第5讲公共政策制定

第5讲公共政策制定 第5讲 公共政策制定 【本讲重点】 公共政策制定的意义 政策干预 政策干预的选择 政策的价值选择 关于公共政策制定的改善 危机中的政策制定 引 言 下面我讲第五个大问题～就是公共政策制定。那么这个问题应该说我们经过认真研究的～我前面讲的公共政策概论、公共政策过程、公共政策系统、公共政策环境～都是从整体上来介绍公共政策的～有很多是属于知识性的。那么从这部分开始～就是公共政策制定这部分～我们应该深入到内部进行多角度分析～实际上尽管公共政策的环节很多～但是我认为最关键就是两大要素:一个是公共政策制定、再就是公共政策的执行～这两个是最重要的。所以说后面公共政策制定和公共政策执行这两大问题～我们做稍微比较深入的分析。 在公共政策制定这个题目里面～我们大体要从四个角度来分析:第一个公共政策制定的意义,第二个政策干预,第三政策制定中的价值选择,第四公共政策制定的改善。主要讲这么四大问题。 一、公共政策制定的意义 1(改善公共政策制定是政府管理永恒的主题 首先我们看公共政策制定的意义。我们说公共政策制定～它在整个公共政策过程中～占有非常特殊的地位～一个公共政策过程首先就是做公共政策的调查研究和公共政策的制度开始的。如果说你制定不出好的公共政策的话～那么后面的环节意义都不大。所以说政策本身是否科学合理～是不是有价值,那就是对公共政策最大影响要素。所以我们说～改善政策制定是政府管理永恒的主题。任何一个政府、不同时期的政府～它的公共政策制定～谁都不能说～我就十全十美了～我就没有可以改进的地方了。所以～第一个～改善公共政策制定是政府管理永恒的主题～永远追求的目标～不断地改善～这是一个。 1 2(改善政策制定也是当前我们改革发展的紧迫的需要 再一个从我们国家目前的发展趋势来看～改善政策制定也是当前我们改革发展的紧迫的需要～也是我们当前改革发展最紧迫的需要～我这可以举个例子～比如说～中国的改革发展经过了28年这样一个历程～28年取得的成绩是非常大的。但是大家看到另外一种现象～从前两年开始～中国明显地出现了老百姓对改革出现了分歧～甚至出现了很多人对改革的不支持～乃至反对改革。那么对这个改革的分歧～我想我们应该说更深刻地角度来理解它～就是说为什么中国改革发展了经济以后～人们对改革政策产生了怀疑,那我想你就要认真思考政策本身～是我们的一些政策制定上有没有问题,我们政策制定的目标和制定的实施结果是不是存在缺陷,为什么老百姓在改革开放初期会那么地支持我们的改革政策,而到后来某些人不支持我们的改革政策～我上次已经讲过了～老百姓在网上讲得非常激烈～教育改革使越来越多的人上不起学～医疗改革使越来越多的人看不起病～住房改革使越来越多的人买不起房。那么你要想为什么老百姓会发出这样比较激烈的言论,我觉得你要思考政策本身。所以我的看法～如果改革开放初期中国老百姓都能够支持我们绝大多数改革政策的话～就在于那些改革政策应该说多数人多带来了实惠～绝大多数中国人都从改革开放初期的改革政策中获得了利益。而到后来一些改革政策在多数人看来～实际上少数人获利～而让多数人承担改革的成本。多数人的利益受损了～那肯定他可能就对公共政策支持就会下降～甚至开始反对。所以我说我有一个基本判断是～中国经过28年的改革开放以后～成就非常大～但是走到今天～社会明显出现了对改革政策的争论。这标志我们的改革进入一个战略转折期。那么这个战略转折期我认为是两个标志:一个是中国人需要重构对改革的共识～就是我们通过争论以后～我们重新构建对改革本身的认识,第二个改革的重点可能会有所转移。如果说过去20多年我们一直是把经济体制改革作为最主要的改革的话～现在看来光有经济体制改革是不够的～还要推动更重要的改革～比如行政体制改革、政府改革乃至政治改革。所以大家看到～前年“十一五”规划制定的时候～中央做了一个非常重要的判断是～未来行政管理体制改革将成为改革开放的关键。我认为这就是一个非常重大的一个战略转移。因为经济体制改革为最主要的重点～转到一个以行政体制改革作为最重要的重点～原因在哪里呢,原因就在于经济体制改 2 革发展到今天～如果政治上、政府自身不能深入改革的话～很多矛盾难以解决～所以政府改革凸显出来了。所以我说～这种战略转移～也使我们认真地反思我们改革政策本身。所以我说中国这个改革发展这样的一种形势～迫切需要我们认真地改善我们公共政策制定系统～最大限度地避免我们在公共政策制定过程中的失误。可能政策制定中想得可能很好～结果实施的结果是让少数人获利了～让多人受损了～要最大限度避免一种公共政策制定～这是一点。 3(公共政策制定过程中一些关键要素要非常清晰 再一个制定公共政策的重要性还在于～就是说对公共政策制定过程中一些关键要素要非常清晰～就是你要看到公共政策制定过程中～哪些要素会影响到政策制定的科学性、准确性～把握一些关键要素。还应该看到公共政策制定～我们说公共政策制定并不一定意味着说就是平时有人说领导简单的拍板定案～拍板定案应该说如果在一个集体预案这样的基础上作出的话～这可以叫做公共政策制定～但有很多情况下～有的领导人完全是主观臆断～自己拍脑袋～应该说这并不是真正意义上的公共政策制定。 4(在公共政策制定过程中择优是相对的 再一个我们还应该看到～我们研究、讨论公共政策制定意义～还应该看到在公共政策制定过程中～择优是相对的。就是我们要制定比较好的决策 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ～我们制定多的决策方案～选一个好的、优的～但是这个优是打引号的～这个优绝对不是最优～那么这个方案和你这个公共政策制定的环境、你的政策目标、你最后实施以后要达到的效果～目前有没有可行性～这些要素都是紧密联系到一起的。并不是说我制定公共政策的目标是越优越好～如果同时 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ～这个优就没有意义了。 5(公共政策制定不是公共决策者独自连续进行的选优过程 再一个公共政策制定不是公共决策者独自连续进行的选优过程～就是公共政策制定不是一个公共政策决策者他自己连续不断地进行的选优过程～他要靠参谋、助手的作用～要靠集体智慧～来选择一个具有可行性的、和你的环境、和你所处的条件相吻合的这样一种目标～这样政策制定才是有价值的。 二、政策干预 这是我讲的第一点～大家看到在目前这样的形势下～应该说加强政府的公共政策制定是非常重要的。我今天讲的第二小点就是政策 3 干预。应该说～政策干预这里面有非常多的一些领域～我们可以分开来做一些分析～首先一个就是政策干预的理论基础～就是政府为什么要通过政策工具对社会经济发展过程中进行政策干预,它的理论基础是什么,这个我们需要做一些分析。 1(政策作为一个对象～主要是一个社会主体 首先就是我们应该看到政策作为一个对象～主要是一个社会主体～就是政府通过公共政策制定～它所作用的对象主要是社会主体～而调节社会主体行为的力量～我们整体划分的话～我们可以发现主要有三个力量:第一个就是社会成员的个体自律～这是一个条件～社会主体的第一种力量,第二种力量就是通过市场调节和社会 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 来调节社会行为主体的行为～就是通过市场调节、通过市场规范～或者各种各样的社会规范来调节社会主体的行为,第三个力量才是公共政策的力量。所以我们看到～公共政策作为一个对象主要是社会主体～各种各样的社会主体。而调整社会主体的行为～从总的来讲有三种:就是我前面讲的第一种个体自律、第二种是市场调节和社会规范、第三种是公共政策。那么正因为有一种社会主体行为有这么三种调节的力量～公共政策作为调节社会主体行为的重要力量之一～这样才决定政策干预的理论基础。就是理论上来讲～政策干预它是非常重要的、非常必要的。 那么～我们可以看一下～在不同的领域～政策干预它是如何来实现它的干预目标的,这里面的第一种情况就是个体失律与公共政策的干预。我前面讲个体自律～它是一个调节社会主体的重要力量～但是当一个社会个体成员他出现了个体失律～那么出现这种情况以后～可能就需要政府的政策干预。一般来讲我们在分析个体失律这种情况的时候～大概有四种情况～决定了个体可能存在失律～一个个体成员不能合法地自律～出现了个体失律～这时候就需要政府的政策干预手段。第一种情况比如说一个人的心智不成熟～比如人有一个生长规律～人没有变成成年人以前～他是一个未成年人～他在未成年的时候～他对社会规则、他的很多行为规范～他是不像成年人可以也自我行为能力～他没有自我行为能力～不懂得什么是正确的、什么是不正确的～在这个情况下～就要对心智不成熟的个体～需要政府的政策干预。