行政法关键词三十年之流变

行 政 法 关 键 词 三 十 年 之 流 变 王 敬 波 内容提要 ：通过统计、分析依法行政、法治政府 、行政处罚、行政许可、行政复议、行政 诉讼 、国家赔偿共 7个行政 法关键词，在 1978年至 2008年期 间的中共全会文件 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 、全 国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告、全国政协工 作报告、国务院和地方政府工作报告 以及省部级领 导言论 中出现 的时间、频率和相关度， 可以发现，官方和高层领导的行政法治意识明显增强，不过，其对行政法制建设的关注也 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 现出重原则轻 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 、重行为轻监督的特点。同时，关键词 “潮起潮落”的现象，在一定 程度上反 映了行政法治持续发展的动力缺乏问题 。 关键词 ：行政法 行政法治 法律意识 引 言 在社会发展的一定时段内，语言表达中关键词的变化，能够在一定程度上反映社会的变迁，同 时，特定语词随着时间的经过在使用频率上呈现的特点，也能部分反映与这些语词相关的领域所发 生的变化。由此，本文尝试通过对行政法领域中依法行政、法治政府、行政处罚、行政许可、行政 复议、行政诉讼、国家赔偿计 7个关键词在 1978年~2008年间使用频率的考察，从特定方面观察 我国改革开放以来行政法治的发展进程。不过，一方面由于资料及研究能力的限制，另一方面也因 为推动中国行政法治发展的最关键因素来自官方及高层领导，本文将所选定关键词的考察范围限定 为 ，1978年至 2008年期间的中国共产党历次全会文件报告 、全 国人大常委会工作报告 、最高人民 法院工作报告、最高人民检察院工作报告、全国政协工作报告、国务院和地方政府工作报告以及省 部级领导言论共 8个分析单位。因此，本文对我国行政法治三十年发展进程的观察，并不指向全面 的描述和分析，而是以官方和高层领导对行政法关注的程度、秉持的态度为中心，并以此为基础， 尝试进一步探索推动我国行政法治持续发展的动力机制。 本文选择关键词的原则有三：第一，它应该是可以代表我国行政法治发展的重要词汇，能够反 映行政法领域的基础制度。7个词汇中，“依法行政”体现行政法的基本理念，也是我国行政法学 讨论的核心问题。“法治政府”是行政法治建设的终极 目标，是有限政府、服务政府、诚信政府、 责任政府的综合体现。行政许可和行政处罚是我国行政管理领域两种主要的行政行为方式，一个是 事前审批，一个是事后惩罚，居于行政管理流程的两端。针对我国2O世纪 90年代初普遍存在的滥 * 中国政法大学副教授。 法学研究 2008年第 6期 设行政处罚的现象 ，立法机关制定了规范具体行政行为的首部立法例——行政处罚法 ，适应 了我国 建立市场经济体制前期的需要，及时将实践中泛滥成灾的行政处罚行为纳入法制轨道，其所创立的 处罚法定原则、听证等正当程序原则，标志着中国行政法治理念和立法技术上的一次飞跃。随着中 国市场经济体制的发展，经济与社会的转型要求政府转变职能，尤其是中国人世以后，规范行政许 可行为，建立有限政府成为构建法治政府的重要步骤。行政许可法以建立有限政府和服务政府为目 标，对行政许可的事项、原则、程序、责任等作出规定，其所确立的信赖保护原则开启了诚信政府 建设的尝试。行政复议和行政诉讼是行政法领域最重要的纠纷解决机制。行政诉讼法是中国行政法 治建设中具有里程碑意义的法律，是中国真正现代意义上的行政法的开端。为配合和适应行政诉讼 制度的建立，《行政复议 条例 事业单位人事管理条例.pdf信访条例下载信访条例下载问刑条例下载新准则、条例下载 》和行政复议法确立并完善行政复议制度，完善了行政救济系统，尤 其是其中确立的抽象行政行为审查机制，在一定程度上解决了抽象行政行为的审查问题，拓宽了公 民权利保护的范围。国家赔偿法将国家从公权力的神坛上拉下来，国家对于公权力的行使造成的损 害承担公法上的赔偿责任，是中国走向责任政府的标志。 第二，它要具备反映改革开放以来中国行政法治发展脉络的功能。从空间的角度，笔者选择的 关键词中既有代表行政法基本理念的依法行政、代表行政法治发展方向的法治政府，也有代表行政 法具体制度的行政处罚、行政许可、行政复议、行政诉讼、国家赔偿，这 5项制度是行政法体系中 重要的具体制度。如果以行政权为核心进行概括，依法行政是行政权力分配和运行的基础和前提， 行政处罚和行政许可属于具体行政行为，涉及行政权力的具体运用，行政复议、行政诉讼、国家赔 偿则是监督行政权力，对因行政权力受到损害的公民进行救济。7个关键词所代表的制度可以搭建 起整个行政法制体系的框架 。从时间的角度 ，1990年实施 的行政诉讼法正式开启了中国行政法治 的进程，1991年开始施行的 《行政复议条例》完善了行政系统内部监督体系。1995年实施的国家 赔偿法是行政复议和行政诉讼制度的延伸，标志着我国国家责任制度的确立。1996年施行的行政 处罚法和 2004年实施的行政许可法直接规范行政权力应用的原则和程序，由此引起政府职能的转 变 ，预示着我国行政法制发展的重心 由监督和救济向行政权的设置和运行等前端转移。两部法律中 创设的程序原则为未来的行政程序立法奠定了基础。2004年 的国务院政府工作报告明确提出建设 法治政府的目标，拓宽了依法行政原则的应用范围，扩大了依法行政原则的思想基础。三十年中， 行政法的7个关键词相继提出，针对其中 5个，国家专门制定了单行法律，7个关键词贯穿在一 起，直接反映我国改革开放至今行政法制体系的形成过程和发展脉络，大致勾勒出我国行政法治观 念逐步深化的轨迹。 第三，在官方语境和学术语境中具有高度的普适性和同一性。