我国去产能新形势下失业保险制度改革研究（1999~）

     我国去产能新形势下失业保险 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 改革研究（1999~）                  第一节研究背景受发展阶段变化、需求结构调整、体制机制缺陷等多种因素的综合影响，我国部分行业，特别是钢铁、煤炭等传统行业出现了严重的产能过剩。去产能成为供给侧结构性改革的首要任务，安置好受影响职工是去产能的关键环节。鉴于此，党中央国务院高度重视，要求各级党委政府切实负起责任，将去产能企业下岗分流人员纳入就业扶持政策体系。落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，加强对下岗失业人员的免费职业介绍、职业指导等服务，提供职业培训，开展创业指导和创业培训，落实自主创业税费减免、小额担保贷款等政策，扶持下岗失业人员以创业带动就业。虽然国家财政以奖补资金的形式鼓励企业加快化解过剩产能和淘汰落后产能，安置好受影响职工；但由于奖补资金额度相对有限，难以满足企业安置职工的实际需要。不少企业反映，目前去产能政策中资金投入较少、保障不足，企业筹集职工安置资金困难较大。全国失业保险基金超常规积累了大量资金，截至2017年底，全国失业保险基金累计结余增至5552亿元。若按当年基金支出规模，可持续支付6.21年，远超过“可支付6个月”的世界一般水平，不仅造成资金的闲置浪费，还面临较大的管理和贬值风险。《失业保险条例》自1999年1月22日起实行后，我国的失业保险在深化国企改革、应对国际金融危机中发挥了保障受影响职工基本生活等方面的重要作用。但一些制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 也逐步显现，一方面，基层财政和企业负担较重，保民生、促就业的资金十分短缺；另一方面，失业保险基金大量闲置，尚未充分发挥资金预防失业、促进就业的功能。去产能受影响职工就业与安置需要得到扶助，而受失业保险现行制度约束，不能支付职工转岗转业培训等项目。除了支出范围狭窄外，失业保险制度设计与运行还存在诸多问题，如部分失业人员不能领取失业保险金、失业保险基金统筹层次较低、失业保险关系转移接续不畅、失业保险费率不够合理等，而失业保险的主要问题是没有充分发挥其保障生活、预防失业、促进就业的三位一体功能。在化解产能过剩矛盾中，能否通过扩大失业保险基金支出范围促进和稳定就业，并缓解失业保险收支严重失衡的困境？怎样从失业保险基金中列支所需资金，以便对采取有效措施稳定职工队伍的企业给予稳定岗位补贴？在产业结构优化调整中，如何实现失业保险向就业保障的转变，发挥失业保险保障生活、预防失业、促进就业的功能？这正是本章集中探讨和阐述的主题。第二节去产能面临新形势部分行业产能过剩是市场经济条件下时常出现的现象。但由于多种因素的综合影响，去产能已成为我国经济转型升级中的重大问题。总体来看，钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩，其他行业也存在不同程度的产能过剩问题。一去产能工作仍需持续推进作为供给侧结构性改革的首要任务，2016～2017年，钢铁、煤炭行业去产能持续推进，并提前完成了任务。在去产能过程中，钢铁、煤炭价格大幅上升，企业盈利状况明显改善。2018年，国家化解过剩产能目标任务包括钢铁、煤炭和煤电三个行业，其中钢铁方面：2018年退出粗钢产能3000万吨左右，基本完成“十三五”期间压减粗钢产能1.5亿吨的上限目标任务；煤炭方面：力争化解过剩产能1.5亿吨左右，确保8亿吨左右煤炭去产能目标，实现三年“大头落地”；煤电方面：淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组。未来几年，我国钢铁、煤炭去产能任务仍然艰巨。虽然钢铁、煤炭去产能目标提前完成，但在这一过程中也暴露出供需失衡、价格大幅变化等问题。2016年12月和2017年12月召开的中央经济工作会议都强调，要继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能。抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，创造条件推动企业兼并重组，妥善处置企业债务，做好人员安置工作。确保“三去一降一补”取得实质性进展。防止已化解的过剩产能死灰复燃，同时用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作。2018年3月的政府工作报告强调：减少无效供给要抓出新成效。总体而言，尽管去产能工作取得重大进展，但地区之间去产能任务完成情况尚不平衡。地方和企业对去产能重要性、紧迫性的认识仍有不足。同时，随着钢铁、煤炭价格上升，去产能的阻力有所加大。据有关研究预测，到2020年，我国钢材消费量将下降至5.95亿吨，到2025年，下降至5.52亿吨，2030年将下降至4.92亿吨（任明杰、刘杨，2016）。需求下降趋势意味着今后一个时期产能供大于求的状况会继续存在，化解过剩产能依然任重道远。二去产能成为各级政府和有关企业的共识去产能的最终目的是实现经济效益和社会效益提升，企业和各级政府逐渐认识到，只有坚定不移地继续推进去产能，才能进一步提升经济效益和社会效益水平。在各级政府力推下，我国在不到两年时间中，煤炭化解产能过剩超过4.4亿吨，完成煤炭去产能整体任务的88%。去产能在钢铁、煤炭价格大幅回升和企业效益好转方面发挥了重要作用。钢铁方面，在去产能等多重因素推动下，2016年我国钢铁价格经历三轮上涨，价格快速上涨驱动钢企上市公司业绩大幅改善。2017年钢材供需关系有效改善，国内钢材市场出现利好，价格呈上涨态势，同时原燃料价格增长也支撑了钢材价格的上涨趋势，钢铁企业经营状况有所好转，但仍低于工业行业整体水平，企业负债率仍居高位。2018年我国钢铁行业去产能任务艰巨。