你比如说我们制定了《未成年人保护法》～这样一部法律就是针对心智不成熟的这样的未成年人群体的政策干预手段。就是对未成年人～我们要通过制定法律对他们进行保护～不 4 能像一个成年人那样～他有自律行为能力～他可能不具备成年人所具备的行为能力～我们对这个群体就要制定相关的法律、相关的政策加以保护。这就是我说的第一种情况～就是个体失律需要政策干预～叫心智不成熟。 第二种情况个体失律的时候就表现为心智不健康。比如说有些人有传染病～有些人有遗传疾病～可能这些人他不适合结婚～也不适合生育～如果有这个传染病～他可能对社会造成不利的影响。这样我们政府就可能制定一些相关的法律～对这种心智不健康的人～限制他们结婚、限制他们生育～这样不至于给未来的社会造成更多的负面影响～这也是一种政府的政策干预手段～这是对第二种情况～叫心智不健康。 第三种情况就是社会化失败。就是有些社会群体、社会成员～他在社会化过程中是失败的～这我要讲一个概念～什么叫人的社会化,就是首先我们任何一个人～从你来到这个世界上以后～你必然要经历一个社会化的过程～这个社会化过程你首先要接受你的家庭影响～第一教育你的可能是你的父母～看护着你、呵护着你～从一个不懂事的孩子一步步成长～开始懂、学说话、学走路、学更多的事物。当你离开家庭以后～走向社会、走向学校～既要受到家庭社会化的影响～又开始受到学校社会化载体的影响～通过学习掌握各种知识、掌握各种技能～当你达到一定的文化素养～取得一定的文凭以后～你离开家庭最后走向社会～参与社会工作～那么～你进一步社会化～所以人就是来到这个世界上不断的社会化的过程～从家庭教育开始、学校教育、参考工作以后接受社会～在社会大的环境中不断进行磨炼～这就是人的社会化过程。当然它跟人的社会化历程不一样～有的受教育～有的没受教育～家庭很穷～可能就变成一个文盲了～有人受过良好的教育～最后可能变成科学家、变成非常高端的人才了。有人在社会化过程中～他这方面的潜能开发得好～发现他有演艺才能、表演才能～他在这方面继续发展～他就能成为一个明星了～所以人的社会化过程不一样。那么政策干预就是要对这种社会化失败的这样一种群体～要采取一系列的政策的、法制的这样一种限制～比如说未成年人他犯法了～一般少年把他放到劳教所进行劳动教养～提醒你这样是不行的～通过一段教养以后～你回到社会上以后～能够走得更健康～劳动教养就是政策采取的政策干预手段。还有比如说政府通过大面积的宣传教育～正面的报道教育～ 5 一个人应该如何来生活～应该如何对待真善美,这都是通过政策干预对社会成员的社会化过程中很多警示、提示～应该查找什么、反馈什么～这就是政府可以采取的政策手段～就是社会化失败的。 第四种个体失律的政策干预就是情景变化～就是外部环境发生变化以后～可能引起很大的冲突～外部环境剧烈变化～尤其冲突引发了个体失律～在这种情况下～政府也要采取一些必要的宣传、教育和种种政策手段～恢复、校正。比如说有的人可能受到一个非常大的打击～受到非常大的打击以后～他的精神受到非常大的措施～个人形态各方面发生了很大的变化～那么这就是外部情景的变化～可能对这个社会成员的个人自律方面会产生比较大的影响。那么在这种情况下～政府就要采取一些必要的政策干预手段～通过正面的宣传、正面的教育、或者说通过一些政策干预～使这个社会成员能够最大的节省个人失律～能够自律～这就是一个外部情景的变化～它也可能导致了政府的政策干预。这是我分析的第二种情况～就是个体失律～作为社会成员个人来讲～他在参与社会活动过程中～他的行为规范不能以很好的自律～那么在这种情况下～针对各个不同的情况～政府都可以采取一些政策干预手段～来解决、协调社会成员个体失律的问题。 2(社会组织这个个体失律与公共政策的干预 前面我们分析了个体失范这种现象的存在～以及公共政策干预的必要性。那么第二个情况我们进一步分析就是社会组织这个个体失律与公共政策的干预～如果说上一种情况我主要讲的是一个社会成员个人～因为他个人行为的不规、行为失范～他带来的社会后果需要政府进行政策手段干预的话～那么一个社会组织他也可能发生个体失律～就是个体自己不能很好地按照国家的政策法律来进行自律。 那么我现在讲社会组织是形形色色、各种各样的组织都可以存在～比如广义的社会组织既包括民间组织～也应该包括企业、也应该包括公共部门的机构～都可以叫广义的社会组织。狭义的社会组织我们一般指民间机构、民间组织～但是国外一般都叫非营利组织。我们说社会组织也可能出现个体失律的现象～我以中国为例～在改革开放的大潮中～各种组织建立了以后～应该说也有很多组织出现这种个体失律的现象～一个社会组织它在社会参与各种活动的过程中～不能很好地自律～那么～威胁到社会～影响到社会～或者它的一些行为跟这个社会的利益发生了冲突～不管是整体利益还是个体 6 利益发生冲突～或者说由于组织他的个体失律～造成了和社会整个价值发生冲突～比如说追求利益至上～或者是价值发生冲突～都可能需要政府的政策干预。那么政府在这种情况下～所进行的政策干预～实际上是对社会组织个体行为失律的一种救济、补充。 我们可以分析一些案例～比如说大家看到非常普遍的现象就是在改革开放过程中～中国出现了严重的假冒伪劣～出现严重的假冒伪劣、坑蒙拐骗～那么这种现象在中国市场化改革中～确实出现很多～叫屡见不鲜。那么最初的时候是一些商品假冒伪劣～比如制造一些假名牌的衣服、假名牌的用品～后来假冒伪劣发展到食品、引发了食品不安全的危险。后来又出现假药品～这个假药如果说药的规模差一点还不要紧～如果说这个药本身可能致别人命的话～这可能就出现人命～所以假食品、假药品导致我们的药品安全、食品安全成为整个社会成员关注的焦点。那么分析这种现象就是一些不法组织打着企业的旗号～比如他是合法注册的企业～他为了谋取最大利益～为了经济利益～为了快速发财不择手段～不惜危害社会～那么制假贩假～给社会造成非常大的威胁。特别是是食品造假、药品造假～这可能直接是人命关天～因为像这些东西它不仅仅是一个利益至上的问题～它可能对这个社会造成非常大的危害。 那么在这样一种情况下～如何有效的控制社会的这种行为,就是说制假、造假、贩假这样一种不法行为进行严厉的打击,这就成为公共政策干预的重要的手段。通过政策干预～制定食品安全的相关规则～制定药品安全的相关规则～加强对市场秩序的监管～加强对市场秩序的控制～来打击假冒伪劣、坑蒙拐骗～这就需要政策干预。那么通过国家制定很多 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 、规范～设臵进入一些市场准入这种机制、制度～进行严格的筛选～然后再制定很多法律规范～对一些食品药品造假、给社会造成严重后果的～进行严厉的法律制裁～尤其是社会进行谴责～这样来规范这种个体失律的社会组织的行为。 那么～这个情况下～大家都有很多的感受～就是你有没有和公共政策我们学的课程联系起来,就是我们采取的很多、制定了很多法律、制定了很多公共政策～这些都属于政策干预的手段。那么这个政策干预手段主要是针对社会个人组织有可能出现这种个体自律～针对这种现象我们采取的举措、采取的步骤～来规范这些个体失律的组织的行为～使它能够走向比较相对正确的轨道上来。这是我讲的第二种情况～社会组织个体失律与公共政策的干预。 7 3(政策干预的就是市场失灵和公共政策的干预 第三种需要政策干预的就是市场失灵和公共政策的干预。大家知道市场是配臵社会资源非常重要的手段～我前面讲过～人们迄今曾经试验过很多配臵资源的手段～但是多数都不成功～到目前为止～仍然认为市场是配臵资源最有效的手段和方法。所以我们说中国改革开放的重要使命就是把配臵资源的基础由国家政府让位给市场。但是正像我前面说的～市场不是万能的～市场有它失灵的时候～当市场失灵的时候～就需要政府政策的干预手段。那市场在哪些方面失灵呢, 第一市场能够解决效率～但是市场绝对不能够解决公平。在公平这个领域中～它是失灵的。任何一个社会它是需要公平正义的～如果公平正义缺失了以后～它可能就对这个社会造成非常大的威胁～所以说在效率和公平这两者～市场能够解决效率～但是市场它解决不了公平～在公平这个领域～市场整体失灵了。所以有人说市场它对于面对公共问题束手无策～就是它对公共问题～它解决不了～比如一个社会的基础公共医疗～社会的基础教育、社会的环境、社会秩序、市场秩序～还有给社会成员提供很多公共设施～这些领域投进去它赚不了钱～但是这又是社会全体成员要有这样基本的保障～这就是需要有机构来干预～所以政府公共部门就解决市场在公平公共领域失灵。所以在这方面就需要政府干预～要维护社会的公正秩序～维护各个参与市场政策主体公平的地位～保障各种主体在市场政策中拥有的权力～这就是一个政府采取很多政策手段加以干预～这是第一种情况～在效率和公平之间～市场能解决效率～但是解决不了公平～在这一方面需要政策干预。 