《“模糊性治理”的理论系谱及其诠释：一种崭新的公共管理叙事》

《甘肃行政学院学报》2012年第 3期 孙志建 （复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433） “模糊性治理”的理论系谱及其诠释： 一种崭新的公共管理叙事 【摘 要】无论是就公共管理的“约束条件”、“治理机制”抑或“行动策略”等而言，皆存在明显的刻意或 无意的模糊性；影响到政府治理实践的各个环节（譬如决策、执行与评估）与维度（譬如环境、 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 、组 织、机制与主体）。所谓“模糊性治理”（AmbiguousGoverning）是指当政府面对困境性的（譬如政策 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 不成熟）、可争议性的政策议题，或者为应对价值或伦理上的两难情形，在治理机制、政策工具或行动 策略上表现出来的具有“诠释灵活性”、“模棱两可”、“态度暧昧”、“不连贯性”或“不一致性”等特性的 公共管理模式。在政府治理实践中，“模糊性治理”是一种惯常的现象；可以将其视为一种崭新的公共 管理叙事和考察公共管理的大理论。在法学、管理学和政治学等领域，学界曾就“模糊性及其对政府治 理的影响”进行过较多研究。本文旨在通过梳理其理论系谱，以建构符合本土实践且同国际学界接轨 的模糊性治理理论。 【关键词】公共管理；摊贩治理；模糊性；模糊性治理 【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997（2012）03-0055-17 收稿日期：2012－05－18 作者简介：孙志建，湖南张家界人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，研究方向：公共政策理论、城市治理。 一、问题的提出 在公共管理领域，模糊性（ambiguity）①既属于 一种不可忽略的变量（Matland, 1995; Sylvester et al., 2003），亦是一种惯用的决策技术或治理策略 （March, 1978）。“模糊性”深刻影响政府治理实践。 但学界对“模糊性及其同政府治理的关系”的综合 考察还相对薄弱。 总体上讲，国际学界对“模糊性”的研究秉持 三种视角：（1）作为“约束条件”的模糊性。在公共 管理中，这种模糊性典型体现在多个方面，包括政 策问题的诠释灵活性（Chun, Y. H. et al., 2005a；E C Stazyk, et al., 2010）；价值的不可通约性（恩迪科 特，2010:55）；决策环境的流变性及其诱发的不确 定性（金登，2004；马奇，2007），等等。（2）作为“治 理机制”的模糊性。在公共管理中，这种模糊性体 现在“治理者与被治理者的关系”、“官僚制的层级 关系”以及“规则与行为之间的关系”之中。具体呈 现为政策文本中的模糊性措词、目标模糊（马奇， 2007；孙志建，2010）、角色模糊（库恩和马奇， 2006）、规则模糊（斯通，2006）、职责模糊（明茨伯 格，2010:123）以及评估标准的模糊，等等。（3）作为 “行动策略”的模糊性。在公共管理中，这种模糊性 体现在以下几点：目标群体定性的模糊化，譬如依 据英格兰姆和史密斯（2005：58-81）的分析框架， 目标群体的身份建构具有可争议性，特定群体既 可以定性为“依赖者”，亦可定性为“越轨者”；政策 工具的模糊性，譬如运用模糊性措辞或“歧义”（斯 通，2006：155）来制定公共政策；另外，政策工具组 合的模糊性，譬如在政策执行中，通过独特的政策 工具组合———并用“象征性执法”、“选择性执法” 公共治理评论 55- - 《甘肃行政学院学报》2012年第 3期 和“运动式执法”等多种看似矛盾的做法———向目 标群体或其他社会成员传递模糊的信息。 如此可见，在政府治理实践中，无论是约束条 件、治理机制抑或是行动策略等皆存在明显的刻 意或无意的模糊性；模糊性影响到政府治理实践 的各个环节（譬如决策、执行、评估与沟通等）与维 度（譬如环境、制度、组织、机制以及主体等）。因 此，笔者认为可以将模糊性治理视作考察公共管 理实践的崭新视角。所谓“模糊性治理”（Ambigu－ ous Governing）是指当政府面对困境性（譬如政策 方案不成熟）、可争议性的政策议题，或者为应对 价值或伦理上的两难情形，在治理机制（譬如目 标、角色与规则等）、政策工具或行动策略上表现 出来的具有“诠释灵活性”、“模棱两可”、“态度暧 昧”、“不连贯性”（时紧时松）或“不一致性”（宽严 不一）等特性的公共管理模式。尽管这个意义上的 “模糊性治理”概念为本文所提出，但学界已有类 似的观点。譬如，杉肯斯基（Sharkansky,1998）指出， 在对于困境性议题的治理中，“模糊”是一种重要 的策略；而罗纳德·马诺（Munro,R.,1995）更是直接 提出过“通过模糊性来管理”（Managing by ambi－ guity）的理念，等等。 在社会科学领域，对“模糊性及其对政府治理 的影响”的研究具有多个学科传统，包括法学、管 理学和政治学等。本文旨在通过对其理论系谱的 梳理，建构同国际学界接轨且符合本土实践（尤其 是城市摊贩治理）的模糊性治理理论。② 二、法学视角下的模糊性治理 （一）“模糊性”的概念与成因 格莱斯（H.P.Grice）在考察语言表达的模糊性 时称：广义而论，所谓模糊性是指“一个人就是不 知道是应该适用该项表达还是应该将其保留不予 适用，而且他之所以不知道，不是由于他对事实的 无知”（恩迪科特，2010:41）。格莱斯否认模糊性源 于主体“对事实的无知”，这表明他反对将模糊性 问题化约为信息问题。事实上，对“模糊性”和“不 确定性”（Uncertainty）予以区分是必要的。