由于钢价上涨，企业盈利增加，市场出现新建电炉增加、部分取缔的中频炉转为电炉产能，以及“批小建大”的现象。钢铁企业的环保、资金、物流、人工等成本将呈现上升趋势。受2017年基数较高的影响，2018年钢铁企业仍会保持盈利，但盈利水平可能会大幅回落。几年来，钢铁内生去杠杆初见成效，且和去杠杆相关的债转股等政策措施配合出台。供给侧结构性改革扎实推进。2017年，全国工业产能利用率为77.0%，比上年提高3.7个百分点。其中，煤炭开采和洗选业产能利用率为68.2%，比上年提高8.7个百分点；黑色金属冶炼和压延加工业产能利用率为75.8%，提高4.1个百分点。2018年，各级政府继续深入推进供给侧结构性改革，促进供给体系存量调整、增量优化。以处置“僵尸企业”为抓手，坚持用市场化法治化手段去产能，严控“地条钢”死灰复燃，严控电解铝等新增产能。推动煤炭等优质产能释放，保障市场平稳运行。总体研判，在企业和各级政府的共同努力下，钢铁、煤炭去产能目标提前超额完成，但也暴露出很多问题，需总结经验，以更好地推进去产能工作。供给侧改革过程中，落后产能、违法违规煤矿等将继续受到淘汰清理，同时，减量重组将进一步升温。此外，有的地方简单将压减任务目标分解，对产业实际发展考虑不周，在压减过剩产能时，没有充分考虑企业的市场竞争力、生产经营、节能环保等实际情况，强硬分解目标。这样，有可能削弱了一些合法合规、效益良好企业的竞争力。各地虽然在去产能方面取得了显著成绩，但是仍处于结构调整和新旧动能转换的阵痛期，高质量的供给体系还没有完全建立，需要继续把提高供给体系质量作为主攻方向，从总量上去产能转向结构上优化产能，努力实现行业高质量发展。在去产能的过程中，形成一批具有国际竞争力的钢铁、煤炭企业。三产能过剩治理方式出现积极转变去产能成为政府相关部门、产业界、社会公众高度关注的问题。当前化解产能过剩的困境是，有的行业不仅落后产能过剩，而且一些“达标”的产能也过剩。与淘汰落后产能相比，化解“达标”过剩产能的矛盾将更加突出，面临的问题也会更多。因此，进一步推动去产能必须要转变观念、创新思路、转变行动路径。近年来，国家层面治理产能过剩的政策相继出台，既有专门针对特定行业的，也有规范行业市场秩序的，总体而言，我国产能过剩治理的逻辑正在发生积极改变。产能过剩治理越来越依靠市场、越来越尊重企业主体地位。这些转变有助于摆脱产能过剩“屡调不止”的困境，将为市场化、法治化方式治理产能过剩奠定基础。产能过剩治理思路的主要转变如下。一是从“一刀切”走向分类治理。早期治理产能过剩往往采取“一刀切”的办法，行政分配化解过剩产能指标。这样的政策虽然产生了一定效果，但没有兼顾地区差异和行业特征差异，常常有悖于产业本身的运行规律，许多产业的过剩问题非但没有缓解反而愈加严重，难以从根本上得到治理。早期产能过剩治理“一刀切”的政策主要表现在两个方面：既对控制新增产能“一刀切”，也对淘汰落后产能“一刀切”。一旦行业被定义为“过剩”或“严重过剩”后，新增的产能即使效率再高、技术再先进也没有进入市场进行博弈的机会。后期，政府通过构造一个产能指标置换交易市场，使得新增产能有了入市渠道。同时“因业施策”，不同行业的产能过剩治理政策开始有了不同的思路。传统行业（如钢铁、电解铝）、新兴行业（如光伏）和地区性较强的行业（如水泥）的产能过剩治理，其治理权限存在不同程度的下放，尤其是对于地区性较强的行业，产能审批的权限已经开始下放至省级主管部门，不再由全国统一进行审批。在产能置换的 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 管理上也采取了分类治理措施，水泥、平板玻璃行业产能置换方案由地方确认，而钢铁、电解铝行业产能置换方案由工业和信息化主管部门确认。“一刀切”的政策正在逐步根据产业特性、区域特征得到优化。二是从行政命令为主转向市场决定。市场和政府并不对立，而是功能互补。虽然市场可以通过供求关系决定和淘汰落后产能，但往往带来市场供求的大幅波动和资源严重浪费；而政府可以通过“有形的手”，弥补市场失灵，主动预测和调节市场供求，“两只手”相互配合、缺一不可。过剩是行业整体概念，过剩产能并不一定是落后产能，这个边界需要厘清。由市场优胜劣汰机制去筛选和淘汰过剩产能，必定会首先淘汰那些真正落后的产能，即便市场主体不完全了解企业的成本结构和信息，这个优势仍是市场发挥的基本功能。三是从经济性治理走向社会性治理。早期的治理措施可以用“关停并转”四个字来描述：关闭和停办企业涉及关闭企业的标准问题；兼并是企业间共享资源、互通有无、共筑竞争优势的选择；而转产则涉及企业的资产是否转用以及转产成本等诸多难题。在近几年的产能过剩治理措施中，行政干预企业经营决策的措施越来越少，治理措施更多地转向“规范竞争”这个方向，主要治理措施则由经济性治理转向社会性治理。比如，提高过剩行业的环保标准、能耗标准、安全生产标准等。在这种标准下，产能过剩的治理更具有了法律依据。第三节去产能给就业安置带来较大挑战去产能将对从业职工造成影响，结合人力资源供需情况和就业结构演进趋势，当前的影响主要体现在以下几方面。一是前期化解产能主要依靠淘汰落后产能，受影响较大的主要是低技能职工；随着化解过剩产能的推进，先进产能的化解成为难点，中高技能和低技能职工都受影响，影响面更广，情况更复杂。二是国家支持化解产能过剩的政策需要进一步完善，企业退出机制和职工安置资金支持方面均需要进一步完善配套政策和具体措施，如就业专项资金和失业保险基金的使用范围较窄，需要进一步充分发挥其预防失业、促进就业和保障生活的作用。三是前一阶段化解产能的企业内部吸纳分流职工的能力相对较强。而随着化解过剩产能的推进，企业内部吸纳就业能力不足的问题凸显。对于化解产能过剩任务较重的行业和地区，稳定就业的压力较重，维护劳动关系和谐稳定的挑战较大。一去产能安置职工任务繁重，分流职工难度较大去产能涉及大量职工，仅钢铁行业“十三五”期间将压减粗钢产能1亿～1.5亿吨，需退出50万人。钢铁产业链长，对上下游产业影响大，按1∶4～1∶5测算，预计影响产业链上劳动者200万～250万人。