本文的分析单位是官方的文件报 告、工作报告和高层领导的个人言论。考虑到学术语言和官方用语之间的差别，选择关键词时尽量 选择既符合学术语言也符合官方文件、报告的词汇，避免使用纯粹的学术语言。这 7个关键词中， 行政复议、行政诉讼、行政处罚、行政许可 、国家赔偿 已有专项成文法的规范，属法定词语 ，这些 词语的法定性也决定其应用的统一性；“依法行政”、“法治政府”虽然不是法定词语，但是在理论 著作和各类官方文件、报告中频繁出现，在行政法理论和实践领域广泛使用，具有 “准法定词语” 的特征。 作为本文分析单位的样本有两类，一类样本是官方的文件报告、工作报告。其中，文件报告， 1978年至2008年的中共历次全会共 160份。工作报告，分为中央层面和地方层面的，中央层面有 全国人大常委会工作报告 3O份 、全国政协会议工作报告 31份、最高人 民法院工作报告 3O份、最 高人民检察院工作报告 30份、国务院政府工作报告 31份；[1]地方层面，我们选择了22个省政 [1] 全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院均无 1978年工作报告。 行政法夭键词三十年之流变 府、C 2]5个自治区政府、4个直辖市政府以及 250个市政府、22个自治州政府、36个直辖市下辖 区 (县)级政府自1988年至 2008年期间共 2095份地方政府工作报告，约占省、地级市、直辖市 下辖区 (县)级地方政府工作报告总数的三分之一。[3]另一类样本是省部级领导的个人言论，随 机选择 1980年至 2008年部级领导言论 14529条 ，1999年至 2008年省级领导言论 26962条 ，总计 41491条，年平均 1000多条。这些省部级领导言论包括具有省部级职衔的领导干部在会议上的讲 话 以及接受记者采访等公开发表的言论 ，主要来源于人民日报 、人民网、政府机关 网站、各地省委 机关报。本文数据的截止时间为 2008年 10月 20日。由于大多数工作报告在年初提交，此后至 2008年 12月底 ，各类文件报告和工作报告的数量不会发生多大变化，省部长言论数据库中的信息 量将有小幅增加，但应该不会对结论造成大的影响。 本文中所用数据主要来源于人民网的人民数据库，(4]除此之外，还有部分数据直接来源于相 应的国家机关的档案部门。[5]对关键词的频数进行计算时，因为一个关键词在同一份报告或者领 导讲话中可能出现数次，为避免影响各关键词的历史分析，在计数上，本文采用的方式是同一个关 键词单次计算，也就是一个关键词在一份报告、言论信息中出现 1次或者数次，均按照 1次计算。 一 、 依 法行政 依法行政是我 国行政法 的基本原则 ，早在上世纪 9O年代我国行政法初创 阶段 ，学术界即普遍 认为：“依法行政原则是行政法的精神所在，也是构建行政法体系的一块基石。”【6]统计 “依法行 政”一词在中共全会文件报告、全国人大常委会工作报告、全国政协会议工作报告、最高人民法院 工作报告、最高人民检察院工作报告、国务院政府工作报告、地方政府工作报告中出现的时间和频 率，发现：自1978年十一届三中全会到 1990年 13年间，上述文件报告和工作报告中均未出现 “依法行政”一词。这种现象 的产生 ，笔者认为至少可以从 四个方面予以解释 ：首先 ，“文革”刚结 束，全国基本处于法制空白阶段，法制观念尚在恢复之中，当时的法制建设任务主要服务于改革开 放、吸引外资的直接需要，中央依法治国理念尚未形成，依法行政无从确立。第二，市场经济的建 设目标刚刚提出，整个社会面临从计划经济走向市场经济的转型，党、政府以及社会的主要精力在 经济建设。政治体制改革和法制建设尚未进入高层的视野。行政管理的很多领域仍然是依政策办 事，而不是依法办事。第三，行政法学理论研究处于基础阶段，理论储备还很有限。中国当代的行 政法学肇始于 2O世纪 80年代初期。1983年我国第一本行政法教材出版，1985年中国法学会行政 法学研究会成立，当时学术研究的主要任务在于创立行政法的基本理论框架。1990年之前，我国 行政法学研究的理论成果也很少。第四，1989年动乱期间，社会经济发展和政治体制改革的步伐 有所停顿和反复，客观上阻碍了依法行政理念从理论界向实践部门延伸。 从 “依法行政”提出的过程看，最早正式提出 “依法行政”一词，是 1991年 4月最高人民法 院工作报告中提出 “做好民事、行政审判和告诉申诉工作，保护公民、法人的合法权益，维护国家 行政机关依法行政”。1992年最高人民法院再次以同样的句式提出：“通过对行政案件的审理和执 [2] 不包括我 国台湾省 。 [3] 按照民政部 2005年 1z月 31日行政区划统计表：我国现有 32个省级政府 (含台湾省)、333个地级政府、95个直辖市 下辖区县级政府。资料来源于民政部区划地名司网站，最后检索时间 2008年 1O月 24日。 [4] 人民数据库是人民日报社网络中心 (人民网)和金报电子出版中心联合编辑制作。选择人民数据库作为主要资料来源 的原因有两个：第一是该资料库是目前收集各类官方报告最全面的数据库，是我国目前规模最大的权威党政时政数据 平台；第二，该数据库拥有比较完备和科学的检索手段。 [5] 全国人大常委会的李霄、最高人民检察院的刘志远、最高人民法院的陈海光、国务院法制研究中心的陶杨等同志也协 助收集了部分资料，在此表示感谢。 [6] 应松年、马怀德：《建立市场经济体制离不开行政法》，《中国法学》1994年第 1期。 · 27 · 法学研究 2008年第 6期 行，既依法保护了公民、法人和其他组织的合法权益，又监督和支持了行政机关依法行政。”中共 中央和国务院都是在 1993年首次提出依法行政。[7]全国人大常委会在 1996年工作报告中第一次 提到 “依法行政”。[8]最高人民检察院和全国政协会议则是在 2001年之后才首次在工作报告中提 到依法行政。