,由于没有具体而详细的规定细则,缺乏可操作性,因而在实际中很难起到监督作用。 2、权力机关在行政立法监督中处于消极地位。 依据宪法,全国人人常委会有权对行政立法的整个过程进行监督,可依职权主动撤销宪法、法律相抵触的行政法规、规章。然而在实践中,全国人人常委会很少积极主动地履行监督职责,即使是我国目前仅有的监督形式,全国人大常委会也没有很好地利用。例如在备案制度中,要求对授权立法进行必要的审查,审查其是否有与宪法、法律相抵触之处。但从实践来看,全国人人常委会并未进行有效监督,事实上全国人大常委会根本没有行使过自己的监督权利。 三、我国行政立法监督的重构与实现: 行政立法的产生与发展是社会进步的必然结果,它对立法制度的完善和经济的发展都起到了积极作用。但同时,行政立法权使得行政机关权力大为扩张,如果行政立法权行使不当,很可能对民主、人民权利和自由造成侵害。因此,有必要从规范授权、完善监督机制、强化程序控制等几个方面加强对行政立法的监督和控制,以期行政立法能合法、公正地运行。 (一)、规范授权 行政立法是行政机关制定规范性法律文件的活动,其中很大一部分是根据法律或国家立法机关的授权进行的授权立法。对行政立法的控制首先应从对授权的监督控制上做起。 (1)、禁止整批授权 整批授权又称空白式授权,是指授权人(授权者)授予被授权人特定事项的立法权,而对被授权人如何行使立法权未作具体要求,由被授权人自行决定的授权方式。[5]一般情况下,世界上大多数国家就特定事项作出立法授权往往采用一事一授权的单项授权制,很少采用概括性多事一授权的整批授权方式。因此一事一授权能保证授权事项明确具体、重点突出、更有针对性,从而避免整批授权易引发的厚此薄彼、主次不清和模糊交叉等弊端。而在我国,整批授权的情况大量存在。因此,授权行政机关立法的法律(即授权法)中必须对授权的事项、授权的目的、授权的范围以及能否再授权等问题予以明确规定。特别是授权制定有关侵害人身自由及精神自由的立法及犯罪的构成要求的立法时,要求授权本身以明文严格划定授权范围。若以无限制的、整批的委任方式授权,该授权法本身就违反了宪法精神。 (2)、明确授权立法的事项范围 授权立法的事项范围是指哪些事项的立法权可以授给行政机关行使,并可由行政机关就 该事项制定相关法律规范。在我国,《立法法》第9条也对国务院的授权立法事项作了列举性排除,即“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 和处罚、司法制度等事项”不得授权国务院先制定行政法规。这较之以往对授权立法事项缺乏法律限制,一般由全国人大及其常委会依照“情势需要”原则来确定,无疑是一大进步。但是,这一限制范围明显过窄。此外,还应当明确的是,授权立法的事项必须在授权机关的立法权限之内,即授权机关所授之立法权必须是授权机关自身本应享有的权力,超出其立法权限的授权,本身就是无效的。 (二)、完善监督机制 (1)、立法机关的监督 为了保证民意代表机关作为主要立法者的地位,行政立法必须受到立法机关的监督和制约。在我国,宪法和法律赋予了立法机关广泛的监督权,在监督方式上采用的主要是备案制度和批准制度。并且,我国《宪法》规定,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。但实际上,立法机关并没有很好利用其监督权,备案和批准制度流于形式。笔者认为,要完善立法机关对行政立法的监督,应从以下几个方面进行改革: 第一、完善备案审查制度。法规规章备案制度是我国重要的立法监督制度。在实践中,我国现行的报上级备案审查制度存在一个明显的缺陷,即“备案审查”往往只起到“备查”的作用,而无“审查”功能,有明显问题的法规或规章往往难于被及时发现和纠正。时至今日,全国人大常委会还未行使过一次不予备案的权力。为此,有的学者 建议 关于小区增设电动车充电建议给教师的建议PDF智慧城市建议书pdf给教师的36条建议下载税则修订调整建议表下载 ,在全国人民代表大会常务委员会中设立一个专门的审查法律、法规的立法审查委员会,这个委员会不只是起到“收发室”的作用,而且还要对提交的行政法规、规章作实质性和程序性审查,如果发现存在问题,可要求人大常委会进行审议,决定是否撤销。[6] 第二、改进批准制度。批准制度适用于重要法律规范的制定。因此,在授权事项涉及到国家、公民的重大利益,涉及到我国基本的经济制度等问题时,授权立法中应规定“批准”为法规、规章的必要生效条件。此外,“批准”方式也可以灵活多样。