全国煤炭行业3～5年内要退出煤炭产能5亿吨左右，涉及130万人；煤炭产业作为基础产业，也将影响下游火电、煤化工等产业，受影响职工规模庞大。同时，水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等多个行业产能严重过剩，去产能安置职工数量大、时间紧、任务重。实际上，淘汰落后产能、企业优胜劣汰是市场经济国家的基本法则。发达国家在淘汰过剩和落后产能过程中，一个有益的经验就是促进失业雇员的重新就业，其采取的主要措施如下。（1）加强职业培训，为应对低迷的经济，欧盟将培训放在重要位置，表现最好的德国制定了专项培训计划，就业情况逐步好转，2016年失业率仅为4.3%。美国也将培训作为再就业的基本途径，专门出台失业法，为开展培训提供法律保障，每年拨付70亿美元。（2）激活劳动力市场，努力促就业。一是减少工时（如德国），二是提供社会工作和临时工作岗位（如英国、俄罗斯和日本），三是为企业雇用失业人员提供补贴（如德国）。（3）发挥失业保险的作用，促进失业保险从保障失业人员基本生活到积极促进就业的转变，比如扩大失业保险发放的范围（如日本就业补贴计划），为部分工人支付关停期间的工资。目前，各地为加强化解产能过剩和稳定职工就业安置，依据中央精神先后出台了一系列政策，力争实现产能利用基本合理，产能结构明显优化，并积极稳妥做好职工分流安置工作。但是，随着产业结构调整、化解产能力度的逐步加大，转移升级多措并举，淘汰落后产能、节能减排等战略的实施，职工安置的工作由企业内部消化逐步转为社会安置，在化解过剩产能和分流安置职工过程中出现一些不容忽视的困难和问题。一是职工安置渠道偏窄，质量不高，重新就业后不稳定，就业不充分，受影响职工新安排的职位普遍不高，收入与原来的岗位相比有所下降。二是职工安置政策有待加大力度，退出机制有待进一步完善。相关企业涉及的职工人数多、年龄偏大、技能单一，企业内部消化的压力非常大，也没有能力支付经济补偿金。三是职工安置缺乏资金支持，现行的政策文件中只规定了奖补资金优先用于职工安置，但没有规定用于化解产能过剩的资金来源，企业对于吸纳受影响职工的积极性较低。四是了解掌握职工安置的情况有难度，有关数据不够准确。职工的就业、收入和参保情况等都很难精准掌握。二去产能任务重的地区资金严重短缺全国共有17个省份为化解产能重点省份。去产能任务繁重的省、市、县地区，资金普遍短缺，且已成为这些地区的突出问题，主要表现在以下几方面。（1）许多钢铁、煤炭企业亏损严重，一度生产经营困难。产能严重过剩钢铁、煤炭企业一度效益不佳，现金流缺乏，特别是2012年至2016年头三个季度，钢铁、煤炭企业资产负债率普遍偏高、亏损面大。2015年，某大型钢铁企业亏损70亿元。2016年上半年，某省钢铁、煤炭企业贷款总额达800亿元，其中80%为信用贷款，还贷压力较大。截至2017年底，山西企业债券融资中，煤炭企业发债余额3025.7亿元，比年初增加415.3亿元。煤炭企业发债呈现期限趋短和成本上升两个特点，企业债务负担沉重。（2）去产能重点地区财政困难，收支矛盾突出。钢铁、煤炭往往是“钢城”“煤城”的支柱产业。受去产能影响，这些城市财政收入大幅下降，有的“钢城”一度出现财政收入负增长。东北某大型煤炭企业所在的四个城市，70%～80%的财政收入依赖煤炭产业，由于煤炭行业亏损，2015年各市财政收入均为负增长。去产能任务繁重的地区，人员增资、民生保障和经济发展等方面的刚性支出居高难下，各级财政异常困难，去产能安置职工资金筹措面临严峻挑战。（3）部分去产能企业，一度拖欠工资和社保缴费。在煤炭、钢铁等产能过剩行业，企业经济效益下滑，加上矿区“办社会”等包袱负担沉重，不同程度存在拖欠职工工资和社会保险费现象。2015年底，东北某钢铁企业欠缴社保费5亿元。截至2017年初，某省主要煤炭企业欠缴社保费用超百亿元，其中拖欠费用最高的企业拖欠额达39.7亿元。第四节失业保险制度运行存在问题剖析自1999年国务院颁布《失业保险条例》（以下简称《条例》）至今，我国失业保险基金支出项目逐步增多，所发挥的功能逐渐拓展，在保障失业人员基本生活、援企稳岗等方面发挥了重要作用。然而，失业保险制度也存在一些突出问题，主要是：全国失业保险基金超常规积累了大量资金，造成基金的闲置；失业保险统筹层次低，未能发挥集约使用和抗风险功效；失业保险基金使用渠道狭窄，扩大支出项目进展缓慢；失业保险费率还需进一步调整优化；失业保险制度还未充分发挥其保生活、防失业、促就业三位一体的基本功能。一失业保险费率不够合理《条例》规定，失业保险费由城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。《条例》还规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域失业人员数量和失业保险基金数额，报经国务院批准，可以适当调整本行政区域失业保险费的费率。《条例》在1999年出台时，我国正处于国有企业体制转轨和结构调整时期，出现了大规模的结构性下岗失业。为对国有企业下岗职工提供失业保护，保障他们的基本生活和再就业，维护社会稳定，政府于1998年6月开始实施国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程，通过建立再就业服务中心，为下岗职工提供基本生活保障和促进再就业服务。适应这一要求，对失业保险的缴费机制和费率做了调整，由原来企业单方负担改为企业和职工个人共同负担，费率由1%提高到3%，并按“三三制”原则（即由失业保险基金负担1/3，企业负担1/3，财政负担1/3，保障下岗职工基本生活）从失业保险基金向再就业服务中心调剂资金，用于下岗职工基本生活保障，建立起一种富有转型时期的、中国特色的下岗失业保障制度，为保证体制顺利转轨、维护社会稳定发挥了关键性作用。在此后九年间，失业保险累计向再就业服务中心调剂资金269亿元，与财政安排的资金和企业筹措的资金相结合，为保障2800万下岗职工的基本生活、推进国企改革和结构调整创造了有利条件。但失业保险费率不能一成不变。