马来西亚反贫困战略研究

2005年第1l期 (总第125期) 广西社会科学 GUANGXI90|ClALSCIENCES No．11．2005 (Cumulatively，NO．125) 马耒面丕反锈圄绫略研宓 林勇 (福建社会科学院，福建福州350001) [摘要]马来西亚是世界上反贫困最成功的发展中国家之一。从1970年以来的30多年时间里，马来西亚采取了很多的 反贫困政策和多方面的反贫困措施，在反贫困方面取得了巨大的成功，为发展中国家的反贫困工作积累了丰富的经验和宝贵 的教训。 [关键词】马来西亚反贫困战略成果经验教训 [中图分类号】F1338．41[文献标识码]A[文章编号]1004—6917(2005)11—0045—04 一、马来西亚的贫困状况 马来西亚采用的是绝对贫困和核心贫困的概念。在马来 西亚，如果一个家庭的收入水平低于官方贫困线收入，那么， 这个家庭就处于绝对贫困状态。贫困线收入是以单个家庭在 食品、衣物以及住房租金、燃料和用电等方面的最低要求为基 础而制定的。绝对贫困就是指处于家庭月收入不足以购买某 些最低生活必需品的状态，一般而言，这种状态就是以满足五 口之家(包括父母和三个小孩)生活所必需的最少的蛋白质和 热量摄入量为基本 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 的。马来西亚国家经济行动委员会和 经济计划委员会根据最新的调查 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 定期修订贫困线指数， 或者用消费者价格指数来调整。1988年马来西亚政府引入了 “核心贫困”的概念来确认最贫困的贫困人口。如果一个家庭 的收入相当于或低于贫困线的一半，那么，这个家庭就处于核 心贫困状态。 马来西亚贫困人口集中在农村地区，而且主要是土著人 ——包括马来人与原住民，尤其是集中居住在比较贫困省份 农村地区的土著人口，如吉兰丹、丁加奴、吉打州、玻璃市以及 沙巴州与沙捞越。其中，又以原住民最为贫困，马来西亚最大 的一支原住民小黑人一直都是全国最贫困的人群。上世纪90 年代以来，女性单亲家庭、农村老龄人口以及越来越多的非技 术移民工人也在逐渐成为新的贫困人口。总体而言，30多年 来，马来西亚的贫困人口已大大减少。1970年贫困人口占总 人口的49．3％，2000年下降到了5．5％。其中，农村贫困率 1995年为14．9％，1999年为12．4％；城镇贫困率1995年为 3．6％，1999年为3．4％。值得注意的是，一直到1999年，马 来西亚农民的贫困率依然高达16．4％LlJ。 在马来西亚，贫困问题及反贫困政策都与人口的多元族 群构成密切相关。2000年，马来西亚有2200万人口，其中 58％为土著，华人和印度人分别占有24％和7％，其他族群占 11％。马来西亚社会的这种多元族群特性是在英国殖民统治 时期形成并传承下来的，1957年马来西亚独立时，各个族群在 地理分布上和职业分布上的隔离现象已经存在了很长时期。 1970年，土著占全国农业劳动人口总数的72％。相比之下， 华人主要从事的是第二、三产业，从职业特点看，他们大约占 有企业管理人员的63％L2J。 与此同时，与上世纪70年代和80年代相比较，90年代马 来西亚贫富差距又有所拉大。马来西亚在消除贫困人口方面 取得了很大的成就，但是，就收入分配而言，不平衡现象依然 存在。1999年农村家庭收入大约是城市家庭收入的55％，这 种贫富差距小于70年代，但是却超过了80年代后期。同样， 80年代中期土著的家庭收入有了急剧提高，如1970年是华人 的44％，印度人的58％；1984年是华人的61％，印度人的 78％。但是到90年代后期，土著与华人和印度人之间的收入 差距却有不断加大的趋势，其比例分别为57％和73％bJ。 二、马来西亚的反贫困政策 殖民时期遗留下来的深刻的族群和社会差别最终导致了 1969年的族群骚乱事件，马来西亚政府认为族群矛盾是马来 西亚早期建国的最大障碍，因此，就以族群问题为核心来重新 修订发展战略，并在1971年出台了新经济政策，继而又在 1990年出台了国家发展政策。