在英国,绝大多数情况下,条规的送交程序分为两种:一种是非经议会的批准,不得生效。这种“批准型”程序主要适用于增加税收或公民负担的条例;另一种是除非议会两院在提交后的一定期间内作出决议予以废除,否则即告生效,这种“否决型”程序也是经常采用的程序。[7]笔者认为,我国可以借鉴英国的做法,根据法规涉及的内容和重要程度不同,规定多种批准方式。 (2)、司法机关的监督 在实践中,人民法院对某些授权立法仍享有一定程度的司法审查权。因为我国行政立法有两种表现形式,即行政法规和规章,并且大量的表现为规章,包括部委规章和政府规章。根据我国行政诉讼法的规定,人民法院审理行政案件,可以参照行政规章。这表明人民法院对规章享有不完整的司法审查权。因为“参照”的前提是对规章的合法性进行识别、判断,合法的予以“参照”,不合法的则不予“参照”。[8]在审判实践中,人民法院应当充分运用法律赋予的这一审查权,加强对某些行政立法的司法监督。当然,这只是目前条件下的权宜之计。依据司法审查本身的“惯例”,必然会产生对授权立法的合法性与合宪性的审查问题。为充分发挥司法监督的独特功能,把行政立法置于人民法院的全面监督之下,应逐步扩大司法审查的范围,加强司法审查的力度,最终在我国建立起完善的违宪司法审查制度。 (三)、强化程序控制 “程序的实质是管理和制定的非人情化,其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁量”,[9]以程序控制权力的恣意与专横是现代法治国家的应有之义。对行政立法的控制,不仅要借助于事后的监督,还需要事前、事中程序的规范控制。 在我国,行政立法程序中的最大问题是缺乏民主性和公开性,因此很难保证制定出的法律规 范本 协议范本下载族谱范本下载临帖范本下载公司章程范本下载监理月检范本下载 身应具有的公正性和客观性。从现行法律规定和立法实践来看,目前我国行政立法的程序是:部门提出法规(或规章)草案,交政府法制局(办)审核和协调,最后提交政府办公会议审议通过。这一立法程序有两个方面的缺陷:一方面,这些程序主要涉及行政机关内部在立法工作上的协调,基本上属于内部程序,与行政机关外部没有多大关系,缺乏民众的参与;另一方面,审议监督力量仍显薄弱。鉴于此,笔者认为,应从以下几个方面改进我国的行政立法程序。 首先,保证行政相对人、特别是与所制定的法律规范有利害关系的人有效参与行政立法的制定。健全的民意表达渠道和利益协调机制也是制约行政立法权的必备手段和保证立法内容客观、公正的必要前提。[9]为此,我们可以借鉴西方听取意见和情报公开的制度。 其次,设立专家委员会审议行政机关制定的法规或规章。一项行政法规,无论是专业性的还是综合性的,会涉及到许多方面的知识和情况,行政机关负责立法起草的人员往往难于全面把握。在国外,授权法中大多有行政立法必须听取有关专家意见的规定。而在我国,专家、特别是法律专家参与行政法规制定的力量还很薄弱。各行政部门,甚至市政府法制局(办)的工作人员都很少有正规法律专业出身的,这就很难保证行政机关制定的法规和规章的合法性与合理性。就此,有的学者建议,在政府法制局(办)内设立一个专家委员会办公室,作为常设机构负责咨询或审议行政机关制定的法律规范。[10] 四,理论前瞻:加强行政立法监督,行政立法科学化的路径选择 行政立法科学化的标志是注重行政立法程序。从逻辑上看,行政立法程序应包含问题发现、目标选择、草案拟定、草案审查、草案实验、草案修改、公布实施等步骤。此程序需重点提及的是目标确定和草案实验。 1、目标选择 目标选择即法律规范目标的明确与适当。中外立法实践表明,法律规范的目标不可太低或太高,迁就现实的过低目标和远离现实的过高目标都是有害的。例如,进入90年代后,我国不少地方都出台了节庆日主城区“禁放烟花爆竹”的地方性法规,目标是保护环境和人民生命财产安全。但这样一个目标明确、初衷良好的法规却在执行上遇到了极大障碍,原因就在于法规远离包括社会文化习俗在内的社会现实,不易得到执行标的心理认同与行为配合。法律规范目标的合理与适当是法为良法的重要标志,这一问题应引起我国行政立法者的格外注意。 2、草案实验 草案实验即法律规范的实验评估。在中华人民共和国成立后的相当长时间内,法律规范的实验评估并未引起重视,判断法律规范正确与否的常用方法是“试误法”(try and error)。“试误法”的本质是社会科学实验,其过程是:将制定的法律规范或公共政策直接付诸执行,在执行中发现失误后再返回修改,然后再付诸执行,再返回修改。与自然科学实验相比,由