评价失业保险费率是否合理，一要看失业就业状况，判断失业人员待遇支付规模；二要看社会保险基金结余状况，判断可持续支付时间；三要看企业稳定就业的实际情况，判断失业保险费率的调整能否给予企业和个人正向激励。从理论和实务上判断，目前的失业保险费率设定及调整还存在一些不合理之处，主要表现为以下几点。一是各地费率参差不齐，单位和个人的缴费负担长期没有可比性。目前，虽然各地失业保险费率已经统一降为1%，但降费的过程前后延续多年，有快有慢，有的省份单位缴费费率大于个人缴费费率，有的省份单位缴费费率等于个人缴费费率。二是费率调整没有体现出激励机制。目前各地的费率缴纳及调整未体现灵活性和激励性，对辖区所有单位和个人一刀切，按同一费率收缴。在国外，有的国家失业保险实行“行业差别费率、企业浮动费率制度”。其理由是，按统一费率的筹资方法有可能促使企业轻易做出裁员决定，因为雇主不必考虑失业保险基金的负担，进而造成企业裁员过多，失业人数增加。一刀切的失业保险费率，实际上对裁员率高的公司或行业提供了补贴，加重了裁员人数少的行业和企业的负担。欧洲一些国家实行了企业浮动费率，按企业裁员情况确定企业浮动费率。裁员多的，费率较高，反之，费率则低。中外比较，我国许多规范管理的企事业单位失业率低，但这些单位的参保率和缴费率较高，成为各地失业保险基金的重要来源。而另一方面，还有些企业不愿参保，有的很少缴费，但这些企业裁员较多，有的企业只给高层管理人员缴纳失业保险金，而不给一线员工特别是农民工参保缴费。这就造成了权利和义务的失衡。鉴于此，应依法依规，扩大失业保险覆盖面，应保尽保；实行差别费率，对多裁员的企业应实行较高费率，反之，则低，进而鼓励企业少裁员或不裁员。二相当部分失业人员不能领取失业保险金按照人社部门数据推算，2017年参加失业保险人数18784万，年末全国领取失业保险金人数220万，仅占登记失业人口（972万人）的22.63%，见表6-1。表6-1历年城镇登记失业人数和领取失业金人数单位：万人，%年份城镇登记失业人数年末领取失业金人数领取人数占登记人数之比19985715810.16199957510918.96200059519031.93200168131245.81200277044057.14200380041551.88200482741950.67200583936243.15200684732738.61200783028634.46200888626129.46200992123525.52201090820923.02201192219721.37201291720422.25201392619721.27201495220721.74201596622723.50201698323824.21201797222022.63|Excel下载表6-1历年城镇登记失业人数和领取失业金人数现行《条例》规定，只有进行失业保险登记且符合一定条件的失业人员才能领取失业保险金。其限定条件主要是：①按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年；②非因本人意愿中断就业；③已办理失业登记，并有求职要求。其中，第①项体现了失业保险权利义务对等原则，第②项“非因本人意愿中断就业”体现就业意愿，第③项体现了“失业”状态与求职行动。国际上通常意义上的失业保险所指的失业，是指非自愿失业，是劳动者愿意接受现行工资水平与工作条件，但仍找不到工作而形成的失业。虽然各国失业保险制度不同，但享受失业保险待遇的资格条件具有共性：一是被保险人在失业前已经缴纳保险费达到特定的数额，或投保期、就业年限符合领取失业保险金的条件；二是非自愿失业，即失业保险金只能支付给那些达到就业年龄、有劳动能力、有从业意愿并在职业介绍所登记的失业者。但我国现行《条例》限定的“非因本人意愿中断就业”在现实中产生一系列问题，造成相当部分非自愿失业者不能享受失业保险待遇，实际领取失业金人数占登记失业人数比例一直偏低。苛求“非因本人意愿中断就业”才能领取失业保险金，造成的问题主要表现为如下方面。一是“非因本人意愿中断就业”并不等同于非自愿失业。非自愿失业是失业的一种状态，描述的是失业者对当前失业状态的不认可，通过积极寻找工作的求职行为能够检验失业“是否自愿”。而“非因本人意愿中断就业”体现的是失业者对中断前一份工作的行为意愿，是对某一个时点的就业行为的描述，不能用于刻画失业者对非自愿失业的常态延续。二是“非因本人意愿中断就业”是造成我国失业保险受益率低的原因之一。在具体经办过程中，失业者的辞职被定义为自愿失业，作为失业保险金的拒付条件，使一部分非自愿失业者被排除在外。辞职的原因很多，一种是劳动者自行改变当前就业的状态，彻底退出或阶段性退出劳动力市场；另一种是劳动者基于当前工作性质、工作内容、工作环境、工作前景以及自身职业发展、家庭选择等因素的综合考虑，离开当前工作单位而进入劳动力市场寻找更为适合的就业岗位；还有一种是劳动者为了应对企业粗暴管理而做出的无奈之选。从本质上看，第二、第三种情况都不属于自愿失业，都是失业保险应该覆盖的人群。三是“非因本人意愿中断就业”不利于和谐劳动关系建设，特别是在去产能压力较大的形势下，不利于稳定劳动关系。现实中，不少企业为了改变人力资源状况想辞退员工，又不想支付经济补偿金，便采取加大工作量等手段迫使员工主动提出辞职，而职工辞职后既没有经济补偿金也没有失业保险金，企业与职工的心理契约关系被打破，引发劳动争议。另一方面，部分有离职意向重新找工作的职工为了能够享受失业保险金，故意以违反厂规厂纪等形式来“逼迫”企业将其辞退，以此获得“非因本人意愿中断就业”资格条件，同样不利于劳动关系和谐。四是职工参保缴费后就应该享受保障，不应该从就业意愿上加以限制。各地反映，《条例》规定职工按照工资的一定额度缴纳失业保险费，履行缴费义务后，在失业时就应该不加限制地享受保障的权利。如果限制权利，就应该取消职工缴费。五是造成法规之间实际冲突。《条例》虽然规定了苛严的领取失业金条件，但实务中，有些地区在制定失业预警预案时，都直接给予参保失业者发放失业保险金，并未将非自愿失业列为领金门槛。