30多年来马来西亚政府一直 试图通过给予土著特殊的保护，以改变殖民时期遗留下来的 种族之间的经济不平衡状况；在高速发展经济的同时，不分种 [收稿日期]2005一04—28 [作者简介]林勇(1965一)，男，湖北恩施人，福建社会科学院副研究员，厦门大学南洋研究院博士研究生。 45 万方数据 林勇／马来西亚反贫困战略研究 族地彻底消除贫困人口，以最终消灭族群间的经济地位差别。 1．新经济政策时期的反贫困政策(1971年～1990年)。 从1971年开始实施的新经济政策，目的是通过重新分配社会 财富，为实现“民族团结”创建一个良好的社会经济环境。新 经济政策有三个主要目标，即不分种族地消除贫困、重建社会 以消灭种族间的经济差别以及重新分配社会财富以保护土著 利益。实现这几个目标的手段主要有：通过改善住房、医疗条 件和公用事业来提升贫困人口的生活质量；通过提高现代农 业技术、营销技术水平以及加强资金和技术援助来提高农业 生产率，从而提高贫困人口的收入水平；通过在教育、就业和 政府 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 等方面实行“马来人优先”的措施，通过政府直接干 预的手段改善土著的经济地位。 实现新经济政策目标的重要前提是保障经济的持续、高 速增长。马来西亚的经济增长在很大程度上靠外资和制造 业。马来西亚在20世纪70年代到90年代取得了年均增长 8％的经济增长速度，也只有在这样的前提下，消除贫困和重 新分配社会财富的目标才能实现。只有经济增长了，才能给 贫困人口提供更多的就业机会和其他的致富机会，因此，实现 经济高速增长是实现新经济政策的基本前提。但纵观30多 年来的发展历程可以发现，马来西亚政府当初制定的发展目 标并没有得到充分的实现。虽然上世纪70年代达到了年增 8．3％的预定目标，但由于80年代中期的衰退，整个80年代 只达到了6％左右，只是到了90年代上半叶才恢复到9％左 右。尽管如此，消除贫困的计划却比预计的完成得更好。 1990年的统计数据表明，元论是半岛马来西亚的绝对贫困还 是城市与农村的相对贫困，都已经达到并超出了预定计划。 在新经济政策时期，反贫困计划得到的财政支持比较多 一些，而社会重建计划则比较重视机构的设置。其中建立于 1970年的国家企业机构最为著名，它的主要职责就是负责收 购企业，然后再将企业出售给土著。同一时期还建立了很多 其他机构来提高土著企业的收入水平和生产效率，如小胶农 发展局(RIs【)A)。此外，城市发展局(ImA)和国家经济开发 公司(SEDCs)--类机构则主要负责鼓励土著更多地参与国家 工商业计划。 政府直接参与工业项目的最重要的两大成果，一是与外 资合作创建了马来西亚石化行业大型企业国家石油公司 (P脚i0NAS)，二是与日本及其他国家合作建立了马来西亚 重工业公司(HICA)M)，投资钢铁、汽车及其他重工业项目。此 外，还建立了马来西亚工业发展基金(MIDF))，信用担保公司 (co,c)和土著银行(BankBumiputera)，为土著企业提供金融服 务[4|。 尽管政府花费了很大财力和物力建立了上述公司和机 构，但其并没有如预期那样快、那样有效地增加土著的资本份 额。原计划将土著控制的资本份额由1970年的2．4％提高到 1990年的30％，然而结果只达到了19．3％(其中私人占有 46 73％，其余为机构占有)，而华人和外国企业占有45．5％和 25．5％的份额。 2．国家发展政策时期的反贫困政策(1990年～2000年)。 1990年马来西亚用国家发展政策(NDP)代替新经济政策，这 一新政策是对新经济政策平衡的经济增长策略的修订。新政 策改变了贫困人口登记标准，实行核心贫困登记 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，并给这 些“核心贫困”家庭提供无息贷款，专门制订适合他们需求的 专项计划，从而将政策重点转到了根除“核心贫困”现象。在 重建社会方面，更加重视就业问题，更加强调土著工商业群体 (BCIC)在土著参与现代经济部门方面的作用。新发展政策同 时还更加重视发展经济和增加个人收入，更加重视私人资本。 