再一个比如说在市场竞争的过程中～有的可能越做越大～它最后可能形成一个强有力的垄断～那么这个垄断就可能导致市场竞争的失灵～导致市场失灵～比如价值垄断。为什么现在我们看到老百姓对市场不是公平竞争的格局～而是出现严重的垄断之后～各方面都有很多的怨言或者说法～原因就在这儿。如果出现垄断以后～它可能会导致市场失灵。那么我们要通过一些公共政策的制定～来最大限度地避免市场能够出现垄断～避免这种垄断现象的出现～这样使市场能够处在一个相对的公平竞争的大的格局之下～那么这也需要政府的政策干预。 还比如说市场失灵有可能是信息不对称造成的～有人掌握了大 8 量的市场信息～有人掌握的信息比较少～有人掌握着更多的信息～这种信息不对称～它也可能是不同的主体～在市场竞争中处在一种不平等的这样一种地位～所以说如何解决市场和信息不对称的状态～使市场更能够公开、公正、透明～这对市场竞争也是非常重要的一个前提和条件。所以我们看到～当市场解决不了公平的时候～当市场出现了垄断的时候～当市场出现严重的信息不对称的状态的时候～这都可能使市场出现失灵～这个失灵的出现在很大程度上就要靠政府制定的公共政策进行弥补、纠错、进行干预。这样保持市场公平竞争这样一个环境～保持市场责任主体有一个平等的、机会均等的竞争机会～保持大家都能够畅通的有获取信息的渠道～公开、透明～这就非常重要。而这些目标的实现～离开政府的公共政策的干预、政策手段～应该说很难实现的。所以我们看到为弥补、解决市场出现这种失灵～有许多政策干预手段。这是第三种情况～就是前面讲的是社会成员个人失律～那么他需要政府的政策干预手段。第二个我们讲了社会组织的个体失律～它也绝对需要政府的政策干预。那么我们第三个讲了市场失灵～它也绝对需要政策干预。 那么第四种情况就是社会失范～这也需要政府用公共政策的干预。什么叫社会失范呢,前面我讲到公共政策干预的理论基础的时候～我讲到政策干预的对象主要是社会主体～各类社会主体～而干预的力量主要有三种:一种是社会成员自我约束,再一个就是市场规则、社会规范～他们整个对社会主体的约束,第三个才是政府的政策手段的干预～三种力量。 4(当社会出现了社会失范的时候～也需要公共政策干预来加以救济、加以弥补 那么我们现在分析的第四种情况就是当社会出现了社会失范的时候～它也需要公共政策干预来加以救济、加以弥补。所以我们说一个良性的社会发展～它的社会规范是多种形式的～各种各样的社会规范～形成各种各样的社会规则～有些可能是潜规则式的～但是大家都能够默认。比如说任何社会组织、社会群体～在社会组织内部一般它都有一些组织的规则～比如一个团组织、一个青年组织、一个妇女组织、一个工会组织、一个社团组织～他们在建立这个组织的时候～他内部可能确立一些规章制度～我这个组织目标是什么,参与我这个组织活动的成员需要什么样的条件,进了这个组织以后～应该遵守我这个组织一些规则～你应该对自己有约束～有很多 9 具体的要求～所以这个就是很多社会组织建立的时候～他有很多规则～这是一种现象。就是一个组织～社会组织从它发起组建的时候～制定了一系列比较详细的组织目标、组织的规章制度、参与组织人员的条件～活动的准则等等。 还有一种情况就是一个行业内部～特别是是相当长,时间,一个发展以后～它可能形成一种行业的规范～比如我这个行业都是卖电视机的、制造电视机的～我这个行业是纺织系统的～我这个行业都是旅馆～我提供住宿服务的～各种各样的服务行业～各种行业内部只要有组织以后可能都形成一种行业内部的一种规章制度～所以叫行业自律～只要我在这个行当里从事一些社会活动的话～大体应该遵守哪些行业的规则、行业的道德,久而久之这些都是都能够被大家认可～叫行规。所以久而久之而且形成一种行业自律～我这个行业遵守最基本的道德准则是什么,哪些事情我可以做,哪些事情我不能做,哪些事情怎么来做,大家都有一个价值取向～都有一个大体的行规～这样就形成很多的社会规范。 第三种情况就是大家看到一些宗教、团体～它的内部也形成了很多的规则～宗教组织、团体组织～它内部形成很多的一些规则～这是我说的社会规范的标准形式～有群体内部的自发约束～有行业内部的行规～也有宗教团体内部的导约。 还有一种就是整个社会结构长期的文化积淀～长期历史发展以后～它所形成的社会伦理道德和价值观～要经过一个长期的发展～社会形成一种大家能够共同认可的伦理道德和价值观～这些实际上它带有潜移默化的、对社会起规范作用～所以这些都是我们说的社会规范的多种形式。 反过来看～在一定时期由于各种各样外部环境的变化～社会成员内在变化～如果说尤其是社会规范失范的话～尤其整个社会出现了严重失范的话～这就客观上需要政府制定相应的公共政策进行干预。所以大家看到我们现在这个社会有很多人说改革开放以后～因为中国处在一个大的背景下～就是社会转型、体制转轨～这是两个大的背景～社会正在由传统社会向现代社会转变～由农业社会向工业社会乃至信息社会转变～这是一个社会转型的大背景。再加上中国是长期实行计划体制的国家～我们最后选择了市场经济～所以中国的经济体制由计划经济体制转向市场经济体制～这两个大转型的背景～就是社会转型、体制转轨～这样的转型转轨的背景对社会的冲击是 10 非常大的。所以大家看到～出现了明显的社会失范～普遍社会失范这种现象。 所以有的时候一方面的物质文明在进行～一方面我们社会大踏步前进～但是人们的社会道德方面在很多方面出现明显的滑坡～引起人们的不安～这种现象是必然存在的。所以大家看到～有些人在那儿制假贩假、出现假冒伪劣～这首先是一个组织行为～制假是一个组织行为～也可以说成个人行为。那么这个制假贩假的底线就是道德底线出了问题～包括他盈利、赚钱～他没想到他制造这个假药品、他制造这个假食品出去以后～给社会成员、给普通的、善良的民众可能造成的伤害是什么。也就是说～制造假食品、假药品甚至比公开抢劫都可怕～因为公开抢劫人一眼看到这是坏人～而制假、假食品、假药品人以为是好东西～吃进去以后后来造成不可挽回的后果～就是社会基本的良心的道德底线都被冲破了。也就是说中国几千年道德价值观形成～我认为最主要就是两个:一个是人们的诚信～诚信是第一的～是最主要的～就是应该在社会上养成一种诚信至上、至少不能够卖着良心做一些事情～诚信第一。应该能够守住一些最基本的道德底线～不能对社会多数人的利益造成伤害。这些我认为都是一个长期形成的伦理道德和价值观～但是我们看到在这个社会转型和体制转轨过程中～社会的道德底线已经被冲破了。不仅仅大家看到过去多年绝迹的丑陋现象掺杂在一起～嫖娼卖淫、骗人、坑蒙拐骗～这些东西应该说都是一种社会失范的表现～社会失去了一些规范～社会的道德底线被冲垮。 那么～这个问题出现以后～就需要政府通过各种各样的政策干预～来调节社会规范～能够使正常的社会规范能够发挥作用～使失范的现象得到纠正。那么在这方面应该说我们这些年来围绕这方面出台了很多很多的法规法律政策～在这方面也发挥了非常重要的作用～但是现在看来～这个问题依然比较突出～这是我们公共政策制定中～公共政策过程中面临的一大难题。所以有的时候～当一个社会的基础秩序出问题的时候～这个制度运行的成本就非常高了～这就是一个制度和社会秩序两者之间的一个关系。当然社会的基础秩序是一个良好的～社会成员大部分都有共性～都有诚信～能够守住诚信这个基本底线～那么你上面制定这个制度的话～可能比较简单～实行也比较好。而这个制度越简单～它的制度运行的成本也越低～花费的代价也越少。制度越复杂～它花费的制度运行的成本代价越 11 高、越昂贵。所以说如果基础秩序好～它上面的制度可能就比较简单～如果基础秩序不好～社会失范的现象比较普遍～那么制度设计可能就要比较复杂～这就会提高和增加制度运行的成本。 我这可以举一个例子～在欧洲国家～他们制定了一个政策～说只要你拿一个合法的证件～每个人可以免费领一个手机～这是一个非常简单的制度～只要你拿一个合法的个人证件～每个人可以免费领一部手机～结果在这个地方一些中国人～一看这个有空子可钻～我领一部手机～过一段时间我再拿我的证件再去领一部手段～过了几个月下来～他转转悠悠领了好几部手机～当被人发现以后～就问这个政策制定的人说～你们制定这样简单的政策～你拿一个合法的证件～你就可以领一个免费的手机～你就不害怕别人冒领吗,结果这个制定政策的人讲～这怎么可能呢,他就是这个判断～就是建立在对他本国欧洲这些国家绝大多数社会成员几乎不可能出现冒领这种现象～所以他制定这样的制度～那么最后一看～有些中国人在那里冒领～他说中国人例外。