除了在发放失业保险金时将部分“非自愿失业”拒之门外外，现行失业保险制度在受益对象方面的另一缺憾就是将非正规就业人员排除在外。非正规就业人员工作稳定性差，经常在就业与歇业（不一定是失业）之间变换，由于就业与非就业的界限混淆不清，客观上难以进行有效管理。此外，非正规就业人员累计工作时间较长，收入较低。雇用他们的企业，社会保险费率的承受能力相对较低。由于工资较低，如果非正规就业人员享受失业保险待遇，就可能与工资水平比较接近，有可能不积极寻找工作，可能对失业保险福利产生依赖。目前，发达国家针对非正规就业人员的社会保险问题主要采取两种途径。一是逐步扩大现有社会保险制度的覆盖面，有些国家在养老和医疗方面实行了全民保险，如英国、芬兰、葡萄牙等。二是劳动者参加了社会保险之后，其家庭成员也可享受到同样的保险待遇，如法国、奥地利、比利时等。此外，还有些国家制定了专门针对非正规就业人员的社会保险规章制度，如德国就通过对《社会保险法》的修改将更多的非正规就业人员纳入失业保险的覆盖范围（赵云，2007）。虽然非正规就业人员有其自身特殊性，将非正规就业人员纳入失业保险存在较多困难，经办和管理面临较大挑战。但将非正规就业人员纳入失业保险具有四方面积极意义。一是参加社会保险是非正规就业人员应该得到的权利，现代社会保险制度的价值取向就是覆盖全民，失业保险制度应覆盖所有劳动者，不应该存在社会排斥或社会歧视。二是有利于促进非正规就业，既能鼓励原正规就业的失业者积极寻找工作，也能保障长期非正规就业人员稳定就业。三是有利于隐性就业显性化，与国际劳工领域关于就业失业的界定吻合，有利于就业失业相关统计，有利于厘清数据。四是有利于提升劳动力市场灵活性，打破劳动力市场中正规就业与非正规就业的人为藩篱，促进劳动力在地区、行业、企业之间自由流动。因此，非正规就业人员应纳入失业保险的范畴，相关制度的铺垫应尽早启动，加快推进。三失业保险基金过量结余国际上一般将失业保险基金的合理结余额度定为持续支付6个月（汪洁、王廷瑞、孙学智，2007），无论从全国水平还是各地具体情况来看，我国的失业保险基金结余已远超过世界平均水平。因此，有必要对失业保险基金的收入支出做出调整，对结余规模进行合理控制。基金超常规大量结存主要源于两方面：一方面超收（各地因此才实施多轮降费），另一方面少支，基金面临长期巨额结余的矛盾。尽管从2015年3月起失业保险费率已由3%降至2%，经过各地近两年的陆续调整，失业保险费率已降至1.0%。2015年末全国基金滚存结余仍比上年增加12.2%，达到5083亿元。2017年全国失业保险基金收入1113亿元，比上年下降9.5%，支出894亿元，比上年下降8.4%。年末失业保险基金累计结余5552亿元。若按当年基金支出规模，可持续支付6.21年，而多数国家失业保险基金的结余额一般保持在可支付6个月以内。我国的失业保险基金结余已远超世界一般水平。基金大量结余，不仅造成闲置浪费，还面临管理和贬值风险。四失业保险基金统筹层次较低现行《条例》规定：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，统筹地区的失业保险基金不敷使用时，由失业保险调剂金调剂、地方财政补贴。但失业保险基金目前的统筹情况差异较大，虽然全国所有省级行政区都有基金结余，但市级统筹仍推进不畅，省级失业保险调剂金比例的设定缺乏可比性和科学性。在现行制度下，弥补失业保险赤字的主要责任由市县级政府财政承担，未能充分发挥失业保险基金抵御风险、分摊压力的功能。在失业保险市级统筹情形下，市与市之间基金收支与结余状况差异很大，基金在市与市之间不易调剂，难以发挥保险的互济作用。东北某省共18个失业保险统筹地区，统筹地区之间基金难以调剂使用，基金结余分布极不平衡。其中，4个基金积累最多的地区统筹地区基金结余占全省总结余的60%以上，而其他14个统筹地区总结余仅占约1/3。特别是煤炭产能集中地区失业保险基金支撑能力弱，而支出需求很大，因此，不利于应对较大规模失业风险。目前，全国市级失业保险基金结余情况参差不齐，即使在同一省份，不同市级失业保险基金支付保障水平也差异很大。由于失业保险基金统筹层次低，调剂力度小，失业保险应对的压力畸轻畸重，严重制约了失业保险应对失业风险的能力，亟须提高统筹层次。五失业保险基金支出项目偏窄失业保险制度建立以来，失业保险基金保障了失业人员的基本生活，并为职业培训、职业介绍等就业服务提供支持，促进失业人员再就业。各地完善失业保险金标准与物价上涨挂钩联动机制，失业保险金水平逐步提高，保障了失业人员在领取失业保险金期间享受基本医疗保险待遇。但由于失业保险基金支出范围过窄，各地失业保险基金长期以来收入一直大于支出，超常规积累了大量基金，造成基金的闲置。2006年，东部7省市开展扩大失业保险基金支出范围试点以来，中央和各地相继出台了多项规范失业保险基金支出的政策文件，见表6-2。表6-2关于失业保险基金扩大支出范围的政策文件标题文号发布时间人力资源社会保障部办公厅关于实施失业保险支持技能提升“展翅行动”的通知人社厅发〔2018〕36号2018.04.22人力资源社会保障部办公厅关于实施失业保险援企稳岗“护航行动”的通知人社厅发〔2017〕129号2017.09.21人力资源和社会保障部、财政部关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知人社部发〔2017〕40号2017.05.15人力资源社会保障部失业保险司关于进一步做好失业保险支持企业稳定岗位工作有关问题的通知人社失业司便函〔2015〕10号2015.07.03人力资源和社会保障部、财政部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知人社部发〔2014〕76号2014.11.06人力资源和社会保障部、财政部关于东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知人社部发〔2012〕32号2012.05.21人力资源和社会保障部、财政部关于延长东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知人社部发〔2009〕97号2009.07.31人力资源和社会保障部办公厅、财政部办公厅关于开展东部地区适当扩大失业保险基金支出范围试点政策总结评估工作的通知人社厅函〔2008〕281号2008.09.19劳动和社会保障部、财政部关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知劳社部发〔2006〕5号2006.01.11|Excel下载表6-2关于失业保险基金扩大支出范围的政策文件2013年，人社部门组织专家组对东部7省市扩大失业保险基金支出范围试点进行了评估，发现试点取得满意效果。