土地立法新探：以土地开发权为视角

土地立法新探：以土地开发权为视角 土地立法新探:以土地开发权为视角 l竹t与强-Tn掌论坛 曼跑童断探垒地抒遗瓶视 口刘明明 (山东科技大学.山东青岛266590) 摘要:我国的土地立法"重义务轻权利,重政府轻市场".缺少一种产权安排.我国的民事立法采用物权法定主 义,尚未对土地开发权做出规定.通过创设土地开发权,可以将农地保护的正外部性内部化,激励农民保护农地,以 推动土地用途管制 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的顺利实施.赋予农民集体土地开发权.可以保障农民参与土地增值利益的公平分享和实现土 地利用管理中公权与私权以及私权与私权之间的平衡.我国土地开发权制度的实现应当采用开发权移转和国家购买开 发权相结合的模式,同时要植根于我国的国情实现土地开发权的本土化. 关键词:土地立法;土地开发权;归属;土地开发权制度 中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1007-8207(2012)Ol一0120-06 收稿日期:2011一J0_J2 作者简介:刘明明(J98J一),男,山东潍坊人,山东科技大学文法学院讲师,法学博士,研究方向为环境法学. 基金项目:本文系山东科技大学科学研究"春蕾 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 "项目的阶段性成果.项目编号:201OAZZ160. 土地是人类赖以生存的最重要的资源."是一切生 产和一切存在的源泉".…(p】09)同时.土地又是不可更新 资源,耕地一旦变成建设用地便不可恢复.当前,随着 经济社会的飞速发展,城市化进程的加快,经营城市之 风盛行,人们对土地需求的日益高涨与土地资源的稀 缺性之间的矛盾日益凸显.如何充分利用有限的土地 资源,实现土地的可持续利用.是各国土地立法的重中 之重.肇始于英国的土地开发权制度.立足于土地的充 分有效利用,并旨在实现环境保护与经济发展之间的 和谐,已经被许多国家写入法律,在土地利用权利体系 中占有重要的地位.在我国,土地利用效率低下已经是 一 个不争的事实,乱占滥用,水土流失,沙漠化,土壤污 染与土地破坏等现象屡见不鲜.这类现象的出现与我 国的土地利用和保护制度不无关系.我国的土地立法 以义务为本位,忽视了产权对于土地利用和保护的重 要作用."或许更加有害的是将'人人有责'和'应尽义 务'在普世层面上的滥用.导致国民会以为法治国家的 法律并非建立在权利义务对等原则的基础之上".鉴 于此,本文试从权利的角度进行研究,提出在我国现有 的土地权利体系中引入土地开发权的设想.并结合我 国国情探讨了土地开发权的归属及实现方式. 一 ,土地开发权的概念和功能 (一)土地开发权的概念 所谓土地开发权(LandDevelopmentRight. LDR),是对土地在利用上进行再发展的权利,即土地 所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高 土地利用程度的权利.有的学者将士地开发权称为土 地发展权或农地发展权.如周诚教授认为.英文"de— velopmentright"一词,具有中文的发展,开发,展开,发 达等四个含义,而按照习惯,中文的"发展"一词是指事 物由小到大,由简单到复杂,由低级到高级等变化;而 "开发"一词则是指对于资源的利用或进一步利用.农 地转变为非农用地.是指对于农地资源的进一步利用, 从而应当使用"开发权"一词方为确切.l4将土地开发 权等同于农地发展权的观点显然不足以全面概括土地 开发权的涵义.笔者较为赞同周教授的观点.另外.我 国台湾学者大都将"LandDevelopmentRight"称为土 地开发权,如李鸿毅,[53(p39(,边泰明,[63(谢哲胜[73(p74) 等.为了两岸法律文化的交流,更应该将发展权称为土 地开发权. 我国《土地管理法》将土地分为农用地,建设用地和未利用地.据此.有的学者将土地开发权分为以下三 类:农业用地转变为建设用地(商业用地)的权利(即农 地开发权),提高建设用地利用度(建筑容积)的权利 (即市地开发权),以及对未利用地进行开发的权利(即 未利用地开发权).~8i(p65)受人类中心主义的支配,我国 刘明明,土地立法新探:以土地开发杈为视角竹t与维l 关于土地的分类是以土地的经济利用价值为 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 的, 笔者认为.