当然这是一个非常极端的例子～但是它说明一个现象～就是运行一个很简单的制度～它的运行成本是非常低的～但是这个制度的运行是建立在大多数社会成员有自律、有诚信这样的基础之上～大家都不会因为这样小小的利益、小小的手机我再冒领一次～他建立在这个基本诚信之上～这个制度才能运行得好～这就是一个社会基础秩序问题。如果社会的基础秩序出问题～那政策干预难度很大～政策干预的成本也会很高～这是我们不愿意看到的。 这是我讲的社会失范和政策干预。那么社会失范和政策干预这里面还有很复杂的因素～就是我前面讲到的第一个情况～比如说社会处在一个价值多元化的情况下～比如说社会处在一个道德体系转型的情况下～比如说处在一个维护社会规范主体缺失的情况下～都可能导致、加剧这种社会失范～那么它在客观上也就要求政府的公共政策要进行这方面的干预。这是我讲的第四种情况～就是社会失范需要政府的公共政策干预。 5(政策失效也需要政府公共政策干预 第五种情况就是政策失效也需要政府公共政策干预。就是过去的政策失效了～或者说我们制定一些公共政策在实践中它没有发挥应有的作用～政策失灵了、失效了～这时候也需要公共政策的再干预。比如说这个情况大体有这么几种情况:比如说政策越位～比如 12 说时过境迁～随着时间、环境变化了～这个政策就不适应了～但是新的政策还没有制定出来～再就是某一个公共政策制定当初目标设计可能就不恰当～在实施过程中出了问题。再比如说真正比较好的正确的政策～但是没有一个强有力的政策执行机构～使政府在执行中打了折扣～种种这些情况下～也需要政策干预。 我们可以举一些例子～比如说政策越位～过去我们说政府管了很多不应该管的事～政府干预了很多市场能够解决的问题～政府干预了很多社会自身能够解决的问题～像这些就是明显的公共政策的越位～本来社会可以自己能解决问题～本来市场可以自己能够解决问题～你完全要通过政府的政策来解决、来干预～这就叫政策干预的越位。 我们可以举一个例子～比如说我们计划体制下形成那么多的国有企业～这些国有企业有些属于关系到国计民生的～但是大多数中小国有企业并不是关系到国计民生的～但是我们在过去那种管理指导经济的政策思维下～我们把大量的不应该由国家开办的企业也都变成国有企业～好多企业完全市场可以解决～就是我们说的叫竞争性的领域的企业～就是说我造一个汽车、我造一个 笔记 哲学笔记pdf明清笔记pdf政法笔记下载课堂笔记下载生物化学笔记PDF 本电脑～这些东西我都可以通过市场来解决的～造出来以后在市场上优胜劣汰可以竞争的～这些就是市场能够解决的。杯子赚钱了～杯子价格自然上来了～杯子减少了～数量减少了～杯子价格自然就上来了～那么各个资金、人才、技术就进来了～这些就是我们说的竞争性的领域～这个是市场可以解决的～不用政府拿公共财政钱来投资建这种竞争性领域的企业。你要把公共财政拿来建竞争性的企业～那就可能背上了包袱～你政府的国有经济你组织人建立国有企业～你在市场上你可能竞争不过民间资本～你背上了包袱～所以为什么后来要民进国退～我们把那么多不恰当的国有企业～我们通过抓大放小～进行国有企业的改革～把它再回归给市场～让民间来办～让其他主体来竞争～国家主体要退出来～这就是过去我们干预过度了～管得过多了～你应该退出来～你应该在经济领域管那些与国计民生关系重大的、而且是公共领域的、别的主体不愿意投资的～比如建公共设施、机场、码头～一些城市的道路、博物馆、图书馆～可是这些东西你建了以后不一定能收回来投资～或者收投资的周期很长～这些东西公共可以投资～所以说这种就是公共政策的干预越位。 还有时过境迁～据说我们在这次改革报销制度以前～就是公务人 13 员出差报销,制度,之前～我们这个报销公务人员的出差费用是几十年以前制定的～后来修改变动也不大～一个处级干部出去报销一晚上住房最多能报几十块～一个司局住房最多能报几十块～我们这个规定和现在的情况早已经发生了变化～所以你要拿过去按照一个处长、一个司局长、一个公务人员出差报销的比例～财务上按照这个来卡的话～现在找不到这样便宜的宾馆～这政策早就不适应了～所以就导致了很多的问题～虽然他可能住的价格很贵～但是他只能报销这么多～那可能他的下级就给他买单了～他到哪里出差～那个地方就给他买单了。像类似这种东西～政策制定的外部环境早已发生变化了～和现实的实际情况已经发生了很大变化～但是我们政策并没有及时地进行修订～类似这些我们要制定新的政策。还有就是我们前面讲到的有的政策设计不当～当初在制定政策的时候～一些很重要的因素没有考虑清楚～在政策实施过程中～发现政策目标制定有问题～或者是多目标中没有把最关键的目标抓住～那么这也需要政策干预。这就是你好的政策在实行中～贯彻实施中能得到有利的贯彻实施～你执行一差～导致政策不能实现～这都需要叫政策失效有可能引发的公共政策干预。 三、政策干预的选择 这是我讲的公共政策制定中的第二个大问题～就是公共政策干预的五个方面。那么第三个问题就是政策干预的选择～那么我为什么把政策干预的选择单独做第五个大问题的一个问题来讲呢,就是政策干预选择是非常重要的～所以我给它单独列出来作为一个小问题来讲。 1(政策议程的拟定 首先我们看政策干预的选择～第一个观点就是政策议程的拟定～现在政策议程拟定用我们老百姓自己的话来讲～就是这个问题要变成一个需要决策的问题～通过什么形式要把这个问题变成一个决策的问题～这个过程是什么～叫政策议程的拟定。这个政策议程拟定按照我的理解大体有两个路径:第一就是系统性的政策议程～比如说环境保护政策～比如说社会治安政策～比如说人口政策～比如说社会的产业政策、教育政策、医疗政策～像这样一些社会成员普遍关注的公共政策～这叫系统性的政策议程～教育政策～像现在的医疗改革、现在的教育改革、教育、医疗、住房、政策～这都是社会成员普遍关注的～环境、住房、医疗、教育、社会治安、就业～这 14 都是社会成员广泛关注的一些重要问题～普遍关注的问题～就是系统性的政策议程。还有一个就是叫机构性的政策议程～就是说有关决策机构考虑采取政策行动来解决一些公共问题～就是有一些部门来考虑的～比如说农业～农业部门它考虑如何解决农业方面的一些问题,交通部门考虑如何来考虑解决交通领域的问题～铁路、公路的布局等等～有一个政策机构～它来考虑提取政策议案～这是一点～公共政策的议程。 2(政策议程的途径 那么这里面的第二层意思就是公共问题进入政策议程的途径～就是一个公共问题进入到决策议程中的路径有哪些,通过哪些途径可以把一个公共问题变成一个决策议程中的问题。一般来讲～从理论上来讲～我们可以把这个议程分为正式途径和非正式途径两大类。正式途径又分这么三种情况:第一种是自上而下的～第二种是自下而上的～第三种就是自行决定～还有就可能是先自上而下～再自下而上。这么几种形式都可以叫正式的政策议程途径～自上而下的～上面研究制定这样的公共政策～从上到下～广泛征求意见,还有就是这个问题可能爆发在下面～公共问题从下面出现的～然后引起上级的关注～最后变成一个公共政策的议题,还有就是我这个部门机构认为重要的～我自己来决定,还有就是一些重大的公共政策～它可能是先自上而下～然后再自下而上～上下这样反复以后～再把它变成一个公共政策的制定问题～这是我们称之为叫正式途径～比较正式的途径。 还有一个叫非正式途径～还有一些公共政策议题～他们能够进入到政策议程～是有一些偶然的因素～非正式途径进入到决策议程。比如说突发事件、非典～突发性公共卫生事件～这发生了一个水灾、地震、矿难、或者一个污染事件～引起公众的关注～造成人民生命财产的巨大损失～这样一些突发性的事件出现以后～我们才发现在这个领域存在很多薄弱环节～这个问题需要系统进行在一个公共政策的系统研究考虑的～我上次讲课的时候已经讲过～2003年非典以后～我们才开始关注业绩观～建立自上而下的应对公共卫生突发事件的系统～发展到各级政府都要制定应急管理预案～这就是一个突发的事件引发的～这个事件本身爆发以后～使相关的公共问题变成一个决策议题,还有就是个人因素的影响～通过个人的关系、游说、可能变成一个上级决策的议题～或者说相关部门决策的议题～这是 15 我们说公共问题进入决策议程的途径。 3(影响政策议程的主要因素 那么下面我们再讨论第三层意思～第三层意思就是影响政策议程的主要因素。一个公共政策从变成一个公共问题、变成一个决策的公共问题～那么影响它的主要因素有哪些,这里面我认为影响的要素大概主要有六种:首先公众～就是社会成员老百姓公众他是第一个影响决策议程的最大要素。所以大家看～温家宝总理在前两天记者招待会上讲～在两会完了以后举行中央记者招待会～他头天晚上他上网首先看网民对一些问题有什么反映～网民不讲嘛～说总理你的手离我们有多远,他通过网上来看民意～看老百姓、看公众在当前有什么最主要的诉求～所有绝大多数关注的问题～多数老百姓关注的问题～也必然会成为重大的影响决策议程的要素。