在中央层面的文件报告和工作报告中，“依法行政”的出现频率基本上为年均 1次， 最高人民法院最高，总计 17次，中共中央和国务院均为 15次，最低的是最高人民检察院和全国政 协会议工作报告，总计各 2次。地方政府工作报告中 “依法行政”一词出现的频率从 1993年之后 逐渐增多、上升明显。尤其是 1998年之后 “依法行政”词频率占当年度收录报告总数的 80 以 上。2001年以后，全国绝大部分省级人民政府在工作报告中都提到 “依法行政”，词频率占当年度 收录报告总数的9O 以上，2005年和 2006年更达到 97 。2007年，全部省级政府在工作报告中 均提及 “依法行政”，第一次在省级政府工作报告中实现全面覆盖。从 1993年到 2007年，“依法行 政”一词从出现在个别地方的政府工作报告中扩大到全国范围，历经 14年。就 “依法行政”一词 出现的频率看，2000年以前，在各地政府工作报告中的 “出镜率”时断时续，2001年开始，地方 政府在历年工作报告 中持续强调依 法行政 ，较少 出现间断，依法行政 已经成 为行政 系统的习惯 用语。 从 “依法行政”一词在官方报告中的发展轨迹看，最高人民法院早于中共中央和各级人民政府 提出 “依法行政”。这在一定程度上表明，是行政诉讼法的颁行敦促官方关注政府依法行政问题， 而非行政机关主动确立依法行政原则，政府在依法行政原则确立初期表现得比较被动。正如应松年 教授所言：“依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的，这是提出依法行政原则的法律条 件。”[9]在 中国的法制发展进程中，这并非偶然现象。改革开放初期的中国政府不具备提 出依法 行政原则的内生性驱动力。十一届三中全会后 ，邓小平、彭真等领导人吸取 “文化大革命”的教 训，先后提出 “要从依政策办事逐步过渡到依法办事”。但是依法行政原则的确立终究是一场针对 政府的革命，在没有外界压力的情况下，完全靠 自觉行动，几无可能。1990年行政诉讼法颁布施 行，在中国掀起 “民告官”的热潮，诉讼的压力迫使行政机关 自我反省。如此，1993年以后国务 院和中共中央相继提出依法行政也就顺理成章 了。 “依法行政”一词在中共全会文件报告正式提出后，语境有所变化 。从 1993年至 1999年期间， 中共全会文件报告中对 “依法行政”提法有很细微的改变，如 1993年使用的是 “各级政府都要依 法行政”，1995年使用的是 “提高广大干部依法行政、依法管理的水平和能力”，1997年使用的是 “ 一 切政府机关都必须依法行政”。依法行政的主体逐步扩大和明确，1997年的 “必须”二字显然 比1993年 “要”字反映出中国共产党要求政府依法行政的强度有所提高。2000年以后将 “依法行 政，从严治政”并列提出，但是仍然是以执政党的身份对政府提出要求。比较显著的变化发生在 2002年 11月8日的 《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面》中，中共中央在要求政 府依法行政的同时提出 “提高依法执政的能力”。从这时起，中共中央对依法行政有了更深层次的 理解，从对政府的单向要求转变为对自身和政府的双重要求，这个转变历经 10年。 国务院政府工作报告和中共中央文件中的用语在多数情况下 比较接近。在 1999年之前对依法 行政问题的通用语是 “各级政府及其工作人员都要依法行政”。1999年的政府工作报告第一次评价 [7] 1993年 3月 15日，李鹏在第八届全国人民代表大会第一次会议上代表国务院所做的 《政府工作报告》提出：“各级政 府都要依法行政 ，严格依法办事。”同年 11月 14日中国共产党在 《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决 定》中原封不动地提到 “各级政府都要依法行政，依法办事”。 [8] 人大常委会工作报告在论及审议行政处罚法的重要性时提到：行政处罚是行政机关依法行政的重要手段，对行政处罚 的设定和实施做出规范，有利于保护公民、法人或其他组织的合法权益，监督行政机关实施行政管理，维护公共利益 和社会秩序。 [9] 应松年：《依法行政论纲》，《中国法学》1997年第 1期。 · 28 · 行政法关键词三十年之流变 了政府依法行政的能力，认为 “各级政府依法行政的水平有所提高”，同时提出 “推进依法行政”。 2000年至2002年，提出 “依法行政、从严治政”。2004年以后在提出 “依法行政”的同时，提出 “建设法治政府”。总体来看，国务院政府工作报告中对 “依法行政”的提法发生了比较显著的变 化：从最初简单的宣示性 “依法行政，依法办事”，发展到要求 “所有政府机关和工作人员都要依 法行政”；从 “推进政府工作法制化”再到 “建设法治政府”。不同阶段用语的变化在一定程度上反 映了政府法治观念的深化 。 省部级领导言论中对 “依法行政”的提法，在上世纪 9O年代基本上与中央文件和国务院工作 报告保持一致，更多地体现为贯彻中央精神和国务院文件的态度，自主性相对较弱。2004年以后， 少数领导对依法行政有了更深层次的认识，将依法行政和地方经济社会发展紧密结合。例如，在全 国率先试水行政程序地方立法的湖南省省长周强在全省贯彻实施 《湖南省行政程序规定》暨市县政 府依法行政工作会议上说：“抓依法行政，也是抓发展。依法行政，是一个地方核心竞争力的重要 部分。有一个稳定、可预期、公开、公平、公正的法治环境，湖南就大有希望。”[10] 二 、法治政 府 从一般的含义理解，依法行政更多地具有法制层面的意义。学术界有代表性的界定是：“依法 行政就是行政机关行使行政权力，管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关 据 以活动和人民对该活动进行评判的标准 。”