对我国土地进行分类应当以可持续发展为 指导思想,以人与自然的和谐为目的.因.ttt,土地的分 类中应当包含生态用地,而土地开发权还应当包括生 态用地开发权. (二)土地开发权的功能 土地开发权作为一项民事权利,其功能首先表现 为给权利人带来收益,其次,从土地开发权的产生背景 和创设目的来看.其功能还表现在以下几个方面: 1.保护自然资源与生态环境.通过对土地开发权 的限制和补偿,可以顺利实现土地利用规划,对农地, 环境敏感地带以及历史古迹等的保护起到积极的作 用. 2.调节因土地使用而产生的暴利与暴损.消除因 规划造成的土地所有人之间的不公平.在传统的分区 管制制度之下,一方面,被限制发展地区的权利人因为 政府行使警察权而得不到补偿,遭受了巨大的损失;而 被规划为可发展地区的主体.因为高密度的发展而获 得巨大收益.可见,传统的分区管制造成了暴损和暴利 的不公平局面.土地开发权创设后,通过土地开发权的 移转可以很好地平衡被限制地区和发展地区主体的利 益,从而实现社会公平. 3.美国的可移转土地开发权计划(TDR)用来替代 或配合分区控制办法,强化了土地使用管制,清除了都 市发展规划面临的强大而主体众多的私权障碍. 4.以转让部分或全部开发权替代征收或购买所有 权,实现土地多元主体立体开发利用,提高土地的利用 效率.随着城市化程度的提高,人口的增加,在土地供 给固定的情况下,需求增加,土地则更加集约地利用,亦 即追求土地的立体开发.在传统的使用分区管制下.土 地必须受分区使用以及建筑容积率的限制.但因为地区 区位具有不可替代性.因此当地土地使用因特定目的而 受限制时,为使其土地开发权有效利用,则赋予其弹性, 让开发权移转至邻近地区.如此,因开发权的使用具有 弹性,则能促进土地整体化,高效率的利用. 5.明晰土地产权,理顺集体土地的产权关系,通过 市场机制补偿限制发展地区的权利主体,从而减轻政 府的财政负担.将土地开发权纳入土地权利体系,可以 将农地,环境敏感地带等特殊区域的正外部性内部化. 通过土地开发权移转制度可以利用市场机制实现对受 限制区域权利主体的补偿,从而既免除了政府对受限 制区域的补偿义务.又达到了土地规划管制的目的.正 如,西尔克斯和盖斯勒所言,允许开发权移转可以帮助 政府避免征收之诉._l0 二,我国创设土地开发权的必要性和可行性分析 (一)我国创设土地开发权的必要性 1.土地开发权缺位,导致农地保护成效差.严厉的 强制性的农地城市流转控制政策,对提高土地资源配 置效率,遏止大量优质农地盲目无序的流失是必要的. 且取得了一定成效,但其缺乏市场理念,往往就显得力 不从心.地方政府热衷于农地流转,把土地财政作为维 护脸面子(GDP)和官帽子(政绩)的最佳手段.开发商 寻求城乡交错区廉价农地以使利润最大化.只要农地 流转所得净利大于为此担当的风险(处分,处罚等),农 地流转现象就可能时时发生.就农民集体或个体而言, 其个体决策除考虑经济比较利益外.不少农民更重视 农地的社会保障功能(因农村社会保险市场缺失而存 在),因而仍会保有农地.另一部分农民即使也会考虑 农地的社会保障功能.但农地收益的低效性与风险性 在相当程度上会弱化农地的社会保障价值,而就医,教 育等开销费用日益高涨.因而更注重短期经济利益或 预期城市产业收益,通常会相伴劳动力转移.弃耕或消 减农地投资,致使农地质量下降,为农地转用创造了条 件.他们中一些人也确实获得了比种地高得多的非农 收益.这反过来又会影响从事农业生产的农民的积极 性.而且随着征地补偿制度的逐步完善.如用安置补助 费(养老保险费)对应农地的社会保障价值给予补偿, 失地农民的社会保障利益应将日益改善,这是毋庸置 疑的,但同时城乡交错区农民对保有农地以提供社会 保障的依赖可能也会减少.这使得更多农民珍惜农地 的观念进一步淡化,意欲农地流转甚至直接投机入市 谋利.[川 究其根源,相当程度上在于农地保护作为一项具 有正外部性的经济活动,实质是基于社会可持续发展 而形成的人类行为.其目的是保护人类赖以生存的农 地资源,保障整个社会的粮食安全,维护公众健康和生 态平衡.然而,这项惠及整个社会和人类的公益行为却 不是由社会受益群体共同承担.而是需要保护区的农 民以农地的低报酬和高机会成本为代价,牺牲农地发 展的经济利益来换取生态平衡和粮食安全等.增进了 全社会的福利,却得不到合理补偿.