所以一个最简单的例子就是为什么今年的2007年的两会～被广泛称之为民生的会议吗,就是所有的人大委员～他代表了全国老百姓的呼声和心声～都能关注民生～而且关注民生的都立足在医疗、教育、就业、住房这样几个大的领域～老百姓都普遍关心关注～那么老百姓多数关注那么就最容易成为影响政策议程。 第二个就是利益集团～一个社会有不同的利益集团～在美国有劳联、产联和各种利益集团～那么在中国也是～各种各样的利益集团都想影响国家的公共政策议程～就是说你在政策制定过程中～不要损害我这个集团、这个行业的利益～利益集团对公共政策议程有很大影响。 第三个就是主要决策者～就是掌握重要决策权利的领导人～他的喜好、他的价值、他的感觉～他对政策议程影响很大。他认为根据我目前领导岗位上所接触的各种各样的事物～哪个问题应该首当其冲变成一个决策问题～那么他的影响也比较大。 再一个是智囊机构～各地党政领导人他不可能掌握这么多的知识～那么借助于知识库、思想库、智囊团～在决策过程中发挥他的作用～这些智囊机构通过大量的调查研究以后～掌握了好多好多现实生活中的问题～掌握很多情况～那么经过分析会提出现在哪些问题要急于解决～它也会影响决策的议程。 那么～第五种就是大众传媒～现在媒体很发达～有平面媒体、报纸、有电视、有广播～现在再加上广泛产生影响的网络～叫无处不在的网络～网络对各种思想、各种人群提供一个非常大表达思想 16 诉求的这样一个阵地～这些传媒它在社会广泛的影响力～它也对政府的公共政策议程会产生很大的影响。 第六个要素就是突发事件～我前面讲到～一个突发事件可能对政府的政策议程产生很重要的影响～这是里面的第三个点。 4(政策干预点的选择 那么第四点就是政策干预点的选择。就是说我一个政府、一个领导机构、一个决策群体～我在制定政策的时候～我对经济社会发展中存在大量问题～我需要进行政策干预～那么我在政策干预的过程中～干预点的选择非常关键。就是说我选择这个政策干预的时候～这个政策干预过程中～不是平推平练的～在什么样的情况下～它可能有它的侧重点～有它的政策的专一点在里面～那么这个着力点的选择～它中间会有很多的多项选择～你也可以侧重这一点～也可以侧重那一点。那么为什么侧重这一点,为什么先不侧重这一点,他都有一大堆的理由在里面。这是我们提高我们决策公共政策制定水平一个非常重要的领域。 那我理解公共政策干预点的选择～总体上大概有这么几种情况:第一种就是供给管理还是需求管理,你面对决策的问题～你侧重点是从供给角度解决问题呢,还是从需求角度来解决问题,就是你的政策干预点在这两者中间可能有一个侧重点～你是扩大供给呢,你还是抑制需求呢,这就是你在制定这个政策的时候～是从供给角度出发呢,还是从需求角度出发的一个思考、一个考量。 我这可以举个例子～比如说城市的公共交通拥挤～这现在我们全国大多数城市～特别大城市普遍面临的难题～车辆增加很快～道路增加赶不上车辆增加的快～出现了严重的城市公共交通的拥堵。那么当我们决策主体～经过大量调查研究以后～那么解决特定城市的公共交通拥挤的时候～那么你就可能会选择着力点～你的政策干预点你就要考虑～我首先是扩大供给呢,增加道路呢,那我还是抑制需求呢,限制人买车啊,这就是一个你解决城市公共交通拥挤的一个公共政策制定的干预点的选择。 那么～如果在这个城市是个新兴城市～它扩大道路供给这方面它条件比较好～有开阔的土地～政府的资金能力又很强～那么也和城市发展相联系～那么他可能首先考虑扩大道路的供给这个着力点。如果这个城市是个老城市～你扩大道路供给的空间比较小～它有可能采取抑制买车～或者通过加强公共交通～使更多的私家车发展放 17 缓～把人吸引到公共交通上来～这都有多种解决方案～这就可能是抑制需求。 这就是说～当然我们现在决策问题都是非常复杂的问题～以城市公共交通为例～这就是非常大的问题～比如北京～国际大都市～现在私家车发展非常快～北京现在大概已经拥有了200多万辆各种各样的车辆～那么私家车占的比例很高～而这些年来～北京的道路供给应该说也是非常快的～但是整体上来看～道路增加赶不上私家车增加的快～现在对北京市的城市交通要采取综合治理～一方面要增加供给～增加供给思路要改变～不能光增加高速路～要大力发展地铁、轻轨交通～这是我们增加供给的另外一个选择方向～所以我们说若干年以后～北京市众多的城市轻轨发展起来以后～地下铁路发展以后～这个供给增加以后～它大量地就可以缓解分流到轻轨、地铁这方面来～然后在一些住的郊区和城铁之间修一些大的集散地、停车场～你开车到了集散地往那一放～然后你搭城铁就到市区～这也是一种扩大道路供给的思路～但是它是一种多项选择～不是过去单一的就是拓宽城市的马路。 那么也有说现在城市车增加这么快～是不是应该限制私家车,到目前为止北京还没有采取这样的措施～倡导分流最近搞了一个公交一卡通～发了700多万张～票价非常优惠～鼓励你坐城市公共交通～价格又很低廉～这样也可以把一部分想把私家车人吸引过来～我买私家车养车挺贵～我还不如坐公共交通更经济、更便捷。如果你能够通过公共交通给很多人出行提供便捷交通的话～就把一部分潜在的买车的人就吸引过来了～这样买车这方面的需求就给你抑制了一下～所以这是一个公共政策治理的着力点～你是选择供给,侧重点在供给,还是侧重点在需求, 这里面我们还应该看到～在供给和需求这对冲突中～供给和需求实际上里面有一个管理弹性在里面～比如说分析供给与需求中那一个方面它是有弹性的,而哪一方面有弹性对我们解决这个公共问题可能更有利,我举一个例子～比如说粮食生产～粮食生产的供给与需求～这两者之间合起来～在一段时期人口数量、它是容易测算的～一段时期的人口数量对粮食的需求～应该说它的弹性是不大的。而在粮食的供给和需求中～是供给的弹性大～需求的弹性小～如果粮食需求是能算～那相对算出来的～但是由各种因素造成的粮食的供给、生产可能弹性很大～好多人不愿意种地～经商去了～田荒芜 18 了。或者说～因为种地得到的收益比较低～农民种粮积极性大大下降～那么粮食的供给大幅度下降。那么这时候在粮食的供给和需求这两者中～供给的弹性大～需求的弹性小～那么～你就从供给和需求的弹性中来找到更准确的解决粮食供求关系的这样的公共问题。 那么还有一种在管理和需求这个关系中～还有一个叫管理成本的问题～就是说要充分地考虑管理成本的大小～就是我这个政策制定以后～哪些管理成本很高～哪些政策着力点的管理成本是比较低的～不能不顾成本。 还有一个就是我这个政策制定过程中～管理和需求这两者之间～你要和其他政策目标的协调～这就是第一个政策干预点的选择～就是供给管理,还是需求管理。 第二个政策干预点的选择就是末端治理还是根源治理,就是治表为主呢,还是治本为主呢,这在你面对一个公共问题的时候～决策者必须要思考的问题～我这个决策过程、决策行为～我是对这个问题解决是以治本为主呢,还是以治表为主呢,要求我突出治本,还是突出治表,那么整体来看～一个公共政策制定要解决一个公共问题～总的来看是治表容易、治本难～就是治表面的东西相对比较容易的。但是治本是比较难的。这是一个大的方向～这个问题出现了～我首先治表比较容易～但是要根本上得到解决～它的难度可能很大～可能需要很长的周期～这是一个标和本的关系。 还有一个就是表面问题它往往具有紧迫性～它对现实问题影响更大～表面的问题往往它更具有紧迫性～它现实度比较强～但是末端的问题～根本性的问题、本源的问题它可能时间周期长～但是如果把它能够解决好的话～它更具有根本性～这是第二个要素。 第三个就是我们在治表和治本之间～目前治本的可行性有多高,当然谁都知道治本最好～但是目前条件下～我们有多大的把握、有多大的条件有可能治本,治本的可行性有多大,那么这些东西我们在末端治理还是根源治理方面～在一个公共政策制定过程中～必须要考虑的一些要素～我们可以举个例子～比如说前两年出现了松花江的水污染事件～水污染事件一出现以后～引发了整个松花江流域的好多城市的人心的慌乱～那么这是一个已经出现的问题～你要解决这个水污染事件～首先要解决表～首先要去化解当前的危机～要把这个污染事件造成的损失降到最低程度～要稳定人心～稳定社会秩序～不让社会发生慌乱～当时哈尔滨城市把矿泉水都抢光了～ 19 好多人开始搬家、逃离这个城市～造成很大的人心慌乱～最后大家看到～松花江水污染事件最后对俄罗斯城市都造成了污染～最后我们给人家进行补偿～这是水污染事件造成跨国性的影响。 所以这个事情出现以后～你肯定要首先解决这事件本身～但是它的本是什么呢,它的本是如何我们在经济快速发展过程中加强环境保护,社会环境保护的意识、这种理念～这是一个治本的～可见治本是漫长的、周期性的～当前的紧急问题是首先要解决水污染事件本身～我要制定一系列的政策马上出台～稳住社会、稳住人心～解决目前由于水污染事件造成的各种问题～这是一个首先要解决的,问题,。那么在这个基础上～我们再从本源上来治理。