[11]而法治政府则直接来源于法治国家，更多含有法 治层面的意义，其主要内容不仅包括依法行政、依法办事，而且包括控制滥用自由裁量权，对违法 侵权行为承担法律责任，维护公民的合法权益等含义。(123从依法行政到法治政府，是一个深刻的 变革。相对于 “依法行政”，“法治政府”一词在官方文件中出现的时间晚了 12年。中共全会文件 报告中有两次提到 “法治政府”。第一次在 2005年 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一 个五年 规划 污水管网监理规划下载职业规划大学生职业规划个人职业规划职业规划论文 的建议》中提出，“加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和 行政监督机制”。第二次是 2007年中共十七大报告在论述全面建设小康社会的目标时提到 “法治政 府建设取得新成效”。国务院政府工作报告 4次提到 “法治政府”。第一次是 2004年作为成就的总 结，“一年来，我们按照执政为民的要求和建设法治政府的目标，突出强调实行科学民主决策、坚 持依法行政和加强行政监督三项基本准则，并认真贯彻执行”。以后分别在 2005、2007、2008年提 到，三年的工作报告中使用的语句相似，都是强调 “加快建设法治政府”，从中似乎可以看出国务 院加快法治政府建设的迫切心情。全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、全国政协会 议的工作报告中至今未明确提出 “法治政府”。和 “依法行政”不同，“法治政府”一词是国务院最 先提出的。这个现象似乎反映了中央政府对行政法治建设由被动向主动转化，在依法行政的基础上 提出了法治政府建设的目标。这种政府推进行政法治建设的自觉性和主动性从地方政府工作报告中 也有所反映。 [1O] 周强：《抓依法行政，也是抓发展》，人民日报 2008年9月 23日。 [11] 应松年：《依法行政论纲》，《中国法学》1997年第 1期。 [12] 陈东升：《市场经济需要加强法治一 访北京大学副教授、行政法专家姜明安》，《中国公务员杂志》1994年8月。 · 29 · 法学研 究 2008年第6期 图表 1：地方政府工作报告中 “法治政府”的词频占当年度报告总数的比例 (横轴是 年代 ，纵轴是词频 比。[13]) 从折线的轨迹看，“法治政府”词频率在 2002年至 2007年期间一直呈上升趋势，说明越来越 多的地方政府在工作报告中提到 “法治政府”。其中 2002年至 2003年期间上升缓慢，2003年至 2005年期间上升迅速 ，年递增 2倍 。从省级政府的工作报告看，2004年有 11个省级政府工作报告 中提到 “法治政府”，2005年扩大到 l5个省级政府，2007年扩大到 21个省级政府，为历年最高， 占全国省级政府总数的68 。从 2002年地方政府工作报告第一次提到 “法治政府”至 2007年有 半数以上的省级地方政府在工作报告中提到 “法治政府”，期间经历 5年。相比来说，地方政府从 ]993年在政府工作报告中最早提及 “依法行政”到 2001年有半数省级政府提及 “依法行政”，期 间历经 8年。这个现象似乎反映地方政府在工作报告中对 “法治政府”的接受速度比接受 “依法行 政”的提法快一些，与实践中地方政府法治观念逐步增强的趋势保持一致。 但是从上图也可以看出，“法治政府”在地方政府工作报告中出现的频率非常低。历年平均词 频率仅为 27 ，其中2002年最低，“法治政府”词频仅占当年度政府工作报告总数的 6Xo，2007 年最高，也仅达到42 。迄今为止，有的省级政府工作报告只 1次提到 “法治政府”，还有相当部 分的省级以下地方政府从未在政府工作报告中明确提出建设法治政府。可以说，和 “依法行政”相 比，“法治政府”在官方词典中还是一个新名词，远未成为政府工作报告的惯用语言。此外，2005 年以后 “法治政府”一词在地方政府工作报告中频率上升的速度明显降低了，2008年甚至出现微 小下降的趋势。这种情况和表面上政府对行政法治的认识正在从自发走向自觉不一致。基于上述观 察，笔者认为，现在就说各级政府都已经将建设法治政府作为 自身的奋斗目标和自觉行动为时尚 早。基于中国特殊的行政传统，“法治政府”一词在官方语境中不仅没有持续保持加强的态势，甚 至出现淡 出的迹象 ，是个需要警觉的信号 。当然从在官方文件中提出 “法治政府”的 口号到真正落 实到建设法治政府的行动上，期间就更加漫长。 省部级领导对法治政府的提法大同小异，主要有两种。一种是套用中央文件中的句式，如 “推 进依法行政，建设法治政府”。另一种是将法治政府与服务政府、责任政府、廉洁政府、透明政府、 高效政府、诚信政府等并列提出 (排列组合以及顺序略有不同)作为政府建设的目标，在本文资料 范围内，尚未发现有省部级领导对法治政府的内涵进行深入的阐释。 三、依法行政、法治政府、市场经济词频比较 中共全会文件报告、全国人大常委会工作报告、政府工作报告、最高人民检察院工作报告、 [13] 图中的词频比指的是出现该词的政府工作报告数量占当年度数据库中收录的政府工作报告总数的比例，0．1即为 ]oX， 依次类推。如无特殊说明，本文中的词频比记数方式均照此理解。 · 30 · 行政法关键词三十年之流变 全国政协会议工作报告中对 “市场经济”的提出早于 “依法行政”和 “法治政府”。时间差距 最大的是国务院政府工作报告，自1981年第一次提出 “市场经济”到 1993年提出 “依法行 政”，(143期间相距 12年，再到 2004年提出 “法治政府”，相距 23年。中共全会文件报告 ， 从 1984年第一次提出 “市场经济”到 1 993年提出 “依法行政”，相距 9年，再到 2005年提 出 “法治政府”，相距 21年。“市场经济”、“依法行政”和 “法治政府”3个词汇在中共中央 和国务院的报告中出现的时间依次相距 10年左右 。