2013年之后，河北、湖南、安徽、新乡、西安等非试点省市也相继扩大失业保险基金支出范围。东部7省市试点12年来，失业保险基金在发挥防范失业、促进就业的功能上取得积极成效。从支出项目看，东部7省市失业保险促进就业支出项目基本符合人社部发〔2012〕32号文的规定，绝大部分用于支付社保补贴和岗位补贴，少量用于小额贷款担保基金和职业培训补贴。但从面上情况看，由于体制机制政策等诸多障碍，失业保险基金支出范围一直偏窄，失业保险防失业、促就业的功能仍未充分发挥。主要表现为以下几点。一是失业保险基金列支渠道受限。现行制度允许失业保险基金支付“失业保险金”“医疗补助金”“丧葬补助金”“抚恤金”，与促进就业相关的支出仅有“领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴”。这样，一方面，化解过剩产能地区和企业安置职工资金缺口很大；而另一方面，受有关制度限制，失业保险支出范围过窄，基金却大量结余闲置。当前，“双创”和扶贫工作备受重视，但新发布的《就业补助资金管理暂行办法》规定就业补助资金不得用于创业担保贷款基金和贴息等支出。新近的政策虽然提出“零就业家庭人员和就业困难人员在培训期间可给予一定的生活费补助”、“开展跨地区就业信息对接和有组织的劳务输出，对其中的就业困难人员可给予一次性交通补贴”，但并未明确经费来源和列支项目，操作性不强。二是失业保险基金未与就业专项资金及其他渠道经费统筹使用，难以发挥综合效应。实际中，失业保险基金和就业专项资金由不同部门管理，缺少协调。现行《条例》允许失业保险基金用于失业人员培训补贴和创业补贴、稳定岗位社保补贴；2016年1月1日起施行的《就业补助资金管理暂行办法》也许可就业补助资金支持就业困难人员就业技能培训或创业培训、社会保险补贴。以上两方面政策在落实过程中经常出现不协调的问题，影响实施效果。因此，只有将中央财政就业补助、化解产能专项奖补与失业保险基金统筹考虑使用，才有利于发挥制度的最多效能。如果能与其他部委的产业扶持、创业孵化、农民扶助等资金协调推进，则更有利于化解过剩产能中受影响职工的就业安置工作。三是失业保险基金引导和支持的培训未充分满足困难企业和失业人员的需求。去产能受影响职工既涉及低技能职工，也涉及中高技能职工。而失业保险基金对培训的支出主要针对公益性、低技能、短学时的岗位，培训内容相对单一，这样就难以适应中高技能人员转岗培训的需要，也难以满足对新业态、新工种、新技能培训的实际需求。四是失业保险基金稳岗补贴门槛较高，产能过剩的困难企业难享实惠。按照现行政策规定，只有足额缴纳失业保险费，且上年度未裁员或裁员率低于统筹地区城镇登记失业率的困难企业，才有资格申请稳岗补贴。但实务中，生产经营困难的企业往往欠缴失业保险费。这样就不符合“按时足额缴纳失业保险费”的条件，因此很多去产能困难企业无法享受稳岗补贴。如按人社部发〔2014〕76号文要求，有的省符合条件的去产能企业很少甚至没有。2015年某自治区共计为511家困难企业发放稳岗补贴2.7亿元，惠及18万职工，其中仅有1家企业属于化解过剩产能企业。以钢铁、煤炭为典型的产能过剩企业，大都是长期足额缴保，对失业保险基金的积累贡献巨大的国企，或由国企转制重组而成。现行政策并未考虑这些企业对失业保险基金的历史贡献，仅因近期的欠缴而不予扶助，并不合理，有失公平。除了通常的按时足额缴纳失业保险费的门槛外，有的地方还附加了苛严的领取补贴的操作规程，如有的省将发放稳岗补贴与职工教育经费支出挂钩，带来审核上的困难，企业感到难以配合，申报稳岗补贴的积极性不高。六失业保险关系转移接续不畅《条例》规定：城镇企业事业单位成建制跨统筹地区转移，失业人员跨统筹地区流动的，失业保险关系随之转迁。至于如何办理转迁，并未明确规定。由于目前的失业保险关系转移接续政策由多个文件、规定汇总而成，部分规定相互冲突，部分政策缺乏明确规定。实务中，基层同志常反映：失业保险转移接续办法全国不统一，缺少细则，造成失业保险关系转移接续不畅。具体而言，失业保险关系转移接续存在的主要问题如下。1.转移的失业保险待遇标准不统一2001年1月1日施行的《失业保险金申领发放办法》规定：失业人员失业保险关系跨省、自治区、直辖市转迁的，失业保险费用应随失业保险关系相应划转。需划转的失业保险费用包括失业保险金、医疗补助金和职业培训、职业介绍补贴。其中，医疗补助金和职业培训、职业介绍补贴按失业人员应享受的失业保险金总额的一半计算。失业保险金加上医疗补助金和职业培训、职业介绍补贴，正好是失业保险金的1.5倍，这正是实务中“1.5倍失业保险金”的政策依据。2011年7月1日，《关于领取失业保险金人员参加职工基本医疗保险有关问题的通知》（人社部发〔2011〕77号）规定，失业保险领金人员享受相应的住院和门诊医疗保险待遇，享受待遇期限与领取失业保险金期限一致，不再享受原由失业保险基金支付的医疗补助金待遇。失业保险领金人员失业保险关系跨省、自治区、直辖市转入户籍所在地的，其职工医保关系随同转移，执行转入地职工医保政策。应缴纳的基本医疗保险费按转出地标准一次性划入转入地失业保险基金。转入地失业保险经办机构按照当地有关规定为领取失业保险金人员办理职工医保参保缴费手续。转出地失业保险基金划转的资金缴纳转入地职工医保费的不足部分，由转入地失业保险基金予以补足，超出部分并入转入地失业保险基金。