相反,对农地保护 区外的农地开发没有限制.可以向高价值的用地方式 l竹zet.-~垃涪学论坛 转移,这种土地增值部分是在经济社会进步的条件下 产生的,部分应回馈国家和社会.可以补偿保护区保护 者农地保护而招致的经济损失,但是土地使用者却 将增值部分纳为已有.显然,城乡交错区农地保护是欠 缺公平的,农地保护的经济激励也不足.若能增强农地 保护政策的公平性,创造经济诱因,将最广大的农民从 强制的无积极性或有一定积极性的保护行为变为一种 自愿的,有积极性的行动,农民才可能自觉保护农地, 才'能逐步形成可持续性的良性循环,农地保护政策也 才算是成功的.这就需要设立一种产权即土地开发权. 以将农地保护的正外部性内部化.因为依照科斯的说 法,所有外部效益问题的本质就是产权问题.只要产权 界定明确.行为人之间的交易就能导致外部效应的有 效配置.[12](pTO0) 2.土地开发权缺位,致使土地征用中土地增值利 益分配不公.随着改革开放的深入,我国城市化进程加 快了步伐,建设用地需求的急剧增长使得大量农民失 去了他们赖以生存的土地.农民作为土地的"主人",在 土地被征用的过程中,本应成为土地的最大受益者.可 事实上,农民的土地被征用后,本应该在土地上获得的 收益大部分被剥夺.据有关部门调查表明,如果以成本 价(征地价加各级政府收取的各类税费)为100,农民只 得到5%一10%,农村集体经济组织得到25%一30%,60% 一 70%为政府以及各级部门所得.ll改革开放30多年 来,各级政府通过低价征用,高价出让土地的形式,从 农民手中拿走土地资产收益高达2万亿元.土地征用 使得失地农民变成了种田无地,就业无岗,社保无份的 "三无农民".致使其生活贫困. 导致农民对土地权利的缺失是导致失地农民贫困 化的重要原因之一.所谓农民土地权利的缺失就是农 民使用土地,处分土地和获取土地收益的权利被排斥 或剥夺.因而缺乏获取土地使用权,处置土地财产,决 定土地用途,参与利益分配和享受土地转让收益的应 有权利.ll土地开发权是改变土地用途和提高土地利 用度的权利.如果赋予农民土地开发权,土地征用补偿 就会以市场价格为标准,而不是现在的以农业用地的 年产值为标准.这样.农民就可以分享城市化进程带来 的利益 3.土地开发权的缺位是导致我国土地资源配置效 率低下和土地规划难于执行的原因之一.法律制度是 特定社会经济发展的产物和反映,它随着社会经济的 发展而演变.20世纪以来,随着科技的进步,生产力水 平的迅速提高,人们的权利观念也发生了巨大的变化. 众所周知,在土地资源稀缺的约束条件下,对土地资源 的有效利用是经济增长和社会发展的关键.保证土地 资源的有效利用.就必须保证土地资源为能有效利用 它的人所掌握和控制.并能使其在不同的主体之间自 由而有序地转让和流动.而土地的转让和流动是通过 权利的设置和转让来完成的.因此,土地法律制度的主 要任务之一就是通过对土地财产权的权利创设与制度 安排,来保证土地资源的合理流动和有效利用.我国的 土地管理制度采用的是"命令——控制"模式,国家坚 持严格的土地用途管制制度,土地资源的配置由政府 主导.在市场经济条件下,市场应当成为资源配置的主 要手段.在严格的土地管制制度下,国家垄断建设用地 的一级市场土地资源的配置处于低效率状态.一方 面,国家要耗费大量的财力,物力对土地市场进行监 管,而这些财力完全可以用于农地保护等公益目的;另 一 方面.国家主导型的资源配置不具有灵活性,束缚了 土地资源的流通. 尽管我国实行严格的土地用途管制制度.但是土 地违法现象还是屡禁不止.据国土资源部公布的数据 显示,当前我国的土地违法问题特别严重:2005年国土 资源部开展的执法检查发现,全国l5个城市,70多个区 县违法用地宗数和面积数分别占新增建没用地宗数和 面积数的63.8%和52.8%,有的地方高达80%和70%,有 的甚至达到90%以上.[土地用途管制制度实施效果 不理想的原因有立法不完善,执法不力等,但笔者认 为.最重要的原因在于土地用途管制制度没有引入权 利理念.在国外.过于严格的土地用途管制如果对土地 所有人的权利造成了实质性的损害,国家要给予其补 #1-,土地用途管制制度的顺利实施还要消除限制 偿.另 发展地区和可发展地区因为土地用途管制而带来的利 益不均衡.引入土地开发权制度便可消解上述问题.土 地开发权制度和土地用途管制制度相结合.