从 3个词汇在官方文件报告中出现的词频 总数的相关度分析，中共全会文件报告、全国人大常委会文件报告、最高人民检察院工作报 告、全国政协会议工作报告中 “市场经济”的出现频率均高于 “依法行政”和 “法治政府”。 在中共历次全会共 16O份文件报告中，“市场经济”出现 62次，占 38．8 ；“依法行政”出 现 1 7次 ，占10．6 ；“法治政府”出现 2次，占 1．3 ，3个关键词的词频 比是 31：8．5：1。 在全国政协会议共 31份文件报告中，“市场经济”出现 8次，占 25．8 ；“依法行政”出现 2 次 ，占 6．5 ；“法 治政府 ”未出现 ，三者 词频 比是 4：1：0。在全 国人大常委会共 3O份文件报 告 中，“市场经济 ”出现 15次 ，占 50 ；“依法 行政 ”出现 I 2次 ，占 4O ；“法治政 府”未 出现，三者词频 比例是 1．25：1：0。在 国务院共 31份文件报告中， “市场经济”出现 1 6次， 占51．6 ；“依法行政”出现 15次，占48．4 ；“法治政府”出现 4次，占 12．9 ，三者词 频比例是 4：3．75：1。最高人 民法院共 30份工作报告中，“市场经济”出现 1 6次 ，占53．3 ； “依法行政”出现 17次，占 56．7 ；“法治政府”未出现 ，三者词频 比例为 0．94：1：0。最高 人民检察院共 30份工作报告中， “市场经济”出现 1 6次，占 53．3 ； “依法行政”出现 2 次 ，占 6。7 ；“法治政府”未 出现 ，三者 的词频 比是 8：1：0。在 中央层 面的文件 报告 和工作 报告中，按照词频总数由多至少的排列顺序是 ：“市场经济”、“依法行政”、“法治政府”。如 果不考虑全国政协会议 、全国人大常委会、最高人 民法院、最高人民检察院工作报告中至今 没有提及 “法治政府”，3个词语 出现词频差异的主要原因在于提 出时间不 同， “市场经济” 提出的时间早，因此词频高，“依法行政”、尤其是 “法治政府”提出的时间晚，词频总数就 低。总体上，中央层面上对市场经济的关注程度和密度都高于依法行政和法治政府 ，法治政 府受 关注程度最低 。 和中央层面上 “市场经济”的词频率高于 “依法行政”和 “法治政府”相反，地方政府工作报 告中 “依法行政”的词频率逐年增多，开始出现大于 “市场经济”的情况。在 2095份地方政府工 作报告中，一共有 1615份工作报告提到 “市场经济”，1954份工作报告提到 “依法行政”，558份 工作报告提到 “法治政府”。从总体看，“市场经济”、“依法行政”、“法治政府”三者词频总数的比 例是 2．9：3．5：1。笔者对 2000年以后的全部省、自治区、直辖市政府工作报告分析后，也发现了 同样的情况，“依法行政”的词频率大于 “市场经济”的省级政府工作报告有 17个，两个词频率相 等的有 12个，“依法行政”词频率少于 “市场经济”的仅有 2个。此外，一般情况下，大多数的省 级政府工作报告中同时提到 “市场经济”和 “依法行政”，但是在 2008年的省级政府工作报告中有 8个只提到 “依法行政”，而没有提到 “市场经济”。下面的折线图可以形象地展示这种变化的 发生。 [14] 1981年 I1月 30日 《当前的经济形势和今后经济建设的方针》(五届全国人大四次会议上做的政府工作报告)。 · 31 · 法学研究 2008年第 6期 图表 2：地方政府工作报告中 3个词的词频率比较 (横轴表示年代，纵 轴表示 3个词语出现的频率占当年度工作报告总数的比例)： 1．2 1 蘩 鬟 纛鼗 搿辫 地 戳 鎏 鼗 霞 羹蔷 鬻 鞲瓣遴 0．8 瓣 0．6 0．4 0．2 譬鼍一 0 ◇豢 鬻鏊 滚 嚣 臻1 0 ⋯。⋯⋯一 麓 § 燃掰 u 潮 蟹 i #精i糍 i 。蓦镪 lI鳜 一‘ ⋯ 鬻 糍簿嚣§曩⋯ 一⋯· ⋯ 一 一 镶 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2O01 2002 2003 2004 200 5 2006 2007 2008 l+ 市场经济 I一依法行政 法泊政府l 从折线图看，“依法行政”和 “法治政府”的词频率总体呈现持续上升态势，而 “市场经济” 词频率总体呈现持续下降趋势，尤其是 2002年之后，下降的趋势越来越明显。1996年之前，“市 场经济”词频率占绝对优势，所有地方政府工作报告中都提及 “建设社会主义市场经济”，而 “依 法行政”的词频率维持在 75 左右，二者差距较大。1996年和 1998年 “市场经济”和 “依法行 政”的词频率出现持平。自1999年开始，“依法行政”出现的次数开始多于 “市场经济”，以后有 所反复，但是自2003年开始，“依法行政”的词频优势一直保持至今，两者之间的差距逐渐拉大。 2004年至 2008年问，“市场经济”和 “依法行政”两个词的词频率分别为：0．95：1—0．84：1～0． 77：1 一0．63：1一O．51：1，“市场经济”出现的频率逐渐降低，“依法行政”出现的频率逐渐增高。 2008年，“依法行政”的词频率接近 “市场经济”的两倍，为历史最高值。同样，“市场经济”和 “法治政府”之间的词频变化轨迹表现出同质性。“法治政府”出现的时间晚，频率总数仍然远远低 于 “市场经济”，但是 “法治政府”的词频率增长迅速，二者在 2002年的比例为 158：1；2003年为 22：1；2004年降为 5：1；2005年为 2：1；2006年为 1．8：1；2007年为 1．4：1；2008年为 1．1：1。可 以看出，二者词频比逐步接近，从 2002年的相差 100多倍，到 2008年接近相等。“依法行政”和 “法治政府”的词频比也在逐渐接近。二者词频比年度变化从 2002年的 153：1，2003年降为 17：1， 2004年为5．3：1，2005年为2．5：1，2006年为 2．