上述77号文规定了失业保险关系转移时转入户籍所在地的经办细则，但对非户籍地之间跨统筹区域的转移没有明确规定。77号文对于转移的基本医疗保险费与之前的1/2失业保险金总额的关系，准确地说与“医疗补助金”的关系未予明确，导致各地在77号文出台后对文件理解不一致，对转移资金的总额有异议。有的地区直接将“基本医疗保险费”替换成“医疗补助金”，即1.5倍失业保险金里就包含“基本医疗保险费”；有的地区则是将“基本医疗保险费”单列，与“1.5倍失业保险金”合并计算，致使操作中矛盾和问题很多，难以协调。因为标准不统一，失业保险关系无法转移，影响失业人员的待遇享受。2.基金是否转移无严格规定目前，只有少量省份规定成建制职工省内跨统筹地区转移时可以同时转移基金。大量的跨省转移的成建制职工、跨统筹地区转移的在职人员在转移关系时是不转基金的。由于基金不转，很多地方以此为由，或者不接收转入人员的失业保险关系，或者即便接收失业保险关系，也不接续职工在转入地之前的缴费年限，造成职工失业后应领取失业保险金的期限缩短，损害转移就业人员的失业保险权益。基金不能转移，最直接的影响是领金失业人员关系转移后待遇发放无法保障，标准无法确定。以往，各省份的失业保险待遇基本按当地最低工资水平的70%～80%确定，目前基本按人社部要求调整为按最低工资水平的90%确定。各地区间由于经济发展水平不同，最低工资水平自然不一样，因此失业保险待遇在地区间的差异成为一种客观存在。因此，按照转出地还是转入地标准转移、发放失业保险待遇，对失业人员的待遇享受水平影响较大。目前由于政策不明确，转移后的失业保险待遇发放标准按照转出地发还是按照转入地发不统一，产生相当多的矛盾。如果失业保险待遇标准下降，相当一部分失业人员不认可、不接受，对政策产生怀疑，经常与经办机构的工作人员发生矛盾，甚至造成上访或更严重的纠纷。如河北省产能过剩行业转移就业的劳动力很多，但河北与周边的天津、南方的广东等地失业保险转移接续规程不一致，回乡的劳动者要求按较高期限、较高标准领取失业保险金，待遇不一致成为失业保险领域引起争议的风险点，也成为处理上访问题的难点。3.转移关系的手续烦琐目前，各地失业保险关系转移经办流程不同，省份之间的差异更大。失业人员在办理转移接续关系时程序烦琐，尤其失业人员户籍地与就业地不同的，各地规定不一致，导致失业人员在两地间来回奔波，给职工或失业人员办理关系转移带来极大困扰。不只拖延了很多失业人员领取失业保险金的时间，造成不必要的经济损失，同时也给转出转入地经办机构带来很大的麻烦，增加了很多重复性劳动。失业者要跑多个部门、经过初审复核等多道程序、盖3～5个公章、等待近2个月才能如愿领取失业保险金，给失业人员和转出地经办机构都带来诸多不便。可见，社保关系转移接续和失业保险补贴申领程序有待简化，经办服务质量有待提升。七失业保险预防失业、促进就业的功能不足1.在失业基金使用方面借鉴国际经验不足发挥失业保险促进就业的作用是国际劳工领域的共识和倡导的原则。国际劳工组织《促进就业和失业保护公约》提出：各会员国应采取适当步骤对其失业保险制度和就业政策加以协调。近些年，多国注重调整失业保险基金支出结构，提高用于培训补贴、求职补贴等促进就业的比例，而我国失业保险支出范围过窄，抑制了应有功能的发挥。现行《条例》中明显缺失运用失业保险预防失业的内容，促进就业的内容也明显不足。各地难以依据《条例》开展防失业、促就业工作，《条例》关于基金支出的规定已很难满足当前产业转型升级特别是去产能中发挥失业保险作用的实际需要。2.失业保险的功能偏重于保生活对失业保险应充分发挥预防失业、促进就业的功能认识不足，这是失业保险偏重于保生活的思想根源。虽然各界普遍认同失业保险的保生活、防失业、促就业功能，但在功能定位上存在偏差，最具代表性的观点认为保生活是最重要功能，防失业和促就业为辅助补充。实际上失业保险“三位一体”功能不可偏废，且三者之间相互联系，相互转化，互为基础，相互促进。首先，促就业是失业保险政策的落脚点，保生活的目的也在于更好地促进失业人员尽快实现就业；其次，保生活是促就业的基础，失业人员的基本生活得不到保障，防失业和促就业工作都是空中楼阁；再次，失业人员积极参加促就业活动是领取失业保险金的前提条件，以此形成不养懒汉的就业理念和氛围；最后，防失业是失业防线的前移，是失业保险体现促就业功能的高级表现形式，也是我国积极就业政策的一部分。因此，坚持失业保险三位一体功能，不是只保障生活，而应同时注重预防失业和促进就业。3.失业保险基金支持就业和再就业培训力度不足去产能企业就业和职工安置的最佳途径其实是技能培训，但目前转岗培训和在岗培训资金缺口较大，而未解除劳动关系的待岗、离岗及在岗冗员，由于不属于登记失业范畴，无法享受失业保险基金支持的再就业培训。淘汰落后产能每年都要释放相当数量的失业人员，而这部分人员年龄偏大，学历、技能偏低，就业能力较差，而且大部分小型企业没有缴纳失业保险，给社会造成很大压力，职工再就业比较困难。与此同时，受企业转型升级和发展新兴产业的需要，需支付大量培训成本。在产能过剩行业普遍资金短缺的情况下，这无形中加重了企业负担，化解产能过剩专项培训基金缺口较大。实务中，不少地方失业保险基金支持失业人员再就业培训力度不足，更未将去产能受影响的非失业人员纳入扶持范围。失业保险基金可用于参保职工技能提升培训，这是失业保险发挥防失业功能的重要体现，也是更好发挥失业保险防失业、促就业作用的必然要求。这一做法有助于促进劳动者提升职业技能和职业转换能力，降低其失业风险，是降低企业职工培训成本，增强企业核心竞争力的重要举措。根据《财政部人力资源社会保障部关于印发〈就业补助资金管理暂行办法〉的通知》（财社〔2015〕290号）规定，参加企业新型学徒制培训和技师培训的企业在职职工可以享受职业培训补贴，其他企业在职职工培训以及转岗职工培训不在就业补助资金支出范围之内。由失业保险基金对企业参保职工技能提升培训给予补贴，可以使失业保险基金与就业补助资金形成互补，实现企业参保职工培训补贴政策全覆盖。