其关键 在于：信息的增加可以在一定程度上降低不确定 性，但信息的丰富化并不能减少模糊性（Zahari－ adis.,2003）。换言之，信息无法彻底解决模棱两可 的困境（马奇，2007：41），即使在信息相对充分的 情形下，模糊性问题依然会发生（Van, Brief,& Schuler, 1981）。因此，不能将政府治理中的模糊性 的问题化约为信息问题来加以研究，尽管信息也 是亟需考察的重要因素。 那么，模糊性因何而生呢？在恩迪科特（2010: 41-73）看来，法律中模糊性的成因主要包括以下 几种：（1）不精确性，是指“一事物在与该语词表达 的适用有关的某一方面的细微变化不会造成适用 该语词和不适用该语词之间的差异”（即容忍原 则）；（2）开放结构，是指“如果一个语词表达的使 用存在实际的或可能的边际情形，该语词表达就 是‘模糊的’”（恩迪科特，2010:51）；（3）不完整性， 是指词语表达同其使用目的之间联系的脱节；（4） 不可通约性，是指难以用某种共同的尺度去同时 度量 X和 Y（譬如“秩序”与“和谐”）之时，二者所 具有的关系；（5）不可测度性，是指“某物当且仅当 它可以在某个方面予以评价但不可在此方面予以 测度的时候所具有的那种属性”；（6）可争辩性，它 是指如果对一项表达的适用提出异议是合理的， 那么某人似乎也可能会对是否适用它提出合理怀 疑；（7）家族相似，它意味着某事物若要被认为是 一种游戏，则必须和“典型游戏”充分相似，但对于 应该相似到什么程度却没有精确的标准；（8）虚假 标准，它是指某种需要决策者自己设定标准的规 定，“虚假标准包括禁止过度或者要求适中的规 定，或者是一些关于何谓令人满意的或充分的或 适当的等内容的规定。”如同“买足够多的香蕉”之 类的要求一样，这些规定预设了标准，却又没有确 定一个标准（恩迪科特，2010:65）；（9）语用模糊，它 是指某项政策措辞的意图需要依赖于特定的情景 或语境，即“语境依赖”；（10）歧义，“歧义”构成了 模糊的一种来源，它是指某项政策措辞涵括一个 以上的意思。 （二）规则的模糊性 在法律的各领域常常存在这一些难以确定的 两可性情况，即边缘情况（博登海默，1987:467）。这 种“边缘情况”即属于模糊性（vagueness）的范畴。 法律中的模糊性集中体现为界定、引导和约束行 为的法律 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 或政策文本的措辞的模糊性，其本 质是规则的模糊性。 规则模糊性是法律的必要特征（恩迪科特， 2010:3）。这是由以下两点决定的：（1）特意的模糊 性。考虑到法律适用情景的纷繁异变，决策者往往 实行有助于宽泛授权的模糊立法，以赋予实施者 以便宜行事的裁量阈限（马肖，2009:232）。黑尧 （Michael Hill）指出“自由裁量权可能从公共政策 的模糊性中产生，而公共政策的模糊性有时是决 策者故意造成的。”（黑尧，2004：170）（2）无意的 模糊性。法律规则制定主体的多元亦危及到法律 规则的内在一致性。从而引起詹姆斯·G. 马奇 （2005：22）所描述的现象，即“在任何规则集合中 公共治理评论 56- - 《甘肃行政学院学报》2012年第 3期 所发现的规则都具有数量巨大、模糊以及相互抵 触的特点。 （三）规则执行的模糊性 为应对法律中所蕴含的边缘情况，决策者往 往需要在相互冲突的备选方案中进行抉择。换言 之，除规则的模糊性之外，基于模糊规则的治理还 会遭遇到规则执行的模糊性问题，即在特定情景 中从规则集合转向行动的过程所具有的巨大模糊 性。这是法学思想的传统中非常有名的观点（詹姆 斯.马奇，2005：22）。 “规则执行的模糊性”涉及两个密切相关的问 题，即行为的诱发机制，以及规则与行动之间的关 系问题。行动很少只受到规则的影响。③依据马奇 （2007:41）的观点，行动者的决策是由于实现身份 和遵循规则而产生的。实际上，规则具有一般性， 而情景具有特殊性。而且多数情景都拥有灵活解 释空间。随着决策情景的变化，主体的不同身份被 激活，譬如底层群体、残疾人或少数民族，等等。毫 无疑问，不同的身份会深刻影响到行动者对特定 规则的认知、理解与解释。由此，规则的行为预期 会获得不同诠释，使得行动者的决策方向变得模 糊化。可以说，这是模糊性产生的主观原因，亦是 模糊性治理得以运行的机理之一。 （四）模糊性治理的法学阐释 从法学角度考察，“模糊性治理”反映了规则 与行为、规则与政府治理的关系问题。由于“法律” 本身也属于一种政策，因此，法学视角所试图揭示 的是模糊性治理得以运转的“政策逻辑”。 1.模糊性治理的规则条件 规则是公共管理的基石。“规则设计中的最重 要的问题就是在精确性与灵活性之间的张力。”精 确性的本质在于对行为和情境的描述均无歧义 性；而模糊的规则留下了随意解释的十分广泛的 范畴和空间，可以具有灵活性，也允许差异（斯通， 2006：283-285）。但政府机构作为一种以顾客为中 心的官僚组织（client-centered bureaucracies），“它 至少看起来其行动应该是依循确定的规则（fixed rules）”（Littrell, 1973）。当规则以及规则执行出现 模棱两可的情形时，“模糊性治理”就已经逐步进 驻公共管理的舞台。倘若一项规则具有了“随意解 释”的空间，就有可能引起冲突性的规则适用情 形，譬如不同时间和空间情形中，对同一事物（譬 如城市摊贩）予以“禁止”或“准许”等。 总体来讲，模糊性治理的这种“规则条件”集 中体现在政策文本之中（譬如措辞模糊、自由裁量 权，等等），当然也体现在央地关系、机构设置以及 特定 岗位职责 总经理岗位职责总经理安全岗位职责工厂保安人员的岗位职责工厂财务部岗位职责工程测量员岗位职责 的规定等制度设计方面。 2.模糊性治理的社会生态 虽然模糊性无处不在，但模糊性治理的形成 和运转仍然要以特定的社会生态条件为前提。