3：1，2007年和 2008年约为 2．2：1，尤其是2003 年、2004年 “法治政府”在各地政府工作报告中出现的频率激增，和 “依法行政”词频率迅速趋 近 ，趋近的速度在 2005年以后开始放缓。 在计 26962条省级领导言论 中，“市场经济”出现 2251次 ，占总数的 8．3 ；“依法行政” 出 现 1346次 ，占总数的 5 ；“法治政府”出现 308次。占总数的 1．1 9／6。“市场经济”的词频率是 “依法行政”的 1．7倍 ，是 “法治政府”的 7．3倍 。从各年度变化看 ，自 2001年至 2008年 “市场 经济”和 “依法行政”的词频 比分别为 8：1—3：1—3．2：1—1．7：1—1．6：1～1．7：1—1．4：1—1．2：1。 2004年之后，“依法行政”出现的次数逐渐增多，至 2008年 “依法行政”和 “市场经济”出现的 频率已经相当接近。“市场经济”和 “法治政府”自2003年至 2008年比例变化为：30．6：1—7．1： 1—6．8：1—6．5：1—6．1：1—4．7：1。2003年之前 ，二者之间差距 巨大，2004年之后逐渐缩小距离， 但是直到 2008年 “市场经济”频率仍是 “法治政府”的近 5倍。“依法行政”和 “法治政府”之间 词频 比自 2003年至 2008年为：9．6：1—4．1：1—4．3：1—4：1—4．4：1—3．8：1。同样 ，两者之间在 2004年之后差距明显缩小，总体上 “依法行政”的频率是 “法治政府”的四倍左右。 在．14529条部级领导言论样本中，“市场经济”出现 2445次，占总数的 16．8％；“依法行政” 出现 1514次，占总数的 10．4 ；“法治政府”出现 145次，占总数的 1 。从总体上来看，部级领 · 32 · 行政法关键词三十年之流变 导言论中 “市场经济”的词频率是 “依法行政”的 1．6倍，是 “法治政府”的 17倍，显示出高层 领导对市场经济的关注强度高于对依法行政和法治政府的关注。但是从各年度的变化看，这种差异 正在降低。“市场经济”和 “依法行政”的比例在 2000年至 2008年间逐渐接近，分别为 2：1—2． 3：1—1．7：1—2．1：1—1．9：1—1．7：1一1．6：1一1．2：1—1：1。2008年之前 “市场经济”的频率一直 高于 “依法行政”，2008年 “依法行政”出现的频率和 “市场经济”持平。“市场经济”和 “法治 政府”的词频比例变化自2004年至 2008年为 12．7：1—11．9：1—14：1—2O．6：1—7．6：1。其中2004 年至 2005年出现逐渐接近的态势，但是 2006年至 2007年出现反弹，“市场经济”的频率出现增高 的趋势，2008年二者之间差距变小。“依法行政”和 “法治政府”自2004年至 2008年词频比变化 为：6．9：1—7：1—9：1～17．6：1—7．6：1。“依法行政”的词频率是 “法治政府”的 1O倍多。 从 “市场经济”、“依法行政”、“法治政府”3个词语的词频变化轨迹看，官方对市场经济的关 注程度总体上高于对依法行政和法治政府的关注程度。但是从 1999年开始，地方政府的关注点开 始发生变化，出现从市场经济向依法行政和法治政府转变的迹象，尤其是进入 2008年以来，“市场 经济”的出现率在降低，而 “依法行政”和 “法治政府”的出现率在提高。笔者认为3个关键词词 频的年度变化可以在一定程度上说明官方关注点正在发生转移，原因在于中国改革的重心正在发生 变化。改革开放 3O年来，政府的主要精力在于构建社会主义市场经济体系，目前这个任务已经基 本完成，市场经济体制已经基本确立。改革的重心开始从经济体制改革向政治体制和行政体制改革 转移，行政管理体制改革的重点问题就是依法行政原则的落实和法治政府的构建。从另一方面说， 市场经济的发展对政府依法行政提出了更高的要求，政府对此认识正在深化。与此同时，行政法治 理论研究也越来越成熟，为政府管理提供更多的理论基础。 虽然地方政府工作报告和省部级领导言论都显示出官方关注点的发生转变，但是地方政府工作 报告和省部级领导言论的发展轨迹并不完全相同，二者之间的区别有三点：第一，总体上省部级领 导对市场经济的关注程度高于对依法行政和法治政府的关注程度。这和地方政府工作报告中显示的 对依法行政的关注程度高于对市场经济的关注程度是相反的。第二，地方政府工作报告中 “依法行 政”、“法治政府”的词频率远远高于省部级领导言论中两个词语的词频率，两者之间的差距达到 2O多倍。在地方政府工作报告中，“依法行政”的最高词频率为 100 ，年度平均词频率为 93 ； “法治政府”的最高词频率为 42 ，年平均词频率为 27 。省部级领导言论中 “依法行政”、“法治 政府”等词汇出现的频率水平则低得多，其中部级领导言论中 “依法行政”的最高词频率为 24 ， 年度平均词频率为 l1 9／5；“法治政府”的最高词频率为 2．7 ，年平均词频率为 1 。省级领导言 论中 “依法行政”的最高词频率为 11 ，年平均词频率为 5．6 9／6，“法治政府”的最高词频率为 2． 6 ，年平均词频率为 1．3 。第三，从时间上看，政府的文件报告和高层领导关注点转变的时间 截点也有所不同。地方政府工作报告中，1999年 “依法行政”出现的频率高于 “市场经济”。但是 与此相对应的，省级领导言论的分析结果显示，到 2008年 “市场经济”仍然领先于 “依法行政”； 而对部级领导言论的分析显示，“依法行政”和 “市场经济”词频率在 2008年首次出现持平，从 1999年至 2008年，相距 9年，在一定程度上说明高层领导个人关注点的转变和政府工作报告等官 方文件中反映的关注点的转变不是同步的，时间上存在较大的滞后性。这些差异都说明一个问题， 在对依法行政和法治政府的认识上，省部级领导的个人言论比更为正式的官方报告关注程度低，关 注点的变化慢半拍。笔者认为，原因主要在于两者的着眼点不同。