尽管在政策目标上存在上述差别，但新发展政策依然保留了 新经济政策的精髓，即保护土著人或者“族群导向”的指导思 想。 总体上看，国家发展政策时期马来西亚不仅实现了经济 的持续快速发展，而且在消除贫困方面也继续取得成功。就 经济增长而言，新发展政策制定了一系列宏观经济目标，还为 各个经济部门指定了具体目标。总的来说，马来西亚在上世 纪90年代基本上按原定计划实现了GDP7％的增长目标。但 与此同时，原计划到90年代末将进口增长降低到6％的目标 却没有实现，依然维持在11．4％的水平上。2000年马来西亚 的失业率减少到了3．1％，超出了计划中的4％的目标。 自1990年以后，政府反贫困政策的效果益发明显，1990 年贫困率为17．1％，1993年减少到了13．5％，到1995年减少 到了9．6％，2000年马来西亚的贫困率仅为6．0％，远远超出 了预期的目标。如果从消除核心贫困人口来看，则成绩更为 显著。1990年核心贫困率为4．0％，1995年锐减至2．2％，到 2000年马来西亚已基本上消除了核心贫困现象，该年的核心 贫困率仅为0．5％。 然而，国家发展政策时期依然还有许多宏观经济目标没 有得到实现，其中最突出的就是没有能够充分利用私人投资 来减轻政府的财政压力。原计划在整个90年代私人投资增 长达到8％，然而实际上还不足3％。同样，原计划在国家发 展政策时期实现公共投资负增长，然而公共投资依然保持 10．5％的增长速度。 从实现各种族在企业所有权方面的平等的目标来看，国 家发展政策时期并不比新经济政策时期更为成功，土著或其 代理人依然还没有实现持有企业30％股权的目标。从1990 年到1999年，土著的股权几乎没有什么变化，一直都在19％ 左右，同时，华人的股权下降到了不足40％，外国人的股权却 增加到了33％左右l5J。 三、1970年--2000年马来西亚主要的反贫困措施 为了实现减少和消灭贫困的目标，马来西亚政府主要实 万方数据 广西社会科学2005．1l／经济学 施了以下八个方面的反贫困措施： 1．确定贫困的概念和测量标准。马来西亚反贫困运动的 一个必要前提就是形成统一的贫困的定义和测量标准。马来 西亚反贫困战略采用了三个概念，即绝对贫困、核心贫困和相 对贫困。绝对贫困是指处于家庭月收入不足以购买某些最低 生活必需品的状态。这些必需品包括维持家庭成员基本生活 的最低食品需求以及其他基本需要，如衣服、鞋子、住房租金、 燃料、交通以及通讯、卫生健康、教育和娱乐等。为了能有效 确认和测量贫困人口，马来西亚还依据上述标准制定了贫困 线收入。而且由于贫困线收入与消费者价格指数密切相关， 因此，随着消费者价格指数的变化，贫困线收入也要实施定期 更新。由于半岛马来西亚、沙巴州和沙捞越的生活成本不相 同，因而三个地区使用的贫困线收入标准是不一样的。但是 城市和农村使用的贫困线收入是一样的。 2．减免低收入群体和贫困人口的所得税。1970年到 2000年，马来西亚对所得税作过多次调整，最低收入群体的所 得税不断减少并最后得以全部免除。1970年，年收入2500零 吉的马来西亚人必须缴纳6％的所得税，到1990年，最低收入 群体所得税率降低到了5％，2000年则完全取消了。这项措 施的目标是建立一项进步合理的所得税制度，使贫困人口拥 有更多的可支配收入，缩小低收入群体和高收入群体的收入 差距。 3．消灭核心贫困。为了消灭核心贫困家庭，马来西亚在 1988年制定了一个特别计划。这项计划被称为核心贫困发展 计划(DevelopmentProgrammefortheHardcorePoor)，该计划 内容广泛，包括给核心贫困家庭提供额外的增加就业和提高 收入的机会，改善他们的住房条件，为他们的子女提供食品和 教育资助，给他们提供无息贷款等。 4．稳定价格。该计划是指政府干预少量食品和其他生活 必需品市场。这种干预的目的在于保证这些商品市场的正常 运作和价格的稳定。总的来看，有两种干预形式：一是对某种 商品制定最高限价；二是通过采取打击投机商和及时进口紧 缺商品等措施克服供给“瓶颈”。该战略的目的在于稳定生活 必需品价格，从而有利于贫困家庭和马来西亚消费者。 5．提高贫困家庭的生活质量。政府通过建立和完善基础 设施和社会福利设施以及采取各种措施改善贫困家庭的生活 质量。