如何解决发展经济和保护环境的关系,如何从人的价值层面、理念层面树立一个意识～通过哪些公共政策、政府的干预来保证各个企业能够自觉地遵守国家的环境保护的政策,不造成污染～提高警觉～加强这方面的防范～这是一个治本～但是这个治本的过程是比较长的。 推行计划生育～这是计划生育政策～我们采取严格的独生子女政策～控制计划生育～也是一个治表～通过这样严格的政策举措～减少人口的数量。那么从治本来讲～我们如何树立一种少生优生的价值理念,使社会成员能够自觉地养成一种计划生育的理念、价值,树立这种长期的意识,有哪些制度能够保障,我们不要通过严格的政策～大家自觉自愿地愿意计划生育～使人口发展保持在一个和经济社会发展相适应的水平～那么这个治本过程也是一漫长的过程～不是一天两天能解决的～需要进行大量的教育、宣传、公共政策的干预。所以这是我分析的第二个末端治理还是根源治理,那么任何一个公共政策制定都要遇到这样的侧重点的选择。 那么第三个干预点就是观念调节还是行为调节,大家看到～行为是直接的～但是观念是深层次的～行为是人、社会成员或者组织直接表现出来的一种行为～人们看得到的～比如小偷偷东西了～他是个贼～他在车上小偷小摸～这是他行为的表现～但是这个小偷什么动机、什么意识观念～致使他有一种小偷的行为～他的观念是深层次的～所以我们说这就是我们公共政策干预～是干预它的行为呢,还是干预它的观念, 一般来讲～行为的后果～它直接带有很严重的后果～而且行为后果是更紧迫的。所以说什么问题对公共政策来讲更具有现实和突出的意义,所以说在各种情况下～我们在政策干预的时候～首先要 20 解决行为的问题～在这个问题解决了以后～我们再考虑如何从价值层面、观念层面更持久地影响它～也是一个漫长的过程～这是我前面讲的是末端治理,还是根源治理,应该说有相类似的地方。一般来讲～行为是直接的、现实的、紧迫的～需要马上进行政策干预～而观念的培养、价值的培育～它是一个漫长的过程～而价值观往往更加具有普遍性。所以大家看到～一个单生家庭的小孩～为什么在社会化过程中容易出现失败,原因也在这儿～因为他家庭不是健全的家庭～从小对家庭教育这种观念培养过程中～是不健全的、不完整的～所以说使这小孩在人生成长过程中～可能慢慢慢慢观念意识中就出现了很多另外一种因素～这个观念影响他～可能最后走向社会以后～就出现和一个健全家庭走向社会的孩子一些不一样的行为。一般来讲～不健全家庭的小孩在走上社会以后～往往容易出问题～甚至走向犯罪。我想这与他生存最初时观念的形成、家庭的潜移默化的影响是有直接关系的。 这是我讲的这里面第三点～就是公共政策干预的点的选择～我认为对我们思考一些政策问题～特别是在决策问题的时候～还是非常有意义的。 四、政策的价值选择 那么第四点就是政策的价值选择。我前面讲是一个政策干预点的一个选择～下面就分析政策的价值选择。那么首先我们看一下～政策制定过程中～价值观的影响～就是我们在公共政策制定过程中～参与政策制定的成员也好、整个社会价值观的整体氛围也好～它会在多大程度上会影响这个公共政策的制定, 1(决策主体的价值观对公共政策制定会有非常大的影响 首先一个就是在问题进行诊断、或者界定的过程中～往往决策主体他的价值观对公共政策制定会有非常大的影响～在问题进行界定或者诊断的过程。也就是说一个决策机构也好、一个决策领导人也好～你首先要能够发现问题～能够发现问题本身～就是一个领导人、一个机构能力的表现。凡是变成问题～就是主观和客观相背离的表现～你要在众多的问题中找到你需要决策的问题。那么这就是一个综合能力的表现～所以我们说在发现问题、界定要决策的问题、诊断问题这个阶段～是我们领导人的价值、他的社会化的过程、他的喜好、他的经验影响比较大～这是第一。 2(政策制定中个人价值观的差异 21 再一个就是政策制定中个人价值观的差异～对一个公共政策制定的目标的选择会有非常大的影响～就是一个参与决策的、参与公共政策制定的个人的价值选择～他个人价值选择～比如说他个人价值的偏好、修养～他对公共政策制定的目标选择会产生非常深刻的影响～所以我们可以看到这样一种现象～同样面临一个同样要解决的问题～就是大家面临的是一个共同的问题～这个问题是同样的～不同的人、不同价值观的人可能看法不一样～有很大的差异～甚至完全相左。 比如说同样一件事情～领导班子在决策的时候～在分析问题的时候～就会出现很大的分歧～我认为这个事情肯定好～我认为这个事情不一定好～我认为这个事情可能还不好～那么在讨论这个问题解决的时候～比如说这个问题解决它的目标应该这样来设臵～比如说这个问题解决它的目标应该那样来设臵～对问题解决目标也容易产生很多异议、不同意见。如果说对一个人的话～更容易产生分歧。所以同样是这个人～我们领导班子研究吸收这个人～那么研究这个人的时候～对他的调研的客观资料大家都是要看的～基本履历、现在的工作情况、表现～都有一个描述～就是这样的人～大家看的时候不同的人可能对他有很多说法～有人认为这个人好～值得重用～有人认为这个人可能不好～不一定值得重用。这样对人的看法更容易产生分歧～那么到底为什么,我想一个重要的理由就是政策制定的参与者、决策者～他本来的价值观有差异～他本来的社会化过程经历不一样～它本来的价值偏好一样～决定影响他对一个事物、对一个人分析的过程中看法和结论也会有很大的差异～所以这是我觉得我们应该看到的第一点～就是制定政策过程中～有哪些要素可能影响到价值观。 第二个我们在政策制定过程中的价值选择。应该说这一点我不想展开详细讲～但是我认为当代公共政策制定的核心价值理念～就是大家共性的、普遍价值追求而言～我认为有这么几个要素:第一就是发展,第二是和平,第三是公共利益,第四是人权,第五是公平与公正,第六关注忽视弱势群体。我谈到这个价值我就想到温家宝总理前几年在两会的记者招待会上讲了非常重要的观点～引起广泛的关注～他说民主、自由、平等、博爱、法治、人权～这些东西不是资本阶级的专利品～它是人类共同的文明成果。所以大家看到～当代在公共政策制定中一个普遍的核心价值就是关注发展～关注世 22 界的和平～关注公共利益～关注人权～关注社会的公平和正义～关注弱势群体～这是我认为当代公共政策制定中最带有普遍价值的这样一种价值取向～值得我们关注。 我们在政策制定中～一定要防止价值冲突～个人价值、群体价值、社会价值这之间肯定会发生价值冲突问题～要防止不同价值之间的冲突～那么这就是我们在价值选择过程中～一定要有一个整体的价值取向～注重协调各种价值冲突～这些才能够在公共政策制定目标过程中有效地协调个人价值、群体价值和社会价值三者之间的关系～比较好的协调价值冲突～实现制定一个大家能够共同达成的价值取向和价值目标。 好～下面我们继续讲影响公共政策制定价值选择的主要因素。那么前面我们讲政策制定中的价值选择～讲到整个公共政策制定的核心价值～比如说发展、和平、公共利益、人权、公正、公平、关注弱势群体等～那么在这里面我们还有一个讨论就是有哪些因素影响我们在公共政策制定中的价值选择。我在不同的主体设臵外部环境都可能对我们公共政策制定或者价值选择产生影响～首先一个就是我前面也提到的就是决策者本身～就是说有哪些人有权进行选择,进行决策,进行公共政策制定,他们的价值观、他们的价值取向～肯定是对公共政策制定、价值选择影响是最大的。 那么再一个就是公众老百姓一个普遍的价值取向、价值认可～这个对我们公共政策制定的价值选择也会产生比较大的影响。还有就是社会上相关的组织机构、或者相关的利益集团～这些组织团体～他们的价值取向、他们的价值观～他们的行为也会对公共政策制定产生比较大的价值层面的影响。 3(时势 还有一个就是时势～就是特定时期一个基本的社会状态～比如这个时候我们强调和谐社会～那个时候我们强调可持续发展～这个时候整个社会突出矛盾是什么,社会面临的主要问题是什么,叫时势。这个客观的形势～在一定时期～就是我们在这个过程制定公共政策的话～这个大的形势背景～肯定对公共政策的价值选择会产生直接的影响。 4(文化传统 再一个就是文化传统～我前面讲过～长期的文化积淀～历史文化也对我们在公共政策制定中的价值选择会产生重要的影响。 23 再一个如果你这个公共政策在制定的过程中有国家的基本法律～或者有更高的上位政策的话～法律或者上位政策肯定对你所作出的公共政策的价值选择会有直接的影响～因为你制定了下位政策～或者你依据法律制定了相关的法规～那么你基本精神价值你不能离开上位政策～或者国家的元政策～你只能在这个和元政策或者上位政策保持大体一致的状态下～然后再作出一些价值选择～确定你的政策目标。 五、关于公共政策制定的改善 这是我们分析一下影响价值选择的主要因素。这是我讲的这里面的第四个点～那么这个大问题中我要讲的第五小点就是关于公共政策制定的改善。