这 是指：惟有当某项政策困境被抛进公众视野，或特 定政策议题所蕴含的“争议性”能被展现出来，并 足以在一定程度上使得政府陷入了“价值或伦理 上的两难情形”之时，模糊性治理才有其合理性。 以摊贩治理为例，同“贩毒”或“街头暴力”相 比，摊贩现象兼有积极和消极两种社会影响，这使 得摊贩议题具有内在的争议性。但在我国城市治 理中，摊贩议题的这种特性只有到了最近二十多 年才真正得以彰显。为什么呢？因为在此前，摊贩 现象这种“小生产”、“小商业”同社会化大生产和 工业化道路的基调不相符，甚至一度被定性为“资 本主义的尾巴”。而随着市场经济的发展，国家对 社会的管控程度减弱，社会个体的自主性开始得 到释放。在这种情形下，不同群体对待特定政策议 题（譬如摊贩现象）的定性开始出现分歧性、多样性 甚至竞争性———譬如，摊贩现象既可被视为“营生” 亦可被视为“越轨”，等等———这为摊贩治理提供了 一种全新的社会价值系统。在此情形下，对摊贩采 取“模棱两可的态度”就会成为一种备选方案。 3.模糊性治理的行动策略 “模糊性治理”是一种从整体上考察不同政策 工具之间以及各个地方政府摊贩治理举措之间 “关系”的理论。需强调的是，在特定社会问题的治 理上，政府使用了多种举措或政策工具。分散而 论，这些举措或许都不具有明显模糊性治理的功 效；但考察彼此间关系，这种独特的政策工具组合 会折射出强烈的模糊性含义。因此，这种组合方式 也就构成了模糊性治理的基本策略。 在城市摊贩治理中，政府就综合使用了以下 几种举措：（1）象征性执法。在摊贩治理中，常常看 到城管实行轮班倒的“静候式执法”或“监视型管 理”，这在本质上属于一种象征性的宽松的执法行 为。这种象征性治理的目的在于，“摊贩要管，但不 管出问题来”。换言之，通过这种策略，基层官员依 循上级指示或法规、政策的要求，守护日常的基本 秩序（“要管”）；与此同时，又不激起激励社会冲 突，从而维护全局的和总体的秩序（“不管出问题 来”）。埃德里曼等（Edelman et al., 1991）指出，在 法律模糊的情形下，规则遵从的压力将衍生出组 织政治。譬如，在组织中发展出一些象征性结构 （symbolic structure）以示遵从，但并未在行为上进 行实质性的调整。（2）选择性执法。在摊贩治理中， 公共治理评论 57- - 《甘肃行政学院学报》2012年第 3期 “选择性执法”是象征性治理的一种具体的实施策 略。一方面，选择性执法意味着行使自由裁量权。 在立法模糊的情况下，以“裁量”等为主要特色的 “选择性执法”是客观所需，也是一种常态（K·C.戴 维斯，2009：165）。这主要是因为“法律规则表述之 模糊性所导致的后果是，法律的要求在某些案件 中是不确定的。”（恩迪科特，2010：97）因而，法规 的模糊性（statutory ambiguity）也就为行政裁量权 提供了合理性辩护（Nie, M., 2004）。另一方面，选 择性执法意味着“手电筒式执法”④。换言之，选择 性执法不仅仅体现为基层执法者自由裁量权的行 使（权力方面），而且还体现在不同的执法对象、时 间与空间上的宽严的取舍之上（策略方面）。（3）运 动式执法（campaign-style policing）。通过弱化强制 力（象征性执法）、缩小强制范围（选择性执法）等 相对柔性的做法，的确有助于满足“和谐”的要求； 但长此以往，它却会降低治理者在“秩序”建构上 的履责能力。因而，基层官僚常常会通过“试点”、 “突击检查”和“专项整治”等方式实行运动式执 法。这种狠劲十足（号称“零容忍”）的执法的根本 意图不是为了彻底解决问题，执法者也知道在缺 乏长效机制的情形下，这是不可能的。毋宁说，运 动性执法的直接目的在于“威慑”，这是一种典型 的博弈策略。以此，基层治理者们试图守住底线的 规则和秩序，用他们的话讲，“这个，政府还是要管 的”。总体上讲，这种独特的政策工具组合就使得 我国的摊贩治理显示出明显的“时紧时松”、“宽严 不一”等特性。换言之，我国城市摊贩治理总体上 体现了模糊性治理的逻辑。 三、管理学视角下的模糊性治理 在考察公共管理中的模糊性问题时，管理学 视角强调将政府视为一种科层组织。 （一）科层场域中的模糊性 1.目标模糊 在公共管理中，模糊性出现在多种场域，然 而，组织内的模糊性是其重要体现。在组织中，模 糊性首要地体现为目标模糊（Goal Ambiguity）。所 谓“目标模糊”是指目标允许诠释的灵活性（lee－ way）的程度，或者主体诠释、构想和应用这些目标 的灵活性（Chun, Y. H. & Rainey, H. G., 2005a；E C Stazyk, Holly T Goerdel., 2010）。米斯成等（Mis－ chen et al., 2009）认为“模糊性可以指政策意图以 及/或如何实现政策目标的不确定性。”对模糊性的 这种理解不仅包括“诠释灵活性”，而且涉及到实 现目标之手段的迷失。 在官僚机构中，目标模糊体现在多个维度。在 考察美国联邦机构中的目标模糊对组织绩效的影 响时，学者区分了四种类型的目标模糊，即使命理 解模糊、指导性目标模糊、评估性目标模糊和优先 性目标模糊（Chun et al., 2005b）。在官僚机构中， 这些目标模糊会深刻影响到管理过程各个环节与 维度，譬如沟通、决策、绩效评估等。以绩效评估为 例，在官僚机构中，模糊性的强度和性质因公共管 理背景（setting）而异。而唯有模糊性程度相对较低 时，进行绩效评估才是恰当的（Abma et al., 2003）。 潘迪尼和瑞尼（Padney & Rainey, 2006）从政 治模型、组织模型和个体模型等维度对公共管理 者的组织目标模糊（Organizational Goal Ambiguity， 简称 OGA）感知进行了研究。