对农村贫困家庭来说，主要是供水供电、修缮道路、改 善医疗和健康服务条件、增加和改善农村医院及学校。 6．提高生产率，拓展收入来源。政府在这方面实施了多 项计划，主要包括：(1)实施新的土地开发计划，重新给无地或 少地的农民提供新的土地、住房和水电，让他们最终拥有自己 的橡胶和油棕种植园；(2)提供高效的种子和生产技术，通过 土地的集中、复垦和改种，对现有农地进行重新开发。土地的 集中是指将附近的农民联合起来开展集体合作，扩大生产规 模；(3)在农村发展农产品加工业，鼓励发展农村工业，增加农 民的非农业收入；(4)鼓励双季节或者反季节以及混合种植， 增加主要农作物收入；(5)在城市中心地区设立农产品市场， 让农民能够直接上市交易，以避免中间商的盘剥，增加农民收 入；(6)大多数农村发展计划中都含有教育和培训的内容，不 仅涉及农业技术的培训，而且还包括工作态度和价值观念的 教育，以提高农民的整体素质和生产效率；(7)为农村的劳动 力，尤其是青年劳动力提供非农业职业培训和资金支持，使他 们不仅能够在农村，而且也能够在城市从事非农业活动。 7．私营企业和非政府组织参与反贫困计划。除政府外， 私营企业和非政府组织也自愿地加入了反贫困计划。他们在 给贫困家庭提供小型企业贷款、工业培训、就业机会、贫困子 女的教育资助以及改善住房条件等方面，有力地支援了政府。 8．提供福利援助。这项措施主要针对失去劳动能力的老 年和残疾的贫困人口，资助款由政府以现金形式给付。政府 还专门从什一税里拨出专款资助贫困的穆斯林家庭。 四、马来西亚反贫困战略的成果与经验教训 1971年～1990年间，联邦政府总共花费了329亿零吉 (占发展总费用1721亿零吉的19．1％)用于贫困人口和农村 发展。1991年～2000年间，这项开支增加到了346亿零吉， 占发展总费用1537亿零吉的22．5％。 反贫困战略提高了贫困人口的生产效率和收入水平，使 很多的贫困人口脱贫致富。如收入最低的40％的人口月平均 收入从1970年的76零吉增加到了1990年的424零吉、1999 年的864零吉(西马地区的统计数据)。1990年～1999年，收 入最低的40％的人口的城市家庭月平均收入从558零吉激增 到1155零吉，农村家庭的增长速度虽然稍慢一些，也由369 零吉增加到了670零吉怕J。在这种发展情形下，西马地区的 城市家庭贫困率从1970年的21．3％降到了1990年的7．1％， 继而降到了1999年的3．4％。同一时期，农村家庭的贫困率 分别为58．7％、21．1％和12．4％。1990年～1999年，城市核 心贫困率由1．3％降到了0．5％，同期农村核心贫困率由 5．2％降到了2．4％L7J。 生产率和收入水平提高的同时，马来西亚人民的整体生 活质量也得到了很大的改善。1970年到1990年，马来西亚的 人均寿命、出生率、婴儿死亡率、死亡率、 小学 小学生如何制作手抄报课件柳垭小学关于三违自查自纠报告小学英语获奖优质说课课件小学足球课教案全集小学语文新课程标准测试题 生在校人数、学 校师生比例、拥有医生的比例、拥有电视、汽车和电话的家庭 比例、公路总长等都有了明显的改善。 总之，马来西亚反贫困计划的成功实施和经济的快速增 长，不仅降低了贫困率和核心贫困率，而且也改善了全体马来 西亚人民的生活质量。马来西亚的反贫困战略虽然取得了骄 人的成就，但是存在的问题也不小，这就为其他国家的反贫困 战略提供了极其宝贵的经验和教训。 一是政府的反贫困决策要透明化、科学化。马来西亚经 47 万方数据 林勇／马来西亚反贫困战略研究 济发展政策的决策机制存在某些缺陷。在过去的30多年内， 马来西亚经济发展的决策具有高度的集权性，政策的制定和 执行也具有一定的独裁性。马来西亚经济发展政策的制定和 执行在很大程度上都由政府所控制，就决策而言，国会基本上 只是扮演着“橡皮图章”的角色；就监管而言，国会对政府各部 门和其他行政部门基本上无能为力。以马哈蒂尔领导下的巫 统为核心的政府长期执政，完全主宰了自1970年新经济政策 以来的国家经济发展政策。用于经济发展的财政基金，也完 全由专设的官方机构经济计划委员会(EPU)所控制，财政部、 中央银行以及贸易和工业部等都是围绕着经济计划委员会开 展工作。 