地方政府工作报告更多是从宏观 角度对政府工作进行总结，原则性和前瞻性较强，而高层领导虽然承担宏观领导责任，但与地方政 府报告相比，更着眼于现实工作，两者之间存在视角上的距离。地方政府工作报告显示政府关注点 发生转移，更多体现在未来发展趋势上，而高层领导至今仍然将注意力放在市场经济上，说明在现 实工作中，经济社会发展仍然是政府的中心工作。也可以说，形式上的转变已经出现，但是实质的 转变仍未发生。 · 33 · 法学研究 2008年第 6期 四 、行政 法具体制度 在上述对行政法基本原则和理念进行分析的基础上，笔者针对行政法领域的五项具体制度分别 考察 ，涉及行政行为和监督行政两个方面。在行政行为方面，笔者选择行政处罚和行政许可进行分 析 ，监督行政 中选择行政复议、行政诉讼以及 国家赔偿展开分析。 (一)行政处罚与行政许可 中共全会文件报告提到 “行政处罚”和 “行政许可”各 1次，2003年提到 “行政处罚”，2007 年提到 “行政许可”。最高人民法院 1988年、1993年、1995年 3次提到 “行政处罚”，2004年 1 次提到 “行政许可”。最高人民检察院 2002年和2004年 2次提到 “行政处罚”，没有提到 “行政许 可”。全国政协会议工作报告则对两种行为都无涉及。全国人大常委会工作报告分别在 1996年、 1998年、2004年共 3次提到 “行政处罚”，在 2001、2002、2004、2005、2008年共 5次提到 “行 政许可”。国务院2002、2003、2004年政府工作报告中 3次提到 “行政处罚”，2004至 2008年的 工作报告 中 5次提到 “行政许可”。从中央层面上两个词语出现的频率分析 ，中共中央对两种行政 行为重视程度相同，而全国政协会议则都不关注。最高人民法院和最高人民检察院对行政处罚的关 注高于对行政许可的关注。与此相反，全国人大常委会和国务院对行政许可的关注程度更高。虽然 有些差异，但是总体上两种具体行政行为在中央层面的工作报告中出现的频率都比较低，差别不 大。这种情况在地方政府工作报告中出现分化，在 2095份地方政府工作报告中，共有 391份提及 “行政处罚”，占总数的 18．7 ，而 “行政许可”出现 1084次 ，占总数的 51．7 ，“行政许可”的 词频率是 “行政处罚”的近三倍 。 图表 3：地方政府工作报告中行政处罚和行政许可的词频率占当年度报告 总数的对比：(横轴为年代，纵轴为词频比) 从上图可以发现，在行政处罚法和行政许可法颁行之前 ，地方政府工作报告 中对两种行为几乎 没有关注。但是在相应的法律出台后，两个词汇在地方政府工作报告中出现的频率开始增多。就其 增长速度来说，两种行为的表现形态差别较大 ，自 1997年至 2008年期间，“行政处罚”的出现频 率年度变化不大，维持在 2O 左右。与此形成鲜明对比的是 “行政许可”的出现频率在 2004年之 前只有几次，但是在 2004年之后急剧上升至 200多次，8O 以上的地方政府工作报告中都提到 “行政许可”。从省级政府工作报告的情况看，结论也是一样的，在 31个省级政府工作报告中，“行 政许可”出现频率高于 “行政处罚”的有 25个，占绝大多数，只有 4个省级政府工作报告中 “行 政处罚”的次数比 “行政许可”略多一点，有 1个省级政府工作报告中二者持平。截止 2008年， 全部的省级政府工作报告中都提及 “行政许可”，而且保持连续状态，“行政处罚”似乎冷落得多， 还有 7个省级政府工作报告中从没有提到 “行政处罚”，大多数只提及 1次，较少出现连续几年持 续提及的现象。从两个词语的词频比看，似乎说明地方政府对行政许可的反响比较强烈，或者说行 政许可法的颁布对地方政府的触动 比行政处罚法大得多。 · 34 · 行政法关键词三十年之流变 对省部级领导言论的分析也得出同样的结论。在部级领导言论中，“行政许可”的出现频率是 “行政处罚”出现频率的 1．7倍，在省级领导言论中，“行政许可”的词频率是 “行政处罚”的三倍 多。如图 4和图 5所示 。 图表 4：两个词语频率占当年度部级领导言论比例的对比：(横轴为年 代，纵轴为词频比) 0．1 0．08 l 锺 i il 蠹 l蓥 锶 鬟瓣 羹 爨 溪囊璧 i 鏊臻 辨 孙 硝 0．06 _| i ≮ l誊 鹣 i 套 l 蝣 撼 l 0．04 l 喜 臻 曩 ≯ 黪i警 耀 麓 l≯ 鞭童谣 滋慧筑 豁 薯避 i蠛骚囊 0．02 ^ i ≤ i鬃 0 蕊 蛰零 蠢0 慧 l熬 鬻鬟强 薅 嚣 i l u 2000 2001 2002 2003 20饵 2005 2006 2007 2008 I+ 罚 伟 F酉fl 图表 5：两个词语频率占当年度省级领导言论比例的对比：(横轴为年 代，纵轴为词频 比) 综合观察图表三、四、五，可以发现：代表 “行政许可”词频率的折线在位置上普遍高于代表 “行政处罚”词频率的折线。“行政许可”的词频率更高，说明地方政府工作报告和省部级领导言论 中更乐于提及 “行政许可”，呈现出对 “行政许可”的关注程度明显高于 “行政处罚”的共性。分 析其原因，笔者认为一个较为可信的理由是，行政处罚法是 1996年制定的，行政许可法是 2004年 制定的，两者相差 8年，两个时期政府的法治观念发生变化，进入 21世纪，政府和社会对依法行 政的认知和重视程度有所提高。因此，从 2004年开始行政许可法实施之后，就引起了各地政府和 高层领导较为广泛的关注。但是折线图中另一个醒目的现象，似乎与此种带有积极意义的说法是矛 盾的，那就是三个图中 “行政处罚”与 “行政许可”词频率年度变化的整体状态不同。“行政处罚” 的词频率年度起伏变化不大，而 “行政许可”的词频率则跌宕起伏，出现明显的升降落差，2004 年 “行政许可”词频率上升迅速，在 2005年之后，其新鲜度不断降低，表现得尤为明显的是，在 省部级领导言论中 “行政许可”词频率在 2004年达到峰值后，2005年后迅速下降，在 2008年已 经低于 2003年的水平。