如通过土 地开发权移转制度,一方面,可以通过市场机制补偿限 制发展地区的土地所有人;另一方面,通过补偿实现了 限制发展地区和可发展地区的利益均衡. (二)我国创设土地开发权的可行性分析 1.土地所有权结构为土地开发权的创设提供了权 利基础.依照《宪法》和《土地管理法》的规定,我国实行 土地公有制.包括国家土地所有权和农民集体土地所 一,—, 刘明明一土地立法新探:以土地开发杈为视角竹丘与硅i 有权.在利益上,尽管有局部利益服从整体利益,团体 利益服从国家利益.但仍然存在诸多利益团体.因此, 在土地增值收益分配上,在国家与农民集体之间以及 农民集体之间都有着鲜明的竞争性和排他性.这种利 益的排他性而非共享性要求消除在土地利用和管理中 的利益不平衡.这就为创设可转移土地开发权创造了 权利基础. 2.土地用途管制制度为土地开发权的创设提供了 制度基础.一方面,土地用途管制制度的实施构成了对 土地所有权的限制,而对土地所有权的限制为土地开 发权的创设提供了契机;另一方面,我国实行严格的土 地分区管制和土地规划制度,这就形成了限制发展地 区和可发展地区.土地开发权制度的运作需要建立土 地开发权市场,土地开发权市场的主体是限制发展地 区的土地所有者和可发展地区的土地所有者.限制发 展地区和可发展地区的确定为土地开发权市场提供了 前提基础. 三,我国土地开发权的归属 对于我国的土地开发权归属问题,大部分学者认 为属于国家.少数观点认为中国的土地开发权归属要 体现对产权的尊重,土地开发权归属农地所有者即农 民集体所有.如沈守愚认为,土地的空间权和土地开发 权是独立的财产权.它的权源是国家主权.为保护耕 地.防止有关组织或部门任意变更农地为非农建设用 地.国家直接行使主权性财产权,除确要变更土地使用 性质的,由国家按照国民经济发展计划和土地利用总 体规划,依法定程序予以释放外,对使用方为非公益主 体的.除给集体和农户以应有的补偿外,还要向国家购 买开发权.【17张友安,陈莹认为,土地开发权归国家所 有有利于土地供应参与宏观经济调控,有利于实施土 地利用总体规划,有利于实现"五个统筹发展".但是, 必须明确土地开发权取得费用纳入土地征用(征收)成 本,而且土地开发权的收益(价值)应大部分用于反哺 "三农",以维护农民利益,促进城乡和区域之间协调发 展.ll8贾海波认为,土地开发权这种权利只能由国家来 行使,尤其是在实行社会主义公有制且人多地少的我 国.现行的土地用途管制制度,农地转用制度和农地在 农业用途内的流转制度等虽然限制了农地转为非农建 设用地.限制了农村集体和农民将士地带入建设用地 市场变现以实现更大的收益,但同时保护了农地不被 轻易转用和占用.保护了农地的自然属性和农业生产 方式,当然也同时保护了农民长远的农地权利.近年 来.,些农村集体和农民尤其是城乡结合部的农民集 体或个人将农地以非法形式带入建设用地"市场",追 求短期利益,实质上是在牺牲长远利益.这 说明 关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书 将土地 开发权的权利主体确定为国家,对有效制约任意把农 地改变为非农建设用地的行为是完全必要的.]刘永 湘等从维护农民土地产权利益的角度,建议实行土地 开发权归农民集体所有.他们认为土地开发权应属农 民集体所有,现行的土地征用(征收)制度极大地压抑 了土地开发权的经济实现,农民对此利用各种形式进 行抗争,造成农地转用管理混乱局面,建议进行土地产 权政策边际调整.充分考虑农民的土地开发权利益补 偿问题.万磊从成本效益角度进行博弈分析,认为土 地开发权归属于农地所有权主体.[21 笔者认为.在界定土地开发权的归属时应当厘清 国家对土地的宏观调控权和土地产权之间的关系,不 能因为国家宏观调控而抹杀了土地产权.我国的土地 开发权应当归属于土地所有权人.即根据我国的土地 所有权制度.土地开发权应当分别归属于国家和农民 集体.原因在于: (一)土地开发权归属于土地所有者更有利于土地 资源的有效配置 首先,土地开发权归国家(政府)所有.这种形式 下,政府既获得了收益,又有利于国家对土地的用途进 行必要的管制,土地使用者想要获得土地开发权,只有 向政府购买.土地收益的增值部分由政府享有.对于农 村集体土地.农村土地属农村集体所有,农民对土地有 天然的依赖性,土地使用者购买了土地开发权之后,就 获得了该块土地的使用权和开发权.对于可能被征用 了土地的农民而言.一方面失去了土地使用权;另一方 面自己原有土地上产生的收益由使用者和政府分享, 而自己得到的只是相对较少的所谓补偿费,农民自然 对土地开发权的实施不会有兴趣,甚至采取各种行为 阻挠政府对土地的各种发展行为.