同样，所有在野党和相关团体以及民间组织也没有机会 参与反贫困决策，而且大多数的政府咨询会议都没有与普通 民众讨论和沟通。因此，马来西亚政府的反贫困政策逐渐脱 离了时代的要求。比如，自上世纪90年代以来，城市的贫困 现象日益突出，一些学术团体和非政府组织呼吁政府要关注 新形势下的新的贫困现象，但政府对此却置若罔闻。一些专 家认为，与上世纪70年代所取得的反贫困成就相比较，80年 代逊色了许多，政府继续将种族政治视为反贫困决策的基础 就不合时宜了。 此外，马来西亚一直都没有能够在政府内部建立起一个 有效的政策研究机构，因此，决策者只能依赖于半官方的“智 库”提供决策咨询，包括大专院校、各个外国学术机构以及一 些私人企业等。但是上世纪80年代以后来自外部的咨询意 见也越来越少，甚至到90年代末基本上就没有了。其结果 是，政府的经济决策就只能完全由政府官员，尤其是首相马哈 蒂尔等少数人做主，因此，具有很大的局限性。 二是要加强反贫困经费的管理。马来西亚的反贫困经费 有相当一部分并没有用来帮助穷人。比如，上世纪60年代以 来，政府分配给反贫困战略的经费一直占到马来西亚全国年 度财政预算的20％以上，但实际数据却表明实际用于反贫困 项目的经费远远达不到这个比例。反贫困战略在农村实施 时，主要目标在于提高农民的生产效率，而受益于这一措施的 主要是那些已经拥有生产资料特别是拥有土地资源的并不十 分贫困的农民。这就意味着在反贫困政策执行过程中，得到 实惠更多的是富人而不是穷人，大量缺乏土地或其他生产资 料的马来人反而被反贫困战略给遗忘了。同样，被遗忘的还 有农业工人(如种植园工人)、矿工、公共建设工程和土地开发 工程雇佣的合同工人以及城市贫困人口等。此外，政府为反 贫困战略耗去了大量的经费，而实际上这些经费基本上都是 用于农业开发，而没有真正用于反贫困。1986年～1990年， 反贫困费用130亿零吉的55％用于农业开发，26．5％用于基 础设施建设，18．0％用于扩大社会服务和社会福利。1991年 48 ～1995年间，农业开发用去了反贫困费用139亿零吉的 58％，而同时用于基础设施建设的开支减少到12．9％，用于社 会服务和社会福利的开支迅速增加到了28．3％L8J。 三是发展重工业要谨慎。从某种程度上说，马来西亚重 工业政策的失误，严重影响了反贫困战略的效果。马来西亚 在钢铁、水泥、石化、国产汽车等领域的重工业计划不仅效率 低下、严重耗费了政府的大量投资，而且还严重加剧了地区间 发展的不平衡，特别是在半岛西部沿海城市与半岛东部农村 及婆罗洲地区之间发展的不平衡。马来西亚的许多评论家都 认为，政府用于发展重工业的巨额资金如果投入到其他项目 (如发展农村工业和中小企业)则效果可能要好得多。 四是反贫困的同时要注重缩小贫富差距。从马来西亚的 收入差距来看，1970年，收入最低的40％家庭的收入仅相当 于全国家庭收入的12％左右，而收入最高的10％家庭的收入 却占有40％；到1990年，收入最低的40％家庭的收入份额增 加到了14．5％，而收入最高的20％家庭的收入估计占有 50％。1999年的收入分配结构变化不大，分别为14．0％和 50．5％。可见，马来西亚的反贫困战略并不能缩小贫富差距。 [参考文献] [1]FourthMalaysiaPlan，1981—85，Mid—TermReviewof theFifthMalaysiaPlan，1986—90，SeventhMalaysiaPlan，1996 —2000，EighthMalaysiaPian，2001—2005． [2]Yumff，M，Hasan，F．A．andJalil，S．A．“Globalimtion，e— conomic阿icy，andequity：thecaseofMalaysia”[A]．Paper PovertyandincomeInequalityinDevelopingCountries：APolicy DialogueontheEffectsofGlobalisation[C]．30Nov一1Dec， Paris． [3儿4]Rosl 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