（1）依据“政治模型”， 目标清晰度同外部的政治影响和支持程度息息相 关；较强的政治支持有助于目标的清晰呈现，而较 弱的政治支持（譬如机构领导受到多方相互冲突 的外部影响）将侵蚀目标的清晰性。（2）“组织模 型”认为组织内多种因素，譬如目标的多样性、低 效的组织沟通、冗繁的官样文章（red tape）和较高 的集中化程度等会降低组织目标的清晰性，而组 织正式化（规则细化、任务专门化）程度越高，政府 机构中官员将较少地感知到目标模糊性。（3）“个 体模型”认为个体的心理心态和性情使其对组织 目标模糊性感知存在差异。其具体观点包括：公共 管理者的组织忠诚度越高、越多工作投入和公共 服务动机越高，则使其越发能接受和适应复杂的 目标体系，而越少 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 组织的目标模糊性；而个体 的角色模糊性越高，使其对目标模糊的感知程度 越高等；而专业化对个体的目标模糊性感知有正 反两方面的影响，应当用作控制变量。 在官僚机构中，“目标”是模糊性的一种主要 传导机制。通过目标的模糊化，领导者或政策制定 者可将其模糊化意图自上而下地传至地方政府以 及街道层官僚，使模糊性构成其基本的约束条件。 由此，“目标模糊”也就变成了公共管理的一种基 本的治理机制。 表 1 理解组织目标模糊性的三种模型 模型 OGA影响因素 政治模型 OGA=f（政治影响，政治支持） 组织模型 OGA=f（官样文章的程度，正式化，工作 专门化，集权化，内部有效沟通） 个体模型 OGA=f（工作投入度，组织忠诚度，公共 服务动机，专业化，角色模糊性） 资料来源：Padney & Rainey（2006） 公共治理评论 58- - 《甘肃行政学院学报》2012年第 3期 2.角色模糊 角色（Role）是官僚组织中的一种基本要素， 它是指“在社会（组织）结构中，某个职位对行为的 一组期望”（Rizzo et al., 1970）。可见，“角色”蕴含 了判别行为恰当与否的尺度。当角色模糊或冲突 时，主体的行为导引就会出现弥散，甚至是冲突和 无所适从。所谓“角色模糊”（Role Ambiguity）就是 指“有关角色期望、实现既知角色的方法以及角色 绩效之后果的清晰信息缺乏的程度”（Van et al., 1981）。更直接地讲，角色模糊意味着角色承担者 受到不兼容的角色期待（incompatible expectations） 的影响（Rogers et al., 1976）。 角色模糊的概念涵括多重所指。保尔和西蒙 斯（Bauer, & Simmons，2000）区分出四种角色模 糊，即“职责模糊”，它是指主体产生同“我该做什 么？”相类似的目标期待的模糊；“程序模糊”，它意 味着主体对完成组织目标的方式的模糊；“优先项 模糊”，它是指主体对在什么时间该做什么事情的 秩序（order）的模糊；“行为模糊”，它一方面是指主 体对在不同情景下该如何行动的模糊；另一方面， 它是指主体就何种行为将产生所需结果的模糊。 实际上，这种“行为模糊”包括两层意思：其一，因果 模糊，即行动和结果之间的关系模糊（下文将阐 释）；其二，结果模糊（Consequence Ambiguity），它 是指如果对于角色接受者所从事工作的成果缺乏 标准明确的绩效评估时，就会逐渐使角色承担者在 职权行使中产生不知道该做到何种程度的模糊。 在官僚机构中，对街道层官僚预期所呈现出 来的基本特性即是模糊与矛盾（Prottas, 1978)。李 普斯基（Lipsky, 1980）指出，“基层官僚容易在公众 预期的目标（client-centered goal）与组织目标(or－ ganizational goal)之间遭遇冲突与模糊。”在这种情 形中，角色模糊会使得街道层官僚（Street-Level Bureaucrat）的行动变得左右为难。罗格斯等强调， 在公共机构中，模糊性不仅发生于组织中层和基 层，而且高层管理者的角色模糊亦是非常值得深究 的问题（Rogers et al., 1976）。作为领导者，在组织管 理中他将面对目标模糊、权力模糊、经验模糊和成 就模糊等四种模糊性（库恩、马奇，2006:213）。 在大型组织中，角色模糊既有其客观的原因， 也有其主观的成分。为了对组织中的角色模糊和 冲突进行解释，卡恩等（Kahn et al.）提出了角色互 动模型（Role Episode Model），强调了组织、个体和 人际三方面要素对于角色塑造的影响。作为贡献 之一，该模型肯定了“角色期望发送者与对象间关 系”（Role sender-focal person Relationship）对于理 解角色模糊化的重要性（Van et al., 1981）。应当 讲，这点出了模糊性在组织内予以传导的主体间 关系机制。但值得提醒的是，在官僚机构中，完全 有理由对这种“角色发送者”作复数理解。实际上， 这将是考察官僚机构中“无意的模糊性生成”（譬 如多重领导现象）的重要视角。 3.职责模糊 在科层组织中，“框架”很大程度上决定了管 理者权限“范围”。而“范围是指管理工作的广度， 尤其是管理者在工作中的自由度。”这种自由度由 两个方面予以限定，即纵向自由度和横向自由度。 由此，可以将范围区分为“垂直范围”（层级上下） 和“水平范围”（部门之间）两种。 基于此，官僚组织中的“管理框架”受到两种 因素决定：其一，框架的清晰度，即在相当清晰明确 （譬如“扩大单位规模，今年增加 10位销售人员”） 和相当模糊（譬如“加强团队建设”）之间。其二，框 架的来源，依据管理者自由度的从小到大，可以将 这种来源区分为“强加”、“留下”、“输入”、“归纳”和 “发明”等五种。据此，明茨伯格将组织管理划分为 四种风格，即“被动型管理”，即强加给管理者的模 糊框架；“驱动型管理”，即强加给管理者的清晰框 架；“灵活型管理”，即管理者选择了模糊的框架； “确定型管理“，即管理者选择了清晰的框架。 