2017年5月15日，人社部、财政部发布《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》（人社部发〔2017〕40号）规定，失业保险基金用于参保职工技能提升补贴，有利于引导职工提高职业技能水平和职业转换能力。2018年4月22日，人社部办公厅发布《关于实施失业保险支持技能提升“展翅行动”的通知》（人社厅发〔2018〕36号），强调通过“展翅行动”，推动各地积极主动、全面规范地落实失业保险技能提升补贴政策，力争使符合条件的参保职工都能享受到技能提升补贴。然而，上述允许失业保险基金用于技能提升补贴的政策，门槛还是偏高，要求累计缴纳失业保险费36个月（含36个月）以上；且同一职业（工种）同一等级只能申请并享受一次技能提升补贴。第五节改革完善失业保险制度的思考与建议随着我国经济转型升级持续推进，化解过剩产能将进入新阶段，做好职工就业安置工作任重道远。从长远角度看，化解过剩产能不仅能够优化产业结构，而且有利于带动改善就业结构，促进提升劳动者素质。在化解过剩产能过程中，失业保险制度应该充分发挥其保障生活、预防失业、促进就业三位一体的功能。从辩证角度看，化解产能过剩与失业保险制度能够形成相互促进、相互支撑的关系。一方面，化解过剩产能顺利推进，有利于产业转型升级，改善企业效益，有利于稳定有关行业企业大多数从业人员的工作岗位，也有利于失业保险基金的稳定增长；另一方面，失业保险充分发挥保生活、防失业、促就业的功能，则有利于保障受影响职工的基本生活，帮助下岗失业职工再就业，平稳推进化解过剩产能，进而有利于顺利实现产业转型升级，提高企业效益，提升产业竞争力。在化解过剩产能过程中，妥善安置受影响职工至关重要。要安置好职工，就要解决好关键的资金问题。失业保险的根本性质就是在参保人员遇到失业风险时发挥其保生活、防失业、促就业的作用。当前，化解过剩产能企业，特别是位于欠发达地区的产能严重过剩的钢铁、煤炭企业，资金普遍缺乏，运用失业保险基金做好受影响职工就业安置工作正当其时。应有效调整失业保险基金支出结构、适当增加支出项目。建议在《关于东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（人社部发〔2012〕32号）基础上，以职业培训补贴、职业介绍补贴、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、岗位补贴、小额贷款担保基金、小额贷款担保贴息等七种项目为主，结合地方在实践中探索的行之有效的做法经验，研究设计扩大基金支出项目，调整支出结构，重点强化防失业、促就业功能。一降低门槛，调整失业保险受益对象，放宽失业保险金领取条件，适当提高失业保险金待遇水平1.应降低享受失业保险政策支持的门槛为使更多困难企业得到失业保险基金的支持，应取消或放宽“足额缴纳失业保险费”才能享受“稳岗补贴”的限制，对于长期缴纳失业保险费（如5年以上），只是近几年（如3年）欠费的，应当允许享受稳岗补贴政策。2.调整失业保险待遇受益对象首先，要确保参加失业保险的非自愿失业人员依法享受失业保险金待遇。其次，可将技能培训、再就业培训范围扩大到参加失业保险的待岗人员和转岗职工，而非局限于失业人员。最后，从稳定和促进就业的功能考虑，对于参保但欠费甚至未参保的职工，失业保险也可在生活救助、技能培训方面给予扶持。这不仅是失业保险制度应实现的目标，也是政府应负有的兜底责任。3.适当放宽失业保险金领取条件建议修订“非因本人意愿中断就业”相关条款，将无故自动辞职、不进行失业登记作为失业保险待遇拒付条件，而将书面提出辞职并进行失业登记，且积极主动寻找就业岗位的非自愿失业者纳入失业保险待遇给付对象。同时在失业保险待遇的支付过程中，加强对这部分人员就业意愿与就业状态的追踪，并根据就业意愿与就业状态的变化而改变失业保险待遇的支付。据各省失业保险的初步测算，如果取消“非因本人意愿中断就业”的限制条件，失业保险基金的当期支出将增加约1/3，支出规模基本可控。4.适当考虑提高失业保险金水平，发挥失业保险应有的保障功能依照《条例》规定，失业保险金的标准应低于当地最低工资标准、高于城镇居民最低生活保障水平。目前我国的月平均失业保险金水平相当于各省份最低工资的90%。在实践中，有的化解过剩产能失业职工的失业保险金水平与其在岗时的工资水平相比，出现大幅下降，有的不及其在岗时工资的一半，对失业者及其家庭的基本生活带来较大影响。鉴于此，可考虑借鉴多数国家失业保险金替代率以其失业前工资水平一定比例确定的办法，而不是以最低工资水平为标准确定失业保险金水平，以此适当提高失业保险金待遇水平，确保失业人员及其家庭的基本生活。二突出重点，调整政策导向，支持转岗转业1.失业保险政策应突出重点、精准施策优先支持和帮助资源型城市、单一产业地区以及老工业基地受影响职工。应在重点地区安排扩大失业保险基金增强防失业、促就业功能试点，增加失业保险支出项目，雪中送炭，重点支持困难地区企业职工走出困境，增强运用失业保险安置职工的针对性和有效性。2.运用失业保险基金支持转岗转业去产能、调结构、提技能是产能过剩企业和所在地区实现脱困发展的根本途径。如何保障去产能困难企业职工的基本生活并实现转岗转业应是失业保险政策的核心目标。应加快修订《条例》，失业保险政策的基本导向，应是着重支持和帮助产能过剩企业职工“转岗转业”而不仅是“稳定岗位”。在去产能中，失业保险政策的设计、对企业和职工的引导、保险支出项目等都应围绕帮助和支持受影响企业和职工转岗转业的思路安排，以便更加符合过剩产业调结构、脱困发展的总体目标。三加大对职业培训的支持力度运用失业保险基金支持培训，强化就业困难人员适应新业态、新经济的从业技能，提高受影响职工和失业者技能实现再就业，应是积极就业政策的核心内容，也是解决好去产能中“人向何处去”的关键。应当大力提高运用失业保险基金支持去产能企业和职工开展技能培训、创业培训的力度。如重点帮助受影响职工提高转岗转业的实用技能；专项培训要与劳务输出、劳务对接、职业指导等就业服务相衔接；开展创业培训等。加强对职业培训的支持应重点体现在增加与职业培训有关的补贴内容上，可考虑在以下方面增加补贴。1.在职职工培训补贴应鼓励企业加大紧缺工种、科技骨干、技能人才