前面我们讲了公共制定政策的意义、公共政策干预、我们也讲了干预的侧重点～我们也讲了公共政策的价值选择等。 那么～这里面的最后一个问题我们讨论了公共政策制定的改革、改善。我在一开始讲这个问题的时候就讲到～公共政策的改善～是政府管理一个永恒的主题～就是你政府管理不管放在哪一个阶段～不管是一个现代西方国家的政府管理还是一个发展中国家的政府管理～不管你是管理手段比较现代化、信息化的政府管理～还是传统的政府管理～实际上在公共政策制定政策面上～应该说它的追求是无止境的～就是你要不断改善你公共政策的制定～最大限度地减少公共政策制定本身的失误。我前面讲到过～美国著名经济学家西蒙说过一句话～他说管理就是决策～他把所有管理最终就归结到决策本身～也就是政策制定。因为大量的实践证明～政策制定的好坏、政策制定的优劣、政策制定的正确与否～它对整个的公共过程影响是非常大的。所以我们说改善政府公共政策制定～对任何的政府、任何层面的上的政府都是一个值得高度关注、应该不断改进的过程。 1(要高度关注政策失败 那么在公共政策改善这里面～有几个层面值得关注:首先就是要高度关注政策失败～应该说我们的政策不一定都是成功的政策～那么不管大政策、小政策都有可能有失误的时候、失败的时候～我们可以简单举一个例子～比如文化大革命这样的政策～发动文化大革命的时候～这应该是毛主席当时对中国整个形势判断上的失误～尽管他的动机、出发点都是无可怀疑的～就是到现在为止～没有人怀疑毛主席发动文化大革命的动机～他领导了中国革命～他建起这样的政权～他再通过文化大革命砸个稀巴烂～我想多少人很难理解～ 24 所以他的动机欲望肯定是好的～他想使老百姓过好日子～想让中国走向富强这个道路～这个动机没有人怀疑。但是正因为他对整个形势判断的失误～那么在中国发动了一场错误的、持续十年之久的文化大革命～那么这个大革命十年之久的文革不仅仅极大的伤害了很多人的精神～也有很多人致死～发生内讧、内乱、发生武斗～而且严重影响了我们国家的经济发展。所以说这就是一个重大的政策失败～所以粉碎“四人帮”以后～邓小平在果断地否定了文化大革命这个政策选择～否定这场文化大革命以后～然后才作出了一个改革开放这样一个对中国后来产生深远影响的新的政策选择。 在某种意义上讲～如果没有对文革这个否定的话～改革开放这个政策能不能立起来可能还纠缠不清～所以大家看到政策失败不仅仅是一些微观的具体的政策可能失败～一些宏观的、甚至影响国家宏观战略发展的一些大的政策也有可能失败。所以说政策失败成为我们在公共政策制定改善过程中最应该防范的问题。一个大的政策失败～它所造成的损失几乎是很难拿金钱来衡量的～我前面讲到文革～文革造成那么多的精神伤害～很多人失去了生命～很多人家庭妻离子散～这些东西你能拿一个经济帐算清楚吗,无法算清楚的。 所以我们应该首先关注政策失败～政策失败比如说它有很多因素～可能导致政策失败。第一就是政策干预适当～政策干预在很多情况下是必要的～我前面分析了政策干预的很多可能性～政策干预的侧重点～但是我们一定要首先关注的就是政策干预失当～政策越位、政策缺位在一定程度上都可能造成政策干预的失当～就是不适当的动用了政府的公共政策工具～来干预社会～比如说我们对市场、对社会的过多干预～这就是一个政策越位的政策干预失当。如果说在很多领域政府应扮演很重要的角色～但是我们不作为～那么这就是政策缺位～这就是政策干预的失当。一个显著的例子就是政府应该在公共服务、社会管理这两个领域～政府应该扮演更重要的角色～承担更多的责任～但是过去这些年来～我们在公共服务领导的投入严重不够、不足～我们在社会管理方面有些该承担责任的、该政府作为的～也没有很好的作为～像这样的就是公共政策的缺位～所以说不管是政府管得过多了～政策越位～还是政府不作为～政策缺位～都可能是造成一个后果就是政策干预失当。这是第一种有可能导致政策失败的因素。 2(问题诊断的错误 25 第二种有可能导致政策失败的因素就是问题诊断的错误。就是当我们发现、筛选公共问题进入决策议程的时候～我们在分析诊断问题的过程中～由于各种因素～造成我们可能导致最后对问题诊断本身的错误。那么这个对问题诊断本身的错误最容易出现的大问题就是对这个问题性质认识上的失误～比如说这里发生了一个矿难～那么这个矿难它到底是一个自然的、不可抗拒的原因引起的,还是人为的、在安全管理方面的疏忽、失误造成这个矿难呢,还是它后面有严重的官商勾结这种行为在里面造成的矿难的失误呢,那么这个矿难的结果可能是一样的～死了很多人～造成难以挽回的损失～问题就是这个矿难后面它是什么因素造成的,它的性质是什么,所以我前面讲三种可能:一是不可抗拒的自然灾害诱发的,一个是安全方面的管理疏忽了、有漏洞了～可能造成引发矿难,再一个就是本身这东西就是有非常严重的官商勾结的～那么可能造成矿难。那么对这三种性质的判断～所以你把性质搞清楚以后～你才能对最后这个问题的解决～你的政策制定作出一个令人信服的、令人满意的处理结果。如果说你对性质本身判断失误了～本来有官商勾结这样的问题～你轻描淡写地说这是不可抗拒的原因造成矿难了～那这就可能造成严重的政策失败～所以这是一个可能性～就是我们在诊断问题的时候～首先对问题性质的判断失误～这有可能导致政策失败。 那这里面另外一个可能就是我们对这个问题范围界定～就是对这个问题范围边界界定上也可能不清晰～界定上出了问题～那么也可能造成政策的失败。或者说对一些造成问题原因判断不准确～也可能造成政策的失败～这是第二个方面～就是对问题诊断错误～有可能引起政策的失败。 3(价值和目标选择的错误 那么第三个因素就是价值和目标选择的错误。就是我们说决策的一般规律就是首先要发现问题～在众多的问题中要发现你需要决策的问题～这是一个前提～如果没有问题～就不需要进行政策制定～政策制定总是和问题相联系的。那我们说你发现问题了～找到你需要决策的问题～这个问题进入你政策的议程了～那么你在解决这个政策的时候～你对这个问题解决的目标设定、价值选择～如果发生了明确的失误或者错误的话～最终也可能会导致你这个政策的失败。就是目标定得不合理、目标定得太好、太高或者太低～你的价值判断上不准备～这都可能会导致你最后的公共政策实施以后的政策失 26 败～这是第三种因素。 4(政策设计不合理 那么第四种导致政策失败的要素就是政策设计不合理。比如说问题抓得比较准确～我在分析问题、解决问题、目标价值设臵的也比较准～问题是具体政策方案设计是否可行,是否合理,这也对政策的成败有很大的影响。比如说你所确定的政策干预的领域不合理～不管这个领域太宽或者太狭窄～都可能造成政策的失败。再比如说我在解决问题的时候～我的政策手段运用得不恰当～我有很多很多政策手段～对不同性质的问题、对不同类型的问题～我采取的政策手段可能会有差异～如果说你的政策手段选用得不恰当～它同样会导致政策的失败～同样～你的政策方案制定不严密～挂一漏万～或者说有很明显的疏忽、漏洞～那么这也可能导致最后政策的失败。 同样～政策不可行～就是你制定的政策的方案～在现实没有可行性～这个也可能导致政策失败～这是我讲的影响和导致政策失败的四种要素。就是政策干预失当、对政策问题诊断错误、第三价值和目标选择错误、第四政策设计不合理。这四种要素每一种要素都可能最终导致政策失败～我们可以分析一个案例。 比如说对于过去这些年～我们的医疗改革～应该说仁者见仁、智者见智～比如说以江苏宿迁医疗市场化的改革导致了很多地方出现了看病难、看病贵～但是也有的机构说江苏宿迁的医疗市场化的改革实际上是很成功的～这在医疗领域里引入市场机制了～尤其是国有医院还改制了～出现了很多民营的医院～开始有竞争了～导致原来的国营医院在外部竞争压力下～它的人员减少了～医疗服务水平提高了～看病贵的价格下来了～有人说宿迁的经验还是很成功的。所以大家看到就对江苏宿迁这个引入市场机制的医疗改革方案本身～这个公共政策的实施的结果也是一个仁者见仁、智者见智的看法。 但是～可能更多的人认为～这就可能是在宿迁市还很好～比如引入市场机制了。但是在其他地方盲目引入市场机制以后～因为它可能实施的不到位～或者政策制定的很多漏洞～或者在制定政策的时候～目标不很清晰～有的时候想通过医疗改革市场化～政府减少对医院的投入种种～最后实际结果是普遍出现了老百姓看病难、看病贵这样的问题。所以说这样的问题不管它是否失败也好～或者说在一些地方成功、在一些地方失败也好～我认为这个问题是一个非 27 常复杂的问题～我们不能简单地说～我们的医疗改革都失败了～也不能说～这个医疗改革就与我们目前看病难、看病贵的问题就没有任何联系。要对这个非常复杂的现象～从理智上做一个分析～到底它中间哪些要素有可能引发了政策失败,在这个过程中哪些东西可能还值得我们借鉴,还有成功的要素要具体来分析。 