改编自：明茨伯格（2010: 123） 公共治理评论 59- - 《甘肃行政学院学报》2012年第 3期 “管理框架”理论对于考察政府治理实践中的 模糊性问题具有以下启发。（1）就其本质而论，“框 架模糊”就是指组织的职责模糊问题；（2）对于组 织中模糊性的来源的考察，“层际关系”、“部门间 关系”等构成了两个重要切入点；（3）在实践中，模 糊性与清晰性的关系是是辩证的。“模糊的框架可 能意味着相当大的范围，也可能表示什么都没有， 而清晰的框架可以集中注意力，但又会使管理者 的眼观变得的短浅。”（明茨伯格，2010: 122-123） 4.战略性模糊 模糊性所具有的诠释灵活性（interpretative vi－ ability），使其同战略性（或策略性）行为具有天生 的耦合性（Nicolai et al., 2010）。在组织研究领域， 战略性模糊（strategic ambiguity）研究兴起于 20 世 纪 80 年代，它是指那些有意地利用模糊性来达成 其目标的情形 （Eisenberg，1984）。 它基于如下假 设： 组织中的人们往往面临源自内部或者外部的 多重甚至是冲突性的压力（Leitch et al., 2002）；通 过模糊的战略性适用，相关行动者会做出创造性 回应（Davenport et al., 2005），等等。 当有意为之时，上文涉及到的目的、角色和职 责层面的模糊性皆可视为战略性模糊的实现方 式。再次，笔者更加突出强调的是作为一种话语战 略的战略性模糊。譬如通过将“可持续性”这种含 义丰富的措辞来作为关键词，多种行动主体皆可 从政策文本中解读出切合自身利益的含义。通过 这种方式，战略性模糊成功地提高了政策实践的 包容性（inclusivity），使得那些具有不可通约性 （incommensurable）的价值观念的参与者能并行不 悖（Leitch et al., 2007）。另外，在大型的系统变革 过程中，倘若将“创新”而不是简单地“遵从”作为 目标。那么，战略性模糊即可作为一种授权的策 略。通过这种策略，它有助于改变权力关系（即从 等级森严到互动性的“权力之环”）并激发不同的 利益相关者创造性地参与到组织话语实践之中 （Davenport et al., 2005）。实际上，作为一种策略， 政策企业家将改革成本与收益的详情隐藏在模糊 性的掩护之下直至最后阶段，那么改革更加容易 获得成功（Christiansen et al., 2010）。 战略性模糊的研究对于考察政府治理实践中 的模糊性问题的启发体现为以下几方面：（1）在组 织领域，战略性模糊实质上就是一种“特意的模糊 性”（planned ambiguity）（Christiansen et al., 2010）， 它本质上体现的是主体间关系（譬如上下级关系、 决策者与利益相关者等之间的关系）的模糊；（2） 在实践层面，组织中的战略性模糊常常是借用“修 辞”这种策略（包括间接的、多重的、不一致的和碎 片化的阐释等）来促成的。因此，政策文本诠释是 研究政府治理中的模糊性问题的重要进路；（3）通 过对目标的包容性诠释（non-confrontational inter－ pretations），有助于调节多种利益诉求（Jarzabkows－ ki et al., 2010）。如此可见，“诠释灵活性”构成了政 策制定中一种非常重要的政策艺术。 （二）模糊性治理的管理学阐释 管理学视角通过揭示科层制中“模糊性”的生 成、传导与发挥作用的过程，揭示了模糊性治理所 赖以发生和运转的“组织逻辑”。 1.模糊性治理的组织生态 模糊性治理是一种考察官僚机构行为的理 论。因此，它必须深刻揭示各种官僚机构行为的组 织及其制度根源。譬如，杰克森等（Jackson et al., 1985）称，“角色模糊”同组织的正式化具有负相关 联。资利克（Zielyk，1966）亦强调，“模糊性是由于对 关系规范缺乏稳固的制度性定义所致，有时，制度 化的预期（institutionalized expectations）自身的相互 矛盾的事实也会诱发模糊性”。另外，依据角色互动 模型，科层组织中的模糊性会藉由各种渠道（指令、 规则、条块设置、结构与功能安排等）从官僚机构的 高层传至街道层官僚的行为之中。也就是说，“模糊 性治理”将明显地体现于官僚机构的层际关系（包 括中央与地方政府机构间的关系）之中。 以层级关系视角观之，在组织中，模糊性具有 “生产”与“消费”两种功能（Kelmen, 2000）。生产性 功能是指管理者自上而下地通过模糊性在组织中 营造（或破坏）意义与秩序；而消费性功能，它主要 是指员工如何自下而上地回应管理者的措施，它 体现为一系列应对策略（tactics of consumption）。 换言之，无论是官僚机构中上级还是下级对“模糊 性”与“清晰性”皆有需求。二者构成了公共管理亟 需灵活权衡的两端。 基于此，可以从理论上绘制出上表。从下级的 视野来讨论，“模糊性治理”中的层级关系就呈现 为三种形态：（1）以模糊应对模糊。凯尔曼认为，有 的时候“以模糊性应对模糊”也是基层官员的一种 策略（Kelmen, 2000）。它是指通过模糊性策略来应 对自上而下的模糊性指令、规则或其他无意的模 资料来源：作者自制 上级 模糊性 清晰性 模糊性 清晰性 下级 Ⅰ以模糊应对模糊 Ⅱ以模糊应对清晰 Ⅲ以清晰应对模糊 Ⅳ以清晰应对清晰 表 3“模糊性治理”中的层际关系：基于下级的视野 公共治理评论 60- - 《甘肃行政学院学报》2012年第 3期 糊性情形。（2）以清晰应对模糊。当上级发出的指 令出现模糊的情形下，下级的另外一种选择就是 以清晰的政策方案应之。毫无疑问，这样做是存在 风险的。（3）以模糊应对清晰。当遵循上级清晰的 指令会导致巨大后果时，下级以模糊的做法来应 对上级较为清晰的指令的情形。