虽然从词频比的变化看，地方政府和高层领导对行政处罚和行政许可的认 知程度不同，但事实上在笔者对各类工作报告和省部级领导言论中涉及行政处罚和对行政许可的具 体语境进行比对后，发现二者的说法差异不大。这样看来，两个词语的词频率差异明显只是一个表 面现象，“行政许可”词频率只是 “虚高”。结合现实中行政机关冷落甚至想方设法规避行政许可法 的情况，笔者认为官方对两部单行的具体行政行为法给予的关注都不高，两相比较，似乎更接受行 政处罚法，而比较 “排斥”行政许可法，个中缘由相当复杂，虽非本文讨论范围，但笔者认为至少 · 35 · 法学研究 2008年第 6期 应从法律本身以及法律之外两个角度进行检讨，方才客观和全面。 (二)行政复议 、行政诉讼与国家赔偿 行政复议和行政诉讼作为解决行政争议的两条途径，受关注的程度并不相同，似乎从法律制定 之初就注定了不同的命运。相对于行政复议，中共中央更重视行政诉讼，因为在仅有的 1次直接提 到 “行政诉讼”的文件报告中，即提出立法建议。中共中央在 1987年 1O月 25日 《沿着有中国特 色社会主义道路前进——中国共产党第十三次全 国代表大会上 的报告》中提出：“为 了巩 固机构改 革的成果并使行政管理走上法制化的道路 ，必须加强行政立法 ，为行政活动提供基本 的规范和程 序。要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编 制。要层层建立行政责任制，提高工作质量和工作效率。要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行 政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”[153由中共中央直接提议 法律的制定，是非常鲜见的，在刑事、民事、行政三大诉讼法中，只有行政诉讼法享此殊荣。笔者 认为一方面可以理解为这部法律的特殊性，另一方面也说明中共中央早已认识到在中国这样一个长 期实行人治的国家建立行政诉讼制度何其艰难。全国人大常委会也更 “喜欢”行政诉讼，其工作报 告中4次提到行政复议法、9次提到行政诉讼法。全国人大常委会不仅在数量上对行政诉讼给予两 倍于行政复议的关注度，报告使用的语言也反映了同样的态度。如全国人大常委会认为 “行政诉讼 法的制定，是我国民主和法制建设的一件大事”，(163对于行政复议法，则说 “行政复议法的制定， 健全了对行政行为的监督机制，有利于纠正违法和不当的行政行为，维护公民和法人的合法权益， 促进依法行政”。[173从报告用语可以看出全国人大常委会对行政诉讼制度寄予厚望。全国政协仍 然不太关注行政法具体制度，其工作报告对两者都没有提及。最高人民法院和最高人民检察院就其 职能对行政诉讼给予高度关注，而完全没有提到行政复议。 在 《行政复议条例》时代，行政复议制度没有进入国务院工作报告的视野，行政复议法颁行 后，国务院工作报告至今有 4次提到行政复议 ，分别是 2003、2004、2007、2008年 。除了频繁强 调外，工作报告措辞也有比较明显的变化，最初简单要求 “加强执法监督，认真做好行政复议”， 以后提出 “重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，对政府机关及其工作人员的监督”， 进而提出 “健全行政复议体制，完善行政补偿和行政赔偿制度”。国务院工作报告有两次提到行政 诉讼，第一次是 1990年七届全国人民代表大会上所做工作报告中要求 “国务院各部门和地方各级 政府要认真学习行政诉讼法，做好实施前的各项准备，并积极主动地配合人民法院开展工作”。 2004年政府工作报告再次提到：“重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，对政府机关 及其工作人员的监督。” 我国于 1995年建立的国家赔偿制度，与行政诉讼法相配套，对保障公民、法人和其他组织享 有依法取得国家赔偿的权利 ，促进 国家机关依法行使 职权，具有重要作用。C183与行政诉讼制度最 早由中共全会文件报告提出不同，1991年全国人大常委会工作报告中提出了今后要抓紧制定的六 个方面的法律 ，其中就有国家赔偿法 。综观 中央层面的文件报告，对国家赔偿的关注程度普遍不 [153 在此之前，中共文件报告中已经提到制定诉讼法的紧迫性。1956年在中国共产党第八次全国代表大会上董必武所做的 《进一步加强法制，保障社会主义建设事业》的报告中指出：“现在的问题是，我们还缺乏一些急需的较完整的基本法 规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等。”但是由于文革中法制建设完全停顿，直到 1978年邓小平在中 国共产党十一次三中全会上作 《解放思想，实事求是，团结一致向前看》报告中再次提出：“应该集中力量制定刑法、 民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投 资法等等。”这里的诉讼法应该不包括行政诉讼法。根据行政立法研究组组长江平教授的回忆，行政诉讼法的制定是行 政立法研究组无法完成行政法总则的制定、退而求其次的结果。 [163 1991年全国人大常委会工作报告。 [173 2003年全国人 大常委会工作报告。 [183 1995年3月 11日田纪云在第八届全国人大第三次会议上所做的全国人大常委会工作报告。 · 36 · 行政法关键词三十年之流变 低，有的机关给予国家赔偿的关注程度很高。如中共全会文件报告两次提出建立赔偿制度，分别是 1993年中共中央 《关于建立社会主义市场经济的决定》提出 “建立对执法违法的追究制度和赔偿 制度”，1995年中共中央 《关于制定国民经济和社会发展 “九五”计划和2010年远景目标的建议