这是我讲的这里面关于公共政策制定的改善～第一个就是要关于政策失败问题～这是我们在现实生活中经常遇到的～而且是大量可以个案进行分析的～作为我们领导人～作为我们政府管理决策者～在你的工作当中应该最大限度地减少公共政策的失败～任何一个公共政策的失败～不管是一个大的公共政策、具体的公共政策～它的失败都会造成不良的后果～所以我们要最大限度地避免、防范公共政策制定失败。 六、危机中的政策制定 那么这里面的最后一个问题就是危机中的政策制定。就是一旦发生了公共危机～发生了突发事件～那么在这样一种状态下～我们所进行的政策制定～它肯定和平时这种政策制定是会有很大差异的～它就是暂时状态、应急状态～那么在这样的状态下～我们如何快速地作出反映,能够作出正确、科学的选择,这对我们所有领导都是一个非常大的考验。就是看你有没有这种应对公共危机的能力,有没有在临危的时候～快速地作出反映～快速地作出选择～这是对我们领导人员的一种极大的考验。 那么～关于危机中的政策制定～我想我们应该首先了解公共危机政策制定中的特点～就是当我们处在危机状态的时候～这个公共政策的制定它和平时是不一样的～它有很多的特点～我们的公共政策制定必须基于这个危机状态下的特点来进行～而不是像平时一样四平八稳、按部就班、完全按照公共政策制定的流程来一步步实施～这时候不允许你这样按部就班～必须要采取一些特殊的政策、特殊的举措。 那么～公共危机状态下的公共政策制定～它有哪些最显著的特征呢, 第一个叫事态的严峻性～就是一旦公共危机事件出现以后～它首先是事态本身的严峻性～比如说发生了矿难了～发生了地震了～发生了风灾了～发生了水灾了～发生了大规模的车祸了～发生了群众聚会闹事～甚至到了诉诸武力这样的状态了～这些都属于公共危 28 机～所以公共危机的第一个特征就是事态本身的严峻性～包括发生了火灾。 第二个时间的紧迫性～这个公共危机一旦发生了以后～时间是刻不容缓～就是对它的处臵那是刻不容缓～是不能耽搁任何时间的～是以秒来计算的～如果耽搁了的话～差几秒钟可能就对最终的结果可能影响很大～因为在危机状态的时候～人的生命呼吸就是很短暂的一段～如果你救助及时～可能这个生命就抢救过来了～如果你救助不及时～可能这个生命就没有了～所以说它的第二个特征就是时间是非常紧迫的～就是时间上的紧迫性。 第三个特征就是它的信息不充分～就是公共危机事件一旦爆发～一旦反映到决策机构这来以后～这个时候你不像平常一样～我决策一个问题我要广泛搜集信息～要把各种信息搜集来了加以比较、加以分析～然后我再去伪存真～进行分析判断。这个时候危机事件决定你掌握的信息可能是非常不全面的～信息可能是很不充分的～但是你又没有时间花更多的时间来搜集更多的信息～就需要你做出选择。这就是说～你这个危机应对公共政策的制定～是建立在一个信息不很充分的基础之上。那么你能不能在信息不充分的基础上～很快地作出反映～能够抓住问题的本质～做出比较正确的选择判断,这同样是对领导智慧能力的巨大考验。 第四个特点就是可调动的资源是有限的。就是当一个公共突发事件出现以后、爆发了以后～你手头能够马上调动的资源肯定是有限的～它肯定不像平时一样～我可以充分的准备～做各方面人力、物力、财力的准备～这时候没有足够的时间、没有更多的手段允许你能够调动获取更多的资源～所以说往往是可调动资源也是非常有限的。 这就是所谓构成公共危机的一些特征～如果不具备这些特征的话～它可能就不是一个公共危机事件～就不构成了危机～正因为它是危机～所以才表现出和平常、正常形态下很不相同的一些现象。这是第一个～就是公共危机事件一旦出现以后～它的一些基本特征。 第二个作为一个决策机构～作为一个领导者～你在公共政策制定过程中～在这种公共危机具备这样特征的条件下～你作出公共政策选择的时候～作出政策制定过程中你应该坚持哪些最基本的原则,那么这个也是我们应该掌握的～它和平时也有很大的差别。 第一就是在公共危机过程中～作出政策制定的时候～第一个原 29 则就是权力要相对集中～我们分散、议而不决～这肯定不行～要快速地作出选择、作出决定～所以在这个时候权力应该相对集中～不能够分散～一分散以后一夜之间就可能贻误战机、贻误时间。这就是一个我们领导人关于这里把握的第一个原则～就是权力应该相对集中。 第二要以结果优先为原则。就是我在公共危机决策过程中～我通过公共政策制定～我要考虑它最终会马上收到什么样的结果～结果优先。这个结果就是最大限度地减少损失～最大限度地挽救人的生命～最大限度地减少损失～这个损失中还是有次序的～以人的生命为本～首先挽救生命。这优先是要排序的～就是结果导向～就是动用各种手段～首先要保证一个最好的结果～结果优先～最好的结果～结果也优先。那么这是我们作为公共政策制定主体领导人应该把握的第二个原则～就是结果优先原则。 第三就是在这种危机状态下进行公共政策制定～还应该把握的是短期目标优先的原则～就是我出现公共事件危机事件的过程中～我最快能收到什么效果,不能说长期～因为时间不允许你有长期目标～首先就是我最快的能够防范哪些漏洞,防范事态继续恶化,最大限度地挽救已经造成的生命财产损失～最短期的～就是短期目标应该优先。 第四就是决策主体动用手中的权力～强制来推进。为了避免损失～要动用资源进行强制～有了命令以后必须执行～不能犹豫不决～强制性、快速地执行。 那么～再一个就是准备承担风险的原则。作为一个领导人～或者是一个领导机构～你在危机状态下～进行公共政策制定的时候～就不要过多地考虑个人的得失～首先应该最大限度的、最快地挽救损失～不管如何～你肯定要承担一些危险、承担一些责任～不管这个事件爆发本身与这个部门有没有直接和间接的关系～或者说你作出这样的选择是不是很安全的,是不是肯定能达到你预想的目标～都不一定。那么不管怎么样～你肯定要承担一些风险～如果没有风险的话～可能就没有效果～可能就没有快速地反映。所以说要有准备承担风险的原则～这就是我们在危急的、公共危机状态下～进行的公共政策制定的时候～应该把握的一些原则。 那么这里面的另一个要素就是危机过程～就是说那个突发的公共危机一旦出现以后～这个过程大体有这么几种情况: 30 第一一旦危机被认定～就必须要列入公共政策的议程～就是一旦认定这是一个公共危机～应该快速地、马上地把它作为一个政策议程进行政策制定～不管是通过什么途径、什么渠道、什么形式获取了这个危机～一旦判断这是一个公共危机～说这出现恐怖事件了～这发现火灾了、这发生矿难了、地震了、风灾了都是～一旦认定它是一个公共危机的时候～马上进入政策议程～这是不能拖延时间的～这是第一个。 第二个对公共危机事件的政策制定决策一定要快～要抢时间～要快速地作出政策选择～要打破常规的公共政策制定的程序～当然这个打破常规的公共政策程序并不意味着领导机构和领导人可以完全随心所欲地胡来～不是～你可以简化决策的程序～公共政策制定的程序～但是在这个过程中～能够发挥专家智囊的作用～快速地发挥他们的作用～仍然是不可避免的。我们在打破常规的决策程序过程中～最大限度地要发挥专家的作用～听专家的建议～你不信专家可能在这方面掌握相关的很多技术、知识、手段～你可能不掌握这个～比如火灾、水灾、风灾这些灾难～包括矿难如何解救困在下面的职工～它有很多的技术问题～领导人可能是做不出来的～必须有专家跟你共同来参谋～不能盲目蛮干～你要快速作出反映、快速作出选择～绝不意味着领导人可以盲目地拍脑袋、盲目蛮干。 再一个就是公共危机状态下的政策制定～它和政策合法化的途径是不一样的～那么我们在公共危机状态下制定政策的时候～应该是以已有的法律法规为准则～而不一定完全按照政策合法化的途径一步一步来制定～只要我制定这个公共危机的政策和国家的法律、大的法规不冲突～法律法规是有这种精神～那我就可以用～就可以作为依据～不一定完全按照平时政策合法化的这样一个途径一板一眼地来制定～只要你大的法律法规作为你的政策制定依据～那么～你就可以快速作出反映。 这就是我们说在公共危机状态下～公共政策的制定～我前面讲了～整体上来讲～在公共危机状态下的政策制定对领导的要求是非常高的～它的难度大、时间紧迫、要求一个领导人、一个领导机构要快速作出反映～而且这个快速反映还是应该大体能够把握问题的实质、本质～作出比较正确的选择～这对我们领导人和领导机构提出了巨大的挑战～也是你领导个人的能力、你的知识、你的智慧、你的经验高度的浓缩的结果。只有平时善于观察思考问题～积累了 31 很多领导经验～有比较高的智慧～又对事业有高度责任心这样一种理念～这样才能在危机状态下作出快速的反映～制定出一个比较好的适应公共危机的这样的公共政策。 【本讲小结】 本讲主要讲述了公共政策制定～主要包括:公共政策制定的意义、政策干预、政策干预的选择、政策的价值选择、关于公共政策制定的改善和危机中的政策制定。 32