需要注意的是，依 据明茨伯格的观点，在第一和第三种形态中，下级 或基层政府的模糊性措施尚需分两种情形来考 察：一种是“被动型管理”，它是指通过自上而下的 制度设计、规则与指令塑造出来的模糊性；一种是 “灵活型管理”，它是指基层官员内生的模糊性策 略。在公共管理实践中，这两种模糊性治理模式都 是存在的。 2.模糊性治理的治理机制 基于管理学视角考察，官僚机构中的纵横关 系（包括层级关系和部门关系等）就构成了模糊性 得以传递的核心机制。在实践中，这种机制的具体 实施载体包括组织目标、角色、职责以及文件，等 等。基于此，目标模糊、角色模糊、职责模糊、规则 模糊等则构成了模糊性治理的基本治理机制。⑤实 际上，这些模糊情形亦是学界透视模糊性治理运 转过程的基本视角。 需要注意的是，在官僚机构中，诸多复杂的政 治因素使得目标模糊化。而既可直接使公共管理 者产生角色模糊，亦可通过影响组织结构的方式 间接地对角色发挥作用（Pandey et al., 2006）。由 此，考察治理机制之间复杂关系（譬如目标模糊同 角色模糊的关系）亦构成了模糊性治理研究的一 种富有魅力的视角。 3.模糊性治理的政策工具 简单来讲，所谓“模糊性治理”就是一种有意 或无意地利用模糊性进行政府治理的实践。那么， 从管理学视角考察，这种治理模式可供选择的政 策工具包括哪些呢？在理论上，“政策工具”可以划 分为功能论、资源论和策略论三种（孙志建， 2011）。当考察模糊性治理的政策工具时，亦需从 这三种角度来进行，但资源论与策略论是分析的 重点视角。瑟德曼（Seidman,1983）发现，公共政策 的目标模糊会引发政策执行或组织行为的脱耦现 象（Decoupling），这种“脱耦”亦属于模糊性治理的 一种行动策略。此外，政策目标的模糊化、模糊性 措辞等也是模糊性治理的基本策略。 在官僚机构中，“模糊性”所内在的诠释灵活 性为公共管理实践导入了冲突的可能性。因此，对 “模糊性”本身进行妥当的管理亦是模糊性治理的 应有之义。保尔和西蒙斯（Bauer et al., 2000）的研 究指出，为了减少组织中的角色模糊，可以采用 “目标细分”、“目标谈判”和“参与式决策制定”等 策略。实际上，这一定意义上亦是模糊性治理理论 在政策工具上的观点。 4.模糊性治理的主体能力 模糊性治理的运转以官僚的相应能力为前 提，这包括战略性模糊、模糊感知、模糊包容以及 相应的反思能力，等等。具体来讲，“模糊感知”意 味着官僚机构及其官员应当对模糊性问题保持较 强的敏感性。不仅如此，在模糊性治理过程中，无 论是官员抑或是制度本身，模糊包容（Ambiguity Tolerance）也是一种必备能力。具体来讲，模糊包 容的技能暗示着，管理者需要应对复杂情形、不同 的（contrasting）的需求、多元的文化背景、冲突性的 期待、多重愿景、竞争性的价值等等（Nelissena et al., 2003）。而且，由于模糊性的传导过程本质上是 一个人际沟通过程。因而在组织中运用模糊性来治 理，它需要成员具备对自身行动进行反思的能力， 这是基本的前提（竹内弘高等，2006：73）。此外，在 官僚组织中，领导者通过战略性模糊来设计制度、 塑造角色和传递意图的能力亦是模糊性治理的核 心能力之一。总而言之，只有当主体具备相应能力 之后，刻意的模糊性治理才能发挥积极功能。 四、政治学视角下的模糊性治理 在探讨公共管理中的模糊性问题时，政治学 视角强调跳出“官僚制”这个特定的场域，从动态 的主体间关系、权力与权利关系以及国家与社会 的关系等角度来考察模糊性治理，进而揭示模糊 性治理内在的“政治逻辑”。 在国际社会科学界，学者主要从下面三个层 面来考察模糊性的政治意义： （一）国际政治层面的模糊性 在国际政治中，“模糊性”常被视为一种基本 策略而嵌入到外交政策之中。有研究指出，美国在 台湾问题的政策上就显现出策略性模糊的特点， 这种模糊性体现在三个方面，即台湾防务议题上 的模糊措辞，即既不承诺亦不否认；在对台军售议 题上，对于是否、何时以及如何停止军售语焉不 详；对“一个中国”和台湾未来的身份议题上的态 度暧昧（Zhongqi, Pan, 2003）。另外，在一些棘手议 题（譬如环境）的全球治理上，建设性模糊语言的 使用大有裨益，它使各方对议题各有各自的诠释 的同时又不至于阻隔对话（Moore, 2011）。 （二）国内政治层面的模糊性 模糊性在国内政治中的意义也受到政治学家 的青睐。在选举政治中，“模糊性”是使选票或支持 公共治理评论 61- - 《甘肃行政学院学报》2012年第 3期 率最大化的战略和政治艺术（Benjamin，1976）。其 中，“中位选民定律”就是对政治家策略性模糊最 为精辟的揭示。阿里斯纳等（Alesina et al., 1990） 认为，当政治家需要在再次当选（公众）和他最中 意的政策选项（所代表的集团）之间进行妥协时， 模糊性就成为一种可供选择的策略，因为模糊性 具有平衡多方利益的功能。 在公共政策学界，研究者亦尝试发展出“模糊 问题的政治学”（The Politics of Ambiguity）。斯通 （2006：155-157）倾向于将“模糊性”视作“象征”的 实施机制，发挥安抚、妥协与联合等功能。因而，她 认为“模糊是政治的‘黏合剂’。”具体来讲，模糊性 的积极政策效应体现在三点：（1）在政策制定中对 问题予以模糊定性或运用模糊的措辞来界定政策 目标等，有助于增强政策的社会可接受性。譬如， 斯通指出通过运用诸如“公正而合理”这类政策性 措辞———农民、承运人以及铁路方面等多种利益 相关者皆可从其中解读出符合自身利益的方 案———因而，这种模糊性就成为促成合作的一种 方式。另外，在政策中对特定政策议题（譬如摊贩 现象）予以模糊定性，⑥可以使政策过程充分汲取 社会各方的意见，平衡多种价值诉求。而且，这种 模糊举措也有助于减少齐格蒙特·鲍曼（2006：25） 所称的秩序建构中的“废弃物”现象，增强公共政 策的包容性，促进社会和谐。