这样就出现了利益 分配的问题,无疑会增加政府的管理成本及交易成本. 其次.土地开发权归土地所有者拥有,土地使用人 要想得到土地开发权.向原土地所有者购买.这样,土 地收益的涨价部分归农民所得,农民有利可得,自然会 配合土地资源整理等有关活动.但这相对政府而言,一 方面没有分享到土地增值部分的收益;另一方面,人们 受利益驱使难免出现土地使用混乱现象,个体目标和 国家目标难以一致,无疑会增加政府的管理成本,从政 府角度来说,没有达到效率最优. i竹J_Lj硅;拳掌论坛 通过以上两点分析可以看出.土地开发权归属于 国家或者土地所有者各有利弊.但是.产权制度是一种 基础性的经济制度,不仅对经济效率有重要影响,而且 又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础.土 地开发权是土地财产权中的重要组成部分,笔者认为, 土地开发权归属于土地所有者更有利于土地市场的运 转和土地资源的有效配置.同时,考虑到我国目前个体 农户的短视性和集-pp所有者的虚置等因素,政府作为 管理者应运用相应的手段进行引导.如对土地整理后 转作非农用地的,应征收税收等方式,从而避免因暂时 的利益而使耕地流失. (二)土地开发权是土地所有权人参与社会利益分 配的依据 各种生产要素参与分配的根据在于生产关系,在 法律上表现为产权关系;生产要素参与收入分配是要 素所有权或产权在现实上,经济上的实行形式,是体现 所有制关系或产权关系的利益关系所必须具有的经济 所以,财产权利是分配的前提条件和经 上的实现形式. 济依据.]就土地增值利益的分配来讲,我国目前的土 地权利体系无法为农民集体提供参与土地增值利益分 配的权利基础,创立土地开发权并将之归属于土地所 有权人之后,农民集体作为农地的所有人当然地享有 土地开发权.土地开发权的实现便是对土地增值利益 的分享. 四,我国土地开发权的实现 土地开发权归属的确定是土地开发权实现的基 础.在土地开发权归国家所有的国家,如英国,土地开 发权的实现表现为国家通过征收土地开发税(相当于 国家移转土地开发权)获取土地增值收益.在土地开发 权归属于土地所有者的国家,如美国,土地开发权的实 现主要由市场主导,辅之以国家的监督管理.至于我国 的土地开发权如何实现,有的学者基于土地开发权归 属于国家主张由国家进行土地开发权的配置;有的学 者主张建立土地开发权市场.实行土地开发权移转制 度.笔者认为,土地开发权该如何实现,应当在确定土 地开发权归属于土地所有人的基础上.依照我国的国 情,借鉴国外土地开发权制度,实现土地开发权制度的 本土化. (一)土地开发权移转和国家购买土地开发权相结 合 英国建立在土地开发权国有化基础之上实行土地 开发权的国家移转制度.即所有土地开发者都必须从 国家那里购买开发权.英国将土地开发权统一收归国 有,并且由国家出售开发权的模式,遭到了许多大地主 的抵制.造成了土地市场的一度低迷.后来,英国保守 党执政时期.废除了工党制定的土地开发权国有化制 度,将土地发展税降低至60%.我国的土地开发权如前 所述,应当归属于土地所有权者,因此不宜仿照英国由 国家移转土地开发权的做法. 我国应当借鉴美国的经验.采取国家购买开发权 和开发权移转两种模式,其中应当以开发权移转为主, 辅之以国家购买开发权.因为开发权移转利用市场机 制实现对限制发展地区的补偿,既减少了政府的财政 负担又实现了开发权益的均衡.但是,开发权移转以建 立成熟的土地开发权市场为基础,并且要求开发权市 场主体(限制发展地区和可发展地区的土地所有者)相 互毗邻.在开发权市场难以建立的情况下,要实现农 地,环境敏感地带以及历史古迹保护等公共目的,就需 要国家购买开发权. (二)土地开发权的本土化 生产资料的社会主义公有制是我国最大的国情. 共同富裕是社会主义国家的共同目标.《中共中央关于 构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出: "坚持按劳分配为主体,多种分配方式并存的分配制 度,加强收入分配宏观调节,在经济发展的基础上,更 加注重社会公平,着力提高低收入者收入水平,逐步扩 大中等收入者比重,有效调节过高收入,坚决取缔非法 收入,促进共同富裕."?十一五"规划指出:"要正确 反映和兼顾不同方面群众的利益,正确处理人民内部 矛盾和其他社会矛盾,妥善协调各方面的利益关系,采 取积极有效措施,缩小收入差距,扩大社会保障,使人 民群众享受基本的经济公平.