（2）对于基层政府或 者街道层官僚而言，政策模糊性的存在为其选择 性执法提供了合理性论证（Bastien, 2009），这是一 种提高政策适应性（譬如因地制宜与自由裁量）的 策略。（3）在特定情形下，通过增强政策工具的不 可见性、象征性、非正式性等模糊性的举措可以降 低政策过程中的矛盾与冲突，这有助于降低政府 治理中的交易成本（孙志建，2011）。 （三）组织政治层面的模糊性 在官僚机构内部的组织政治中，模糊性也是 一种重要的变量与策略。其影响体现现在以下三 个方面：（1）塑造决策过程。马奇与奥尔森（March et al., 1976）曾主编了《模糊性与组织中的决策》这 本著作。他们认为，组织中的各种模糊性使决策呈 现出“有组织无政府状态”⑦（organized anarchy）。 基于此假设，库恩、马奇与奥尔森（Cohen et al., 1972）提出了著名的垃圾桶决策模型（Garbage Can Model），用于对模糊状态下的组织决策问题进行 研究。这种模型认为，“决策机会”受到模糊的刺激 （ambiguous stimuli）的影响。换言之，决策机会由多 种溪流或因素（包括政策问题、应对措施、参与者 和决策机会等）界定。（2）促进组织整合。斯科特等 将组织中的目标类分为认知的、聚情的、象征的、 辩解的和评价的五种。他认为，如果用于激励，目 标可以含糊笼统，甚至可以说需要的就是笼统与 含糊（斯科特等，2010：209）。当组织面临危机时， “模糊性”也有助于增强组织危机管理的灵活性， 这可以满足多样化的需求和实现多重目的（Ulmer et al., 2000）。（3）支持组织变革。马奇认为，“模糊 性”还可以被视为一种基本的改革策略。当绩效和 意义做模糊化处理之后，共识将更加容易达成 （March, 1996）。通过提高组织绩效标准的模糊 性———赋予领导以更大自主权，使之能以那种能 最佳激励员工的方式去界定组织期望和使命——— 可以支撑变革型领导力（transformational leader－ ship）的发挥（Wright et al., 2010）。 （四）模糊性治理的政治学阐释 总体而论，从政治学视角考察，“模糊性治理” 需要回答重视三个问题：（1）从政治学角度考察模 糊性治理，其核心任务就是要研究作为环境（或 “约束条件”）的“模糊性”是如何生成的，它构成了 模糊性治理的元动力。换言之，也就是要继法学视 角（政策逻辑）、管理学视角（组织逻辑）之后，揭示 出模糊性治理得以发生的政治逻辑。（2）作为一种 公共管理理论，“模糊性治理”的逻辑预设是：政府 治理实践模式的形成必须综合考虑社会和目标群 体，在互动中演化并进行塑造、权衡与沉淀。政府 治理模式的选择并不是政府单方可以决定的，目 标群体的策略性行为亦是需要重视的变量，忽略 它，公共政策以及政府治理就很可能会遭受“挫 折”。可以说，在“公民权”（民众角度）与“可治理 性”（政府角度）之间维持适度平衡构成了政府治 理实践的重要规范性压力（孙志建，2011）。作为一 种理论，“模糊性治理”实际上揭示的是国家与社 会、政府与民众以及政策制定者与目标群体之间 的复杂关系。（3）对于政府治理而言，需要区分两 种类型的模糊性，即“事实前提的模糊性”和“价值 前提的模糊性”（豪斯曼等，2008：351）⑧。二者共同 构成了政府的决策前提。然而，政治学视角更加侧 重对“价值前提的模糊性”的事实予以考察。实际 上，价值张力（“不可通约性”）构成了模糊性治理 的重要动力。 在政治学视野中，“模糊性”被视为重要的治 理资源，它构成了一种基本的政府治理策略。在实 践中，政府的公共政策越来越打上模糊性治理的 烙印，一个重要佐证即是其对“模糊性措辞”等行 动策略的青睐。也正是出于这个原因，斯里伍特和 费冉冉（Sylvester et al., 2003）强调，模糊性（ambi－ 公共治理评论 62- - 《甘肃行政学院学报》2012年第 3期 guity）同行动者的冲突性（conflict）和制度视角（in－ stitutional perspective）等被视为政策执行研究中的 三种基本视角。此外，模糊性作为一种变量也深刻 塑造着政策实施模式。马特兰德（Matland, 1995）提 出了政策执行研究的“模糊-冲突模型”（The Am－ biguity-Conflict Model）。依据政策执行中的模糊性 和冲突性，该模型区分了“行政性执行”（冲突和模 糊程度都低）、“政治性执行”（冲突高，模糊程度 低）、“实验性执行”（冲突低，模糊程度高）以及“象 征性执行”（冲突与目标模糊程度都高）四种类型。 五、模糊性治理：一种考察公共管理的大理论 在正统的公共管理学界，既有理论生产主要 遵循两种进路，即“工具进路”和“价值进路”。前者 重视从公共管理实践中的政策工具的转向来对理 论予以修正，其中的代表就是学界耳熟能详的“新 公共管理”和“合作治理”等理论；后者则侧重从公 共管理实践中的价值之维出发考察理论轴心的变 迁，譬如“新公共行政”和“新公共服务”，等等。实 际上，“价值进路”可以进一步区分为两种：一种是 “制度进路”，这是因为“价值进路”的政策倡议无 外乎公平、正义、民主、参与以及宪政等，它往往需 要诉诸于制度建设方可付诸实践；一种是“伦理进 路”，它更多侧重从行政主体的道德、行政伦理、行 政哲学等角度来考察公共管理实践。另外，也有一 些公共管理理论是基于工具进路和价值进路的综 合而发展出来的，譬如古典的官僚行政理论。 即便如此，“工具进路”和“价值进路”二者并 未详尽地反映公共管理的实践，它们皆忽略了政 府治理实践中的“非正式因素”和“策略性成分”。 笔者将这种进路称之为“策略进路”。从本质上讲， “模糊性治理”就是基于策略进路，在借鉴西方相 关理论，关照中国政府治理实践的基础上发展出 来的一种公共管理理论。 （一）模糊性治理的理论框架 通过理论系谱的分析，可以得出基本结论，即 模糊性治理的发生主要受到政治逻辑、组织逻辑 和政策逻辑的影响。