特别要高度重视调整国 民收入分配格局,解决地区之间和部分社会成员收入 差距过大问题".E2.4.1"十一五"规划从多个角度论证了如 何促进共同富裕和社会和谐,特别强调实现社会公平 的重要性,使全体人民共享改革发展成果. 我国将来之社会,如果存在收入差距过大的城乡 差异,存在少数利益同盟与广大农民利益"拔河"现象, 存在严重贫富差别的话,就不会成为社会主义和谐社 会,不会成为广大农民满意的社会,也不会成为符合广 大人民根本利益的社会.]因此,我国在引入土地开发 权制度的同时.要结合我国的国情,注意社会发展利益 的平均分配. 美国的土地开发权移转制度和国家购买开发权制 刘明明一土地立法新探:以土地开发杈为视角竹t与磕l日%?獬辅鼎嵇醴漱嘲蹴 溉敏目啦% 度是建立在资本主义的土地私有制基础之上的.土地 开发权移转(TDR)和国家购买土地开发权(PDR)只是 对发展受限制地区的土地所有者进行补偿.而没有对 社会进行补偿的功能.也就是说,美国的土地开发权制 度仅仅是平衡了发展受限制地区和可发展地区之间的 利益,而没有实现社会经济发展利益在全社会中的公 平分配. 我国改革发展的成果应当在全社会公平分配,这 是社会主义优越性的体现.在我国,全国的每一块土地 都天然地拥有土地开发权,只是土地的用途,位置在客 观上决定了它是否可能以及在何时实现其土地开发 权,如基本农田是受到强制性保护的,不可任意开发为 非农用地;位置偏远的农地被开发的机遇较低等等.这 样,就存在一个"已转非"农地和"未转非"农所有者之 间在土地开发权实现上的机会不公平问题.那么,从已 开发的农地自然增值中拿出适当的份额进行再分配. 即用于补偿未实现土地开发权的那些农地所有者,便 是顺理成章的.因为那些未实现土地开发权的农地所 有者的耕作行为为社会提供了生态效益,粮食安全等 公共物品.另外,在社会主义国家,共同富裕是全国人 民的共同目标,对未实现土地开发权的农民进行补偿, 让他们分享改革发展的利益成果.也是公平正义的,是 社会主义优越性的体现.因此,在引入国外的土地开发 权制度时,要配合财政税收制度,以实现社会发展利益 的合理再分配. 【参考文献】 [1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林着作编译局.马克思恩格斯选集 (第2卷)[M].人民出版社,1972. 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(责任编辑:王秀艳J NewResearchonLandLegislation:InaViewof LandDevelopmentRight L/uMingming Abstract:China'slandlegislationtakesmoreconsiderationonobligationandregulationthant herightandmarket.Chinainsiststhe doctrinethatlawprovidestherealrights,andChinahasnotthelegislationofLDR.Thisthesisa rguesthatChinashouldprovidefor theLDR.LDRcaninternalizetheexternality,SOthatTDRcanincitefarmerstoprotectthefar mlandandmakethezoningmorelea- sible.ToentitleLDRtofarmercommunitycanensurethatfarmerscanenjoytheaccruingbenefitbecauseofthechangefromagri— culturalusetocommercialuseoffarmland.UsingtheexperienceofUSAforreference,Chinashouldtakethemethodoftransferable developmentright(TDR)andpurchaseddevelopmentright(PDR).Meanwhile,ChinashouldlocalizetheTDR. Keywords:landlegislation;LDR;ownership;realization