其中，“政治逻辑”试图揭示 “模糊性治理”根源与元动力，并探讨“作为约束条 件模糊性”影响官僚机构行为的机制、载体及策略 等；“组织逻辑”将政府视为庞大的官僚组织，它试 图揭示模糊性在组织层级间、部门间进行传导并 发挥影响的具体机制、载体与策略；而“政策逻辑” 则试图揭示公共政策中模糊性的来源及其影响政 策过程的机制与载体；同时，它试图考察这些模糊 性对基层官员政策执行策略的影响；进而，它试图 研究这些策略如何为目标群体所认知、解释与回 馈；而且，政策逻辑还尝试考察目标群体的这些反 应对政府治理实践的潜在影响。 基层官员（尤其是街道层官僚）处于政府治理 实践中各种核心关系（包括基层政府与民众关系、 下级与上级关系等）的核心节点之上。因此，以其 视野观之，可以描绘出模糊性治理的全貌。总体上 讲，以街道层官僚的视野考察，在实践中，“模糊性 治理”主要呈现为“约束条件”、“治理机制”和“行 表 4 “模糊性治理”的理论框架 模糊性治理的运行逻辑 政治逻辑 组织逻辑 政策逻辑 约 束 条 件 ①政策问题及主 体的“诠释灵活 性”； ②社会建构的多 重性（譬如，“营 生”或“越轨”，等 等） ③价值前提的模 糊性（譬如，秩序 与和谐；效率与公 平，等等） ①组织决策环境 的流变性及其造 成的不确定性 ②优先项模糊（譬 如领导指示的全 面性） ③官僚机构中的 层际沟通（包括静 态 与 动 态 两 方 面），譬如模糊化 的目标/角色/职 责等；多重领导 ①刻意的模糊 性：模糊立法；宽 泛的公共政策制 定，等等 ②无意的模糊 性：部门立法体 制；央地立法权 分配；权能关系 配置，等等 ③刻意与无意的 模糊性相混合的 情形 治 理 机 制 ①核心机制：治理 者与被治理者的 关系（决策者/执 行者与目标群体/ 社会的关系） ②实施载体：政策 方案、政策文本、 执行程度，等等 ③功能定位：将模 糊性传递给目标 群体；将模糊信息 传递给社会 ①核心机制：官僚 组织中的纵横关 系（包括层级关系 与部门关系） ②实施载体：目标 模糊；角色模糊； 职责模糊；评估标 准的模糊；执行程 度；互动策略，等 等 ③功能定位：将模 糊性传递给地方 政府；将模糊性传 递给基层 ①核心机制：规 则与行为（包括 政府与民众等） 的关系 ②实施载体：规 则模糊；规则体 系的模糊；规则 执行的模糊性； 政策对象的选 择，等等 ③功能定位：将 模糊性注入规 则，并进而传递 至官僚的执法行 为中 行 动 策 略 ①政策问题定性 的模糊化； ②目标群体身份 界定的模糊化； ③政策执行层面 的模糊性，譬如议 程搭载；象征性政 治，等等 ①官僚组织的观 念：管但不管出 “事”来 ②官僚机构的行 为：脱耦；结果模 糊，等等 ③层际关系模糊 化：以模糊应对模 糊；以清晰应对模 糊；以模糊应对清 晰 ①政策工具特性 的模糊性（诠释 灵活、不可见） ②政策工具组合 的模糊性（譬如， 宽严并用） ③独特治理策略 的模糊性功效： 时间、空间和主 体三种视角 模 糊 性 治 理 的 呈 现 维 度 注：①阅读此表需要注意两个“连贯性”，即横向的连贯性与纵 向的连贯性。前者是指每一种模糊性治理的呈现维度都可以从 三种逻辑来考察；后者是指每一种逻辑都会贯彻于模糊性治理 的三个维度。②“约束条件”和“行动策略”皆既针对决策者，也 针对政策实施者（基层政府和街道层官僚），而“治理机制”考察 的是模糊性治理中的三种关系，它们影响模糊性的传导过程。 ③“政治逻辑”是从社会系统出发由外而内地考察外部环境与 国家治理官僚机构的关系，“组织逻辑”考察的是组织层级间关 系，而政策逻辑是更多从官僚体制内部出发考察治理者与被治 理者之间的关系；④资料来源：作者自制。 公共治理评论 63- - 《甘肃行政学院学报》2012年第 3期 动策略”等三个维度，这三个维度各自体现在政治 逻辑、组织逻辑与政策逻辑等层面。下表即展示出 基层官员视野中模糊性治理的版图。⑨ 1.约束条件的维度 所谓“约束条件”，是指影响政府治理实践的 各种环境因素，包括社会与政治环境、组织环境以 及制度环境等；当然，此处仅仅是从狭义的角度 （即引起“模糊性”的环境因素）来考察模糊性治理 的约束条件之维： 首先，从政治逻辑层面考察，更多需从规范价 值、人类行为与社会情境等因素出发（Dahl, 1947） ———即政府治理实践的社会与政治环境因素——— 来考察模糊性治理的约束条件维度。依据行为发 生学（estrogenic），⑩政府治理实践中发展出来的 “模糊性治理”当有其深刻社会和价值根源。笔者 认为需重点考察三种因素：（1）诠释灵活性。模糊 性治理不是放之四海而皆准的，它有其限度，譬 如，各国政府不会在“贩毒”这个社会问题的应对 上实行模糊性治理。因为贩毒对于社会各个群体 来讲都是一种越轨和罪恶。而在非正规经济、摊贩 现象等政策议题上，各国政府都曾面临同样的困 境：管的过严（“取缔”）不行，不管（“简单的合法 化”）也不行。其根源在于，这些社会问题及其主体 存在诠释灵活的空间，很难用“好”与“坏”、“善”与 “恶”来予以简单定性。（2）社会建构的竞争性。“在 社会建构过程中，各种价值和意义被赋予事件、群 体、行动模式以及其他任何现象。”（Schneider & Ingram, 1997:106）随着社会中利益和价值日益多 元，社会各界对同一社会现象往往持有不同甚至 是截然相悖的观念和态度。在日益迈向民主化的 社会中，社会层面的这种对待特定问题的多重建 构特性也会深刻影响到公共政策的制定。譬如，就 摊贩治理而论，政策制定者既可以视之为“越轨” 亦可以是将其定性为底层民众的“营生”；相应地， 将“摊贩”这种目标群体视为“越轨者”或“依赖者” （Schneider & Ingram, 1993）。因此，特定社会问题 的诠释灵活性引起了社会建构的竞争性并随之引 发价值上的两难困境，而这构成了模糊性治理关 键的社会环境。（3）价值前提的模糊性。“价值前